00909/15.7BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I – Não pode o Recorrente, ex novo, e de forma indireta, abalar a validade do ato administrativo de rejeição do pedido de comunicação prévia, não antes impugnado, de forma a obter, em sede recursiva, os efeitos que decorreriam da sua anulação contenciosa. * * Sumário elaborado pelo relator

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório J., Lda. vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Coimbra que julgou improcedente a ação que intentou contra o Município de (...) na qual pedia a declaração de nulidade do ato administrativo vertido no despacho, proferido em 09.07.2015, que indeferiu o pedido de aprovação do projeto de arquitectura que apresentara na sequência de informação prévia favorável. E a sua substituição por outro ato que defira tal pedido de aprovação. Na alegação apresentada, formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem ipsis verbis : A douta sentença recorrida faz uma errada interpretação da Lei e do Direito no presente caso sub judice havendo uma errada subsunção dos factos à Lei e ao Direito Ao decidir pela legalidade do ato impugnado, a sentença recorrida violou os direitos e os interesses legalmente protegidos da Recorrente. O Ato Administrativo exarado no Despacho proferido em 09.07.2015, pelo Exmo. Senhor Vereador da Câmara Municipal de (...), que indeferiu o pedido de licenciamento que a Recorrente apresentou em 21/10/2011, está ferido de nulidade, por falta de fundamentação legal, uma vez que tal decisão estava vinculada à Informação Prévia favorável e deveria ter-se fundamentado nela, e não no novo PDM. Numa situação em que o Município tem conhecimento que o PDM vai ser alterado a breve trecho e, no estrito respeito dos princípios da necessidade, adequação e da menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade consagrado no RJUE, a decisão de indeferimento não tinha que configurar acto vinculado, existindo, pelo contrário, discricionariedade na tomada de decisão, uma vez que a Recorrida tinha conhecimento que a "lex nova" iria ser publicada a breve trecho (como veio a acontecer em 01.Julho.2014, conforme Aviso 7635/2014 publicado no DR 2. a série, n.° 124) e que iria prejudicar, definitivamente, a pretensão da Recorrente. A alteração do PDM e a própria “lex nova" não poderiam ter interferido no agir administrativo da Recorrida, nem poderiam ter permitido uma decisão injusta e desproporcionada para a Recorrente, colocando em causa o Art. 86° n° 1 e 2 da Lei fundamental. A Autora tem a sua actividade licenciada pela C.C.D.R.C., pelo Alvará de Licença para a realização de operações de gestão de resíduos n° 65/2008/CCDR, emitido pela CCDRC, em 14 Julho.2008, e válido até 14 Julho 2013, no qual consta, além do mais, que « Nos termos do Art. 33° do Decreto-Lei 178/2006 , de 5 de Setembro , é emitido o presente alvará de licença à firma “ J., Lda. ”, detentora do NIF (...) e CAE 38321, vara as instalações sitas na R. (...) - (...) ... » O Pedido de Informação Prévia (ao qual foi atribuído o n° 785/2011) e o pedido de Comunicação Prévia (ao qual foi atribuído o Proc. N° 1646/2011), apresentados pela Recorrente à Recorrida, respectivamente em 13.05.2011 e 21.10.2011, foram instruídos com comprovativo da concessão deste Alvará de Licença pela CCDRC. O Facto supra alegado em 8. deveria ter sido dado como Provado, pela Douta sentença. A questão de a CCDRC ter que licenciar a localização do armazém pretendido edificar, como “condição" aposta na Informação Prévia Favorável, é uma redundância e uma falsa questão, sendo ilegítima a exigência de novo «Alvará de Licença para a realização de operações de gestão de resíduos a emitir pela CCDRC, contemplando a localização pretendida», uma vez que o Alvará de Licença emitido em 2008 e válido até 2013, junto aos Pedidos de Informação e Comunicação Prévias já certificava o licenciamento da actividade da Recorrente, para aquele local. À data da apresentação do PIP, a consulta a entidades externas era facultativa para o Interessado (Art. 13°-B, n° 1 do RJUE em vigor cm 2011, com a redacção que lhe deu o DL 26/2010 , de 30.3, com as alterações da Lei 28/2010 , de 2.Set), sendo que, nos termos dos Art. 13°, 13°-A e 13°-B do RJUE então em vigor, por remição do Art. 15° n° 1 do mesmo diploma, sempre caberia à Recorrida, por intermédio do seu gestor do procedimento, a consulta às entidades externas (CCDRC, por exemplo), através do sistema informático previsto no Art. 8°-A, assim ficando dispensado de realizar novas consultas, em sede de Comunicação Prévia, ao abrigo do Art. 17° n° 1 da referida Lei. Não havia nenhum impedimento legal ou formal, à aceitação, pela Recorrida, do Pedido de Comunicação Prévia e o condicionasse, a final, à apresentação do dito «Alvará de Licença para a gestão de resíduos a emitir pela CCDRC, contemplado a localização pretendida», se achasse que o Alvará emitido pela CCDRC e já junto ao PIP não era, por qualquer razão, suficiente. Quando, em 25.01.2013, a Recorrente juntou um Parecer da CCDRC, tal não consistiu num novo pedido de licenciamento da construção do armazém, mas sim na junção de um documento. Na sequência da notificação de 10.10.2014, para «...apresentar a Planta cadastral, com vista a apreciação conclusiva do pedido....» e, depois de o ter feito em 28/1/2014, decorridos que fossem os 30 dias previstos no Art. 20° n° 3, alíneas a), b) e c) do RGUE, sem que a Recorrida tenha deliberado sobre o projecto de arquitectura, ocorreu o seu Deferimento tácito. A Recorrida agiu com manifesto ABUSO DE DIREITO no decurso do processo camarário subjacente a estes autos. A Informação da Técnica gestora do procedimento, com Ref a 