0251A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo sido anulado o acto de não creditação do requerente como odontologista por fundamento não previsto na Lei 4/99, de 27/1, não se considera cumprido integralmente o julgado com a nomeação de um novo Conselho Ético e Profissional dos Odontologistas.

II- O acto de creditação como odontologista ao abrigo da referida lei, comporta a avaliação de pressupostos, cuja verificação não é estritamente vinculada, pelo que os actos de execução ordenados pelo tribunal devem respeitar o espaço de valoração próprios da actividade administrativa, não sendo possível substituir-se à Administração na prática de tais actos.

III- É possível formular no processo de execução pretensões indemnizatórias por danos decorrentes da inexecução do julgado anulatório.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., identificado nos autos, veio requerer a execução integral do Acórdão proferido neste Supremo Tribunal em 20 de Abril de 2004, transitado em julgado em 6 de Maio do mesmo ano, que anulou o despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE de 22/10/2002, na parte respeitante à sua não creditação como Odontologista.

Em seu entender a execução integral do Acórdão anulatório envolve a prática dos seguintes actos:

- Creditação do exequente como Odontologista, com efeitos a partir de 22/11/2002;

- Publicação no Diário da República do acto de creditação;

- Pagamento das despesas judiciais suportadas pelo requerente/exequente com o presente processo judicial no montante total de 2.500$00.

Contestou tempestivamente o executado, concluindo:

- com a nomeação dos novos membros do Conselho Ético e Profissional de Odontologia e promoção da respectiva publicação em Diário da República, está esgotado o poder de intervenção do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde na parte da execução do acórdão exequendo em que lhe é legalmente possível intervir, pelo que deverão os presentes autos de execução ser arquivados por se mostrar executada a decisão judicial pela entidade requerida e pela consequente inutilidade superveniente;

- quando assim não se entenda, deverá entender-se e decidir-se que a execução do acórdão está consumada por parte da entidade recorrida – O Secretário de Estado – quando muito impondo-se eventuais outros actos de execução directamente aos membros do Conselho Ético e Profissional de Odontologia a quem esses actos competirão em exclusivo;

O exequente respondeu à contestação que a nomeação do Conselho Ético não cumpre integralmente o julgado anulatório.

Por despacho do Relator foi o exequente convidado a explicitar o pedido relativo a despesas judiciais e apresentar os meios de prova respectivos, tendo no seguimento de tal despacho sido juntos os documentos de fls. 42 (conta corrente cliente) e de fls. 43 (recibo comprovativo do pagamento dos honorários ao mandatário).

Foi dada vista aos Ex.mos juízes adjuntos e procedeu-se á conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

a) O Recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto através de Aviso publicado no DR, II Série, de 9-8-00, ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27-1;

b) Na sequência do dito processo o Recorrente foi integrado na "Lista nº 1 – Candidatos não acreditados", anexa ao aviso nº 12418/2002, publicado no DR, II Série, de 22-11-02 – cf. o doc. de fls. 24.

c) Por despacho, de 22-10-02, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do aludido processo de regularização dos odontologistas;

d) Da acta VII (doc. de fls. 50/53 que aqui se dá por reproduzido), referente à reunião realizada em 24-11-00, pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha com os parâmetros da apreciação, conforme o Anexo documentado a fls. 51-52 e que é do seguinte teor:

"Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1- Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro;

1. 1 Nos termos do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.1. 1 Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 14 de Fevereiro de 1977);

1.1. 2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2ª Série, de 25 de Agosto de 1982);

1.1. 3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981;

1.1. 4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.2. 1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 23 de Janeiro de 1990);

1.2. 2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

1. 3 Nos termos do nº 3 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia.

2. 1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior;

2. 2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

2. 4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior;

2. 6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.

e) Da acta XIII, referente à reunião do CEPO, realizada em 18-10-01, consta, designadamente, que o Conselho deliberou "aceitar, também como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos." – cfr. o doc. de fls. 53, que aqui se dá por reproduzido;

f) Da acta XIX, referente à reunião, de 25-2-02, do CEPO, consta, em especial, o seguinte: "O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro." –cfr. o doc. de fls. 54, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

g) A não acreditação do Recorrente foi justificada nos seguintes termos: "A..., apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista nos termos da Lei n.º 4/99. Verifica-se que o requerente é médico, inscrito na Ordem dos Médicos. É por isso manifesto que o requerente ao praticar actos próprios da saúde oral não está mais do que a exercer a actividade médica, pois que a esta classe são permitidos por lei todos aqueles actos. Não pode, consequentemente, dizer-se que o candidato tenha exercido a odontologia, mas antes a medicina, pelo que não se enquadra na definição conceitual feita por aquela legislação. Não reúne as condições para obtenção do título de odontologista, devendo ser indeferido o pedido de acreditação” – cfr. fls. 16 dos autos.

