0372/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1.1 A… (id. a fls. 2) interpôs, no T.A.C. de Lisboa, acção para o reconhecimento de direito contra o Município do Seixal, pedindo lhe fossem reconhecidos os seguintes direitos: O direito à devolução do Lote 25 e da moradia nele existente, cedidos por meio da escritura outorgada em 14 de Abril de 1999; O direito ao reembolso das quantias dispendidas pela sociedade B… na execução dos trabalhos de construção do arruamento que liga o Terminal da C… à Avenida Vasco da Gama, avaliados em 54.521.314$00 (€ 271.951,17); O direito à restituição das quantias de 5.478.686$00 (€ 27.327,57) e 20.000.000$00 (€ 99.759,58), entregues à Ré pela sociedade B… a título de compensação pelos saldos respeitantes às diferenças de valor entre a avaliação das obras executadas e da moradia e Lote cedidos e os montantes fixados no Contrato de 1995; O direito à compensação pelos encargos bancários suportados pela sociedade B…, em virtude da exigência de prestação das garantias bancárias previstas no Contrato de 1995 no valor global de € 12.613,68; O direito ao pagamento dos juros moratórios vencidos e vincendos, à taxa legal em vigor, desde as datas em que a sociedade B… se viu desembolsada das quantias supra referidas, até à do seu integral e efectivo pagamento. Por decisão do T.A.C. de Lisboa, proferida a fls. 397 e segs., foi rejeitada a acção, por ilegalidade, por ter sido julgada procedente a questão prévia da impropriedade do meio processual utilizado. Inconformada com a decisão referenciada em 1.2, interpôs a Autora recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 419 e segs., concluiu do seguinte modo: Salvo o devido respeito, errou o Tribunal a quo no julgamento efectuado na sentença sob recurso; E errou na medida em que a acção para o reconhecimento de direitos, atenta a estrutura da relação jurídico-processual tal como configurada e apresentada em juízo pela Autora (e bem assim os factos que lhe estão subjacentes), não só é um meio processual adequado a garantir a tutela jurisdicional dos direitos da Autora, ora Recorrente, como principalmente é o único meio processual para assegurar a protecção dos seus direitos e para lhe garantir o direito de acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos, sob pena de ser posto em causa o princípio e a garantia constitucionais da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrativos (art. 268º, nº 4 da CRP); A acção para o reconhecimento de direitos era e é o meio processual, próprio, adequado e idóneo à salvaguarda e protecção dos direitos cujo reconhecimento é pretendido pela Autora, ora Recorrente, nos termos previstos no art. 69º, nº 1 da LPTA; Com a acção proposta, não se pretendia ver apreciada a validade de algumas cláusulas contratuais: o que se pretendia (e ainda pretende) era (e é) muito mais do que isso: é que o Tribunal reconhecesse e reconheça os direitos que a lei confere à Autora, ora Recorrente; Não é, assim, verdade que o que está em causa no caso sub judice seja uma questão de validade de um contrato administrativo; o que está em causa no caso sub judice é a necessidade de serem reconhecidos certos direitos da Autora, ora Recorrente, que lhe advêm directa e expressamente da lei e que resultam da violação por parte da CM do Seixal de normas legais expressas, violação essa perpetrada por um conjunto de actos, uns de natureza bilateral, outros de natureza unilateral; Nem a acção sobre contratos administrativos, nem a acção de responsabilidade civil por actos de gestão pública, nem o recurso contencioso de anulação, eram ou são meios processuais adequados ou suficientes, por si só, para garantir a protecção, satisfação e reconhecimento de todos os direitos da Autora, ora Recorrente; Não eram ou são porque não asseguram a eficaz ou efectiva tutela jurisdicional de todos direitos ou interesses em causa, na medida em que atenta a sua natureza e âmbito, não podiam ser utilizados para obter a satisfação de todas as pretensões da Autora, na medida em que nenhum dos referidos meios processuais conduziriam ou conduzem a uma tutela plena ou a uma tutela efectiva de todos os direitos da Autora, ora Recorrente; Só a acção para o reconhecimento de direitos, dada a sua específica natureza e amplitude, e atento o teor da norma legal que serve de fundamento à mesma, era e é o meio processual apropriado ao reconhecimento dos direitos cuja titularidade foi e é invocada pela Autora, ora Recorrente, e que decorrem expressamente do art. 32º , nº 5 do DL 448/91 ; Em função dos factos descritos na p.i., factos esses que se encontram documentalmente provados, é inquestionável que a CM do Seixal exigiu à sociedade B… - como condição para a aprovação da operação de loteamento da Quinta D. … -, contrapartidas, compensações e donativos em clara violação do disposto no nº 1 do art. 32º do DL nº 448/91 , de 29/11; A ilegalidade da actuação da Câmara Municipal do Seixal é tanto mais evidente quanto foram integralmente cumpridas, pela B…, todas as obrigações legalmente exigíveis respeitantes ao pagamento das taxas previstas nas alíneas a) e b) do artº. 11º da Lei nº. 1/87 e à realização das cedências previstas no art. 16º do DL nº. 448/91; De acordo com o nº 5 do artº. 32º do DL nº. 448/91, na redacção dada pelo artº. 1º da Lei nº 26/96 , a exigência, pela câmara municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença de loteamento e de obras de urbanização, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização a que houver lugar; Também de acordo com o nº 4 do art. 117º do DL nº 559/99 , o titular da licença de loteamento e de obras de urbanização que dê cumprimento às exigências – ilegais - feitas pela câmara municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos, tem (i) o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, tem (ii) o direito à respectiva devolução e (iii) o direito à indemnização a que houver lugar; Os direitos do titular de uma licença de loteamento à devolução das quantias e bens ilegalmente entregues à Câmara Municipal responsável pela operação de loteamento, e bem assim à indemnização a que houver lugar, decorrem directa e expressamente do nº 5 do art. 32º do DL nº 448/91 e do nº 4 do art. 117º do DL nº 559/99 ; Decorre também directamente do nº 5 do art. 32º do DL nº 448/91 , bem como do nº 4 do art. 117º do DL 559/99 , a obrigação da Câmara Municipal em causa de devolver quer as quantias indevidamente pagas pelo titular da licença de loteamento, quer os bens que lhe tenham sido entregues, isto sem prejuízo da indemnização a que houver lugar; Ao atribuir directamente ao particular, titular da licença de loteamento, os direitos acima referidos, o legislador pressupôs necessária a nulidade e a não produção de efeitos dos actos em causa, isto é, dos actos através dos quais foram exigidos e prestados as mais-valias, contrapartidas, compensações e donativos ilegais; Ao atribuir ao titular da licença de loteamento os direitos constantes do nº 5 do art. 32º do DL nº 448/91 e do nº 4 do art. 117º do DL nº 559/99 , o legislador pressupôs expressamente o cumprimento, por parte deste, das exigências feitas pela Câmara Municipal; Os actos através dos quais seja exigido ao titular da licença de loteamento mais-valias não previstas na lei ou quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos são actos nulos e de nenhum efeito; Os actos através dos quais sejam prestados, pelo titular da licença de loteamento, mais-valias não previstas na lei ou quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos são actos nulos e de nenhum efeito; A nulidade dos actos, de natureza unilateral ou bilateral, praticados pela CM do Seixal, no âmbito do processo de loteamento promovido pela B… e através dos quais foi exigida a prestação de contrapartidas, compensações e donativos ilegais, decorre do disposto no nº 1 do art. 133º do CPA , uma vez que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade; A nulidade é a única forma de invalidade compatível com os direitos que são atribuídos aos particulares no nº 5 do art. 32º do DL nº 448/91 e no nº 4 do art. 117º do DL nº 559/99 ; U.A nulidade dos actos através dos quais sejam exigidas, e prestadas, no âmbito das operações de loteamento, mais-valias não previstas na lei ou quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos, decorre ainda directamente das alíneas c), d) do nº 2 do art. 133º do CPA ; uma vez que os referidos actos são actos (i) de objecto jurídica e legalmente impossível, (ii) cuja prática constitui um crime, e (iii) ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental; Sendo nulos os actos através dos quais foram exigidas, e prestadas, no âmbito da operação de loteamento promovida pela sociedade proprietária da Quinta D. …, as referidas contrapartidas, compensações e donativos, eles não produziram quaisquer efeitos jurídicos, não sendo vinculativos e podendo ser declarados nulos a todo o tempo, nos termos previstos no art. 134º do CPA ; A referida nulidade abrange tanto os actos, administrativos ou não, unilateralmente praticados pela CM do Seixal ao longo do processo de loteamento em causa, como os actos de natureza bilateral igualmente praticados, isto porque, nos termos do nº 1 do art. 185º do CPA , os contratos administrativos são nulos ou anuláveis quando forem nulos ou anuláveis os actos administrativos de que haja dependido a sua celebração; Com fundamento no art. 133º do CPA ou com fundamento no art. 280º do Código Civil , consoante se defenda que o contrato celebrado em 1995, no âmbito do qual foram impostas ao titular da licença de loteamento as contrapartidas ilegais, seja passível de acto administrativo, ou, pelo contrário, de contrato de direito privado, sempre o contrato celebrado em 1995 deve ser considerado nulo, nos