1042, de 16/5/2014, foi retida e nunca chegou a ser notificada à Autora. O Despacho proferido em 23.12.2014, pelo Sr. Director do DPGU, Eng° L., e a Informação com Ref a 1203/2015, correspondente ao Registo 62095/04.09.2014, com data de 31/3/2015, deveriam figurar como Factos Provados, porque importantes para a boa decisão da causa, os quais são sinónimo de que a Recorrida reconheceu e admitiu o aditamento ao PIP Favorável, pelo Regto 4827, de 25/1/2013, assumindo a sua validade (ou a sua "revalidação"), e tendo mantido, ao longo de 2014 e 2015, a continuidade, validade e eficácia da Informação Prévia com Parecer favorável notificada à Autora, em 17/10/2011. Os efeitos da Informação Prévia Favorável, apenas se iniciaram com a remoção da condição imposta na Informação prestada à Recorrente em 17.10.2011, ou seja, com a junção do Parecer da CCDRC, em 25/1/2013 - data a partir do qual o acto de aprovação do PIP iniciou os seus efeitos, estando o mesmo válido e a produzir plenamente os seus efeitos na data em que o pedido de Comunicação Prévia foi submetido a aprovação. E, ainda que os efeitos do PIP Favorável concedido em 17.10.2011 à Recorrente, tivessem caducado em Outubro 2012, e que, oficiosamente, tivesse havido conversão do pedido na forma de licenciamento, sempre o Município Recorrido adoptou ao longo do processo, inúmeros comportamentos, por acção e por omissão, expressamente violadores da Lei e das regras de apreciação dum pedido de licenciamento relativo a obras previstas nas alíneas c) a f) do n.° 2 do Art. 4.°do RJUE, afectando, e prejudicando, notória e ilegitimamente, as legítimas expectativas da Recorrente. A Recorrente estava plenamente convencida e convicta que a sua concreta pretensão ia ser plenamente deferida, por já o haver sido em sede de Informação Prévia, criou legítimas expectativas e fez um elevado investimento humano e financeiro, a que acresce o próprio compromisso e expectativas, concretas e efetivas, desta C.C.D.R.C. A Recorrida não levantou quaisquer obstáculos ao uso da edificação e à actividade pretendida, no Parecer Favorável contido na Informação Prévia, e, decorridos mais de 3 anos, é que veio levantar a questão do uso da construção pretendida, para justificar o indeferimento do Projeto de Arquitectura, tendo-se fundamentado na entrada em vigor da 1ª alteração ao PDM. O Município Recorrido errou ao longo da tramitação do processo de licenciamento apresentado pela Recorrente, não devendo ter aplicação, o princípio geral do direito também denominado de princípio da inoperância dos vícios, de princípio anti-formalista, de princípio da economia dos actos públicos ou princípio do aproveitamento do acto administrativo. A decisão de indeferimento proferida está ferida de ilegalidade, por violação do pedido de informação prévia favorável e de invalidade por violação do princípio da irrevogabilidade de actos válidos constitutivos de direitos (Art. 17° do RJUE). O acto impugnado pela Recorrente encontra-se, pois, ferido de ilegalidade, o que o torna um ato nulo, devendo ser substituído por outro, favorável à sua pretensão. O Recorrido não contra-alegou. O Ministério Público junto deste TCA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso . Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação de Facto Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos: Em 13/05/2011 a Autora deu entrada nos serviços do Réu a um requerimento, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido, ao qual foi atribuído o n.º de registo 29476/2011, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de (...), com o seguinte teor: “J., Lda., (…) requer a V. Exa. em conformidade com o disposto no Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16 de Dezembro (…) se digne promover que seja facultada Informação Prévia acerca da obra de construção de um armazém destinado a armazenagem temporária de resíduos não perigosos, em conformidade com os documentos que anexa ao presente, para um terreno pertença de um dos sócios (…). Para o efeito junta a documentação indicada no n.º 3 da Portaria n.º 232/2008 , de 11 de Março” – cfr. doc. de fls. 323 do PA; Em 27/07/2011 os serviços do Réu elaboraram a Informação n.º 0000881, relativa ao assunto “Entrega de informação prévia para construção de armazém – n.º Registo 24976/2011 – J. – Informação prévia de obras de edificação – (...) – (...)”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, da qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) II – Proposta: Em face do exposto propõe-se: 1- Emitir parecer favorável ao pedido de informação prévia consubstanciada nos elementos constantes do registo indicado em epígrafe, nos exactos termos em que foi apresentada e solicitada e condições da presente informação nos termos do disposto nos art.º 14.º a 17.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e nas condições da presente informação bem como na condição de em futura pretensão (comunicação prévia ou licenciamento) esta ficar condicionada a eventual condição Estradas de Portugal sobre o cumprimento de distâncias à A1 considerando as suas obras de alargamento para 2 faixas com 3 via [sic] 2- Informar ainda o interessado que, no prazo de um ano, caso pretenda executar as obras nos exactos termos em que foram agora propostas, deverá apresentar uma comunicação prévia, instruída nos termos definidos no art.º 12.º da Portaria n.º 232/2008 de 11 de Março” – cfr. doc. de fls. 345 do PA; Em 14/10/2011 o Vereador com competência delegada apôs na sobredita Informação o despacho “Concordo” – cfr. doc. de fls. 345 do PA; Por ofício n.º 37030, de 17/10/2011, com a epígrafe: “Pedido de Emissão Prévia, Proc. 785/2011 – Regt.