h) por Acórdão deste Supremo Tribunal de 20/4/2004, foi anulado o acto recorrido, por se ter concluído que “(…) tanto a letra, como o sentido (isto é a razão justificativa) da Lei 4/99 não devem ser reduzidos de forma a excluir do processo de creditação os profissionais que tenham a dupla qualidade de odontologistas e médicos. Não prevendo e não permitindo a Lei 4/99, de 27/1 a exclusão do processo de creditação dos profissionais habilitados com o curso de medicina, então a exclusão com esse fundamento viola o art. 2º da referida Lei 4/99, de 27/1. Na verdade a Administração, sem qualquer base legal que o legitimasse, excluiu do processo de creditação o recorrente. Com efeito, o recorrente não foi excluído por não preencher os requisitos materiais da Lei 4/99, de 27/1 – situação sobre o qual a Administração ainda não emitiu pronúncia - , mas por ele ser médico.(…)” – cfr. fls. 216 do processo principal.

i) Pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde foi proferido o Despacho 9/2005, cuja fotocópia se mostra junta a fls. 20 destes autos, com o seguinte teor: “Pela Lei n.º 40/2003, de 22 de Agosto, foi criado o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, o qual funciona sob a tutela do Ministro da Saúde, detém as competências referidas no art. 7º e é constituído por representantes das entidades enunciadas no art. 6º. Assim, nos termos do disposto no art. 6º da Lei 40/2003, de 22 de Agosto determino que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia tenha a seguinte composição:

a) Professor Doutor B..., da Faculdade de Medicina Dentária da Universidade de Lisboa, que preside,

b) Professor Doutor ..., da Ordem dos Médicos Dentistas;

c) Dr. ..., da Ordem dos Médicos, na qualidade de seu Bastonário;

d) ..., ... e ..., representantes dos odontologistas. Lisboa, 16 de Fevereiro de 2005”.

j) a presente execução foi requerida em 3 de Fevereiro de 2005 – cfr. fls. 2

k) com despesas judiciais, incluindo os honorários ao seu advogado o ora requerente gastou a quantia de € 2.500, descriminadas a fls. 42, em termos que aqui se dão por reproduzidos – cfr. fls. 42.

2.2. Matéria de direito

O processo executivo aplicável aos presentes é o regulado no Código de Processo dos Tribunais Administrativos, por força do disposto no art. 5º, n.º 4 da Lei 15/2002, que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Nos termos do art. 176º, 3 do CPTA o autor deve especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir podendo ainda pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias e à prática de actos administrativos.

O exequente formulou duas pretensões:

- a prática de um acto administrativo que o credite como Odontologista, com efeitos desde 22/11/2002;

- o pagamento das despesas judiciais suportadas no (presente) processo judicial visando a execução do julgado anulatório.

São estas as duas questões de direito que, de seguida, iremos apreciar.

2.2.1. Creditação do exequente

O acto anulado indeferiu a creditação do requerente como odontologista, com o fundamento de este ser médico: “(…) apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista nos termos da Lei n.º 4/99. Verifica-se que o requerente é médico, inscrito na Ordem dos Médicos. É por isso manifesto que o requerente ao praticar actos próprios da saúde oral não está mais do que a exercer a actividade médica, pois que a esta classe são permitidos por lei todos aqueles actos. Não pode, consequentemente, dizer-se que o candidato tenha exercido a odontologia, mas antes a medicina, pelo que não se enquadra na definição conceitual feita por aquela legislação. Não reúne as condições para obtenção do título de odontologista, devendo ser indeferido o pedido de acreditação”.

O Acórdão anulatório considerou que “ (…) tanto a letra, como o sentido (isto é a razão justificativa) da Lei 4/99 não devem ser reduzidos de forma a excluir do processo de creditação os profissionais que tenham a dupla qualidade de odontologistas e médicos. Não prevendo e não permitindo a Lei 4/99, de 27/1 a exclusão do processo de creditação dos profissionais habilitados com o curso de medicina, então a exclusão com esse fundamento viola o art. 2º da referida Lei 4/99, de 27/1. Na verdade a Administração, sem qualquer base legal que o legitimasse, excluiu do processo de creditação o recorrente. Com efeito, o recorrente não foi excluído por não preencher os requisitos materiais da Lei 4/99, de 27/1 – situação sobre o qual a Administração ainda não emitiu pronúncia - , mas por ele ser médico.(…)”

Defende o executado ter cumprido o Acórdão por ter feito tudo quanto cabia na sua esfera de competência com a criação de um novo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, entidade a quem cabe, em primeira linha, a creditação do exequente.

