ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
I- RELATÓRIO
1.1. A..., LDA intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P., (IEFP), em que eram contrainteressadas a B..., UNIPESSOAL, LDA. e a C..., S.A. a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual para impugnação do ato de adjudicação proferido em 25/6/2025, no âmbito do procedimento para “aquisição de serviços para aluguer e manutenção de Unidades Sanitárias Higienizadores de Sanitas e urinóis para as instalações sanitárias dos Serviços de Coordenação e das diversas Unidades Orgânicas da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P”, pedindo a anulação desse ato e que, em consequência, lhe fosse adjudicado o contrato respetivo.
1.2. Em 19/01/2026, o TAC de Lisboa proferiu sentença em que julgou improcedente a presente ação e absolveu a entidade demandada dos pedidos formulados.
1.3. A Autora, inconformada com essa decisão, interpôs recurso de apelação para o TCA Sul que, por acórdão de 23/04/2026, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão do TAC de Lisboa, e julgou a ação procedente.
1.4. É deste acórdão que o IEFP e a B..., inconformados, vêm requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, tendo o primeiro apresentando alegações que finalizou com as seguintes conclusões:
«1. O presente recurso de revista é interposto pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., ao abrigo do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 23 de abril de 2026, que revogou a sentença de 1.ª instância e julgou procedente a ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual.
2. O Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento de direito, por incorreta interpretação e aplicação dos artigos 49.º e 70.º do CCP, ao exigir uma demonstração técnica qualificada do cumprimento de requisitos funcionais que não resulta das peças do procedimento.
3. O CE, designadamente a sua cláusula 22.ª, consagrou especificações técnicas formuladas em termos de desempenho e resultados funcionais, não impondo a utilização de um produto formalmente classificado como “desinfetante”, nem a apresentação de certificações, ensaios laboratoriais ou normas técnicas específicas.
4. Nestas circunstâncias, a proposta adjudicada não violou qualquer parâmetro base nem qualquer aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência, não se preenchendo nenhuma das causas de exclusão taxativamente previstas no artigo 70.º, n.º 2, do CCP.
5. O artigo 49.º, n.º 12, do CCP consagra um regime de liberdade de demonstração do cumprimento das especificações técnicas funcionais, por qualquer meio adequado, constituindo um limite jurídico à imposição de ónus probatórios não densificados nas peças do procedimento.
6. Ao reconduzir a apreciação da conformidade da proposta a uma exigência probatória qualificada, não previamente fixada, o Acórdão recorrido transforma a liberdade de demonstração num ónus indeterminado e agravado, gerador de insegurança jurídica e potencial arbitrariedade.
7. Tal entendimento permite uma reconstrução ex post das regras do procedimento concursal, violando os princípios da transparência, da concorrência, da igualdade e da proteção da confiança dos operadores económicos.
8. O Acórdão recorrido incorre ainda em erro de facto manifesto ao afirmar que não foram apresentadas contra-alegações pelo ora recorrente, quando dos autos resulta, de forma objetiva e comprovável, que o IEFP, I.P. apresentou tempestivamente contra-alegações em 11.03.2026.
9. Tal erro falseia a reconstrução do iter processual, desconsidera o exercício efetivo do contraditório e afeta a perceção global da decisão, sendo suscetível de retificação nos termos do artigo 614.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
10. Encontram-se, assim, plenamente verificados os pressupostos de admissibilidade excecional da revista, atenta a relevância jurídica objetiva da questão suscitada e a necessidade de melhor aplicação do direito.
11. O controlo jurisdicional em matéria de contratação pública não pode conduzir à substituição da entidade adjudicante na definição dos requisitos do contrato nem à imposição de soluções técnicas que o procedimento deliberadamente não previu.
12. A sentença de 1.ª instância efetuou uma correta interpretação do Caderno de Encargos, do regime legal aplicável e dos princípios estruturantes da contratação pública, devendo ser integralmente mantida.
Nestes termos e nos mais de Direito que V. Ex.as doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, e em consequência:
a) Ser admitido o recurso de revista, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA;
b) Ser retificado o Acórdão recorrido, ao abrigo do artigo 614.º do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º do CPTA, quanto à afirmação de que não foram apresentadas contra-alegações pelo ora recorrente;
c) Ser concedido provimento ao recurso de revista, com a consequente revogação do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul;
d) Ser mantida a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou a ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual integralmente improcedente;
e) Ser o IEFP, I.P. absolvido dos pedidos, com as legais consequências.
Assim se fazendo a costumada e imperiosa JUSTIÇA!»
1.5. A contrainteressada B... alegou, concluindo da seguinte forma:
«A) O presente recurso de revista reúne todos os pressupostos previstos no artigo 150.º/1 do CPTA necessários à respetiva admissão.
B) É evidente que se justifica a admissão de um recurso de revista excecional de um acórdão do TCA (recorrido) em que a questão controvertida é a de saber se o júri deveria ter excluído uma proposta que não contém termos e condições que violam de forma expressa o caderno de encargos ao abrigo do artigo 70.º/2 al. b) do CCP e cuja aplicação assenta numa interpretação alargada das causas de exclusão tipificadas na lei e nas peças do procedimento e que, por conseguinte, é suscetível de constituir uma violação do princípio da concorrência previsto no artigo 1.º-A/1 do CCP, na vertente do princípio do procedimento.
C) O artigo 70.º/2 al. b) do CCP apenas permite a exclusão das propostas que apresentem expressamente termos e condições violadores de aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência.
D) A doutrina e jurisprudência têm vindo a afirmar que, por força do princípio da concorrência, na vertente do princípio do pro-procedimento, a exclusão de uma proposta deve configurar uma medida de último recurso e que as causas de exclusão tipificadas devem ser interpretadas de forma restritiva, não sendo permitida a respetiva interpretação extensiva ou analógica, nem o respetivo alargamento.
E) Desta forma, num caso como o dos autos, em que a proposta sob análise não contém expressamente termos e condições desconformes e em que o juízo de exclusão vertido no Acórdão recorrido assenta na suposta falta de especificação de uma característica (o que não se verifica no caso), não é possível concluir que a proposta devesse ser excluída ao abrigo do artigo 70.º/2 al. b) do CCP, por força do princípio do pro-procedimento, que impõe que, em caso de dúvida sobre se uma proposta cumpre ou não as especificações técnicas do caderno de encargos, se prefira pela respetiva admissão.
F) A intervenção deste douto Supremo Tribunal Administrativo afigura-se, assim, absolutamente necessária à clarificação e articulação entre a interpretação e aplicação das causas de exclusão previstas no artigo 70.º/2 do CCP, por um lado, e o princípio do pro-procedimento decorrente do princípio da concorrência previsto no artigo 1.º -A/1 do CCP, por outro.
G) As questões suscitadas são ainda suscetíveis de se repetirem num número indeterminado de casos futuros, motivo também pelo qual se impõe a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uniformização do direito em matéria de contratação pública.
