045824 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Está-se perante responsabilidade civil extracontratual do estado ou outra pessoa colectiva pública quando se possa dizer que, em concreto e cumulativamente, estão demonstrados os respectivos pressupostos, ou seja: a existência de um facto voluntário do agente, a ilicitude desse facto; nexo de imputação do facto ao lesante; o dano derivado da violação do direito subjectivo ou da lei; e que haja um nexo de causalidade entre o facto praticado pelo agente e o dano sofrido pela vitima, de modo a concluir-se que este resulta daquele. II - Não está verificado este último pressuposto, se através da prova dos factos alegados pelo A. não ficar demonstrada a sua existência em concreto, sendo a sua falta causa bastante da improcedência da acção.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A.... e B..., recorrem da sentença do TAC/Porto, de 28.09.99 (a fls. 467/479), que julgou improcedente a acção por elas proposta contra a CÂMARA MUNICIPAL DE PÓVOA DE VARZIM, absolvendo-a do pedido de pagamento de indemnização contra esta formulado com fundamento em responsabilidade civil extracontratual. Na sua alegação de recurso formularam as seguintes conclusões: A) Como se provou nos presentes autos, no relatório de análise de propostas efectuado pelos serviços técnicos, verteu-se que: "Se do ponto de vista legal for entendido que as propostas complementadas com os trabalhos da 2ª fase (flutuadores e equipamentos) não obedecem ao projecto de concurso (...), dever-se-á considerar que a proposta n° 2 é sem dúvida a que reúne as condições de adjudicação" (...) sendo concorrente n° 2 as aqui recorrentes; Como resulta da matéria de facto contida no n° 8 a fls. 470 a CMPV estava alertada da ilegalidade e do erro que ocorreu no concurso em causa; A adjudicação efectuada no concurso em crise foi julgada ilegal e determinada a anulação da adjudicação, que não de todo o concurso; Na reconstituição do acto administrativo, extirpado da ilegalidade que o afectou, colocava a CMPV na posição de deliberar sobre a proposta de adjudicação efectuada pelos serviços técnicos da CMPV, com o seguinte teor: "dever-se-á considerar que a proposta n° 2 é sem dúvida a que reúne as condições de adjudicação" (...); por ser ilegal a consideração de que as propostas complementadas com os trabalhos da 2ª fase obedecem ao objecto do concurso; No concurso em apreço, e como resulta do relatório de análise das propostas patente nos autos, não se verificava qualquer uma das situações que poderiam conferir o direito a proceder à não adjudicação da obra às recorrentes ao abrigo do disposto no art. 95° do DL. 235/86, de 18/8; No cumprimento estrito da legalidade, confrontada a CMPV com o relatório de análise de propostas e com o cumprimento de critérios de adjudicação da obra às recorrentes; E apenas e só por força do acto ilegal praticado, não foi a obra adjudicada, como era de direito às recorrentes, por ser esta a proposta que melhor se enquadrava nos critérios de adjudicação patentes no concurso; É que, ao contrário do vertido na douta sentença e já provado nos autos, não havia lugar à reapreciação de todo o processo de concurso, porquanto a apreciação da eventual ilegalidade já tinha sido devidamente equacionada no relatório de apreciação de propostas, no sentido vertido supra; a CMPV apenas teria que ponderar que não podia adjudicar a C..., por esta ter apresentado proposta com trabalhos que dizem respeito à segunda fase da obra; Quer a adjudicação quer a não adjudicação são actos de natureza vinculada, sendo a primeira determinada pelos critérios seleccionados para a escolha do contratante, e a segunda pela ocorrência de um determinado conjunto de factos; Não existe liberdade de decisão da CMPV para optar por uma ou por outro dos factores de mera conveniência, mas de estrita legalidade; A consequência da prática de acto legal seria a adjudicação da obra às aqui recorrentes, como extensamente se demonstrou - verifica-se assim a obrigação de indemnizar, por estar estabelecida em concreto a relação entre o dano (a não realização da obra) e o acto ilegal da CMPV, como sendo de causa adequada; Na douta decisão em recurso, interpretou-se de forma de que se discorda a doutrina da causalidade adequada em conjugação com o disposto no art. 95° do DL. 235/86, de 18/8. Contra-alegou a recorrida CMPV, defendendo a improcedência do recurso. O Exmº. Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu parecer no sentido da confirmação da sentença. Colhidos vistos, cumpre decidir. Os factos dados como provados na sentença sob recurso: As AA. concorreram, em consórcio, ao concurso público para arrematação da empreitada "...", em que era dona da obra a ora ré CMPV; O anúncio público do concurso foi publicado no DR/III/nº 223, de 26/9/92, e aditado por publicação nos DR 241 e 258, de 19/10 e 17/11 ; O acto público do concurso ocorreu no dia 16/12/92, e tendo sido considerados como habilitados todos os concorrentes, foram admitidas no concurso as seguintes propostas: ... - valor total (1ª e 2ª fase) = 703.396.047$00- prazo, 18 meses; A.../B... - valor trabalho em concurso(1ª fase) = 539.017.939$00 - prazo, 16; ... - valor trabalho em concurso (1ª fase) = 561.435.785$00- prazo, 18; ... - valor total (1ª e 2ª fase) = 755.100.500$00 - prazo, 18; .../... - valor total (1ª e 2ª fase) = 594.465.484$00 - prazo, 18; C... - valor total (1ª e 2ª fase) = 529.000.850$00 - prazo, 18; O núcleo de estacionamento a que se referia a obra em causa, compreendia um projecto amplo, dividido em construção de infraestruturas (1ª fase), e colocação de equipamentos flutuantes (2ª fase), sendo que a concurso estava apenas a execução da 1ª fase dos trabalhos; As empresas ..., ..., .../... e C... apresentaram propostas para o conjunto de todos os trabalhos, 1ª e 2ª fases, nos valores indicados em 3) supra; Por se tratar de uma empreitada por série de preços, entendeu a CMPV que deveriam ser admitidas as propostas em causa e determinar-se o preço das propostas dos concorrentes indicados em 5) supra, por aplicação dos preços unitários às quantidades de trabalho colocadas a concurso, de onde resultou a seguinte lista de propostas: 1) ... -valor total (1ª e 2ª fase)= 703.396.047$ - valor de trabalho em concurso (1ª fase) = 490.157.988$ - prazo, 18; 2) A.../B... - valor trabalho em concurso(1ª fase) = 539.017.939$ - prazo, 16; 3) ... - valor trabalho em concurso (1ª fase)= 561.435.785$ - prazo 18; 4) ... - valor total (1ª e 2ª fase) = 755.100.500$ - valor trabalho em concurso (1ª fase) = 652.191.751$ - prazo, 18; 5) .../... - valor total (1ª e 2ª fase) = 594.465.484$ - valor trabalho em concurso (1ª fase) = 451.759.427$ - prazo, 18; 6) C... - valor total (1ª e 2ª fase)= 529.000.850$ - valor trabalho em concurso (1ª fase) = 425.511.055$ - prazo, 18; Todo o processo do concurso foi remetido à Divisão de Empreitadas do Departamento de Obras Municipais da R., para análise das propostas, e no respectivo relatório de análise, de 11.02.93, concluiu o respectivo técnico: "...Devemos salientar que as firmas indicadas em 2 e 6, são as que melhor se enquadram no referido critério e ambas poderão beneficiar do 'critério excepcional de adjudicação', nos termos do n° 3 do art. 93° (...) 5.3 - Se do ponto de vista legal for entendido que as propostas complementadas com os trabalhos da 2ª fase (flutuadores e equipamentos) não obedecem ao objecto do concurso, pelos mesmos critérios de excepção, dever-se-á considerar que a proposta n° 2 é sem dúvida a que reúne as condições de adjudicação". Concluindo ainda o técnico em causa que deveria ser remetido o assunto ao consultor jurídico da CMPV; Em 15/2/93, o mesmo técnico prestou esclarecimentos ao consultor jurídico da CMPV, o qual, em despacho de 23/2/93 proferiu parecer, no qual, indeferindo as reclamações apresentadas pelas ora AA, entendeu que deveriam ser admitidas as propostas dos concorrentes que apresentaram os trabalhos da 2ª fase, mas sendo retirados das propostas os preços unitários referentes à 2ª fase dos trabalhos; Na sequência dessa informação, por deliberação da R. de 24/2/93, foi a empreitada em causa. adjudicada à recorrente