Julgamos, todavia, que não tem razão.

O julgado anulatório de um acto administrativo só é plenamente cumprido quando for reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (art. 173º, 1 do CPTA). A reconstituição da situação actual hipotética, implica, no actual regime do CPTA, a prática dos actos administrativos devidos e válidos (Cfr. os Acórdãos deste STA de 7/7/2004, proferido no recurso 46544/B (“a execução de julgado anulatório de acto administrativo ilegal que, aplicando um diploma regulador de transição de carreiras, posicionou um funcionário em carreira diferente daquela para que deveria ter transitado, consubstancia-se em repor a ordem jurídica ferida pelo acto anulado de modo a reconstituir a situação actual que hipoteticamente existiria se, em vez do acto anulado, tivesse sido praticado um acto legal.”) e de 11/5/2002, recurso 385/02. No regime anterior a invalidade subsequente, isto é, a invalidade decorrente de vícios não apreciados no Acórdão anulatório não era, em regra admissível no processo executivo - cfr. Acórdão do STA (Pleno) de 29-1-97, recurso 27.517 citando no mesmo sentido os Acórdãos do Pleno de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e de 23-5-91, proferidos respectivamente nos recursos 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A e 22.444/A) que satisfaçam a pretensão do autor formulada no processo executivo, ainda que tal envolva o conhecimento de questões novas (O processo de execução de sentenças de anulação, com a sua (necessária) fase declarativa, só faz sentido quando se trate de extrair as consequências de uma sentença de estrita anulação, que não se tenha pronunciado sobre o quadro das relações emergentes da anulação”. “Estamos, por outro lado, refere ainda o mesmo autor (pág. 358) perante um processo em que pela primeira vez se discutem questões que nunca tinham sido objecto de apreciação de um juiz e que, por essa razão devem ser objecto de uma pronúncia declarativa…”. AROSO DE ALMEIDA, o Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 357.), embora sempre dentro dos poderes de cognição do tribunal e sem invasão dos espaços de valoração próprios da função administrativa (art. 179º, 1 do CPTA).

A pretensão ( Podemos falar em pretensão do autor com toda a propriedade, dado ser esta a terminologia legal – cfr. art. 179º, 1 do CPTA: “quando julgue procedente a pretensão do autor…”) do autor consiste na sua creditação como odontologista, e sobre tal pretensão não existe ainda qualquer pronúncia da Administração.

É assim evidente que a situação jurídica do exequente não se encontra definida pela Administração. Ainda não existe um acto de creditação, nem um acto de não creditação. Para que a situação actual hipotética do exequente seja plenamente reconstituída torna-se, assim, necessária a prática de tal acto.

Não releva o argumento da entidade executada no sentido de ter esgotado a sua competência com a nomeação de novo Conselho Ético e Profissional de Odontologia a quem cabe a prática dos demais actos necessários à execução do julgado. Nos termos do art. 174º, 2 do CPTA “se a execução competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deve o órgão referido no n.º anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito”. Daí que, sendo o acto anulado proferido pelo ora executado, é a ele que compete – no cumprimento do julgado – remeter os elementos necessários ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia.

Impõe-se, contudo, saber em que termos deve ser deferida a pretensão do exequente, isto é, quais os actos e operações necessários ao cumprimento do julgado, uma vez que concluímos que o mesmo não se encontrava integralmente cumprido.

Como já referimos a Administração tem o poder de praticar novo acto administrativo (art. 173º, 1 do CPTA), tendo por referência a “situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”, e os “limites ditados pelo caso julgado”.

No Acórdão anulatório considerou-se ilegal o fundamento de indeferimento do pedido de creditação. O acto administrativo a praticar, no âmbito da execução, deve assim ser um acto que aprecie a pretensão do autor à luz dos critérios da Lei 4/99, de 27/1, situação sobre a qual como se disse no Acórdão “a Administração ainda não emitiu pronúncia”.

Na apreciação da pretensão do autor deverá intervir o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, ao qual, nos termos do art. 5º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro (vigente á data da prática do anulado) compete iniciar e concluir o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos pela referida lei.

Tal intervenção traduz-se, além do mais, na comprovação dos requisitos de que depende a aplicação da referida lei (art. 2º), comprovação essa que envolve a apreciação da prova apresentada pelos interessados – prova da prática de actos odontológicos durante um determinado período de tempo. Tal comprovação, envolve juízos de apreciação (justiça administrativa) não sendo por isso uma actividade estritamente vinculada e não podendo ser – desde já – determinada pelo Tribunal. Impõe-se, nestes casos, o respeito “pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa” (art. 179, 1 do CPTA).

Assim, a pretensão do autor deve ser deferida, mas apenas nos seguintes termos: a entidade executada deve remeter os elementos necessários ao Conselho Ético e Profissional dos Odontologistas para que esta entidade aprecie a pretensão do autor, de acordo com os critérios previstos no art. 2º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro.

Para tais actos e operações, julgamos adequado o prazo máximo de 60 dias. Não se impõe, para já, qualquer sanção compulsória, uma vez que nada nos autos indicia a necessidade dessa medida para compelir a Administração a cumprir o julgado.

2.2.2. Pretensão indemnizatória

O exequente pediu ainda a condenação do executado no pagamento das despesas judiciais, com o presente processo de execução. Inclui no pedido diversas despesas, com os honorários do advogado relacionadas, todas elas, com a necessidade de se ter visto obrigado a interpor a presente execução (fls. 42).

Nos artigos em que é referida uma indemnização pela inexecução (art. 164º, 6; 168º, 3; 176, 7 e 179, 6 do CPTA), é prevista uma tramitação especial, começando por uma fase conciliatória, através da fixação de um prazo para o acordo quanto à fixação da indemnização – art. 166º do CPTA – findo o qual se ordenam as necessárias diligências instrutórias.

A indemnização decorrente da inexecução por invocação de causa legítima ou por incumprimento das determinações do tribunal (art..s 168º, 3 e 179º, 6) só pode fazer-se depois de apurado e qualificado o incumprimento. Depois de apurado tal incumprimento, o regime processual é o do art. 166º do CPTA.

Porém, nenhuma das referidas disposições legais é directamente aplicável ao presente caso – numa das situações previstas ocorre incumprimento lícito por justa causa e, é, a partir daí que se segue a fase de determinação da indemnização e, na outra situação, prevê-se o incumprimento de actos infungíveis determinados pelo Tribunal, sendo também a partir desse incumprimento que se inicia a fase de determinação da amplitude do dano.

O caso dos autos é diferente: trata-se de uma inexecução tempestiva: a Administração não cumpriu o julgado no prazo legal, forçando desse modo – e sob pena de preclusão – o interessado a requerer o processo executivo.

Não está, pois, expressamente prevista a fase em que a pretendida indemnização deve ser apreciada.

Em que termos, deve, a referida pretensão ser apreciada?

Os art. 168º, 3 e 179º, 6 do CPTA prevêm um incidente especial para apurar os danos emergentes da inexecução, com remissão para os termos do art. 166º do CPTA, a tramitar depois de verificado o incumprimento das determinações infungíveis do Tribunal. E também o art. 166º, 1 do CPTA faz iniciar a fase da determinação dos danos depois de findar o conflito sobre a existência de justa causa de indemnização. Podemos ver, neste regime, o afloramento dos seguintes princípio:

- só entramos na fase de apuramento dos danos depois de decididas as demais questões, designadamente e como não podia deixar de ser as respeitantes aos requisitos de que depende (causa legítima de inexecução ou incumprimento da prestação de factos infungíveis);

- o regime processual inicia-se sempre com uma fase conciliatória.

Assim, e dentro destes princípios, julgamos mais adequado conhecer dos danos emergentes da inexecução, no momento a que se reporta o art. 179º, 6 do CPTA, isto é, após verificado o cumprimento ou o incumprimento das determinações do Tribunal, evitando assim uma possível duplicação de incidentes para determinação dos danos emergentes da inexecução.

Sendo assim, não se conhece para já do pedido de indemnização, relegando a sua apreciação para o momento a que se refere o art 179º, 6 do CPTA, ou seja após o cumprimento (ou incumprimento) das determinações atinentes à plena execução do julgado.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a) Considerar que o executado não deu integral cumprimento ao julgado anulatório;

b) Determinar a prática dos seguintes actos e operações:

- remessa dos elementos necessários pelo executado ao Conselho Ético e Profissional de Odontontologia;

- prática de um acto administrativo que aprecie a pretensão do exequente, nos termos da legislação em vigor à data da prática do acto anulado, tudo no prazo máximo de 60 dias;

Custas pelo executado.

Lisboa, 11 de Outubro de 2005.

São Pedro – (relator) – João Belchior – Edmundo Moscoso.