H) O Acórdão recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento ao concluir que a proposta da Recorrente B... incorre na causa de exclusão prevista no artigo 70.º/2, alínea b), do CCP, violando de forma evidente o disposto naquela norma, bem como o princípio da concorrência previsto no artigo 1.º-A/1 do CCP, na vertente do princípio do pro-procedimento, bem como o artigo 70.º/1 do CCP.
I) A proposta da Recorrente B... não contém expressamente termos ou condições que configurem uma violação das especificações técnicas previstas na cláusula 22.ª/2 do Caderno de Encargos.
J) Da prova produzida nos autos, nunca se poderia deixar de concluir, pelo menos, que resulta indiciado que o produto proposto pela B... contém propriedades desinfetantes das unidades em que deve ser aplicado, seja porque na proposta vem expressamente referido que o higienizador contém um líquido desinfetante, seja porque contém várias substâncias com propriedades desinfetantes.
K) Nesta medida, é manifesto que não se verifica a causa de exclusão prevista no artigo 70.º/2 al. b) do CCP, pois, no limite, a factualidade subjacente aos autos apenas seria suscetível de suscitar meras dúvidas quanto ao cumprimento por parte da proposta da B... dos requisitos estabelecidos no caderno de encargos.
L) Por outro lado, o Caderno de Encargos não exigiu expressamente que os produtos apresentados pelos concorrentes fossem obrigatoriamente classificados como "desinfetante".
M) Por todas estas razões, o Acórdão recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento, ao entender que a proposta da B... continha termos e condições desconformes ao caderno de encargos, pois esta interpretação é errada por assentar numa aplicação extensiva do artigo 70.º/2 al. b) do CCP, e por conseguinte, na violação do princípio do pro-procedimento, devendo, por isso, ser revogado nos termos do disposto no artigo 639.º/1 e 2 do CPC.
N) Ainda que se entendesse existirem quaisquer divergências, insuficiências ou ambiguidades na proposta da Recorrente, nunca poderia essa proposta ser excluída sem que o Júri do Concurso lançasse mão, previamente, do mecanismo de esclarecimentos previsto no artigo 72.º/1 do CCP, o que não aconteceu, motivo também pelo qual incorreu em erro de julgamento o Acórdão recorrido, em violação do disposto naquela norma, o que justifica a respetiva revogação nos termos do artigo 639.º/1 e 2 do CCP.
O) Deve, por conseguinte, o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se o Acórdão proferido pelo TCA Sul em 24/04/2026 e mantendo-se a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 20/01/2026, que julgou a ação intentada pela Autora totalmente improcedente.
NESTES TERMOS,
Deverá o presente recurso ser admitido, por se encontrarem reunidos os pressupostos legais previstos no artigo 150.º do CPTA para o efeito, e ser julgado totalmente procedente, por provado e, em consequência, ser revogado o Acórdão proferido pelo TCA Sul de 24/04/2026 e mantida a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 20/01/2026, que julgou a acção intentada pela Autora totalmente improcedente.
Só assim se fazendo a tão prezada JUSTIÇA!»
1.6. A recorrida Comércio, Serviço e Higiene contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«A. Os presentes recursos de revista foram interpostos pelo IEFP, I.P. e pela B... Lda., do acórdão de 23 de abril de 2026, prolatado pelo Tribunal Central Administrativo Sul, que revogou a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, julgou procedente o recurso da ora Recorrida e ordenou a exclusão da proposta da Contrainteressada e a adjudicação à A
B. O recurso de revista é um recurso excecional, nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, destinado a funcionar como válvula de segurança do sistema, que apenas tem lugar quando esteja em causa uma questão de relevância jurídica ou social fundamental, ou quando a admissão seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
C. A questão sub judice não preenche nenhum destes pressupostos.
D. Em relação à relevância jurídica e social, não ficou demonstrado que o acórdão recorrido tenha fundamentado a sua decisão através de raciocínios jurídicos de elevada complexidade nem que o objeto do litígio tinha o desiderato de atingir terceiros extra-litígio.
E. Muito pelo contrário, o iter decisório presente no acórdão é claro, transparente e simples, tendo em conta que todos os elementos, designadamente as normas das peças do procedimento e as normas do Código dos Contratos Públicos, que confluíram na decisão, são incontroversos.
F. A interpretação das cláusulas das peças do procedimento é pacífica.
G. A grande maioria das normas aplicadas do Código dos Contratos Públicos também não mereceu discórdia.
H. A divergência entre o douto Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o douto Tribunal Central Administrativo Sul incidiu fundamentalmente na articulação entre o artigo 49.º-A e 56.º do CCP e a cláusula 12.º n.º 2 do programa do concurso.
I. Aquele considerou “que não se verificava a causa de exclusão da proposta prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, por a contrainteressada ter descrito na sua proposta que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendido pelo demandado.”.
J. Por outro lado, o entendimento do Tribunal Central Administrativo foi o de que a conformidade das propostas com o exigido no caderno de encargos afere-se através do conteúdo dos documentos apresentados e exigidos e não através de meras declarações de cumprimento.
K. Tal entendimento foi já subscrito pelo Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 07.09.2023, Proc. 0462/22.5BELSB, que se transcreve, “A declaração genérica de compromisso, subscrita pela concorrente, nos termos do Anexo I do CCP, é insuficiente perante uma solicitação de manifestação expressa e específica da entidade adjudicante constante das peças do procedimento.” e “Essa declaração genérica apenas é suficiente perante a ausência ou inexistência nas peças do procedimento - Convite, Programa do procedimento ou Caderno de Encargos - de uma obrigatoriedade de as propostas dos concorrentes se manifestarem expressamente e de forma específica quanto às especificações ou condições aí previstas.”
L. Adicionalmente, a questão em litígio não tem capacidade de repercussão para além dos limites deste concreto procedimento concursal, encontrando-se circunscrita às partes, pelo que também não se verifica relevância social.
M. O acórdão em crise também não incorre em nenhum erro de facto ou erro de julgamento da matéria de direito.
N. As contra-alegações apresentadas pelo Recorrente IEFP, I.P. são manifestamente extemporâneas.
O. O prazo de 15 dias já se encontrava esgotado quando as mesmas foram submetidas - decorridos 36 dias da notificação -, pelo que bem andou o Tribunal ao desconsiderá-las, não existindo nenhum erro de facto.
P. A exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos do artigo 70.º n.º 2 al. b) do CCP também se afigura plenamente legal.
Q. O princípio da concorrência, consagrado no artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP, não é um princípio absoluto nem hierarquicamente superior aos demais princípios fundamentais da contratação pública.
R. Como afirmou este Supremo Tribunal no acórdão de 06.07.2023, proc. n.º 02727/21.4BEPRT, "o princípio da concorrência não se sobrepõe, sem uma adequada ponderação de interesses, à satisfação da necessidade pública que está pressuposta na abertura do procedimento.”