º 44432/2011, Local: (...) – (...), (...)”, o Réu informou à Autora o seguinte: “(…) informo V. Exa. que foi emitido parecer favorável ao pedido em referência, nos termos da informação, cuja cópia se anexa” – cfr. doc. de fls. 344 do PA; A Autora foi notificada da decisão que antecede em 20/10/2011; Em 21/10/2011 a Autora deu entrada nos serviços do Réu um requerimento ao qual foi atribuído o n.º 61564, datado de 20/10/2011 e dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de (...), com o seguinte teor: “J., Lda. (…) em conformidade com o disposto no Regime Jurídico de Urbanização e da Edificação, apresenta a Comunicação Prévia de obra de edificação, construção de um armazém destinado a armazenagem temporária de resíduos não perigosos num terreno pertença de um dos sócios, sita na “(...)” – (...), freguesia de (...), concelho de (...). A obra em causa será realizada no prédio rústico, inscrito na matriz predial sob o n.º 1556 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4257, da freguesia de (...) (…). Para o efeito junta a documentação indicada no n.º 12 da Portaria n.º 232/2008 , de 11 de Março. Tem como antecedentes a “Informação Prévia” processo n.º 785/11.” – cfr. doc. de fls. 140 do PA; Do Ofício n.º 39692, elaborado pelos serviços do Réu em 03/11/2011 e endereçado à Autora, consta, além do mais, o seguinte: “(…) NOTIFICO V. Exa nos termos do n.º 3 do art.º 11.º do RJUE, a apresentar no prazo de 15 dias, sob pena de rejeição liminar, o alvará de licença para realização de operações de gestão de resíduos, emitida pela CCDRC, devidamente actualizada e contemplando a localização pretendida, conforme condição estabelecida no parecer emitido em sede de informação prévia. Assim e nos termos previstos no n.º 11 do art.º 11 do mesmo diploma, atendendo a que o pedido de informação prévia antecedente não foi apresentado/proferido nos termos do n.º 2 do art.º 14º do citado RJUE, informo V. Exa. da conversão oficiosa do pedido na forma de licenciamento” – cfr. doc. de fls. 139 do PA; Por ofício n.º 2164, de 18/01/2012, que aqui se dá por integralmente reproduzido, o Réu transmitiu à Autora o seguinte: “INFORMO V. Ex.a de que na ausência de resposta ao ofício n.º 39692 de 3/11/2011, não estando o processo convenientemente instruído, nos termos do art.º 11.º da Portaria 232/08 de 11 de Março, e por razões de economia processual, nos termos do art.º 10.º do Código de Procedimento Administrativo, rejeito o pedido sem prejuízo da possibilidade de formulação de novo pedido, nos termos do art.º 11.º, n.º 3 e 9 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, devendo instruir o processo com os elementos estritamente necessários à correcta avaliação do pedido” – cfr. doc. de fls. 137 do PA; Em 25/01/2013 deu entrada nos serviços do Réu um requerimento da Autora dirigido ao Presidente da Câmara Municipal, cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido, nos seguintes termos: “J., Lda. (…), solicita a V. Exa. mandar anexar ao processo n.º 1646/2011 o parecer da CCDRC de aprovação da pretensão para a nova localização. Anexa a certidão da conservatória do registo predial actualizada, estimativa orçamental, alvará de construção civil e apólice de seguros. Nos termos previstos no n.º 3 e 9 do art.º 11 do RJUE solicita que os restantes documentos se mantenham válidos e adequados” – cfr. doc. de fls. 116 do PA; Pelo ofício n.º 23265, elaborado pelo Réu em 06/06/2013, sobre o “Assunto: Audiência prévia/Notificação. Proc. 1646/2011 – Regt.º 4827/2013. Local: (...) – (...). (...)”, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a Autora foi informada, além do mais, do seguinte: “O presente procedimento sucede ao pedido formulado em registo n.º 01/2011/61564, rejeitado por despacho de 16/01/2012” – cfr. doc. de fls. 101 do PA; Em 31/03/2015 os serviços do Réu elaboraram a Informação n.º 1203/2015, relativa ao “Assunto: N.º Registo: SGD n.º 62095/2014 – J., Lda – Pedido de licenciamento/Legalização – (...) – (...) – União das freguesias de (...) e (...)”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, da qual consta, designadamente, o seguinte: “(…) II – Proposta Assim, mantém-se a proposta exarada na Informação n.º 1577 de 24/07/2014, no sentido de indeferir o projecto de arquitectura, (…), ao abrigo do disposto no ponto 1, da alínea a) do art.º 24.º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, pelos motivos a seguir discriminados: 1 – A propriedade encontra-se inserida 100% em Espaço Agrícola, estando 98,4% (17. 614,30m2) em RAN e 98,53% (17.621,20m2) em REN. De acordo com o disposto nos art.º 39.º, art.º 40º e art.º 66.º do Regulamento do PDM – 1.ª Revisão, que define o uso previsto para os espaços agrícolas e respectiva edificabilidade, o uso pretendido para o armazém armazenagem temporária com triagem de resíduos não perigosos (essencialmente de carácter ferruginoso), não é compatível com o uso destinado para estes espaços. Deste modo verifica-se o não cumprimento do disposto na legislação referida. Relava-se que esta zona se insere em RAN e REN, encontrando-se condicionada ao uso, ocupação e transformação do solo inerente à legislação específica para estas zonas, DL n.º 73/3009, de 31 de Março e DL n.º 239/2012 , de 2 de Novembro. Chama-se a atenção que de acordo com o PDM 94, a propriedade se encontrava inserida em 18,7% em zona residencial núcleo e 81,93% em RAN. A proposta de construção do armazém encontrava-se na sua totalidade em zona residencial núcleo, não afectando a área de RAN. 2 - Releva-se que foi efetuada consulta à Divisão de Planeamento/DPGU em 0311012013, no sentido de auscultar relativamente à admissibilidade de enquadrar a pretensão no regime previsto no art.