termos das disposições legais referidas, como deve ser considerada nulo, nos termos previstos no art. 280º do CC , o contrato de cedência, para o domínio privado municipal, do lote e da moradia nele existente celebrado a 14 de Abril de 1999; Y.A acção para o reconhecimento de direitos não é um meio processual subsidiário mas antes complementar dos restantes meios processuais: estando a acção para o reconhecimento de direitos ao serviço do princípio constitucional da tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, não podia nem pode ser considerada um meio meramente subsidiário, antes deve possuir também um âmbito de aplicação próprio, sob pena de violação da Constituição; Com base numa relação de complementaridade deve reconhecer-se à acção para reconhecimento de direitos, não apenas um domínio próprio ou específico, mas também um domínio derivado AA.O raciocínio desenvolvido a respeito da existência de um acto administrativo e da utilização exclusiva ou não do recurso contencioso também pode e deve ser feito quando exista um contrato administrativo e quando se pondere a utilização exclusiva ou não da acção sobre contrato administrativo, devendo também neste caso combinar-se a tese estrutural com a tese funcional, podendo e devendo, assim, a acção para o reconhecimento de direito ser utilizada sempre que se mostre necessária para assegurar, no caso concreto, uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares; BB. Por maioria de razão, deve ser combinada a tese estrutural com a tese funcional quando a lesão das posições jurídicas subjectivas dos particulares não decorre apenas de um contrato administrativo, mas antes resulta de um conjunto de actos, uns de natureza bilateral, outros de natureza unilateral, como é o caso em apreciação nos presentes autos; CC. Também por maioria de razão, deve prevalecer a tese funcional sempre que os actos em causa, sejam eles unilaterais, sejam bilaterais, sejam nulos e os direitos cuja protecção se reclama decorram directamente da lei, como é o caso da situação em apreciação nos presentes autos; DD. Não obstante a existência de actos administrativos expressos e/ou a existência de contrato, sejam eles administrativos ou não, existam dúvidas sobre o seu alcance, nomeadamente sobre a abrangência da totalidade dos direitos invocados, deve a acção prosseguir; EE. Os elementos fornecidos pelos autos não permitem apurar, com segurança, que o recurso contencioso dos actos nele referenciados ou a acção sobre contrato administrativo conferiam à Autora, ora Recorrente, uma tutela eficaz dos direitos que pretende ver reconhecidos na acção por si proposta, pelo que não podia a acção deixar de prosseguir. Bem pelo contrário: os elementos fornecidos pelos autos permitem concluir que nenhum outro meio processual, existente ao tempo em que foi proposta a acção pela Autora, conferia a esta uma tutela eficaz de todos os seus direitos; FF. Em face de todo o exposto, não pode deixar de se concluir que a acção proposta pela Autora, ora Recorrente, era e é – efectivamente - o meio processual adequado ao reconhecimento dos direitos da Autora, o mesmo quer dizer, não pode deixar de se concluir pela absoluta idoneidade do meio processual utilizado pela Autora; GG. Em função das circunstâncias concretas, a idoneidade do presente meio processual assenta, antes de mais, no facto de a sua utilização ser necessária para assegurar, no caso concreto, uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos da Autora, uma vez que os demais meios contenciosos não asseguram uma efectiva tutela jurisdicional dos referidos direitos; HH. Mas a idoneidade do meio processual utilizado pela Autora, ora Recorrente, decorre ainda de a Autora, ora Recorrente, pretender (i) a devolução de coisas a que tem direito, no contexto da uma relação jurídico-administrativa; (ii) efectivar um seu direito fundamental, precisamente o direito de propriedade; (iii) de a violação dos direitos subjectivos da Autora, ora Recorrente, revestirem a forma de omissão do comportamento devido, ou seja, a omissão do comportamento devolutivo previsto no nº 5 do art. 32º do DL nº 448/91 e no nº 4 do art. 117º do DL nº 559/99 ; e (iv) de serem nulos os actos, de natureza bilateral e unilateral, através dos quais foram exigidos à titular da licença de loteamento da Quinta D. … e por esta prestados as contrapartidas, compensações e donativos ilegais; II. A idoneidade do meio processual utilizado é inequívoca e indiscutível, pelo que decidiu mal o Tribunal a quo quando julgou e decidiu o contrário; JJ. É perfeitamente defensável dizer que a sentença apreciar e julgar o mérito da acção proposta terá um conteúdo meramente declarativo, na medida em que se limitará a declarar a existência de direitos que decorrem expressa e directamente da lei; KK. Mas mesmo que se entenda que os pedidos formulados na acção proposta darão origem, em parte, a uma sentença condenatória, ainda assim, e por maioria de razão, a acção para o reconhecimento de direitos é o meio adequado a obter a condenação da CM do Seixal no pagamento das quantias a que a ora Recorrente considera ter direito, uma vez que é possível obter sentenças condenatórias no âmbito de acções para o reconhecimento de direitos, isto porque, integrando-se as acções para o reconhecimento de direitos no contencioso de plena jurisdição, naturalmente que nada impede a existência de sentenças condenatórias; LL. Em suma, o meio processual utilizado pela Autora, ora Recorrente, não só foi e é apropriado, como foi e é o único adequado à salvaguarda e defesa de todos os direitos cuja titularidade é por si invocada, sob pena de ser posto em causa o princípio da tutela jurisdicional efectiva constitucionalmente consagrado, pelo que o Tribunal a quo, na sentença sob recurso, violou o disposto no art. 69º da LPTA e no art. 268º, nº 4 da CRP; MM. Em qualquer caso, sempre se dirá por cautela de patrocínio, e embora sem conceder, que caso o Tribunal considerasse que o meio processual adequado à integral defesa dos direitos da Autora era a acção sobre contrato administrativo e não a acção para o reconhecimento de direitos, ainda assim a consequência nunca poderia ser a da rejeição da acção – como o foi -, mas tão somente, verificado existir erro na forma do processo, a da convolação da forma processual usada para a forma idónea, com o aproveitamento dos actos processuais praticados, em particular a petição inicial, e a prossecução dos autos como acção sobre contrato administrativo, uma vez que estas acções, como as acções para obter o reconhecimento de direitos, podem ser propostas a todo o tempo; NN. Assim o imporiam não apenas os princípios do favorecimento do processo, da economia processual e do aproveitamento dos actos processuais, mas também o art. 70º , nº 2 da LPTA e o art. 199º , nº 1 do CPC , princípios e disposições legais esses que devem ter-se por violados pelo Tribunal a quo na sentença sob recurso; OO. Por outro lado, cumpre ainda referir, por cautela de patrocínio, e embora sem conceder, que se porventura o Tribunal considerasse que algum dos direitos cujo reconhecimento era pedido na acção não podia ser objecto da acção proposta, ainda assim a consequência nunca poderia ser a da rejeição da acção, mas tão somente o indeferimento liminar da petição na parte concernente ao pedido para o qual o Tribunal considerasse não ser adequada a forma do processo empregue, devendo a instância prosseguir quanto aos restantes pedidos; PP. Por último, apesar de ter decidido bem quando julgou improcedente a questão da incompetência em razão da matéria, errou o Tribunal a quo na interpretação que fez do nº 5 do art. 32º do DL nº 448/91 , uma vez que o legislador não compara as contrapartidas ou compensações que são referidas nesse artigo a taxas indevidas, não tendo tal interpretação não tem o mínimo de correspondência no texto da lei; QQ. As contrapartidas, compensações ou donativos a que se refere o nº 5 do art. 32º do DL 448/91 não têm a natureza de «taxas», nem são ou podem ser comparadas com tal realidade tributária ou fiscal, e muito menos a ela reconduzíveis para efeitos da determinação do tribunal competente para reconhecer os direitos que decorrem, nos termos da referida norma legal, para o titular da licença de loteamento que lhes dê cumprimento; RR. Para além de não ter o mínimo de correspondência com o texto da lei, tal interpretação é impossibilitada ou contrariada pela natureza própria das referidas contrapartidas ou compensações e principalmente pela natureza do que devam considerar-se como “taxas”; SS. Não sendo a exigência ilegal de contrapartidas, compensações ou donativos subsumível no conceito de “liquidação de taxas”, não são consequentemente os tribunais tributários os competentes para reconhecer os direitos que decorrem do art. 32º , nº 5 do DL 448/91 e do nº 4 do art. 117º do DL nº 559/99 ; TT. O Tribunal Administrativo é o tribunal competente para apreciar e julgar a pretensão – toda a pretensão - deduzida em juízo, pretensão essa que decorre de uma relação jurídica administrativa, regulada por normas de direito administrativo, uma vez que os direitos que a Autora, ora Recorrente, quer ver reconhecidos não emergem ou resultam de uma obrigação tributária que lhe foi ilegalmente imposta; não emergem ou resultam de uma exigência unilateral, autoritária e coactiva, de prestações ou contrapartidas de ordem financeira para obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos e dos interesses da CM do Seixal ou do Município do Seixal; UU. Os direitos que a Autora, ora Recorrente, quer ver reconhecidos resultam de uma relação jurídica administrativa, relação complexa e composta, iniciada com um acto bilateral – o contrato celebrado em 1995 – e desenvolvida e concluída por um conjunto de actos, uns