S. Neste caso, a admissão de uma proposta que, como se demonstrou, não cumpre a exigência funcional de desinfeção permanente imposta pela cláusula 22.ª, n.º 2 do caderno de encargos, representaria, antes, a violação do princípio da prossecução do interesse público.
T. Pois esta, continha um produto que, nos termos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012, não é suscetível de garantir a desinfeção dos aparelhos sanitários, tal como foi exigida pela entidade adjudicante.
U. O que se considerou, não pela declaração genérica de cumprimento, mas sim pelo confronto da ficha técnica do referido produto com os requisitos funcionais exigidos.
V. Tal como decorre da conjugação do disposto nos artigos 42.º, n.º 1; 49.º, n.º 1; 49.º -A; 56.º, todos do CCP, sendo a consequência legal a exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.º n.º 2 al. b) do CCP.
Nestes termos: Devem os presentes recursos de revista ser liminarmente rejeitado, uma vez que não se encontram preenchidos os pressupostos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA para a sua admissão.
Por mero dever de patrocínio, caso assim não se entenda, deverão os presentes recursos serem julgados improcedentes, confirmando-se integralmente o acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 23 de abril de 2026, com todas as legais consequências, designadamente a manutenção da exclusão da proposta da Contrainteressada e a adjudicação à A..., ora Recorrida.
Só assim se fazendo a tão acostumada JUSTIÇA!»
1.7. A presente revista foi admitida por acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de junho de 2026, do qual se transcreve o seguinte segmento:
«[…]A sentença, para julgar a ação improcedente, entendeu que a entidade adjudicante “fixou as especificações técnicas dos serviços e dos equipamentos em termos de desempenho ou de requisitos funcionais e não por referência a especificações técnicas definidas” e, de qualquer modo, “a 1.ª contrainteressada descreveu que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendido pelo D”.
O acórdão recorrido, para conceder provimento à apelação, considerou o seguinte:“ (...).
Inexiste controvérsia a respeito de o produto proposto pela contrainteressada não ser do tipo “desinfetante”. O que importa dilucidar é se através dele é possível assegurar a exigência, prevista na cláusula 22.ª, n.º 2, alíneas b) e c) do caderno de encargos, de que seja assegurado um sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia e que o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis.
A entidade demandada considerou que essa exigência se mostrava cumprida em razão de na composição do produto proposto se encontrar a substância química 2-methyl-2H-isothiazol-3 one, a qual foi aprovada como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012.
O Regulamento de Execução (UE) da Comissão de 26 de junho de 2025 que aprova a 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) como substância ativa existente para utilização em produtos biocidas do tipo 6, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 528/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho refere, no artigo 1.º, que a 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) é aprovada como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos das condições definidas no anexo.
Sendo que, para efeitos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012, relativo à disponibilização no mercado e à utilização de produtos biocidas,
Entende-se por
a) «Produtos biocidas»
- Qualquer substância ou mistura, na forma em que são fornecidos ao utilizador, que consistam, contenham ou que gerem uma ou mais substâncias ativas, com o objetivo de destruir, repelir ou neutralizar um organismo prejudicial, prevenir a sua ação ou controlá-la de qualquer outra forma, por meios que não sejam a simples ação física ou mecânica,
- Qualquer substância ou mistura gerada a partir de substâncias ou misturas que não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do primeiro travessão e utilizada com o objetivo de destruir, repelir ou neutralizar um organismo prejudicial, prevenir a sua ação ou controlá-la de qualquer outra forma, por meios que não sejam a simples ação física ou mecânica.
A recorrente contrapõe referindo que, em qualquer caso, a presença daquela substância no detergente proposto não cumpre as exigências de desinfeção, em razão do elevado grau de diluição apresentado.
Na verdade, a matéria dos autos, a par com as definições enunciadas acima, das quais resulta apenas, quanto à substância 2metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT), que é autorizada a sua utilização em produtos biocida do tipo 6, não permite concluir pela aptidão do produto proposto pela contrainteressada para assegurar a desinfeção dos sanitários pois que, ainda que das características dos produtos biocida tipo 6 possam extrair-se propriedades de destruição ou neutralização de organismos prejudiciais, nos termos da definição para efeitos do Regulamento, nos termos (EU) n.º 528/12, a mesma conclusão não emerge quanto à substância 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT), presente no detergente proposto pela contrainteressada relativamente à qual apenas resulta que está aprovada a sua utilização em produtos biocida tipo 6, não integrando, ela própria, a categoria de produtos biocidas tipo 6.
Ora, o referido conduz-nos à inelutável conclusão de que os autos não demonstram que o produto proposto pela contrainteressada, que não é do tipo “desinfetante”, corresponda ao desempenho exigido pelo caderno de encargos.
E essa demonstração cabia ao concorrente, que tendo apresentado, na proposta, um produto do tipo “detergente” para a prestação de um serviço que exigia um sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia e que o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis, tinha que demonstrar a aptidão do mesmo para o cumprimento daquela especificação.
Na sentença recorrida considerou-se que não se verificava a causa de exclusão da proposta prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, por a contrainteressada ter descrito na sua proposta que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendido pelo demandado.
Mas esse entendimento não pode ser acompanhado.
Em causa está o cumprimento de um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência ao qual a entidade adjudicante pretendeu que o cocontratante se vinculasse. A verificação da conformidade da proposta com o caderno de encargos não se basta com a vontade declarada, designadamente através da declaração de aceitação do seu conteúdo, exigida pelas peças do procedimento em conformidade com o Anexo I ao CCP.
Na verdade, sendo a proposta a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (cfr. artigo 56.º do CCP), a sua conformidade com o exigido no caderno de encargos afere-se através do conteúdo dos documentos apresentados e exigidos, através dos quais a concorrente se vincula aos exatos termos em que se propõe executar o contrato, indicando os concretos meios a afetar àquela execução, o tempo, o modo e outros aspetos que relevem em concreto no contexto de cada procedimento.
(...).
No caso do procedimento em litígio, foi caracterizado o serviço a prestar no que respeita ao sistema de higienização a implementar nas instalações sanitárias na cláusula 22.ª, n.º 2 do caderno de encargos. No tocante aos produtos a utilizar com vista à execução daquela prestação de serviços, que se quis que assegurasse a desinfeção das sanitas e urinóis, as peças do procedimento não especificaram as características e composição respetivas, tanto quanto o probatório, não impugnado, revela. Todavia, foi exigida a apresentação das fichas técnicas dos produtos propostos para cada item, de acordo com as especificações técnicas do caderno de encargos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 12.º do programa do concurso (cfr. alínea B) do probatório).