º 73 do regulamento da 1ª. Revisão do PDM. Sobre este assunto foi emitida a informação n°3712013 (SGD 36423 de 1111012013), que refere: " (...) 3. Analisando a pretensão do requerente, que consiste na construção de um armazém destinado a armazenagem temporária de resíduos de carácter ferruginoso, considera-se não ser enquadrável em nenhum dos usos (dominante, complementares ou compatíveis) previstos para solo rural / espaços agrícolas. Efectivamente, embora se possa considerar que se trata de atividade económica que possa contribuir para reforçar a base económica e a promoção de emprego, não há qualquer justificação para que se localize em solo rural, uma vez que nem a natureza técnica ou económica da atividade a desenvolver a tal obriga, nem existe qualquer complementaridade com as atividades instaladas em espaços agrícolas. Este tipo de pretensão tem acolhimento nas áreas de atividades económicas A.E2 (conforme previsto no art.º 100). (...)" Face ao exposto, não existe enquadramento para inserir a pretensão no disposto art.º 73 do regulamento. Conforme referido, este tipo de atividade apenas tem acolhimento nas áreas de atividades económicas AE2. 3 - Foi elaborado pela Divisão de Projetos o projeto da Rua (...) (alargamento e correção) e o estudo prévio da ligação desta rua à ponte dos Casais na freguesia de (...) (troços inseridos na rede rodoviária coletora, prevista 110 PDMC). O estudo prévio de ligação da rua (...) à ponte dos Casais, interfere com a área da propriedade a nascente. A solução em análise prevê a cedência de uma área de 501,00 m1, a integrar o domínio público municipal, destinada à implementação da via." – cfr. doc. de fls. 4 do PA; Em 09/07/2015 o Vereador da Câmara Municipal de (...) com competências delegadas/subdelegadas, exarou sobre a dita Informação n.º 1203/2015, o seguinte despacho: “Concordo face ao que é informado. Notifique-se!” – cfr. doc. de fls. 4 do PA; Por ofício n.º 17170 de 13/07/2015, que aqui se dá por integralmente reproduzido, o Réu comunicou à Autora que “por despacho do Exmo. Vereador, com competência subdelegada (…), exarado em 09/07/2015 foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura, face aos fundamentos enunciados no ponto II da informação n.º 1203/2015/DGU (…)” – cfr. doc. de fls. 2 do PA; Fundamentação de Direito A Autora, ora Recorrente, instaurou a presente ação com vista a obter a declaração de nulidade do acto de indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura para construção de um armazém, que lhe fora notificado em 16/07/2015, e que “tal acto seja substituído por outro”, de deferimento do mesmo. O Tribunal a quo julgou a ação improcedente com base na seguinte fundamentação: “Vejamos então se o acto impugnado padece de nulidade por violação de medida preventiva (informação prévia favorável – cfr. artigo 68.º, alínea a), do RJUE), nos termos alegados. Em prol da sua pretensão, a Autora alega que a informação prévia favorável emitida pelo Réu – porquanto constitutiva do direito ao licenciamento – o vinculou, pelo que, atendendo ao disposto no artigo 17.º, n.º 1 do RJUE, é ilegal o acto ora impugnado, de indeferimento do projecto de arquitectura com base no facto de ter entrado em vigor da 1.ª alteração ao PDM de (...). O Réu em sua defesa, contra-alegou que a informação prévia caducou em virtude de o pedido de licenciamento ter ocorrido para além do prazo estabelecido no artigo 17.º, n.º 3 do RJUE. Vejamos. Decorre do probatório que por despacho de 14/10/2011, os serviços do Réu emitiram uma Informação Prévia Favorável relativamente ao pedido de construção de um armazém destinado a operações de gestão de resíduos apresentado pela Autora, do qual foi notificada por ofício de 17/10/2011 [facto assente em C)]. Mais decorre que a Autora apresentou junto dos serviços do Réu, em 21/10/2011, um pedido de comunicação prévia [facto assente em F)], o qual foi convertido, por estes, em pedido de licenciamento (autuado como processo n.º 1646), tendo sido exigido que a Autora apresentasse, “no prazo de 15 dias, sob pena de rejeição liminar, o alvará de licença para realização de operações de gestão de resíduos, emitida pela CCDRC, devidamente actualizada e contemplando a localização pretendida, conforme condição estabelecida no parecer emitido em sede de informação prévia” [facto assente em G)]. Decorre, ainda, que, porém, através de um ofício datado de 18/01/2012, os serviços do Réu determinaram a rejeição do pedido de licenciamento formulado pela Autora, advertindo-a de que tal não prejudicava a “formulação de novo pedido” [facto assente em H)]. Decorre, por fim, do probatório que apenas em 25/01/2013 deu entrada nos serviços do Réu um requerimento da Autora, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de (...), mediante o qual aquela lhe pede que mande “anexar ao processo n.º 1646/2011 o parecer da CCDRC de aprovação da pretensão para a nova localização”, mais informando que “anexa a certidão da conservatória do registo predial actualizada, estimativa orçamental, alvará de construção civil e apólice de seguros”, solicitando, de resto, que “nos termos previstos no n.º 3 e 9 do art.º 11 do RJUE (…) os restantes documentos se mantenham válidos e adequados” [facto assente em I)]. Sob a epígrafe “Efeitos”, reza o artigo 17.º do RJUE (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 28/2010 , de 02 de Setembro, vigente à data dos factos) o seguinte: “Artigo 17.º Efeitos 1 - A informação prévia favorável vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou apresentação de comunicação prévia da operação urbanística a que respeita e, quando proferida nos termos do n.º 2 do artigo 14.