de natureza também bilateral, como o contrato de cedência celebrado em 1999, outros de natureza unilateral, como é o caso da deliberação tomada pela Ré, em 22/12/98; VV. A pretensão deduzida em juízo e os direitos que a Autora quer ver reconhecidos assentam numa relação jurídica (ilegal) com uma natureza mista, simultaneamente bilateral e unilateral, que não tem por objecto prestações financeiras, mas sim prestações de facto (execução de obras) e entrega de coisas (e de dinheiro), e cuja finalidade não se destinou à obtenção de receitas para satisfação de encargos públicos, nem, num caso, se destinou à satisfação de interesses próprios da CM do Seixal ou do Município do Seixal; WW. No caso em apreciação nos presentes autos, não se verificam nenhum dos elementos essenciais do conceito de “questão de natureza fiscal”, a saber: (i) acto administrativo unilateral; (ii) imposto autoritária e coactivamente; (iii) tendo por objecto o pagamento de quantias em dinheiro, i.e., de prestações pecuniárias; (iv) com a finalidade de obtenção de receitas, destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes públicos impositores; XX. Atendendo aos termos da pretensão deduzida em juízo e dos pedidos formulados, e respectivos fundamentos, é forçoso concluir-se estarmos em presença de um litígio que emerge de uma relação jurídica administrativa, pelo que são os tribunais administrativos os competentes em razão da matéria para conhecer e julgar todos os pedidos formulados na acção proposta, nos termos previstos no art. 212º, nº 3 da CRP; YY. Estando em causa uma relação jurídica administrativa só os tribunais administrativos têm competência para a conhecer, sendo a acção para o reconhecimentos de direitos o meio processual apropriado à satisfação da pretensão deduzida em juízo, sob pena de ser inconstitucional o art. 69º, nº 2 da LPTA., na interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal a quo, decorrente da violação do art. 268º, nº 4 da CRP.” 1.4 O Município do Seixal, Réu no processo, contra-alegou pela forma constante de fls. 489 e segs., concluindo: “1ª O objecto dos presentes autos é a apreciação da validade das cláusulas dos contratos de urbanização e de cedência celebrados pelas partes, nos termos das quais foram livremente assumidas obrigações recíprocas, tal como foi delimitado pelo A., ora recorrente, na sua PI. 2ª É assim manifesta a procedência da excepção da impropriedade do meio processual utilizado pela recorrente, pois ao pretender questionar da validade de cláusulas contratuais livremente aceites pelas partes, tinha à sua disposição o meio processual próprio – a acção sobre contratos administrativos. 3ª O Mmo. Juiz a quo procedeu a uma apreciação casuística da situação em causa, através de um juízo funcional quanto à necessidade ou desnecessidade de usar a acção para reconhecimento dos direitos que a recorrente se arroga, devidamente fundamentado, concluindo (e bem) pela impropriedade desse meio processual. 4ª O Tribunal a quo não teve a mínima dúvida quanto ao meio processual adequado à tutela dos pretensos e putativos direitos a que a recorrente se arroga, porquanto, ao contrário do que a recorrente alega, os elementos fornecidos pelos autos – da exclusiva responsabilidade da ora recorrente – permitem apurar com segurança qual o meio processual adequado à tutela eficaz dos direitos que pretende ver reconhecidos, revelando-se, irrelevante, ainda que pelo muito mérito desses D. Arestos, que para a decisão da causa toda a Jurisprudência desse Venerando Supremo Tribunal citada pela recorrente sobre as situações em que exista dúvida quanto ao meio processual próprio, não têm qualquer aplicabilidade. 5ª O principio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no n.º 4 do art. 268° da Constituição visa assegurar a plenitude da garantia jurisdicional administrativa, que se destina a evitar que o particular fique desprovido de um meio processual adequado, perante uma qualquer lesão ou risco de lesão de direitos ou interesses legítimos. 6ª Não pode, assim, proceder a interpretação lato sensu que a recorrente pretende atribuir ao âmbito da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, pois todos os meios processuais têm subjacente o reconhecimento de direitos; esta evidência não permite , como propõe a recorrente, alargar o âmbito da acção para reconhecimento de direito ou interesse legitimo, no sentido de este meio processual não estar sujeito a limites e, poder ser indiscriminadamente utilizado, em detrimento dos outros meios processuais, próprios, tipificados na lei para pretensões específicas. 7ª A interpretação e aplicação do direito perfilhadas na alegação do recorrente é contra legem, pois viola a letra do n.° 2 do art. 69° da LPTA. 8ª O princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no n.° 4 do art. 268° da Constituição pressupõe a plenitude da garantia jurisdicional administrativa, nos termos do qual, cada meio processual tem um âmbito próprio de aplicação, jamais podendo extrair-se a conclusão da recorrente, de a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo se sobrepor e , afastar a aplicação dos outros meios processuais, quando estão em causa os fins para os quais estão consagrados na lei. 9ª Não merece acolhimento a tese da recorrente sobre a convolação da forma processual (da 2ª espécie – acção para reconhecimento de direito - para a 1ª espécie - acções sobre contratos), com argumento nos princípios da economia processual e do aproveitamento dos actos processuais, porquanto a tramitação processual das acções para reconhecimento de direitos segue os termos dos recursos de actos administrativos, ex vi do art. 70º da LPTA, enquanto que a tramitação processual das acções sobre contratos segue os termos do processo civil de declaração, na sua forma ordinária, de harmonia com o disposto no art. 72° da LPTA. 10ª Esta profunda d iferença entre a tramitação processual destes diferentes tipos de acções preclude o pretendido aproveitamento de actos processuais. 11ª Não tem aplicação ao caso sub judice o n.° 2 do art. 70° da LPTA, pois essa norma estabelece que as acções para reconhecimento de direitos podem vir a seguir os termos das acções sobre contratos; daqui apenas resulta uma possibilidade de alteração da tramitação processual dessas acções, mantendo contudo as mesmas, a espécie de acções para reconhecimento de direitos. 12ª O n.° 2 do art 70° da LPTA jamais legitima ou permite convolar uma acção de reconhecimento de direitos numa acção sobre contratos. 13ª Quanto á tese da recorrente sobre o indeferimento liminar - parcial - da petição (art. 138. da alegação), apenas cumpre referir, em contrário, que, essa sim, violaria a garantia da tutela plena dos pretensos direitos que a recorrente se arroga nos autos, pelo que não constitui alternativa à decisão recorrida, a qual refere inequivocamente que a recorrente alcançará tal desiderato global com a apresentação de uma única acção, sobre contratos. 14ª Reputa-se irrelevante a argumentação final sobre a questão da natureza tributária, ou não, dos actos praticados pelo Município ora recorrido, porquanto a mesma apenas tem interesse para a discussão da questão da competência material do Tribunal, e não para o objecto do presente recurso , como reiteradamente a recorrente resvala. 15ª A mera alusão a esta questão na fundamentação da sentença recorrida, apenas serviu para reforçar a procedência da questão prévia da impropriedade do meio processual utilizado pela recorrente , pois, como se retira das palavras do Mmo. Juiz a quo , há manifesta contradição na posição defendida pela recorrente. 16ª A recorrente para contestar a excepção de incompetência material do Tribunal, afasta a tese da natureza fiscal dos actos administrativos praticados, com o argumento de estarem em causa nos autos obrigações emergentes de contratos administrativos; porém, em clara contradição, na resposta à questão prévia da impropriedade do meio processual utilizado, já vem defender a utilização da acção para reconhecimento de direitos em detrimento da acção sobre contratos.” 1.5 A Srª Procuradora-Geral Adjunta junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 507 e segs., do seguinte teor: “Com a presente acção a Autora, “A…”, pretende: Ver declarada a ilegalidade das cláusulas do contrato administrativo celebrado com o Município do Seixal, em 14.07.1995, (bem como das suas alterações), nas quais se obrigou à cedência de terreno e à realização de certos trabalhos de construção civil, alegadamente como única forma de vir a obter o licenciamento da operação do loteamento da Quinta D. …, e em consequência, Ver reconhecido o direito à devolução daquilo que foi indevidamente entregue ou pago, acrescido dos respectivos juros. Ora conforme, refere a decisão recorrida, «... tratando-se de contrato escrito, celebrado entre as partes e, colocando a autora em causa a validade das suas cláusulas genéticas, assim como a validade das cláusulas apostas ou alterações que lhe foram impostas, parece ser evidente que a lei prevê acção própria para a tutela deste direito, a acção sobre contratos a que alude o art.º 71° da LP.T.A., por referência ao direito “substantivo” a que alude o art.º 185°, nºs 1 e 2 do C.P.A., com remissão para a lei civil, no que respeita à falta ou vícios da vontade». Sendo por nós perfilhado este entendimento, pelos fundamentos que constam da decisão recorrida, no que concerne aos encargos assumidos pela via contratual e considerando que, a existirem actos autónomos, o meio processual próprio para reagir contra os mesmos é o recurso contencioso dos referidos actos, somos de parecer que deverá ser mantida a decisão recorrida, que concluiu pela impropriedade do meio processual utilizado. Negando-se provimento ao recurso.” 