E do confronto entre as fichas técnicas dos produtos propostos pela contrainteressada, reproduzidas na alínea E) do probatório, e as características do sistema de higienização pretendido - que assegurasse a desinfeção das sanitas e urinóis - resulta que esses produtos, do tipo “detergente” e não “desinfetante” não se apresentam conformes àqueles termos ou condições.
Assim, tem razão a recorrente quando sustenta que aquela proposta deveria ter sido excluída nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, por apresentar termos ou condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência aos quais a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem. Excluída a proposta da contrainteressada, a adjudicação deverá recair sobre a proposta apresentada pela autora, que ficou graduada em segundo lugar (cfr. alíneas F) e H) do probatório)”.
Entendeu-se, assim, que a proposta da contrainteressada adjudicatária teria de ser excluída, nos termos do art.º 70.º, n.º 2, al. b), do CCP, por não ter provado a aptidão do produto proposto para assegurar a desinfeção exigida.
Os recorrentes justificam a admissão das respetivas revistas com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito e com a relevância jurídica e social da questão do regime das especificações técnicas na contratação pública e do grau de exigência probatória imposto aos concorrentes quando a entidade adjudicante opta por formular os requisitos em termos de desempenho e resultados funcionais, como sucedeu na cláusula 22.º, do caderno de encargos.
A entidade demandada imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação dos artºs. 49.º e 70.º, n.º 2, al. b), ambos do CCP, dado que a referida cláusula 22.ª não impunha um determinado método técnico, produto específico ou tecnologia concreta, limitando-se a estabelecer uma mera especificação funcional que, nos termos do n.º 12 daquele art.º 49.º, poderia ser demonstrado por qualquer meio adequado, não podendo o tribunal impor soluções técnicas que o procedimento concursal deliberadamente não previu nem densificou, nem interpretar extensivamente o citado art.º 70.º, n.º 2, al. b), com infração do princípio da tipicidade das causas de exclusão das propostas.
Por sua vez, a contrainteressada imputa ao acórdão erro de julgamento, por, em violação do princípio pro-procedimento, consagrado no art.º 1.º-A, n.º 1, do CCP, ter adotado uma interpretação extensiva do mencionado art.º 70.º, n.º 2, al. b), e porque, na sua proposta, incluiu um produto que assegurava a higienização e desinfeção das sanitas e urinóis em conformidade com o Regulamento n.º 648/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31/3/2004, por os detergentes integrarem na sua composição substâncias ativas de natureza desinfetante, não se podendo entender que o facto de um produto ser classificado como detergente não significa necessariamente que não disponha de propriedades para assegurar a desinfeção das unidades sobre as quais é aplicado. Considerou também que, ainda que se perfilhasse a posição do acórdão recorrido, a exclusão da sua proposta não poderia ter lugar sem que lhe fossem solicitados esclarecimentos, nos termos do n.º 3 do art.º 72.º do CCP e que essa exclusão era violadora dos princípios da igualdade e da concorrência, por a proposta da A. também ter apresentado um produto que não é desinfetante mas que corresponde a um higienizador que contém propriedades desinfetantes.
As decisões divergentes das instâncias indiciam a complexidade das questões a resolver que efetivamente se verifica, as quais assumem cariz inovatório neste STA e em que se suscitam fundadas dúvidas sobre o acerto da solução adotada pelo acórdão recorrido.
Justifica-se, pois, que, na matéria em apreço, sejam traçadas orientações clarificadoras, através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, deste modo, a regra da excecionalidade da admissão das revistas.»
1.8. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não emitiu pronúncia.
1.9. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o mesmo submetido à Conferência para julgamento.
II- QUESTÕES A DECIDIR
2. Atento o objeto delimitado pelo Acórdão da Formação Preliminar que admitiu a presente revista excecional, a questão central que cumpre apreciar consiste em determinar
qual o grau de demonstração exigível ao concorrente quando a entidade adjudicante formula as especificações técnicas exclusivamente em termos de desempenho ou de resultados funcionais, ao abrigo do artigo 49.º do CCP. Em concreto, importa saber se, perante a exigência constante da cláusula 22.ª do caderno de encargos de assegurar a higienização e desinfeção permanente dos sanitários, a proposta adjudicada devia considerar-se desconforme por não demonstrar adequadamente a aptidão do produto apresentado para alcançar esse resultado funcional, justificando a respetiva exclusão nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, ou se, pelo contrário, o Tribunal recorrido acabou por exigir uma demonstração técnica não prevista nas peças do procedimento.
Concomitantemente, importa ainda apreciar se, perante eventuais dúvidas sobre o alcance ou suficiência dos elementos constantes da proposta, se impunha ao júri o recurso prévio ao mecanismo de esclarecimentos previsto no artigo 72.º do CCP.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
3. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:
«A) Por deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P. n.º I/DLBI/832/2025/NACD, de 06/05/2025, exarada na Proposta de Decisão de Contratar n.º 50 de 12/12/2024, foi autorizada "a abertura do procedimento de aquisição por Concurso Público sem publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ao abrigo da alínea b) do n.º1 do artigo 20º do CCP, o processo de aquisição de serviços para aluguer e manutenção de Unidades Sanitárias, Higienizadores de Sanitas e urinóis e ambientadores, nos termos do descrito no artigo II-Proposta, da presente PDC." - Fls. 86 do P.A.
B) No artigo vi) da Proposta, acolhida pela deliberação do Conselho Diretivo referida na alínea anterior, é submetida a este órgão, entre outros aspetos, a "Aprovação das peças do procedimento: Programa de Concurso e Caderno de Encargos, em cumprimento do disposto na alínea c) do art. 40º do CCP e autorização do critério de adjudicação, nos termos da al. b) do art. 74.- do CCP;" - Fls. 73 a 85 do P.A., peças do procedimento que aqui se dão por integralmente reproduzidas, destacando-se aqui o seguinte:
[IMAGEM]
-(consta do processo administrativo e documento 7 junto pela autora).
D) Em 09/05/2025 foi publicado no Diário da República n.º 89/2025, 2- série, o anúncio de procedimento n.º 12111/2025, do procedimento concursal n.º PR2024410/50, identificado nas alíneas anteriores (consta do processo administrativo e doc. 1 junto pela autora).
E) A autora e a 1.ª CI. apresentaram proposta no procedimento, entre outros concorrentes, dando-se aqui por integralmente reproduzidas as propostas da autora e da 1ª CL, destacando-se aqui da proposta da 1.ªCI. o seguinte: «
[IMAGEM]
...»- (consta do processo administrativo e documento apresentado pela autora com a petição inicial).
F) Em 12/06/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, que se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se aqui o seguinte «...:
[IMAGEM]
- (documento 3 junto pela autora e consta do processo administrativo).
G) Em 16/06/2025, a autora pronunciou-se em sede de audiência prévia, pronúncia que se dá aqui por integralmente reproduzida (documento 4 junto pela autora e consta do processo administrativo).