º, tem por efeito a sujeição da operação urbanística em causa, a efectuar nos exactos termos em que foi apreciada, ao regime de comunicação prévia e dispensa a realização de novas consultas externas. 2 - O eventual pedido de licenciamento ou apresentação de comunicação prévia prevista no artigo anterior deve ser efectuado no prazo de um ano após a decisão favorável do pedido de informação prévia e, no caso do previsto na parte final do n.º 1, é acompanhado de declaração dos autores e coordenador dos projectos de que a operação urbanística respeita os limites constantes da decisão da informação. 3 - Decorrido o prazo fixado no número anterior, o particular pode requerer ao presidente da câmara a declaração de que se mantêm os pressupostos de facto e de direito que levaram à anterior decisão favorável, devendo o mesmo decidir no prazo de 20 dias e correndo novo prazo de um ano para efectuar a apresentação dos pedidos de licenciamento ou de comunicação prévia se os pressupostos se mantiverem ou se o presidente da câmara municipal não tiver respondido no prazo legalmente previsto. 4 - Não se suspendem os procedimentos de licenciamento ou comunicação prévia requeridos ou apresentados com suporte em informação prévia nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas, constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, a partir da data fixada para o início da discussão pública e até à data da entrada em vigor daquele instrumento.”. Sufraga a doutrina, nesta matéria, que “[a] informação prévia favorável é constitutiva de direitos – não do direito a concretizar a operação urbanística –, mas do direito ao licenciamento ou pelo menos à aprovação do projecto de arquitectura emitido no âmbito deste (ou à preclusão de este constituir um fundamento para o controlo sucessivo da comunicação prévia) de um certo projecto se: a) este corresponder ao que foi apreciado no seio do procedimento de informação prévia (…); b) o respectivo beneficiário tiver legitimidade (…) para formular o referido pedido; c) o pedido tiver sido formulado dentro do prazo de um ano e não existir novo quadro legal ou regulamentar” [Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, Almedina, (...), 2016, p. 289 e ss.]. Efectivamente, com bem argumenta a Autora, “a informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera atuação de natureza informativa ou declarativa, mas sim (…) um verdadeiro ato administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística. Trata-se, pois, de um ato prévio de natureza verificativa e sem carácter permissivo, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística apreciada; para tal, terá de dar início a um procedimento de licenciamento ou de proceder à comunicação prévia da operação urbanística apenas depois podendo concretizar a operação pretendida” [cfr. Fernanda Paula Oliveira, Direito do Urbanismo. Do Planeamento à Gestão, NEDAL, 2.ª edição, 2015, Braga, p. 274]. Da mesma forma, é entendimento pacífico na jurisprudência, que “[o] pedido de informação prévia tem como finalidade obter da Câmara Municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística ou conjunto de operações urbanísticas directamente relacionadas. (…) O conteúdo da informação prévia tem efeitos vinculativos para as entidades competentes, na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento, (…) sendo a sua aprovação um acto constitutivo de direitos.” [Acórdão do TCA Sul, de 09-06-2011, proc. n.º 04672/08]. Não há dúvidas que através da informação prévia favorável emitida pelo Réu, a Autora viu constituído na sua esfera jurídica o direito ao licenciamento nos termos previstos na dita Informação. Porém, conforme se infere claramente a partir da leitura do supra citado artigo 17.º do RJUE, especificamente dos seus n.ºs 2 e 3, para que a Informação prévia favorável produza plenamente os seus efeitos, sobre a Autora impende o ónus de: (i) Durante um ano após a notificação da sobredita informação prévia favorável – ou seja, até 20 de Outubro 2012 [cfr. facto assente em E)] –, e sob pena de caducidade da mesma, apresentar a comunicação prévia ou o pedido de licenciamento; Ou, (ii) Após o decurso do referido prazo de um ano, requerer ao Presidente da Câmara Municipal de (...) “a declaração de que se mantêm os pressupostos de facto e de direito que levaram à anterior decisão favorável”. De facto, “o referido efeito vinculativo [da informação prévia favorável] apenas se verifica, desde que tal pedido de licenciamento ou apresentação da comunicação prévia sejam efectuados “…no prazo de um ano após a decisão favorável do pedido de informação prévia”, o que significa que a não apresentação do pedido de licenciamento (ou da comunicação prévia), ou melhor, a sua não apresentação dentro do referido prazo, funcionam como condições resolutivas, isto é, factos que, a verificarem-se, implicam a perda dos efeitos vinculativos (e constitutivos de direitos) da informação emitida” [Fernanda Paula Oliveira, op. cit., p. 275]. Na realidade, a Autora apresentou, logo em 21/10/2011, uma comunicação prévia para construção de um armazém, aí fazendo expressa referência à informação prévia favorável anterior. A sobredita comunicação seria convertida oficiosamente em pedido de licenciamento [factos assentes em G)], e este, por seu turno, acabaria por ser indeferido pelo Réu [facto assente em H)]. Ora, apesar da advertência do Réu de que poderia apresentar novos pedidos de licenciamento, e conhecendo (ou devendo conhecer – cfr. artigo 6.