2 Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1 A decisão recorrida não alinhou quaisquer factos em sede de matéria de facto provada, embora se lhe tenha referido ao longo do discurso jurídico. Convém, pois, enunciar, agora, os factos que se consideram provados (por documentos constantes do processo) para tornar mais claro o subsequente discurso jurídico, o que se passa a fazer. Em Julho de 1999, a Sociedade B…, pessoa colectiva nº 502443243 foi objecto de uma operação de fusão por incorporação com a Sociedade A…, como sociedade incorporante (certidão de fls. 34 e segs.) Em 8 de Maio de 1995, o Vereador do Pelouro do Planeamento, Urbanismo e Habitação da Câmara Municipal do Seixal, enviou à B… a minuta do contrato a estabelecer com a referida sociedade “a propósito do loteamento da Quinta D. … II” (doc. nº 2 junto à petição da acção) Em 95.06.06, o Presidente da Câmara Municipal do Seixal enviou à B… (ao cuidado do Sr. Dr. …) uma nova minuta do contrato a celebrar entre a Câmara e a referida sociedade, cuja cópia consta a fls. 55 a 63 dos autos Em 14 de Julho de 1995, foi celebrado o contrato, cuja cópia se encontra a fls. 62 e segs. dos autos, do seguinte teor: “2 - A escritura será celebrada no Notário Privativo da Câmara do Seixal. DÉCIMA OITAVA: Na data de emissão do alvará de loteamento, a promessa referida na cláusula anterior, será celebrada por escritura pública e com eficácia real e com inscrição predial na Conservatória do Registo respectivo. DÉCIMA NONA: 1 - A 2ª. outorgante facultará à Câmara Municipal o uso gratuito de 2/3 do espaço destinado a estacionamento do lote em referência, para realizações públicas, até ao máximo de 8 dias por ano e nunca para além de 2 períodos, por forma a não perturbar a estabilidade da exploração comercial e permitir a utilização do estacionamento em regime de contratação permanente, com programação anual a apresentar até 31 de Janeiro de cada ano pela Câmara Municipal à 2ª Outorgante ou quem ela haja transmitido a exploração comercial do estacionamento. 2 - A Câmara Municipal após a entrada em funcionamento do parque de estacionamento referido neste capítulo, procederá a reformulação do regime de estacionamento nas áreas envolventes, ouvindo entre outras entidades a 2 outorgante ou a entidade que tiver a exploração comercial do mesmo. V - DISPOSIÇÕES GERAIS VIGÉSIMA: Os direitos e deveres emergentes deste contrato e encabeçados pela 2ª outorgante podem ser transmitidos, no todo ou em parte, para terceiro desde que estejam prestadas as garantias nele previstas, podendo ainda a 2ª outorgante associar-se nas formas admitidas em Direito para a execução e cumprimento das obrigações a que fica adstrita. VIGÉSIMA PRIMEIRA: As garantias referidas nas cláusulas 10ª e 16ª serão obrigatoriamente reduzidas pela 1ª outorgante pelos montantes das medições das obras que a 2ª outorgante haja executado e de que são respectiva garantia. CONTRATO ---lº Outorgante: …, Vereador Substituto do Presidente da Câmara Municipal do Seixal , em sua representação e em execução da deliberação de 28 de Junho de 1995. ---2° Outorgante: Dr. …, na qualidade de procurador e em representação da Sociedade Comercial “B…” , pessoa colectiva n.º 502443243, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Stª. Maria da Feira sob o nº 3077, com o capital social de 100.000.000$00 e com sede social no lugar de …, freguesia de …, concelho de …, conforme procuração emitida no dia 29 de Junho do corrente ano pelo 1º Cartório Notarial de Santa Maria da Feira, considerando que: a 2ª outorgante é proprietária do prédio misto descrito na Conservatória do Registo Predial do Seixal sob a ficha n° 00373/931206, da freguesia do Seixal, correspondente às instalações fabris da …., terrenos e construções anexas, sito no Seixal. a 2ª outorgante pretende submeter a referida área sua propriedade, depois de anexados os prédios que a constituem, a estudo do loteamento; a referida área da propriedade da 2ª. outorgante se integra em parte no espaço do núcleo urbano já constituído, com características de núcleo histórico; a propriedade a urbanizar confina com as áreas actualmente afectadas a estacionamento do cais de embarque da “C…” e que também se situa dentro da área de influências de futuro cais de embarque (em estudo); interessa à 2ª. outorgante o melhoramento da via marginal do Seixal, como forma de valorização do espaço urbano envolvente do empreendimento que projecta; interessa à 2ª. outorgante garantir a promoção pública de estacionamento que permita maior disciplina do tráfego e do estacionamento no interior do futuro empreendimento que vai promover; a Câmara Municipal do Seixal, como entidade administrativa, visa a realização do bem público, a que os considerandos anteriores se não opõem; celebra-se o presente contrato subordinado às seguintes cláusulas: I - QUANTO À URBANIZAÇÃO PRIMEIRA: A Câmara Municipal do Seixal aprovará para a área da propriedade da 2ª. outorgante uma operação urbanística com a área construção máxima de 33.183,65 m2 tal como resulta das informações dos Serviços de 20/1/95 e 23/1/95 que respeite o PDM actualmente em vigor, precedida de Plano de Pormenor onde se solucionem as questões de articulação da nova urbanização com o espaço urbano já constituído e que a Câmara Municipal do Seixal diligenciará para que seja aprovado em sessão de Câmara até 31/07/95. SEGUNDA: A Câmara Municipal do Seixal nomeará um Técnico de urbanismo para acompanhar a equipa que a 2ª. outorgante constituir para elaborar o Plano de Pormenor que será por esta inteiramente custeado, obrigando-se a diligenciar no sentido de obter a sua aprovação até 31/07/95. TERCEIRA: A Câmara Municipal do Seixal declara, desde já, não ver qualquer inconveniente na aplicação do princípio do aproveitamento das peças processuais que integram o Plano de Pormenor e possam integrar o projecto de loteamento da propriedade da 2ª. outorgante. QUARTA: O Plano de Pormenor e o estudo do loteamento podem ser instruídos simultaneamente, mas, neste caso, a deliberação municipal sobre o pedido de loteamento terá de ser posterior à aprovação definitiva do Plano de Pormenor. QUINTA: No Plano de Pormenor e no projecto de loteamento será prevista uma área destinada a equipamento público, de acordo com a implantação constante do anexo I que faz parte integrante deste contrato. SEXTA: 1 - A área destinada a equipamento mencionada no número anterior será cedida para o domínio público nos termos do art. 15° , do Decreto-Lei n°448/91 , de 29 de Novembro, mas, nela será demarcada um lote de terreno com a área de 8.800 m2, destinado à construção de estacionamento de superfície e, aproveitando o desnível do terreno, em parte coberto, para 340 lugares numa 1ª. fase. 2 - O lote mencionado no número anterior será designado no alvará de loteamento pelo número que lhe couber, mencionando-se a área do lote e o destino para estacionamento. II- QUANTO À DEMOLIÇÃO DAS CONSTRUÇÕES EXISTENTES SÉTIMA: 1 - A Câmara Municipal do Seixal, após a assinatura deste contrato, autorizará a demolição das construções existentes na área, propriedade da 2ª Outorgante, a submeter a estudo de loteamento, emitindo a respectiva licença, no prazo máximo de 15 dias, nos termos do artigos 1° e 50°-A do Decreto-Lei 445/91 , de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n°250/94 . 2 - A 2ª Outorgante diligenciará no sentido de proceder à demolição das construções existentes na área demarcada na planta que constitui o anexo I, devendo esta iniciar-se por forma a que a referida área possa, ser utilizada como estacionamento público em período que medeia o termo da demolição e o início das obras de urbanização. 3 - A Câmara Municipal do Seixal fica desde já autorizada a utilizar a área referida no número anterior para os fins aí referidos. III - QUANTO À EXECUÇÃO DE OBRAS DE VALORIZAÇÃO DA VIA MARGINAL DO SEIXAL OITAVA: A 2ª Outorgante obriga-se perante a 1ª. Outorgante a executar obras de valorização da via marginal do Seixal, nos termos do projecto e das indicações que a Câmara Municipal do Seixal fornecer, respeitando o estudo que constitui o Anexo II que faz parte integrante deste contrato. NONA: Os projectos necessários às obras a executar serão sempre suportados e da competência e responsabilidade da Câmara Municipal. DÉCIMA: 1 - As partes outorgantes neste contrato, por mútuo acordo, estabelecem que a obrigação constante da cláusula oitava apenas cobre custos de obra até ao limite de 50 milhões de escudo, sendo a medição a efectuar por acordo e, na falta de acordo, por três engenheiros civis, um nomeado pela Câmara, outro nomeado pela 2ª outorgantes e o terceiro nomeado por ambos. 2 - O custo da arbitragem a que se refere o n° anterior será suportado pelos outorgantes neste contrato em partes iguais. 3 - A 2ª. outorgante, nesta data, entrega à Câmara Municipal do Seixal e a seu favor, uma garantia bancária. “on first demand” no montante de 50 mil contos, para garantir a boa execução dentro dos prazos referidos da obra descrita. DÉCIMA PRIMEIRA: A obra referida deverá ser iniciada no mês de Julho de 1996, e deverá estar concluída em 31 de Dezembro de 1996, independentemente das vicissitudes do processo de loteamento referido nos considerandos. Porém, se o loteamento não for aprovado por culpa da Câmara Municipal ou for aprovado com violação dos prazos legais, por culpa da Câmara Municipal a 2ª outorgante tem direito a uma indemnização de acordo com o prejuízo sofrido, até ao montante de 50 milhões de escudos, a fixar por Tribunal Arbitral constituído nos termos da cláusula Décima. LOTE DESTINADO A EQUIPAMENTO ESTACIONAMENTO PÚBLICO DÉCIMA SEGUNDA: O lote de terreno demarcado nos termos do Anexo I será objecto das obras adequadas à sua utilização para estacionamento público. DÉCIMA TERCEIRA: A 2ª outorgante construirá o equipamento de estacionamento, respeitando o projecto que constitui o Anexo III que faz parte integrante deste contrato. DÉCIMA QUARTA: O estacionamento deverá ser entregue à C.M.S. para ser colocado à disposição do público, no prazo de 8 meses a contar da data da emissão do alvará de loteamento. DÉCIMA QUINTA: A 1ª outorgante obriga-se a ouvir a 2ª outorgante no que respeitar à modalidades de exploração a aplicar ao estacionamento referido neste contrato, por forma a que seja alcançado o objectivo constante do considerando da alínea f). DÉCIMA SEXTA: 1 - A 2ª outorgante garantirá a execução das obras no lote destinado a estacionamento, o cumprimento dos prazos de execução e abertura ao público, mediante garantia bancária “on first demand” no valor de 60 milhões de escudos, apresentar na data da celebração deste contrato. 