H) Em 25/06/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, na sequência de prévia ponderação das observações da autora invocadas em sede de audiência prévia, nos termos da ata do júri na mesma data, documentos que se dão aqui por integralmente reproduzidos, destacando-se aqui o seguinte: «
[IMAGEM]
...» - (documento 5 e 6 junto pela autora e constantes do processo administrativo).
I) Em 26/06/2025, o Conselho Diretivo do D., através da autorização n.ºI/DLB/1128/2025/NACD, exarada na Proposta de Autorização de Despesa n.º ADJ2025410/33, adjudicou à lª CI., os serviços dos Lotes 1 e 2 (documento junto pela autora e consta do processo administrativo).»
III. B. DE DIREITO
4. Da demonstração do cumprimento de especificações técnicas formuladas em termos funcionais.
4.1. A presente revista vem interposta do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, julgou procedente a ação de contencioso pré-contratual instaurada no âmbito do procedimento destinado à aquisição de serviços de aluguer e manutenção de unidades sanitárias, higienizadores de sanitas e urinóis para diversas instalações do IEFP e determinou a exclusão da proposta adjudicada à contrainteressada B
Para assim concluir, o Tribunal recorrido entendeu que a proposta apresentada pela contrainteressada B... devia ter sido excluída ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, uma vez que os elementos documentais integrantes da proposta da Contrainteressada não permitiam demonstrar a aptidão do produto por si apresentado para assegurar as exigências de higienização e desinfeção permanente previstas na cláusula 22.ª do Caderno de Encargos, concluindo, por isso, pela verificação da causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
Em sentido diverso, a Entidade Demandada e a Contrainteressada, aqui Recorrentes, sustentam que as especificações técnicas em causa foram formuladas exclusivamente em termos de desempenho ou de resultados funcionais, sem imposição de qualquer solução técnica específica e sem a exigência de particulares meios de demonstração, pelo que o acórdão recorrido terá exigido um grau de comprovação não previsto nas peças do procedimento.
4.2. Tal como delimitado pelo Acórdão da Formação Preliminar, importa determinar qual o grau de demonstração exigível ao concorrente relativamente ao cumprimento de especificações técnicas formuladas em termos de desempenho ou de resultados funcionais e, bem assim, em que medida a insuficiência dos elementos documentais integrantes da proposta pode fundamentar a respetiva exclusão ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
Cumpre, em particular, apreciar se a falta de elementos considerados bastantes para demonstrar a aptidão da solução proposta para alcançar o resultado funcional exigido equivale à demonstração de uma efetiva desconformidade da proposta com as exigências procedimentais ou se representa apenas uma insuficiência demonstrativa que, só por si, não permite acionar o referido fundamento de exclusão.
Finalmente, haverá que apreciar se, perante eventuais dúvidas quanto ao alcance ou suficiência dos elementos constantes da proposta, se impunha ao júri o recurso ao mecanismo de esclarecimentos previsto no artigo 72.º do CCP.
4.3. A questão assume particular relevo nos presentes autos porque a cláusula 22.ª, n.º 2, do Caderno de Encargos definiu as características do sistema de higienização a implementar através da indicação dos resultados que o adjudicatário deveria assegurar durante a execução contratual, designadamente a manutenção de sanitas e urinóis limpos, desinfetados e isentos de odores durante vinte e quatro horas por dia, bem como a prevenção de incrustações de calcário, manchas e maus odores.
Não se trata, pois, de uma situação em que a entidade adjudicante tenha imposto a utilização de um concreto produto, tecnologia, substância ativa, método de fabrico ou certificação técnica previamente determinada. O parâmetro definido nas peças do procedimento foi formulado, antes, em termos de desempenho e de resultado funcional, circunstância que convoca diretamente o regime previsto no artigo 49.º do Código dos Contratos Públicos.
4.4. Cumpre, por isso, começar por recordar o quadro normativo aplicável.
Dispõe o artigo 42.º, n.º 1, do CCP que:
«O caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar.»
Por sua vez, sob a epígrafe «Especificações técnicas», estabelece o artigo 49.º do mesmo Código, na parte que ora releva:
«1. As especificações técnicas constantes do caderno de encargos definem as características exigidas de uma obra, de um serviço ou de um bem.
(...)
3. As especificações técnicas podem ser formuladas:
a) Por referência a normas, homologações técnicas ou especificações técnicas;
ou
b) Em termos de desempenho ou de requisitos funcionais.
(...)
12. Quando sejam formuladas em termos de desempenho ou de requisitos funcionais, as especificações técnicas podem ser demonstradas por qualquer meio adequado.»
Por seu turno, dispõe o artigo 56.º, n.º 1, do CCP:
«A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.»
Finalmente, estabelece o artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP:
«São excluídas as propostas cuja análise revele:
(...)
b) Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.»
4.5. Do regime legal acabado de referir resulta que o legislador reconhece à entidade adjudicante uma significativa margem de conformação na definição das especificações técnicas do procedimento.
Estas podem ser construídas mediante a indicação de características técnicas, normas ou homologações previamente determinadas, mas podem igualmente ser formuladas através da identificação do resultado que a prestação deverá alcançar.
Quando a entidade adjudicante opta por este segundo modelo, não renuncia à definição das características essenciais da prestação nem diminui o grau de exigência contratualmente pretendido. Limita-se a definir essas características pelo respetivo efeito útil ou resultado funcional, em vez de predeterminar os concretos meios técnicos aptos a produzi-lo.
4.6. Esta solução encontra fundamento direto no direito europeu da contratação pública.
Com efeito, o artigo 42.º, n.º 3, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, admite expressamente que as especificações técnicas sejam formuladas «em termos de desempenho ou de exigências funcionais», desde que apresentem um grau de precisão suficiente para permitir aos operadores económicos identificar o objeto do contrato e à entidade adjudicante proceder à seleção da proposta economicamente mais vantajosa.
No mesmo sentido, o Considerando 74 da referida Diretiva sublinha que as especificações técnicas devem ser estruturadas de modo a evitar restrições artificiais da concorrência e a favorecer a abertura dos procedimentos à inovação e à pluralidade de soluções disponíveis no mercado.
A formulação funcional das especificações técnicas constitui, assim, expressão particularmente relevante dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento dos operadores económicos, da proporcionalidade e da neutralidade tecnológica, permitindo que diferentes soluções técnicas concorram entre si desde que aptas a satisfazer a necessidade pública identificada pela entidade adjudicante.
Num modelo procedimental deste jaez, a concorrência deixa de incidir prioritariamente sobre os meios empregados para se deslocar para os resultados obtidos.
4.7. A doutrina nacional tem acolhido de forma consistente esta compreensão do regime.
Pedro Costa Gonçalves salienta que a possibilidade de formular especificações técnicas mediante requisitos funcionais ou de desempenho visa precisamente permitir que a entidade adjudicante descreva as necessidades que pretende satisfazer sem restringir artificialmente a concorrência através da imposição de soluções tecnológicas predeterminadas, favorecendo simultaneamente a inovação e a abertura dos mercados públicos à diversidade de operadores económicos (cfr. Direito dos Contratos Públicos, vol. I, 5.ª ed., Almedina, 2024, pp. 514-521).
No mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira observam que a definição funcional das especificações técnicas visa evitar que as peças do procedimento sejam utilizadas como instrumento de direcionamento indevido da contratação para marcas, modelos, métodos de fabrico ou soluções previamente identificadas, permitindo que os concorrentes apresentem meios equivalentes adequados à obtenção do resultado pretendido pela entidade adjudicante (cfr. Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina, reimpressão da edição de 2011, pp. 235-241).
Também Pedro Fernández Sánchez sublinha que as especificações funcionais constituem uma manifestação da neutralidade tecnológica que caracteriza o moderno direito europeu da contratação pública, impondo que, sempre que a natureza da prestação o permita, a entidade adjudicante privilegie a definição dos resultados pretendidos em detrimento da imposição de técnicas ou soluções previamente determinadas (cfr. Direito da Contratação Pública, vol. I, AAFDL Editora, 2020, pp. 409-417).
4.8. Todavia, da circunstância de as especificações técnicas serem formuladas em termos funcionais não decorre que a respetiva verificação fique subtraída ao controlo da entidade adjudicante, nem que a conformidade da proposta se baste com uma mera declaração genérica de aceitação das peças concursais.
Na verdade, a opção legislativa pelas especificações funcionais e a liberdade reconhecida ao concorrente quanto aos meios de demonstração do respetivo cumprimento constituem realidades conceptualmente distintas.
Uma coisa é a forma como a entidade adjudicante define o objeto contratual; outra, diversa, é a demonstração de que a concreta solução apresentada pelo concorrente possui aptidão para alcançar o resultado exigido.
4.9. Também por essa razão dispõe o artigo 56.º do CCP que a proposta constitui simultaneamente uma manifestação de vontade de contratar e a definição do modo pelo qual o concorrente se dispõe a executar o contrato.
A proposta não representa, pois, uma simples adesão formal ao conteúdo do caderno de encargos. Ela consubstancia o instrumento através do qual o concorrente concretiza, densifica e exterioriza os termos da execução contratual a que pretende vincular-se, razão pela qual a respetiva conformidade deve necessariamente resultar da análise objetiva dos documentos que a integram.
4.10. É precisamente neste contexto que deve ser entendida a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo segundo a qual a declaração de aceitação constante do Anexo I ao CCP não substitui os elementos específicos de demonstração exigidos pelas peças do procedimento.
Assim se afirmou no Acórdão deste Supremo Tribunal de 07.09.2023, Processo n.º 0462/22.5BELSB, ao referir que: «A declaração genérica de compromisso, subscrita pela concorrente, nos termos do Anexo I do CCP, é insuficiente perante uma solicitação de manifestação expressa e específica da entidade adjudicante constante das peças do procedimento.»
E acrescentando que: «Essa declaração genérica apenas é suficiente perante a ausência ou inexistência nas peças do procedimento de uma obrigatoriedade de as propostas dos concorrentes se manifestarem expressamente e de forma específica quanto às especificações ou condições aí previstas.»
4.11. Da conjugação dos artigos 49.º, 56.º e 70.º do CCP resulta, assim, que a liberdade de demonstração prevista no n.º 12 do artigo 49.º não significa dispensa de demonstração.
Significa apenas que a entidade adjudicante não impôs, nem pode posteriormente impor, um meio probatório tipificado, uma concreta certificação, um específico ensaio laboratorial ou qualquer outro instrumento técnico previamente não exigido.
Todavia, é necessário que a proposta contenha elementos objetivamente idóneos a permitir a apreciação da aptidão funcional da solução apresentada pelo concorrente para alcançar o resultado definido nas peças do procedimento.
A liberdade quanto aos meios de demonstração não equivale, por conseguinte, à irrelevância da demonstração nem converte a declaração de conformidade do concorrente numa presunção inatacável de cumprimento das exigências procedimentais.
4.12. É à luz deste enquadramento normativo, doutrinal e jurisprudencial que importa regressar às concretas circunstâncias do caso e apreciar se os elementos documentais integrantes da proposta adjudicada permitiam concluir, de forma objetiva e suficiente, pelo cumprimento das exigências funcionais constantes da cláusula 22.ª do Caderno de Encargos, como entendeu a 1.ª Instância ou se, pelo contrário, evidenciavam uma efetiva desconformidade suscetível de fundamentar a exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, como foi ajuizado pelo Tribunal recorrido.
Cumpre, pois, proceder a essa análise.
5. Da alegafa desconformidade da proposta adjudicada com as exigências funcionais constantes da cláusula 22.ª do Caderno de Encargos
5.1. Definido o enquadramento normativo aplicável e delimitado o alcance do regime das especificações técnicas formuladas em termos funcionais, importa regressar às concretas circunstâncias do caso.
A questão central submetida à apreciação deste Supremo Tribunal consiste em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao concluir que a proposta apresentada pela adjudicatária B..., UNIPESSOAL, LDA., devia ter sido excluída ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, por alegada desconformidade com as exigências constantes da cláusula 22.ª, n.º 2, do Caderno de Encargos.
Mais concretamente, importa apreciar se os elementos documentais constantes da proposta apresentada permitiam concluir que esta violava os requisitos funcionais definidos pela entidade adjudicante ou se, pelo contrário, aquilo que o acórdão recorrido identificou corresponde apenas a uma alegada insuficiência dos elementos apresentados para demonstrar o respetivo cumprimento.
Esta distinção revela-se decisiva, porquanto a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP pressupõe a existência de uma efetiva desconformidade da proposta e não a mera subsistência de dúvidas acerca da suficiência dos elementos probatórios apresentados pelo concorrente.
5.2. Importa começar por recordar que o regime das causas de exclusão das propostas constitui matéria sujeita a interpretação particularmente exigente.
Como resulta da jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, as causas de exclusão previstas no artigo 70.º do CCP representam limitações ao princípio da concorrência e ao princípio do favor participationis, razão pela qual apenas podem operar nas situações expressamente previstas na lei e efetivamente demonstradas no procedimento- cf. Ac. do STA, de 07.09.2023, processo n.º 0462/22.5BELSB,
Com efeito, o STA tem repetidamente afirmado que a exclusão de uma proposta exige a identificação objetiva de atributos, termos ou condições que revelem uma desconformidade efetiva com as exigências procedimentais, não podendo fundar-se em juízos presuntivos, interpretações extensivas ou meras dúvidas quanto ao cumprimento das obrigações assumidas pelos concorrentes - cf. Ac. do STA de 12.09.2024, processo n.º 03564/23.7BELSB.
Daí que a aplicação do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP pressuponha sempre a demonstração de uma incompatibilidade objetiva entre o conteúdo da proposta e os parâmetros vinculativos definidos nas peças do procedimento.