º do Código Civil ) a possibilidade de caducidade automática da informação prévia favorável em 20/10/2012, nos termos supra expostos, a Autora nada veio requerer ou apresentar junto dos serviços do Réu até essa data. Na realidade, nada obstava a que a Autora, pese embora o indeferimento do pedido de licenciamento inicial, apresentasse novos pedidos de licenciamento até à data de caducidade da informação prévia favorável. E ainda que esse prazo de caducidade fosse ultrapassado, poderia ainda a Autora, numa derradeira oportunidade (concretamente ao abrigo do n.º 3, do artigo 17.º, do RJUE), requerer ao Presidente da Câmara Municipal de (...) a declaração da manutenção dos pressupostos de facto e de direito (sendo o caso) que conduziram à emissão da informação prévia favorável. Todavia, nem a Autora apresentou novo pedido de licença (ou comunicação prévia) antes de esgotado o referido prazo de caducidade, nem requereu ao Presidente da Câmara Municipal de (...) a declaração legalmente exigível, nos termos previstos no artigo 17.º, n.º 3 do RJUE, limitando-se a anexar documentação e a pedir para que este considerasse válidos e adequados todos os elementos anteriormente juntos ao processo [cfr. facto assente em I)]. Os elementos novos que a Autora veio anexar ao processo, em 25/01/2013, apenas reabriram o processo de licenciamento pretendido [facto assente em J)], mas este deixou de ter como suporte a informação prévia favorável, uma vez que esta havia caducado automaticamente em 20/10/2012. Neste conspecto, inexistindo uma Informação prévia favorável constitutiva de direitos na esfera jurídica da Autora, nenhum pré-conteúdo vinculativo se impunha ao Réu quanto à decisão a tomar relativamente ao pedido de licenciamento do projecto de arquitectura apresentado pela Autora, encontrando-se justificado, à luz do princípio tempus regit actum , o indeferimento do projecto de arquitectura por incumprimento das regras em vigor à data da apreciação do mesmo (previstas no PDM de (...) – 1.ª Revisão – [cfr. facto assente em K)]), e cuja legalidade a Autora, de resto, não coloca em causa [embora num contexto factual diferente da situação em apreço, cfr. Acórdão do TCA Sul, 02-03-2017, proc. n.º 08426/12: “(…) É por referência a tal momento (aprovação do projeto de arquitetura) que deve aplicar-se o princípio do tempus regit actum no que tange às regras urbanísticas a aplicar, mormente quando tenham ocorrido alterações normativas, designadamente ao nível dos planos urbanísticos”]. Poder-se-á afirmar, ainda assim, que o artigo 17.º, n.º 3 do RJUE (na redacção aplicável) mantém em aberto, até ao presente momento, a possibilidade de renovação dos efeitos da informação prévia favorável proferida pelo Réu em 14/10/2011, mediante a solicitação pela Autora, ao Presidente da Câmara, de declaração de que se se mantêm os pressupostos de facto ou de direito em que assentou a informação prévia anterior (“e não uma reapreciação da anterior informação prévia” – cfr. Fernanda Paula Oliveira, op. cit., p. 278). Realmente, a “lei não fixa um prazo para que este pedido de renovação dos efeitos de uma informação prévia seja solicitado, apenas determinando que tal pode ser feito a qualquer momento após o decurso do prazo de um ano durante o qual esta informação mantém os seus efeitos vinculativos. Esta solução é compreensível por em causa não estar um pedido de prorrogação da eficácia da informação prévia, mas de renovação dos seus efeitos, que caducam automaticamente após o decurso daquele prazo de um ano” [cfr. Fernanda Paula Oliveira, op. cit., p. 278]. Contudo, é altamente inverosímil que seja possível a renovação dos efeitos da informação prévia favorável anterior, datada de 14/10/2011, desde logo pela evidente alteração dos pressupostos de direito em que aquela assentava, em virtude da entrada em vigor, em 02/07/2014, do PDM – 1.ª Revisão de (...) (aprovado pelo Aviso n.º 7635/2014, de 1 de Julho de 2014 – cfr. artigo 151.º do dito Aviso). Em suma, o acto de indeferimento do projecto de arquitectura praticado em 09/07/2015 [facto assente em L)] não padece de ilegalidade por violação do artigo 17.º, n.º 1 do RJUE – concretamente, não viola o princípio da irrevogabilidade de actos válidos constitutivos de direitos – pois nenhum direito da Autora (consubstanciado numa informação prévia favorável) pré-existia e se impunha ao referido acto, não existindo, portanto, qualquer expectativa jurídica da Autora a tutelar judicialmente, nessa sede. Assim sendo, improcede o pedido da Autora de declaração de nulidade do acto impugnado, improcedendo também, e por isso mesmo, o pedido de substituição do acto impugnado por outro favorável à sua pretensão.” Fim da transcrição. Antes de nos centrarmos nas alegações da Recorrente, daremos uma breve nota sobre a natureza do recurso como meio de impugnação de uma decisão judicial. Estabelece o nº 1 do artigo 627º do CPC que: “ As decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos.” Os recursos ordinários destinam-se a permitir que o tribunal hierarquicamente superior proceda à reponderação das decisões recorridas. Em ordem a tal objetivo, as partes e o Tribunal Superior devem partir do pressuposto de que a questão já foi objeto de decisão, tratando-se apenas de apreciar a sua manutenção, alteração ou revogação. Para esse efeito, deve a parte que recorre atacar a sentença através da impugnação dos seus fundamentos, explicando onde e em que medida a apreciação que foi feita das questões dirimendas padece de erro. Esta impugnação é que justifica o recurso, sendo inócua toda a alegação que se limite a reiterar os fundamentos apresentados na primeira instância para sustentar a ação ou a defesa. E se, porventura, a sentença recorrida não se debruçou sobre estes fundamentos, não tendo procedido à sua apreciação em primeira instância, então, a forma de a impugnar é imputar-lhe nulidade por omissão de pronúncia. É o que decorre dos artigos 627º , n.º 1, 635º , n.