2 - A obrigação estabelecida no número anterior será cumprida até ao limite da despesa efectiva de 60.000.000$00, realizada segundo as boas regras de gestão de obra e os preços de mercado de materiais, mão de obra e equipamento vigentes na área do município. DÉCIMA SÉTIMA: 1 - A 2ª outorgante promete vender à 1 outorgante e por sua vez esta promete comprar 2ª outorgante o lote destinado a estacionamento pelo valor de 100 mil escudos, devendo a escritura de compra e venda ser celebrada no prazo de 60 dias após a data do registo do respectivo lote a favor da 2ª outorgante, mediante convoção por escrito com 5 dias de antecedência a enviar por qualquer um dos outorgantes, dirigida ao outro outorgante, indicando o dia e hora em que pretende celebrar a escritura. 2- A escritura será celebrada no Notário Privativo da Câmara do Seixal. DÉCIMA OITAVA: Na data de emissão do alvará de loteamento, a promessa referida na cláusula anterior, será celebrada por escritura pública, com eficácia real e registada na Conservatória do Registo respectivo. V - DISPOSIÇÕES GERAIS DÉCIMA NONA: As partes obrigam-se livremente nos precisos termos deste contrato e obrigam-se a cumpri-lo de inteira boa fé. VIGÊSIMA: Os direitos e deveres emergentes deste contrato e encabeçados pela 2ª outorgante podem ser transmitidos, no todo ou em parte, para terceiro desde que estejam prestadas as garantias nele previstas, podendo ainda a 2ª outorgante associar-se nas formas admitidas em Direito para a execução e cumprimento das obrigações a que fica adstrita. VIGÉSIMA PRIMEIRA: As garantias referidas nas cláusulas 10ª e 16ª serão obrigatoriamente reduzidas pela 1ª outorgante pelos montantes das medições das obras que a 2ª outorgante haja executado e de que são respectiva garantia.” e) A fls. 75 a 77 dos autos (doc.s nºs 5 e 6) constam cópias das garantias bancárias 57234 e 57235, prestadas a favor da Câmara Municipal do Seixal pelo D…, em nome e a pedido da B…, do seguinte teor: “GARANTIA Nº 57234 CÂMARA MUNICIPAL DO SEIXAL SEIXAL Em nome e a pedido de B…, Apartado 20.4536 …, vem o D…, com sede em Lisboa e filial no Porto, à Avenida …, n.º …, prestar, pelo presente documento, uma garantia bancária no valor de Esc.50.000.000$00, destinada a dar cumprimento ao ponto 3 da clausula décima do contrato de urbanização a celebrar entre B…, e essa Câmara, em 14 de Julho de 1995, como se o mesmo estivesse constituído em moeda corrente, responsabilizando-nos, dentro desta garantia, por fazer a entrega de quaisquer importâncias que se tornem necessárias até àquele limite, se a firma acima citada, por falta de cumprimento do seu contrato ou de quaisquer compromissos assumidos em consequência do mesmo, com elas não entrar em devido tempo. O valor desta garantia é, pois, de Escudos 50.000.000$00 (cinquenta milhões de escudos). Porto, 12 de Julho de 1995.” “GARANTIA Nº 57235 CÂMARA MUNICIPAL DO SEIXAL SEIXAL Em nome e a pedido de B…, Apartado 20. 4536 …, vem o D…, com sede em Lisboa e filial no Porto, à Avenida … nº …, prestar, pelo presente documento, uma garantia bancária no valor de Esc. 60.000.000$00, destinada a dar cumprimento ao ponto 1 da clausula décima sexta do contrato de urbanização a celebrar entre B…, e essa Câmara, em 14 de Julho de 1995, como se o mesmo estivesse constituído em moeda corrente, responsabilizando-nos, dentro desta garantia, por fazer a entrega de quaisquer Importâncias que se tornem necessárias até àquele limite, se a firma acima citada, por falta de cumprimento do seu contrato ou de quaisquer compromissos assumidos em consequência do mesmo, com elas não entrar em devido tempo. O valor desta garantia é pois, de Escudos 60.000.000$00 (sessenta milhões de escudos). Porto, de 12 de Julho de 1995.” Em 22/4/96, foi comunicada a aprovação, pela Câmara Municipal do Seixal, por deliberação de 3/4/96, do estudo de loteamento da Quinta D. … II (doc. nº 7, de fls. 78) Em reunião de 2.10.96 a Câmara Municipal do Seixal aprovou alterações ao Plano de Pormenor da Quinta D. … (doc. nº 8, fls. 82) Por deliberação da Câmara Municipal do Seixal de 11/12/96, foram aprovadas as infraestruturas da Quinta D. … (doc. 9, fls 84 a 86 inc.) Por deliberação da Câmara Municipal do Seixal de 26.12.96, e em conformidade com os pareceres dos serviços, forem aprovadas as condições do alvará de loteamento a emitir (doc. nº 10, de fls. 87 a 92, inc.) Em 7.5.97, foi emitido o Alvará de Loteamento nº 6/97, relativo à Quinta D. …, cuja cópia consta a fls. 93 a 113, inc. (doc. nº 11 junto com a petição) Em 16.10.97 a B… solicitou à Câmara autorização para reduzir a garantia bancária, por se encontrar executada parte substancial das obras de construção referentes às “contrapartidas acordadas com a C.M. Seixal para o loteamento 6/97” (doc. nº 12, fls. 114 e segs) Em 6.11.97, o Vereador do Pelouro do Planeamento e Urbanismo da Câmara Municipal do Seixal manifestou o interesse do Município na aquisição de uma parcela de terreno na Quinta D. …, bem como do edifício nela construído, para efeito da instalação de um Centro Comunitário da Misericórdia do Seixal (doc. nº 13, de fls. 116) Em 9 de Junho de 1998 foi lavrado o Auto de Recepção provisória das obras de Infraestruturas da Urbanização sita na Quinta D. … – Seixal (doc. nº 14, fls. 117 e 118) Em 19.10.98, a B… dirigiu ao Vereador Eng. …, da Câmara Municipal do Seixal, carta do seguinte teor (doc. nº 15, fls. 119 e 120): “ASSUNTO: LOTEAMENTO QUINTA D. … - SEIXAL Caro Senhor Vereador, Após a recepção provisória das infraestruturas do loteamento em epígrafe, ficou por nós acordado, em reunião efectuada na C. M. do Seixal, que seriam de imediato resolvidos os seguintes pontos de forma a fecharmos definitivamente este dossier: * Escritura da moradia com a C. M. do Seixal – sendo o valor acordado de 30.000.000$ * Anulação das garantias de 60.000.000$ e 50.000.000$ a favor da C. M. do Seixal * Fecho de Contas no sentido do pagamento da diferença ser feito de imediato à C M. Seixal * Redução da garantia das infraestruturas para 10% do seu valor, isto é, 24.000.000$ Dois meses após a referida reunião, estas situações continuam pendentes sem motivo aparente. Relembro que, em termos financeiros, é a C. M. do Seixal que está prejudicada pois tem ainda por receber a diferença que apuraremos no fecho de contas, a qual penso, andará à volta dos 23.000.000$. Da nossa parte pretendemos ver este assunto encerrado, pois enquanto o mesmo estiver em aberto, gastamos tempo e energia a resolvê-lo, sem qualquer proveito, já que todas as outras situações estão resolvidas. Agradeço, pois Senhor Vereador Eng. …, a sua melhor atenção para este assunto de forma a que o possamos concluir definitivamente.” Em 17.11.98, a Câmara Municipal do Seixal solicitou ao BES o cancelamento da garantia bancária 57235, no valor de 60 000 000$00 (sessenta milhões de escudos) (doc. nº 16, fls. 121) Em 22/12/98, a Câmara Municipal do Seixal deliberou aprovar as obras suplementares da urbanização do loteamento D. …, de acordo com a proposta dos serviços, nos seguintes termos (doc. nº 17, de fls. 122 a 124) “PROPOSTA PROVENIÊNCIA: Pelouro da Administração Urbanística, Obras Municipais e Habitação Social ASSUNTO: Obras suplementares de urbanização do loteamento da Qta D. … (Pº 4/A/94) As obras de urbanização relativamente ao Loteamento das Quinta D. …, no Seixal, (P°4/A/94) decorrentes do contrato de Urbanização entre a C. M. Seixal e “B…, aprovado em deliberação de 28 de Junho de 1995, sofreram alterações provocadas pela necessidade de adaptação das acessibilidades do novo Terminal da C… em ligação à Avenida Vasco da Gama (acesso directo a esta pelo lado Norte do loteamento). Tal facto veio a impossibilitar a construção pelo urbanizador do estacionamento previsto no clausulado do referido contrato de urbanização e em consequência a impossibilidade material das obrigações recíprocas prevista entre a décima segunda e a décima oitava cláusulas . Em sua substituição o loteador realizou trabalhos de construção do arruamento que liga o Terminal da C… à Avenida Vasco da Gama através do Loteamento da Qta D. …, trabalhos esses supervisionados pelo Departamento de Saneamento Infraestruturas e Transportes e cuja avaliação é de 54.521.314$00 (cinquenta e quatro milhões quinhentos e vinte e um mil trezentos e quatorze escudos). Na mesma ocasião terá sido entendido propor a substituição das obras de valorização da via marginal do Seixal previstas na cláusula oitava até à décima primeira , do já referido contrato de urbanização, substituindo - as pela cedência à Câmara duma construção (moradia) com r/chão e primeiro andar , situada no lote n° 25 (este com a área de 2.330 m2) com área coberta com 189m2 e dependências ( anexos) com 35m2, registada na Conservatória do Registo Predial do Seixal sob o n.