C...., e notificada a adjudicação às AA. a 28/4/93; As AA. interpuseram recurso contencioso daquela deliberação no TAC e que depois subiu ao STA; Que, por acórdão de 6/5/97, confirmou a sentença do TAC que deu provimento ao recurso contencioso e determinou a anulação da deliberação, por se entender ilegal ter a CMPV alterado as propostas dos concorrentes, por eliminação dos trabalhos da 2ª fase, que violaria o disposto nos arts. 13° e 266° da CRP e 75° do DL. 235/86, de 18/8; No âmbito do contrato que foi celebrado com a firma C..., e até à data em que a CMPV procedeu à rescisão unilateral do contrato com base em incumprimento do empreiteiro, foram executados os trabalhos constantes dos autos de medição e respectivas revisões (docs. 6 a 37) que em 29.9.95 totalizavam a quantia de 307.658.118$00; Nos preços apresentados a concurso, e constantes da lista de preços unitários, contemplavam as AA. um lucro correspondente ao valor médio de 7,5% dos trabalhos a realizar; A mesma quantidade de trabalho, referida em 12), se fosse executada de acordo com os preços apresentados pelas AA. na sua lista de preços unitários, ascenderia à quantia de 413.330.923$00, sendo 402.620.847$00 de trabalhos a executar e 10.710.076$00 de revisões de preços; Pelo facto de não lhes ter sido adjudicada a empreitada, as AA. deixaram de auferir um lucro de 30.999.819$20; Os equipamentos referidos no quesito 4° tinham um valor de aquisição de 700.000.000$00; Cuja amortização tem o custo repartido ao longo da sua vida útil, que em termos médios é de 10 anos; Sendo o custo de amortização contemplado nos preços dos trabalhos. O direito. Concluiu-se na sentença recorrida que a obrigação de indemnizar tem como requisito essencial que o prejuízo invocado tenha sido causado pelo facto ilícito e culposo, pressuposto que não se verificava no caso concreto, o que só permitia a decisão de improcedência da acção. As ora recorrentes discordam do decidido, sob o entendimento de que estão verificados todos os pressupostos relativos à responsabilidade civil extracontratual necessários à sua procedência, designadamente o nexo de causalidade entre o facto e o dano. Vejamos. 3.1. O princípio geral da responsabilidade civil por factos ilícitos, consagrado no artº 483° do Cód. Civil, foi acolhido no DL. 48.051, de 21.11.67, no que concerne à responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas, derivada de actos de gestão pública, vindo dispor logo no n° 1 do seu artº 2°, que o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. Em qualquer dos apontados domínios, estar-se-á perante tal responsabilidade quando se possa dizer que, no caso concreto, estão demonstrados os respectivos pressupostos, ou seja: a existência de um facto voluntário do agente; a ilicitude desse facto; nexo de imputação do facto ao lesante; o dano derivado da violação do direito subjectivo ou da lei; e que haja um nexo de causalidade entre o facto praticado pelo agente e o dano sofrido pela vítima, de modo a concluir-se que este resulta daquele (cfr. Mário Júlio Almeida Costa - Direito das Obrigações, 465). Em síntese e segundo terminologia corrente na doutrina e na jurisprudência, o facto, a ilicitude, a culpa ou nexo de imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano, são, cumulativamente, os elementos constitutivos da responsabilidade civil extracontratual. 3.2. No caso em apreço, depois de analisar todos os restantes requisitos em função da matéria de facto que teve como provada, a sentença não encontrou elementos que permitissem dar como verificado o nexo de causalidade entre o facto e o dano. Este é, pois, o elemento sobre que teremos de debruçar-nos a fim de indagar da sua presença, para podermos concluir se sobre a CMPV impende, ou não, o dever legal de indemnizar as ora recorrentes. Na análise desta questão, a sentença recorrida começou por acolher a doutrina da causalidade adequada, na formulação de Galvão Telles (Manual, n° 229), segundo a qual deteminada acção ou omissão será causa de certo prejuízo se, tomadas em conta todas as circunstâncias conhecidas do agente e as