º s 2, 3, e 4, 639º e 615º , n.º 1, d), todos do CPC , aplicável ex vi do artigo 140º, nº 3, do CPTA. Por outro lado, a natureza do recurso, como meio de impugnação de uma anterior decisão judicial, determina outra importante limitação ao seu objeto decorrente do facto de, em termos gerais, apenas poder incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas, não podendo confrontar-se o Tribunal Superior com questões novas. Como se lê em António Santos Abrantes Geraldes , in “ Recursos no Novo Código de Processo Civil ”, 2018, Almedina, pág. 119: “.. os recursos constituem mecanismos destinados a reapreciar decisões proferidas, e não a analisar questões novas, salvo quando estas sejam de conhecimento oficioso e, além disso, o processo contenha os elementos imprescindíveis. Seguindo a terminologia proposta por Teixeira de Sousa, podemos concluir que tradicionalmente temos seguido um modelo de reponderação que visa o controlo da decisão recorrida, e não um modelo de reexame que permita a repetição da instância no tribunal de recurso. Compreendem-se perfeitamente as razões que levaram a que o sistema tenha sido assim desenhado. A diversidade de graus de jurisdição determina que, em regra, os Tribunais Superiores apenas devem ser confrontados com questões que as partes discutiram nos momentos próprios. Quando respeitem à matéria de facto mais se impõe o escrupuloso respeito de tal regra, a fim de obviar a que, numa etapa desajustada, se coloquem questões que nem sequer puderam ser convenientemente discutidas ou apreciadas”. Centrando-nos agora nas conclusões do recurso, verificamos que, pese embora a sua prolixidade, não atacam os fundamentos da sentença proferida, limitando-se, ora a reiterar os fundamentos aduzidos na petição inicial para sustentar a invalidade do ato de indeferimento do pedido de licenciamento impugnado na ação, ora a invocar questões novas. Recapitulemos os fundamentos da sentença recorrida: A sentença recorrida julgou a ação improcedente com base nos seguintes fundamentos: Nos termos do artigo 17.º, n.ºs 2 e 3 do RJUE, para que a Informação prévia favorável produza plenamente os seus efeitos, sobre a Autora impendia o ónus de: (i) Durante um ano após a notificação da sobredita informação prévia favorável – ou seja, até 20 de Outubro 2012 [cfr. facto assente em E)] –, e sob pena de caducidade da mesma, apresentar a comunicação prévia ou o pedido de licenciamento; Ou, (ii) Após o decurso do referido prazo de um ano, requerer ao Presidente da Câmara Municipal de (...) “a declaração de que se mantêm os pressupostos de facto e de direito que levaram à anterior decisão favorável”. O que não fez. Tendo a Autora apresentado junto dos serviços do Réu, em 21/10/2011, um pedido de comunicação prévia [facto assente em F)], o qual foi convertido, por estes, em pedido de licenciamento (autuado como processo n.º 1646) e tendo sido exigido que a Autora apresentasse, “no prazo de 15 dias, sob pena de rejeição liminar, o alvará de licença para realização de operações de gestão de resíduos, emitida pela CCDRC, devidamente actualizada e contemplando a localização pretendida, conforme condição estabelecida no parecer emitido em sede de informação prévia” [facto assente em G)], esta não deu resposta, o que deu origem a que, através de um ofício datado de 18/01/2012, os serviços do Réu determinassem a rejeição do pedido de licenciamento formulado pela Autora, advertindo-a de que tal não prejudicava a “formulação de novo pedido” [facto assente em H)]. Todavia, nem a Autora apresentou novo pedido de licença (ou comunicação prévia) antes de esgotado o referido prazo de caducidade, nem requereu ao Presidente da Câmara Municipal de (...) a declaração legalmente exigível, nos termos previstos no artigo 17.º, n.º 3 do RJUE, limitando-se a anexar documentação e a pedir para que este considerasse válidos e adequados todos os elementos anteriormente juntos ao processo [cfr. facto assente em I)]. Por fim, os elementos novos que a Autora veio anexar ao processo, em 25/01/2013, apenas reabriram o processo de licenciamento pretendido [facto assente em J)], mas este deixou de ter como suporte a informação prévia favorável, uma vez que esta havia caducado automaticamente em 20/10/2012. Por força da caducidade da referida informação prévia favorável, o Recorrido não estava vinculado a uma decisão favorável ao licenciamento do projeto de arquitectura, tendo feito a sua apreciação ao abrigo das disposições em vigor à data da sua apresentação ( tempus regit actum). E, neste ponto, as regras urbanísticas haviam sido alteradas pelo PDM de (...), 1ª Revisão no qual a construção em causa não poderia ser licenciada. Conclui a sentença que o acto de indeferimento do projecto de arquitectura praticado em 09/07/2015 [facto assente em L)] não padece de ilegalidade por violação do artigo 17.º, n.º 1 do RJUE – concretamente, não viola o princípio da irrevogabilidade de actos válidos constitutivos de direitos – pois nenhum direito da Autora (consubstanciado numa informação prévia favorável) pré-existia e se impunha ao referido acto, não existindo, portanto, qualquer expectativa jurídica da Autora a tutelar judicialmente, nessa sede. Como é sabido, o objeto do recurso encontra-se delimitado pelas suas conclusões a partir da respetiva motivação (cfr. artigos 608º , n. 2, 635º , n. 4 e 639º , n. 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º, n.