º do art° 574. Esta edificação e respectivo lote foi avaliada em 30.000.000$00 (trinta milhões de escudos), por se aceitar a proposta do loteador inferior à avaliação feita pelos serviços. Os compromissos antes assumidos pelo urbanizador sob o título “LOTE DESTINADO A EQUIPAMENTO ESTACIONAMENTO PÚBLICO” estabeleciam uma obrigação do loteador até ao limite efectivo de 60.000.000$00 (sessenta milhões de escudos) e foi coberto por garantia bancária equivalente. Os compromissos antes assumidos pelo urbanizador sob o título “EXECUÇÃO DE OBRAS DE VALORIZAÇÃO DA VIA MARGINAL DO SEIXAL” estabeleciam uma obrigação do loteador até ao limite 50.000.000$00 (cinquenta milhões de escudos) e foi também coberto por garantia bancária de igual valor. Já foi entretanto emitido o Alvará de Loteamento (P° 4/A/94 - Alvará n° 6/97) e foram recepcionadas (recepção provisória) as obras de infraestruturas. Entretanto há o pedido directo efectuado pelo Provedor da Santa Casa da Misericórdia do Seixal no sentido de cedência em regime de comodato da moradia logo que seja concretizada a respectiva escritura. Em presença do que se descreve propõe-se que a Câmara delibere: aprovar a substituição dos trabalhos de construção do estacionamento no valor de 60.000.000$00 pelos trabalhos de arruamento construído (54.521.314$00), compensando o loteador em numerário com entrega à C.M.Seixal do saldo de 5.478.686$00 (cinco milhões quatrocentos e setenta e oito mil seiscentos e oitenta e seis escudos). Aprovar a substituição dos trabalhos de valorização da via marginal do Seixal no valor de 50.000.000$00 pela aceitação da moradia e lote 25 antes referidos (30.000.000$00) compensando o loteador em numerário pela entrega à C.M.Seixal do saldo de 20.000.000$00 (vinte milhões de escudos). conferir poderes ao Sr. Presidente da Câmara para outorgar na escritura de cedência da moradia e do lote n° 25 já identificados. Aprovar a cedência da moradia, em regime de comodato, à Santa Casa da Misericórdia logo que se concretize a escritura referida na alínea anterior. VEREADOR DO PELOURO DA ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA, OBRAS MUNICIPAIS E HABITAÇÃO SOCIAL” Na sequência da referida deliberação camarária, e em cumprimento do disposto na respectiva alínea a), a B… remeteu à Ré, por carta datada de 20 de Janeiro de 1999, um cheque no valor de 548 686$00 (doc.s 18 e 19, fls. 127 e 128) Em 14.4.99, foi celebrado contrato, através de escritura pública, entre a B… (1ª outorgante) e a Câmara Municipal do Seixal (2ª outorgante) – ambas devidamente representadas -, do qual consta (doc. nº 21 de fls. 132 e segs): “ Pelo primeiro outorgante, na qualidade em que outorga, foi dito: Que, em catorze de Julho de mil novecentos e noventa e cinco, foi celebrado contrato de Urbanização entre a sua representada e a representada pelo segundo outorgante, contrato aprovado por deliberação camarária de vinte e oito de Junho de mil novecentos e noventa e cinco; Que,. as obras de urbanização relativamente ao loteamento da Quinta D. …, no Seixal, decorrentes do referido contrato de urbanização, sofreram alterações provocadas pela necessidade de adaptação do novo terminal da C… em ligação à Avenida Vasco da Gama; Que, tais alterações vieram impossibilitar a construção pelo seu representado, do estacionamento previsto no clausulado do referido contrato de urbanização e em consequência a impossibilidade material das obrigações recíprocas previstas entre a décima segunda e a décima oitava cláusulas; Que, os trabalhos de construção do estacionamento referido teriam um valor de sessenta milhões de escudos; Que, em substituição das obrigações referidas, a sua representada realizou trabalhos de construção do arruamento que liga o Terminal da C… à Avenida Vasco da Gama, trabalhos avaliados em cinquenta e quatro milhões quinhentos e vinte e um mil trezentos e catorze escudos, conforme deliberação camarária de vinte e dois de Dezembro de mil novecentos e noventa e oito; Que, o remanescente no valor de cinco milhões quatrocentos e setenta e oito mil seiscentos e oitenta e seis escudos, já foi pago à representada pelo segundo outorgante em vinte e nove de Janeiro do corrente ano, guia n° 05/1095/99. Que, foi acordado entre a sua representada e a representada pelo segundo outorgante, substituir as obras de valorização da via marginal do Seixal, previstas na cláusula oitava à cláusula décima primeira do referido contrato de urbanização e avaliadas em cinquenta milhões de escudos, pela cedência à representada pelo segundo outorgante, para o domínio privado municipal, livre de quaisquer ónus ou encargos, de um prédio urbano, identificado na planta que irá ser rubricada pelas partes e arquivada no maço respectivo, que a seguir se descrimina: Prédio urbano, designado por lote vinte e cinco, composto de rés-do-chão e primeiro andar com a área coberta de cento e oitenta e nove metros quadrados, dependência com trinta e cinco metros quadrados e área descoberta de dois mil cento e quinze metros quadrados, sito em Quinta Dona …, freguesia do Seixal, município do Seixal, que confronta do norte e poente com domínio público municipal, do nascente com azinhaga pública e do sul com herdeiros de … e azinhaga pública, descrito na Conservatória do Registo Predial do Seixal sob o número quatrocentos e cinquenta e seis, de vinte e oito de Maio de mil novecentos e noventa e sete, da dita freguesia, inscrito a seu favor pela inscrição G-quatro e inscrito na matriz Predial Urbana, sob o artigo urbano número quinhentos e setenta e quatro, ao qual foi atribuído o valor de trinta milhões de escudos. Que, a sua representada como compensação da diferença entre o valor das obras a realizar e o valor da cedência e das obras já realizadas, entrega à representada pelo segundo outorgante o valor de vinte milhões de escudos, dos quais dá a devida quitação. E pelo segundo outorgante, na qualidade em que outorga foi dito: - que, de harmonia com a deliberação camarária de vinte e dois de Dezembro de mil novecentos e noventa e oito, referente ao Processo 4-A/94, aceita a presente Cedência nos termos em que ficam exarados.” Em 14/4/99 a B… emitiu a favor da Ré um cheque do BN de Crédito Imobiliário no valor de 20 000 000$00, tendo sido passado, na mesma data, recibo pela C. M. do Seixal, no mesmo montante (doc.s 22 e 23, fls. 138 e 139) Na mesma data (14.4.99), a Câmara Municipal do Seixal comunicou à Ré ter solicitado o cancelamento da garantia bancária 57234 de 12/7/95, no valor de 50 000 000$00, relativa ao loteamento da Quinta D. … – Seixal (doc. nº 24 de fls. 140) Em 23 de Novembro de 2000 foi lavrado o auto de recepção definitivo das obras de Infraestruturas do Loteamento sito na Quinta D. …, propondo-se a recepção das mesmas por se constatar que se encontravam definitivamente concluídas, tendo a Câmara deliberado aprovar a proposta na reunião de 29.2.2001 (doc. 25, fls. 141 a 143, inc.) A fls. 144 e segs., foi junto, pela Autora, o doc. nº 26, relativo aos encargos bancários suportados com as garantias 1057235 (60 000 000$00) e 105723400 (50 000 000$00), nos valores de € 6 739,92 e € 5 873,76. O Direito A Recorrente discorda da decisão do T.A.C. de Lisboa, que julgou procedente a questão prévia da impropriedade do meio processual utilizado e rejeitou, com fundamento em ilegalidade na sua interposição, a acção de reconhecimento de direito, que intentou contra a Câmara Municipal do Seixal. Sustenta, em síntese, que a sentença recorrida errou, pois a acção para o reconhecimento de direitos era e é o meio processual próprio, adequado e idóneo à salvaguarda e protecção dos direitos cujo reconhecimento é pretendido pela Autora, ora Recorrente, nos termos previstos no artº. 69º, nº 1, da L.P.T.A.. Alega, com efeito, e em súmula, que “nem a acção sobre contratos administrativos, nem a acção de responsabilidade civil por actos de gestão pública, nem o recurso contencioso de anulação, eram ou são meios processuais adequados ou suficientes, por si só, para garantir a protecção, satisfação e reconhecimento de todos os direitos da Autora, ora Recorrente”, pois, “só a acção para o reconhecimento de direitos, dada a sua específica natureza e amplitude, e atento o teor da norma legal que serve de fundamento à mesma, era e é o meio processual apropriado ao reconhecimento de direitos cuja titularidade foi e é invocada pela Autora, ora Recorrente, e que decorrem expressamente do artº. 32º, nº 5 do DL 448/91 ”. Vejamos: Como causa de pedir para o reconhecimento dos direitos que reclamou na acção, a Autora, ora Recorrente, invocou, em súmula: Após tentativa falhada de realizar uma operação de loteamento da Quinta D. …, sita na freguesia e concelho do Seixal, a sociedade B… – em cujos direitos sucedeu a Autora – submeteu à aprovação da Câmara Municipal do Seixal um projecto de loteamento, de acordo com as indicações recebidas em diversos contactos mantidos com os serviços da Câmara Ré, no sentido de obter a definição dos parâmetros urbanísticos e demais características do novo projecto a elaborar. A Câmara fez saber à Sociedade Requerente do Loteamento que a sua aprovação dependeria, não apenas da aprovação de um Plano de Pormenor, mas da realização de contrapartidas importantes, designadamente: a execução de obras de alargamento da Via Marginal do Seixal, no valor estimado de 50 000 contos a construção de um parque de estacionamento em área de cedência do loteamento, no valor estimado de 60 000 contos. A realização destas contrapartidas acresceria às cedências e ao pagamento das taxas legalmente devidas pelo licenciamento da operação de loteamento. Tendo em conta que a exigência das supra referidas contrapartidas era colocada pela Ré como condição sine qua non para a aprovação do projecto e a emissão do alvará de loteamento, a B… viu-se constrangida a negociar os termos e condições da realização das referidas contrapartidas. Em 14 de Julho de 1995, foi assinado um contrato entre a Ré e a B… definindo as condições