5.3. Importa, por isso, identificar com rigor qual era a concreta exigência procedimental em causa.
A cláusula 22.ª, n.º 2, do Caderno de Encargos determinava que os higienizadores de sanitas e urinóis deveriam assegurar um «Sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 horas por dia». Acrescentando que: «o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis».
Todavia, da leitura conjugada das peças procedimentais não resulta que a entidade adjudicante tenha exigido a utilização de determinada substância ativa, de uma concreta categoria de produto, de uma certificação específica, de um determinado ensaio laboratorial ou de qualquer homologação técnica destinada a comprovar a eficácia microbiológica dos produtos utilizados.
A exigência formulada pela entidade adjudicante incidiu sobre o resultado a alcançar e não sobre os concretos meios técnicos através dos quais esse resultado deveria ser obtido.
5.4. É precisamente essa característica que permite qualificar a exigência em causa como uma verdadeira especificação técnica formulada em termos funcionais ou de desempenho, nos termos previstos no artigo 49.º do CCP.
Como se referiu anteriormente, quando a entidade adjudicante adota este modelo de definição das especificações técnicas, desloca a concorrência dos meios para os resultados.
Aquilo que passa a relevar deixa de ser a utilização de determinada tecnologia, substância ou processo produtivo e passa a ser a aptidão funcional da solução proposta para satisfazer a necessidade pública identificada.
Por isso mesmo, o que foi submetido à concorrência no presente procedimento não foi uma determinada categoria de produto, mas a capacidade da solução apresentada para assegurar o efeito funcional descrito na cláusula 22.ª do Caderno de Encargos.
5.5. Da matéria de facto provada resulta que a contrainteressada apresentou as fichas técnicas e as fichas de segurança dos produtos propostos, dando cumprimento à exigência constante do artigo 12.º, n.º 2, alínea e), do Programa do Concurso.
Resulta igualmente do probatório que o produto denominado «ECOCLEAR WC & URINAL FLUID» se encontrava descrito como destinado a proporcionar uma limpeza profunda, remoção e prevenção de manchas de calcário e neutralização de maus odores.
Por outro lado, não se identifica em qualquer documento integrante da proposta qualquer declaração ou indicação da qual resulte que a solução apresentada pela Contrainteressada não asseguraria os resultados exigidos pela cláusula 22.ª do Caderno de Encargos.
Não existe qualquer atributo, termo ou condição através do qual a concorrente tenha afastado, limitado ou condicionado a obtenção desses resultados.
Vejamos.
5.6. O acórdão recorrido assentou essencialmente no entendimento de que a ficha de segurança identificava o produto apresentado como «detergente» e não como «desinfetante».
Todavia, essa circunstância não permite extrair, sem mais, a conclusão de que a proposta violava as exigências funcionais do procedimento.
Desde logo porque a entidade adjudicante nunca exigiu que os produtos fossem classificados, licenciados, rotulados ou comercializados sob a categoria regulamentar de «desinfetante».
Depois porque a classificação jurídico-regulamentar de um produto para efeitos de colocação no mercado, rotulagem ou segurança química não coincide necessariamente com a apreciação da respetiva aptidão funcional em sede de contratação pública.
A questão relevante para o procedimento não consistia em saber qual a categoria jurídico-regulamentar do produto, mas sim se a solução proposta se apresentava objetivamente incompatível com os resultados de higienização pretendidos pela entidade adjudicante.
E essa incompatibilidade não resulta dos autos.
5.7. Importa ainda notar que a fundamentação acolhida no acórdão recorrido parece assentar, essencialmente, no seguinte encadeamento argumentativo: o produto apresentado pela contrainteressada não se encontrava identificado ou classificado como «desinfetante»; a presença da substância ativa 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) não permite, só por si, demonstrar a eficácia desinfetante do produto; e, por isso, não se encontraria demonstrado que a solução apresentada assegurasse a higienização exigida pela cláusula 22.ª do Caderno de Encargos.
Todavia, esse raciocínio não permite alcançar a conclusão de desconformidade material da proposta, desde logo, porque a cláusula 22.ª do Caderno de Encargos não exigia a utilização de um produto juridicamente classificado como «desinfetante», nem impunha que os concorrentes recorressem a produtos pertencentes a uma determinada categoria regulamentar, designadamente a produtos biocidas de tipo específico.
O que a entidade adjudicante exigiu foi que o sistema de higienização assegurasse um determinado resultado funcional, isto é, que os sanitários permanecessem limpos, desinfetados e sem odores durante o período de funcionamento previsto.
A exigência incidia, portanto, sobre o resultado a alcançar e não sobre a qualificação regulamentar do produto utilizado para o alcançar.
5.8. Acresce que não resulta das peças do procedimento, nem da matéria de facto provada, que apenas produtos classificados ou comercializados sob a designação de «desinfetante» fossem aptos a satisfazer as exigências funcionais constantes da cláusula 22.ª do Caderno de Encargos.
Com efeito, a entidade adjudicante não impôs a utilização de produtos legalmente classificados como desinfetantes, não exigiu o recurso a produtos biocidas de determinada categoria, não identificou qualquer substância ativa obrigatória, não estabeleceu concentrações mínimas de componentes químicos, não exigiu certificações técnicas específicas nem determinou a apresentação de ensaios laboratoriais destinados a comprovar a eficácia microbiológica das soluções propostas.
Pelo contrário, limitou-se a definir o resultado funcional que pretendia ver assegurado durante a execução contratual, exigindo que o sistema de higienização mantivesse os sanitários limpos, desinfetados e sem odores.
Nestas circunstâncias, não pode afirmar-se que o facto de um produto ser identificado, para efeitos regulamentares ou comerciais, como «detergente» seja, por si só, incompatível com os resultados funcionais exigidos.
Também não resulta dos autos qualquer elemento que permita concluir que a utilização de um produto assim identificado implique necessariamente a impossibilidade de obtenção desses resultados.
Consequentemente, da classificação regulamentar do produto apresentada nas respetivas fichas técnicas ou de segurança não decorre, sem mais, a existência da desconformidade objetiva exigida pelo artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
5.9. Aliás, se a entidade adjudicante tivesse pretendido condicionar a admissibilidade das propostas à utilização de determinada categoria regulamentar de produto, poderia tê-lo previsto expressamente nas peças do procedimento, designadamente exigindo a utilização de produtos legalmente classificados como desinfetantes, de produtos biocidas pertencentes a determinada categoria ou de produtos certificados segundo parâmetros técnicos previamente definidos. Não foi, porém, essa a opção adotada.
As peças do procedimento não impuseram qualquer substância ativa específica, qualquer concentração mínima, qualquer categoria regulamentar de produto, qualquer homologação técnica ou qualquer ensaio laboratorial destinado a comprovar a eficácia microbiológica das soluções propostas.