º 3, do CPTA). As conclusões de recurso desenvolvem-se em três planos distintos: Num primeiro plano, alega a Recorrente que a alteração do PDM e a “lex nova” não poderiam ter interferido no ato administrativo de indeferimento, invocando que este ato é discricionário (cfr. conclusões 5ª e 6ª). Trata-se de um novo fundamento de invalidade do ato impugnado que não tinha sido invocado na 1ª instância e que não foi objeto de apreciação na decisão recorrida, assumindo a natureza de questão nova, cuja apreciação está vedada, pelas razões supra explicitadas, ao conhecimento deste Tribunal Superior. Num segundo plano, a Recorrente sustenta a tese de que a informação prévia favorável ao pedido de construção do armazém, não caducou em 20.10.2012, antes se tendo mantido válida e a produzir os seus efeitos. Para tanto, a Recorrente começa por dizer que os pedidos de informação prévia e de comunicação prévia apresentados ao Recorrido, respetivamente, em 13.05.2011 e em 21.10.2011, foram instruídos com o comprovativo do alvará de licença para a realização de operações de gestão de resíduos emitido pela CCDR, para, a seguir, extrair a conclusão de que a exigência que lhe foi feita pelo Recorrido no sentido da apresentação desse alvará era ilegítima e de que não havia nenhum impedimento legal à aceitação pelo Recorrido do pedido de comunicação prévia que lhe dirigiu em 21.10.2011 (conclui também que, quando, em 25.01.2013, juntou um parecer da CCDR, não estava a formular um novo pedido de licenciamento da construção do armazém, mas sim a proceder a uma mera junção de um documento). Desta feita, a Recorrente vem ex novo , e de forma indirecta, abalar a validade do ato administrativo, que lhe foi transmitido pelo ofício n.º 2164, de 18.01.2012 (cfr. alínea H) dos factos provados), de rejeição do pedido de comunicação prévia que apresentara em 21.10.2011, pretendendo obter, nesta sede recursiva, os efeitos que decorreriam da sua anulação contenciosa. Ora, não consta, nem a Recorrente alega, que alguma vez tenha impugnado aquele ato de rejeição do pedido de comunicação prévia, pelo que, ainda que padecesse da ilegalidade que a Recorrente lhe imputa (decorrente falta de impedimento legal à aceitação do pedido de comunicação prévia pelo Recorrido, por o alvará exigido já se encontrar no processo) , já o mesmo se teria consolidado na ordem jurídica. Na conclusão 9ª a Recorrente alega que o facto referido na conclusão 8ª (no sentido de o pedido de informação prévia e de o pedido de comunicação prévia se encontrarem instruídos com o comprovativo daquele alvará de licença) deveria ter sido dado como provado na sentença. Sem razão, pois tal facto é irrelevante para a decisão da causa, dada a consolidação na ordem jurídica do ato de rejeição do pedido de comunicação prévia. E, em face deste ato de rejeição, a Autora não apresentou novo pedido de licença (ou comunicação prévia) antes de esgotado o prazo de caducidade da informação prévia favorável, que terminou em 20.10.2012. Os elementos novos que a Autora veio anexar ao processo, em 25.01.2013, apenas reabriram o processo de licenciamento pretendido (cfr. facto provado em J) , mas este deixou de ter como suporte a informação prévia favorável, uma vez que esta havia caducado automaticamente em 20.10.2012. De resto, da matéria provada nas alíneas H) e J) dos factos provados resulta inequivocamente que a Recorrente foi informada, em 18.02.2012, da rejeição do pedido de comunicação prévia apresentado em 21.10.2011, com a indicação de que aquela tinha a possibilidade de apresentar um novo pedido. E resulta também que, em 06.06.2013, a Autora foi advertida de que o seu requerimento de 25.01.2013 dera origem a um novo procedimento que sucedia àquele primeiro pedido de comunicação prévia sob o registo n.º 01/2011/61564, rejeitado por despacho de 16.01.2012. Improcedem assim, as conclusões 13ª e 14ª. A alegação da Recorrente de que os efeitos da informação prévia apenas se iniciaram com a remoção, em 25.1.2013 (ocorrida com a junção ao procedimento pela Recorrente do parecer da CCDR) da condição nela imposta, é manifestamente improcedente e até contraditória com o antes por si alegado no sentido de, com a junção do alvará de licença para a realização de operações de gestão de resíduos emitido pela CCDR ao pedido de comunicação prévia, ter dado cumprimento à condição estabelecida em sede de informação prévia. É a própria Recorrente que invoca, nas suas alegações de recurso, que, em sede de informação prévia com parecer favorável, é proposto “emitir parecer favorável ao pedido de informação prévia, com as condições enunciadas em informação n.º 881/DGU”, sendo que nesta é feita a menção de que “no âmbito do procedimento sequente, deverá o pedido ser instruído com alvará de licença para a gestão e resíduos a emitir pela CCDR, contemplando a localização pretendida”. A apresentação do referido alvará apresentava-se como requisito de instrução do pedido subsequente (ou seja, do pedido de comunicação prévia ou de licenciamento que se seguiria à informação prévia) e não como condição da qual dependessem os efeitos da própria informação prévia. Falecem, portanto, todos os argumentos em que a Recorrente se estriba para sustentar que a informação prévia favorável visando construção do armazém não caducou. Por último, invoca a Recorrente abuso de direito por parte do Recorrido (conclusões 15ª a 18ª). Tece, a tal propósito, questões que não foram apreciados na sentença recorrida, sem que omissão de pronúncia venha invocada. Pelo que, delas não cabe conhecer. Por seu turno, nas conclusões 20º e 23º, a Recorrente limita-se a reiterar o que já havia alegado na petição inicial (cfr. artigos 9º a 11º, 18º, 20º a 22º da p.i.), sem que omissão de pronúncia venha invocada. Decisão Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao presente recurso e em confirmar a sentença recorrida. Custas pela Recorrente. Registe e D.N. Porto, 13 de dezembro de 2019 Isabel Costa João Beato Helena Ribeiro