para a futura aprovação do projecto de loteamento da Quinta D. … (doc. nº 4, junto com a petição), do qual, além do mais, constam como obrigações da Autora: Executar obras de valorização da via marginal do Seixal até ao limite de 50 000 000$00; Construir o equipamento de estacionamento, executando as respectivas obras até ao limite de 60 000 000$00; Alienar à Câmara Municipal do Seixal o lote de terreno destinado à implementação do dito equipamento de estacionamento, pelo preço (simbólico) de 100 000$00. Para garantia do cumprimento das obrigações acima destacadas, foi exigida à B… a prestação, a favor da Ré, de duas garantias bancárias, nos valores de 50 000 000$00 e 60 000 000$00, respectivamente, em relação às quais foram suportados encargos bancários no valor global de € 12 613,68. Iniciados os trabalhos preparatórios para a construção do parque de estacionamento público “exigido pela Câmara Municipal do Seixal nos termos do contrato celebrado em 1995”, a Ré veio, no início de 1997, informar a B… do seu desinteresse por aquela obra, pretendendo a sua substituição pela execução de um novo acesso da Av. Vasco da Gama à Av. 9 de Abril, mantendo-se o valor global da contrapartida exigida à B… de 60 000 000$00. A Ré informou também que pretendia que a B… doasse uma das moradias do projecto de loteamento à Misericórdia do Seixal, doação essa destinada a substituir os trabalhos a executar na via marginal do Seixal até ao limite de 50 000 000$00. - Por deliberação camarária de 26 de Dezembro de 1996 foram aprovadas as condições do alvará de loteamento a emitir e em 7 de Maio de 1997, foi emitido o alvará da Licença de Loteamento. Segundo este alvará, foi realizada a cedência para o domínio público municipal, de uma área total de 84.172,15 m2, sendo 23.252,15 m2 destinados a arruamentos, passeios e estacionamentos, 41.018 m2 destinados a zona verde e 19.902 m2 destinados a equipamento (cláusula 2ª do alvará nº 6/97, doc. nº 11). Para assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização, a B… prestou a favor da Ré garantia bancária no valor de 240.500.000$00 (doc. nº 11) Pela emissão do referido Alvará 6/97 foram devidas taxas no valor global de 56.361.800$00, a que acresceu ainda a quantia de 5.566.400$00 relativa à substituição da afectação de 20% dos fogos habitacionais ao regime de alienação e arrendamento condicionado (doc. nº 11). Por deliberação tomada em 22 de Dezembro de 1998, a Ré aprovou “ as obras suplementares de urbanização do loteamento da Quinta D… ”, de acordo com os pareceres dos serviços e as propostas por estes formulados, nos seguintes termos: Aprovar a substituição dos trabalhos de construção do estacionamento no valor de 60.000.000$00 pelos trabalhos de arruamento construído (54.521.314$00), compensando o loteador em numerário com entrega à C.M.Seixal do saldo de 5.478.686$00 (cinco milhões quatrocentos e setenta oito mil seiscentos e oitenta e seis escudos); Aprovar a substituição dos trabalhos de valorização da via marginal do Seixal no valor de 50.000.000$00 pela aceitação da moradia e lote 25 antes referidos (30.000.000$00) compensando o loteador em numerário pela entrega à C.M.Seixal do saldo de 20.000.000$00 (vinte milhões de escudos); Conferir poderes ao Sr. Presidente da Câmara para outorgar na escritura de cedência da moradia e do lote nº 25 já identificados; Aprovar a cedência da moradia, em regime de comodato, à Santa Casa da Misericórdia logo que se concretize a escritura referida na alínea anterior.” - Na sequência da referida deliberação camarária, e em cumprimento do disposto na respectiva alínea a), a B… remeteu à Ré, por carta datada de 20 de Janeiro de 1999, um cheque no montante de 5 478 686$00, tendo a Câmara passado o respectivo recibo e solicitado, na mesma data, o cancelamento da garantia bancária no valor de 60 000 000$00. Em 14 de Abril de 1999 foi outorgada no Notariado Privativo da Câmara Municipal do Seixal a escritura pública de cedência para o domínio privado municipal, da moradia sita no lote nº 25, nas condições referidas na alínea b) da deliberação camarária de 22 de Dezembro de 1998, tendo sido atribuído o valor de 30 000 000$00 à dita moradia. Tal como consta da escritura, a título de compensação da diferença entre o valor das obras previstas no contrato de 1995 (50 000 000$00) e o valor da cedência e das obras já realizadas, a B… entregou à ré a quantia de 20 000 000$00, tendo a Ré solicitado o cancelamento da garantia bancária no valor de 50 000 000$00. As contrapartidas entregues à Ré pela sociedade B… – constantes do contrato de 14.7.95, e posteriormente substituídas conforme consta da deliberação camarária de 22.12.98, cujo cumprimento foi assegurado por garantias bancárias de 50.000.000$00 e 60.000.000$00 (com os inerentes encargos bancários por parte da Sociedade B…) – no valor global de 110.000.000$00 – representaram uma exigência ilegal da Ré, que a B… se viu obrigada a satisfazer, como forma de obter o licenciamento da operação de loteamento da Quinta D. …. Ora, por força do disposto no nº 5 do artº. 32º do DL 448/91 , na redacção dada pelo artº. 1º da Lei 26/96 , nos termos do qual “ A exigência, pela câmara municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença de loteamento e de obras de urbanização, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito de reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, o direito à respectiva restituição e à indemnização a que houver lugar ” a Autora (Sociedade que assumiu a universalidade dos direitos e obrigações da B…), tem direito: À devolução do Lote 25 e da moradia nele existente, cedidos por meio da escritura outorgada em 14 de Abril de 1999 (doc. nº 21) Ao reembolso das quantias dispendidas na execução dos trabalhos de construção do arruamento que liga o Terminal da C… à Avenida Vasco da Gama, avaliados em 54.521.314$00 (doc. n º 17) À restituição das quantias de 5.478.686$00 e 20.000.000$00, entregues à Ré a título de compensação pelos saldos respeitantes às diferenças do valor entre a avaliação das obras executadas e da moradia e Lote cedidos e os montantes fixados no contrato de 1995 (doc.s 17, 18, 19, 22 e 23) À compensação pelos encargos bancários suportados, em virtude da exigência da prestação das garantias bancárias previstas no contrato de 1995, no valor global de € 12.613,68, correspondente à soma dos custos de € 5.873,76 relativamente à garantia bancária de 50.000.000$00 e de 6.739,92, relativamente à garantia bancária de 60.000.000$00 (doc. nº 26) Ao pagamento dos juros moratórios vencidos e vincendos, à taxa legal em vigor, desde as datas em que a B… se viu desembolsada das quantias supra referidas, até à do seu integral e efectivo pagamento. 2.2.2 A sentença recorrida – após julgar improcedente a excepção da incompetência do Tribunal em razão da matéria, suscitada pela Ré, com a alegação de que estava em causa questão fiscal – considerou procedente a excepção do “uso do meio processual impróprio”, rejeitando, com tal fundamento, a acção. Para tanto, após algumas considerações de carácter doutrinário, propôs-se averiguar se existia outro meio processual previsto que conferisse à Autora “tutela eficaz e plena do seu direito”, pois, nesse caso seria esse o meio processual a utilizar. E discorreu, nos seguintes termos: “No caso dos autos e na sequência do que acima referimos ao afastar a natureza meramente tributária das questões subjacentes, e a reconhecer a competência deste tribunal, fizemo-lo com o entendimento que quanto a nós claramente deriva dos factos invocados pela autora de que estamos, no essencial perante um contrato celebrado entre as partes, a que acrescem outros “acordos” ou actos”, mas que a autora liga umbilicalmente a tal contrato ou às questões que lhe estão subjacentes. Assim sendo, tratando-se de contrato escrito, celebrado entre as partes, e colocando a autora em causa a validade das suas cláusulas genéticas, assim como a validade das cláusulas apostas ou alterações que lhe foram impostas, parece ser evidente que a lei prevê acção própria para a tutela deste direito, a acção sobre contratos a que alude o art. 71° da LPTA, por referência ao direito “substantivo” a que alude o art. 185º , n°s 1 e 2 do CPA , com remissão para a lei civil no que respeita à falta ou vícios da vontade. Não há, quanto a nós volta a dar-lhe. O que a autora apresenta é um contrato celebrado, ao que se prefigura livremente pelas partes (isto atentando aos preliminares). Se o não foi livremente, ou seja, se a vontade de um ou ambos os contraentes não foi livre, se condicionada por qualquer vício de vontade, se não quiseram celebrar aquele contrato, se o contrato não foi cumprido, se não tinha que o ser por outras causas, se houve vontade viciada na parte das alterações que sofreu, se houve imposição de cláusulas viciando-se assim o acordado, tudo isto, ou seja, todas as questões relativas à génese, à vida e à “ morte ” do contrato, hão-de ser dirimidas através da acção relativa a contratos que a lei coloca ao dispor da autora com direito a tutela efectiva e plena. Mas será que esta acção lhe garantia essa tutela plena. Entendemos que sim. Relembremos que a autora pede o reconhecimento dos seguintes direitos: 1º - O direito à devolução do lote 25 e da moradia nele existente; 2° - O direito ao reembolso das quantias dispendidas pela sociedade B… na execução dos trabalhos de construção do arruamento que liga o Terminal da C… à Avenida Vasco da Gama; 3° - O direito à restituição das quantias de 5.478.686$00 (€ 27.327,57) e 20.000.000$00 (€ 99.759,58), entregues à Ré pela sociedade B… a título de compensação por saldos; 4° - O direito à compensação pelos encargos bancários suportados pela sociedade B…, em virtude da exigência de prestação das garantias bancárias. 