Nessas circunstâncias, a ausência de demonstração de requisitos que nunca foram expressamente exigidos não pode ser convertida, a posteriori, em fundamento de exclusão da proposta.
5.10. Assim, mesmo admitindo que a presença da substância MIT não bastava, por si só, para demonstrar a eficácia desinfetante da solução apresentada, daí apenas decorreria que os elementos constantes da proposta não permitiriam inferir automaticamente tal eficácia a partir daquela substância.
O que daí já não resulta é que a solução proposta fosse objetivamente incapaz de assegurar os resultados funcionais exigidos pela cláusula 22.ª do Caderno de Encargos. Nem resulta que os elementos integrantes da proposta revelem positivamente uma impossibilidade de obtenção desses resultados.
Por conseguinte, a argumentação desenvolvida no acórdão recorrido não evidencia uma efetiva incompatibilidade entre o conteúdo da proposta e as exigências procedimentais, limitando-se a revelar dúvidas quanto à suficiência demonstrativa dos elementos apresentados para comprovar o respetivo cumprimento.
5.11. Acresce que o próprio acórdão recorrido reconhece que as peças do procedimento não especificaram as características ou a composição dos produtos a utilizar, limitando-se a exigir a apresentação das respetivas fichas técnicas.
Esse reconhecimento torna particularmente difícil sustentar a exclusão da proposta com fundamento na falta de demonstração de requisitos técnicos que a entidade adjudicante não definiu previamente como condição de admissibilidade das propostas.
Com efeito, se as peças do procedimento não exigiam determinada categoria regulamentar de produto, uma específica substância ativa, uma concreta composição química, a apresentação de ensaios laboratoriais ou a demonstração de níveis mínimos de eficácia microbiológica, não pode a ausência desses elementos ser ulteriormente convertida em fundamento bastante para concluir pela desconformidade material da proposta.
É precisamente neste ponto que, salvo o devido respeito, se identifica o erro de julgamento em que incorreu o Tribunal recorrido.
Na realidade, o que o acórdão recorrido afirma é que os documentos apresentados não permitiam concluir, com o grau de certeza que considerou necessário, que o produto proposto assegurava a desinfeção exigida.
Ora, uma coisa é afirmar que os elementos apresentados não geram convicção bastante quanto a determinada característica da solução proposta. Outra, substancialmente diversa, é concluir que esses mesmos elementos revelam positivamente a inexistência dessa característica ou demonstram a impossibilidade de obtenção do resultado funcional exigido.
Entre a ausência de uma convicção total quanto ao cumprimento de determinada exigência procedimental e a demonstração da respetiva violação existe uma diferença juridicamente decisiva.
E apenas esta última integra a previsão do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
5.12. Importa recordar que o artigo 49.º, n.º 12, do CCP permite que o cumprimento de especificações formuladas em termos funcionais seja demonstrado «por qualquer meio adequado». Esta disposição afasta precisamente a imposição de meios de prova tipificados e traduz uma opção legislativa favorável à neutralidade tecnológica e à abertura da concorrência.
Por conseguinte, se a entidade adjudicante entendesse indispensável a apresentação de ensaios laboratoriais, relatórios de eficácia microbiológica, certificações técnicas ou qualquer outro elemento especialmente qualificado de demonstração, deveria tê-lo previsto de forma clara e inequívoca nas peças do procedimento.
Não o tendo feito, a ausência desses concretos elementos não pode, posteriormente, ser convertida em fundamento autónomo de exclusão.
Um entendimento assim colidiria frontalmente com os princípios da transparência, da previsibilidade procedimental e da proteção da confiança dos operadores económicos.
5.13. A solução adotada pelo acórdão recorrido revela-se igualmente difícil de compatibilizar com o princípio da equivalência funcional que inspira o artigo 49.º do CCP.
Na verdade, a lógica subjacente às especificações funcionais consiste precisamente em permitir que diferentes operadores económicos proponham soluções diversas para satisfazer o mesmo resultado pretendido pela entidade adjudicante.
Ao fazer depender a admissibilidade da proposta da demonstração de características associadas a uma particular categoria regulamentar de produto, sem que essa categoria tivesse sido previamente erigida pelas peças do procedimento em requisito técnico vinculativo, o acórdão recorrido acaba por restringir a liberdade de conformação que o legislador pretendeu preservar.
Deste modo, uma especificação funcional é interpretada como se correspondesse a uma especificação técnica fechada, fazendo depender a admissibilidade da proposta de requisitos que não foram expressamente definidos pela entidade adjudicante nem submetidos à concorrência nos termos das peças procedimentais.
5.14. Mais do que isso. A interpretação seguida pelo Tribunal recorrido conduz, na prática, à conversão de uma especificação de resultado numa especificação de produto.
Com efeito, a cláusula 22.ª não impunha determinada tecnologia, composição química, substância ativa ou categoria regulamentar. Limitava-se a definir o resultado funcional que a execução contratual deveria assegurar.
Ao exigir que a admissibilidade da proposta dependesse da demonstração de características próprias de uma concreta tipologia de produto, a decisão recorrida acabou por reconduzir uma exigência de desempenho a uma exigência relativa ao meio utilizado para alcançar esse desempenho.
Essa solução não encontra apoio nem no teor das peças procedimentais nem no regime consagrado pelo artigo 49.º do CCP.
5.15. Deste modo, não se mostrando identificado qualquer atributo, termo ou condição da proposta suscetível de revelar uma incompatibilidade objetiva com as exigências funcionais constantes da cláusula 22.ª do Caderno de Encargos, não se encontra demonstrada a existência da desconformidade material exigida pelo artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
O que o acórdão recorrido verdadeiramente evidencia é a existência de reservas quanto ao grau de demonstração fornecido pelos documentos apresentados.
Todavia, a insuficiência demonstrativa de determinada característica não equivale à demonstração da sua inexistência, nem autoriza, sem mais, a exclusão de uma proposta.
Ao equiparar uma alegada insuficiência de demonstração à verificação de uma efetiva desconformidade material, o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento.
Inexistindo demonstração de qualquer atributo, termo ou condição incompatível com as exigências funcionais definidas pela entidade adjudicante, não se mostram preenchidos os pressupostos de aplicação da causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
5.16. Procedem, por conseguinte, as conclusões dos recorrentes, impondo-se a revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por decisão que julgue improcedente a presente ação de contencioso pré-contratual.
5.17. Fica, assim, prejudicado o conhecimento da questão relativa à aplicação do mecanismo previsto no artigo 72.º do CCP, por apenas assumir relevância caso se concluísse pela existência de insuficiências suscetíveis de determinar a exclusão da proposta.
IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso de revista e, em consequência, revogam o acórdão recorrido e julgam a ação improcedente, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos formulados.
Custas pela Recorrida.
Notifique.
Lisboa, 09 de setembro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Cláudio Ramos Monteiro.