que um homem normal poderia conhecer, essa acção ou omissão se mostrava, à face da experiência comum, como adequada à produção do referido prejuízo, havendo fortes possibilidade de o originar, doutrina que se mostra consagrada no artº 563° do C. Civil, ao estatuir que a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão. Partindo daí, a sentença observa que a deliberação viciada da ré, em abstracto, é susceptível de ser causa adequada dos lucros cessantes das AA. . Mas em concreto, só o poderá ser se, uma vez extirpada a antijuridicidade que a invalidou, a consequência for a adjudicação da empreitada ao consórcio formado pelas presumíveis lesadas, para concluir que, evitada ou sanada a ilegalidade da deliberação, o adjudicatário não estava de modo algum determinado à partida e por mera exclusão, sendo que ao consórcio formado pelas autoras (ora recorrentes), tal como às demais concorrentes, assistiria uma mera expectativa de que a empreitada lhes fosse adjudicada, mas não o direito à adjudicação. Entendemos que a sentença apreciou correctamente os elementos factuais de que dispunha, para concluir pela inexistência do falado nexo de causalidade. Na verdade, conforme alegado pelas ora recorrentes, sendo estas concorrentes, entre outras empresas ou agrupamentos de empresas, a concurso para empreitada de obras públicas, que não foi adjudicada às recorrentes, a deliberação de adjudicação veio a ser contenciosamente anulada, por se entender ilegal a eliminação dos trabalhos da 2ª fase, em violação do disposto nos arts. 13° e 266° da CRP e 75° do DL. 235/86, de 18/8, pelo que estaria demonstrado também aquele pressuposto da responsabilidade civil extracontratual. Ora, se é certo que a concorrente a quem foi adjudicada a empreitada foi uma das que indicou preços para as duas fases, quando estava em concurso apenas a primeira fase de obras, não é menos certo que, além das recorrentes, houve um outro agrupamento de empresas que também forneceu preço apenas para a primeira fase. E as recorrentes não articularam factos que, provados, tornassem seguro que essa outra concorrente não estava se apresentava ao concurso em condições legais de poder vir a ser a adjudicatária da empreitada, ou seja, que só elas obedeciam aos requisitos legais da adjudicação. Não resulta dos autos, nem tanto foi alegado, que, anulada a deliberação que determinara a adjudicação, a CMPV só pudesse seguir um caminho, o de adjudicar a empreitada ao agrupamento das recorrentes, com exclusão de toda e qualquer outra concorrente. Seria, pois, erróneo defender-se, como se entende fazerem-no as recorrentes, que a deliberação contenciosamente anulada, que adjudicou a empreitada a outra concorrente, as privou do direito a essa adjudicação, pelo simples facto de no relatório de análise das propostas se considerar que tal adjudicação deveria ser feita àquelas, quando, no caso em apreço, tal parecer não ser vinculativo para a entidade decidente, sobre a qual recaía o dever de decidir em conformidade com a lei, não estando as ora recorrentes perante um direito, mas sim e apenas de uma expectativa, de ver decidida a seu favor a adjudicação da obra. É precisamente o que correctamente se entende na sentença, quando ali se afirma que evitada ou sanada a ilegalidade da deliberação da CMPV o adjudicatário não estava de modo algum determinado à partida e por mera exclusão; ao consórcio formado pelas autoras, tal como às demais concorrentes, assistiria uma mera expectativa de que a empreitada lhes fosse adjudicada, mas não o direito à adjudicação. Face ao exposto, entendemos não estar verificado, por falta de prova de factos que o pudessem demonstrar, o aludido pressuposto da responsabilidade civil extracontratual - o nexo de causalidade entre o facto e o dano - sendo a falta de tal requisito causa bastante da improcedência da acção, como bem se decidiu na sentença sob recurso. 3. Termos em que se decide negar provimento ao presente recurso, confirmando-se a sentença. Custas pelas recorrentes. Lisboa, 2 de Maio de 2002 Alves Barata – Relator - Vítor Gomes - Macedo de Almeida