5° - O direito ao pagamento dos juros moratórios vencidos e vincendos, à taxa legal em vigor. Ora verificamos que estes 1º a 4º pedidos constam dos termos ditos como acordados no contrato celebrado entre as partes, e o 5º decorre naturalmente daquele clausulado. Donde que a acção sobre contrato prevista na lei resolveria todas estas questões sendo aliás, quanto a nós, o meio processual asado a tutelar de forma plena e eficaz todas as situações em apreço.” E prosseguiu: “Ainda que se pudesse entender, como salienta a ré que os pedidos formulados em 4º e 5º dos pedidos, devessem ser apreciadas em sede de acção de responsabilidade civil por acto de gestão pública, como refere a ré e analisa, rebatendo, a autora, nada impediria isso sim, que na acção sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade, a que alude o citado art. 71º se pudessem cumular perfeitamente tais pedidos. Ou, de outra banda ainda que se entendesse que a apreciação de parte dos pedidos não se integra no âmbito do contrato e “ suas adendas ”, aquela parte que a autora refere ser actos unilaterais impostos pela administração, que quanto a nós, apesar de tudo se integram perfeitamente na economia do contrato, independentemente da “vontade” negocial de uma das partes. Mas, dizíamos, admitindo que sejam actos autónomos ou autonomizáveis daquelas vontades negociais (pelo menos formais), ainda assim, neste caso, se autónomos, se de natureza diferente das cláusulas negociais, então também como bem refere o Ministério Público, prevê a lei um meio processual próprio e adequado à tutela judicial desse direito, que é o recurso contencioso de tais actos. Ou seja, se o acto é destacável do contrato em apreço, se foge do acordado ou do alegadamente acordado, então a maneira de reagir contra tais actos era o recurso contencioso, ou então, se tais actos configurassem, como nos parece que mais se aproximam, questão fiscal, ou parafiscal, como sejam a exigência de cauções, então aí a competência pertenceria, quanto a esta matéria aos tribunais tributários. Dir-se-á, mas então se há questões tributárias, se há questões para as quais o meio próprio é o recurso contencioso (administrativo) e outras às quais quadra, como meio tutelar, a acção sobre contratos, não posso eu usar a acção de reconhecimento do direito e “ mato 2 ou 3 coelhos com uma só cajadada” ? Mesmo configurando aquelas duas ou três hipóteses como previsíveis, ainda assim entendemos que não é essa a finalidade do legislador ao mandar que apenas e só se use a acção de reconhecimento quando os outros meios não tutelem eficazmente o direito a assegurar. E não porque a isso se opõe outros normativos como os de preclusão do direito, veja-se o caso do prazo “curto” para interposição do recurso contencioso — art. 28º da LPTA, por referências aos artigos 134º , nº 2 e 135° do CPA , veja-se, noutra perspectiva, a preclusão do direito indemnizatório a que se refere o art. 71º, n° 2 com reporte ao art. 498º do C. Civil, e outras regras quanto a preclusão de direitos a que alude a lei Civil. Sendo que subjacente a estas preclusões estão também Interesses de salvaguarda, como os da certeza e segurança jurídicas. A isto acresce que a acção de reconhecimento de direito não é opção para se fugir às regras que seriam de aplicar se se considerasse que estamos perante matérias parcialmente atribuíveis à esfera tributária, no sentido em que ou a autora caracteriza tais situações como configurando questão tributária e aí não vale a acção de reconhecimento de direito (administrativa) para afastar aquela aplicação, ou entendendo que assim não é e englobando tudo numa relação contratual ou de natureza administrativa, que não queira depois subordiná-la, na parte em que já não quer. Por outro lado, não estando, por princípio tal conhecimento afastado, naturalmente que, como se disse, a acção própria para analisar da vigência, vida e validade dos contratos administrativos é, em primeira linha a acção sobre contratos. Não a de reconhecimento. Havendo, como há, para a situação de facto configurada pela autora um meio próprio e ideal para fazer valer o seu direito integralmente, como se disse, nenhuma razão assiste à autora para vir intentar acção de reconhecimento de direito. Aplica-se quanto a nós o brocado latino do ubi commoda, ibi incommoda , no sentido de querendo a autora configurar a causa de modo a abranger todas as vertentes que abarca, não pode socorrer-se de meio que por si afaste o meio ou meios processuais próprios, se pretende tal “comodidade”, terá de arcar com as “incomodidades” correlativas. Entendemos por isso ser de proceder a invocada excepção de impropriedade do meio processual utilizado para causa conforme configurada principalmente pela autora, por, quanto a tal relação jurídico-processual a lei prevê um meio processual próprio que permite a tutela plena e eficaz do(s) direito(s) que a autora se arroga.” Esta decisão não pode manter-se. Efectivamente: 2.2.3 O nº 2 do artº. 69º da L.P.T.A., que a sentença invocou para rejeitar a acção, dispõe: “As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”. Conforme a jurisprudência deste S.T.A. tem entendido, de forma pacífica, designadamente a partir da revisão constitucional operada pela Lei 1/89 , e da garantia conferida no artº. 268º, nº 5 da C.R.P. (actual nº 4, após a revisão da Lei 1/97 ), trata-se de um meio processual complementar e não de um meio residual ou alternativo, destinado a ser utilizado naqueles casos em que a lei não faculta aos administrados os instrumentos processuais adequados à efectiva tutela jurisdicional dos seus direitos ou interesses legítimos (v. entre muitos outros, ac. do STA de 3/3/94, rec. 33290; de 23.4.96, rec. 36597; de 18.12.97, rec. 41709; de 29.10.2002, rec. 47202; de 29.4.2009, rec. 454/08). Corresponde esta posição à chamada teoria do alcance médio, para a qual, segundo a lição de Vieira de Andrade (in a Justiça Administrativa, Lições, Coimbra 1998, pag.s 107-113) “a acção deverá ser entendida como um meio complementar dos outros meios processuais, maxime do recurso contencioso de anulação, sendo o meio próprio para os casos em que não exista um acto administrativo ou em que, não obstante haver acto, o recurso de anulação se mostra manifestamente inapto a assegurar a tutela efectiva dos direitos do particular”. Será, pois, um juízo de natureza funcional quanto à necessidade ou desnecessidade de usar este meio processual, face ao nível de densidade de protecção fornecida pelos meios contenciosos tradicionais, que deverá nortear-nos na interpretação do nº 2 do artº. 69º da L.P.T.A. e na sua aplicabilidade ao caso concreto (ac. do S.T.A. de 19.12.2001, rec. 47710). Aplicando estes princípios ao caso em apreço, impõe-se concluir que, ao invés do decidido pela sentença recorrida, a acção para reconhecimento de direito era o meio processual adequado à tutela dos direitos que a ora Recorrente pretende fazer valer na acção. Efectivamente, o que a Recorrente põe em causa na acção é um comportamento da Ré que integra a previsão do artº. 32º, nº 5 do DL 448/91 , na redacção dada pelo artº. 1º da Lei 26/96 – exigência de contrapartidas, compensações ou donativos não previstos na lei – que, nos termos do mesmo preceito, “confere ao titular da licença do loteamento e de obras de urbanização quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização a que houver lugar”. É este direito previsto (abstractamente) na lei que a Autora, ora Recorrente, pretende lhe seja reconhecido pelo Tribunal, com a consequente condenação da Ré a devolver-lhe o que satisfez em espécie (I), a restituir-lhe o que pagou em dinheiro (III), a indemnizá-la pelos trabalhos de construção do arruamento que liga o Terminal da C… à Avenida Vasco da Gama, avaliados em 54 523 313$00 (II), e pelos encargos bancários suportados com as garantias bancárias que prestou, até à satisfação das compensações que lhe foram exigidas (IV), com os juros moratórios vencidos e vincendos, à taxa legal em vigor, desde as datas em que a sociedade B… se viu desembolsada das quantias supra referidas, até à do seu integral pagamento (V). O/s instrumento/s jurídico/s usado/s pela Câmara Ré para concretizar a exigência alegadamente feita à loteadora (em cujos direitos sucedeu a Autora) de contrapartidas, compensações ou donativos, é para o fim em vista – determinação do meio processual a seguir – tal como a Autora configura a causa de pedir e a ela liga os pedidos formulados, irrelevante. Ora, o objecto do processo é delineado pelo pedido e pela causa de pedir. Por isso, nada impede que o particular solicite o reconhecimento do seu direito/s, “invocando os factos jurídicos que o colocam no plano de incidência da norma que o consagra” (cf. Rui Medeiros, Estrutura e âmbito da acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, pag. 101). Foi isto o que a Autora fez, e adequadamente, diga-se. E, como também se refere no ac. deste S.T.A. de 15.1.98, rec. 37149 (in Ap. ao DR de 17.12.2001) «a propriedade do meio processual tem de ser aferida em face do fim concretamente visado pela parte e o fim abstractamente configurado pela lei». De resto, a leitura da sentença com as diversas espécies de meios processuais que hipotiza como possíveis e cumuláveis, além da acção sobre contratos, é elucidativa da dificuldade em sustentar a impropriedade do meio processual usado. Não há, assim, ao contrário do decidido, impropriedade do meio processual utilizado, não havendo justificação para rejeitar a acção por tal motivo. 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando nessa parte a sentença recorrida e ordenando a remessa dos autos ao Tribunal a quo, para prosseguimento da acção, se outro motivo a tal não obstar. Sem custas. Lisboa, 17 de Junho de 2009. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes.