0750/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - As normas de um concurso para prestação de serviços podem ser impugnadas no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do seu conhecimento pelos interessados (artigo 100.º, n.º 2 e 101.º do CPTA). II - A falta de impugnação de tais normas, no aludido prazo, não preclude a faculdade dos interessados de impugnarem o acto final de adjudicação, ou qualquer acto posterior que, pela primeira vez, lhes dê execução, com fundamento na sua ilegalidade, desde que nele se repercutam (artigo 101.º, n.º 1, e 51.º, n.º 3, do CPTA).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório EMEL – EMPRESA MUNICIPAL DE ESTACIONAMENTO E.M. recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 03 de maio de 2012, que “ julgou parcialmente procedente o recurso de apelação interposto pela ora Recorrida, A……, Lda, na parte que decidiu revogar a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no segmento que declarou a caducidade do direito de acção da ora Recorrida e anular ex officio essa Sentença no segmento probatório em ordem à ampliação da matéria de facto, ordenando a baixa dos autos à 1.ª Instância para se proceder em conformidade ”. Terminou a sua motivação com as seguintes conclusões: A Recorrente impugna o Acórdão recorrido, que julgou parcialmente procedente o recurso de apelação da ora Recorrida, na parte que decidiu revogar a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa. A questão que foi colocada à apreciação e julgamento do Tribunal a quo e que ora se impugna, foi a de saber se a falta de impugnação por parte da Recorrida, da alínea c) do artigo 16° do Programa do Concurso, no prazo de um mês contado da data em que ela teve conhecimento da mesma, precludiu o seu direito impugnar directamente essa norma aquando da impugnação do acto final do concurso e o direito de impugnar simultaneamente esse acto final com fundamento na ilegalidade da referida norma concursal. O Acórdão recorrido decidiu revogar a referida Sentença por entender que o prazo de um mês do artigo 101° do CPTA também vale para a impugnação dos documentos conformadores do procedimento pré-contratual, mas o eventual não exercício da faculdade de impugnação concedida pelo artigo 100º, n.º 2, do CPTA, não preclude a faculdade, que sempre existiria, da impugnação dos actos administrativos que, ao longo do procedimento, porventura venham a ser praticados em aplicação ou, pelo menos, no pressuposto da determinação ilegal contida no documento conformador não impugnado - máxime, a faculdade da impugnação do acto final do procedimento, com fundamento em todas as ilegalidades que ao longo do mesmo possam ter sido cometidas. Com base neste pressuposto errado, o Acórdão recorrido decidiu que o prazo para a referida impugnação da alínea c) do artigo 16° do Programa do Concurso seria de um mês contado da notificação do acto final do procedimento, que declarou a caducidade da adjudicação feita à ora Recorrida. Salvo o devido respeito, o Acórdão recorrido fez uma errada interpretação e aplicação aos factos provados, do disposto nos artigos 51°, n.º 3, 100°, n.º 2, e 101°, todos do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (adiante abreviadamente CPTA). Aquelas normas devem ser interpretadas no sentido de que o prazo de um mês previsto no artigo 101°, do CPTA, se aplica a todos os casos de impugnação previstos no artigo 100º do referido Código, ocorrendo a excepção de caducidade do direito de impugnar uma norma contida em documento conformador do procedimento de formação pré-contratual (adiante peças procedimentais), se a interessada não exercer esse direito no referido prazo de um mês, contado da data em que teve conhecimento de tal documento, e que a falta de impugnação directa de uma peça procedimental nesse prazo, obsta a que o concorrente interessado venha a impugnar directamente essa norma mais tarde, ou o acto final do procedimento com fundamento na ilegalidade de disposição contida nessa peça procedimental. E com base nessa interpretação das citadas normas legais, entende a Recorrente que o n.º 2 do artigo 100º, conjugado com o artigo 101°, ambos do CPTA, impunha à Recorrida o ónus de impugnar a ilegalidade da norma constante da alínea c) do artigo 16° do Programa do Concurso, no prazo de um mês contado da data em que a ora Recorrida teve conhecimento dessa norma concursal. Não tendo a Recorrida procedido a essa impugnação, no referido prazo, não podia mais tarde impugnar o acto que declarou a caducidade da adjudicação, com fundamento na ilegalidade da norma constante da alínea c) do artigo 16° do Programa do Concurso. Com efeito, ficou provado que "'A Autora apresentou-se ao Concurso, apresentando a 7 de Janeiro de 2011 a proposta" e que "A 9 de Março de 2011 a Autora intentou a presente acção" (cfr. ponto 3 e da factualidade provada). Este entendimento assenta no facto de o contencioso pré-contratual ter o seu regime próprio consagrado na Secção II do Titulo IV do CPTA, prevendo-se no artigo 100º a impugnabilidade quer dos actos administrativos relativos à formação de contratos quer das respectivas peças procedimentais. A letra do n. ° 2 do artigo 100º do CPTA diz que os interessados podem impugnar directamente os documentos conformadores dos procedimentos pré-contratuais, através de uma acção de contencioso pré contratual, mas não diz que eles têm a faculdade de impugnar esses documentos com a impugnação do acto final do procedimento, quando nele se repercutam os seus vícios, criando, por essa via, a faculdade invocada no Acórdão recorrido. A palavra "também" apenas acresce a impugnabilidade das peças procedimentais à impugnabilidade dos actos administrativos relativos à formação dos contratos previstos no n.º 1° do artigo 100º do CPTA. E a palavra "directamente" afasta a ideia de deferimento da impugnação das peças procedimentais para a impugnação do acto final do procedimento, que é defendida no Acórdão recorrido. A jurisprudência deste Venerado Supremo Tribunal Administrativo também tem decidido que não se pode extrair da letra desta norma legal, qualquer indício que aponte no sentido de aí se estabelecer um ónus ou uma faculdade de impugnação. Se perscrutarmos a ratio da referida norma, constatamos que o legislador pretendeu abrir a possibilidade, que de outro modo estaria fechada, dos interessados impugnarem directamente (e não diferidamente) as peças procedimentais, definindo-se, assim, o âmbito possível do contencioso pré- contratual, que agora passa a abranger também a impugnação de normas de índole regulamentar não imediatamente lesivas. Com esta previsão legal ocorre um claro incremento da garantia de tutela dos interesses dos particulares, objectivo visado pela Directiva Recursos (Directiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro e da Directiva 92/13/CEE do Conselho). O objectivo principal da referida Directiva é, por um lado, garantir uma tutela jurisdicional mais rápida e efectiva do que aquela que apenas poderia resultar da impugnação dos actos finais do procedimento que fossem lesivos, por aplicação de norma concursais ilegais, através de um processo próprio e urgente, por outro lado, optimizar a tutela do impugnante procurando-se evitar, corrigir e sancionar, em tempo útil e oportuno, as decisões das entidades adjudicantes desconformes com o direito comunitário, com vista a uma rápida estabilização das relações jurídicas estabelecidas na sequência do procedimento de formação pré-contratual. Não se vislumbra que interesse ou garantia dos particulares, digna de protecção jurídica, poderia ter levado o legislador afastar a tutela destes valores, sacrificando-os para conferir aos interessados a supra mencionada faculdade, que na prática se traduz em conferir-lhes o direito de se oporem à adjudicação com base em eventuais ilegalidades das peças procedimentais se a adjudicação lhes for desfavorável. A existir a referida faculdade só permitira na prática o desenrolar de um procedimento de formação de um contrato público sem que fosse garantida a nenhum dos intervenientes o mínimo de certeza e segurança quanto às regras jurídicas, técnicas, económicas e financeiras a observar durante a sua tramitação. Essa faculdade também não tem fundamento legal no artigo 51° do CPTA, solução que o próprio Acórdão recorrido rejeita, visto que esta norma legal, em especial o seu n.º 3, apenas se reporta a actos administrativos (procedimentais) e não aos documentos conformadores de procedimentos pré-contratuais. A estes reporta-se o artigo 100° do CPTA. Além disso, face às razões que foram supra aduzidas, a norma do n. º 2 do artigo 100º do CPTA integra-se na ressalva do n.º 3 do artigo 51º do CPTA, constituindo um desvio a essa regra, visto que a mesma aponta no sentido de que as ilegalidades dos referidos documentos não devem poder ser retomadas em momento ulterior, mas sim "directamente". Concluindo-se que a ora Recorrida não gozava, por lei, da faculdade de impugnar a norma constante da alínea c) do artigo 16º do Programa do Concurso, directamente ou diferidamente, através da impugnação do acto final do procedimento, terá que se concluir igualmente que o prazo de que a Recorrida dispunha para impugnar essa norma era o prazo de um mês estabelecido no artigo 101º do CPTA, contado da data em que a ora Recorrida tomou conhecimento dessa norma concursal, e não do momento em que teve foi notificada ou teve conhecimento do acto final do procedimento, que declarou a caducidade da adjudicação à Recorrida. O artigo 100º está definindo, no que respeita ao seu âmbito de aplicação, pelo contencioso pré-contratual, que abrange, sem distinção, a impugnabilidade quer dos actos administrativos relativos à formação de contratos quer a impugnação das respectivas peças procedimentais. O prazo de um mês estabelecido nessa norma legal aplica-se, por isso, tanto à impugnação dos actos administrativos relativos à formação de contratos, como à impugnação das respectivas peças procedimentais Ora, não gozando a recorrida da referida faculdade, e não podendo diferir a impugnação das peças procedimentais para a impugnação do acto final o procedimento, o prazo não podia contar-se da notificação deste ultimo acto. O "acto" a que se reporta a parte final do artigo 101º do CPTA só pode significar o género que inclua toda a previsão dessa norma legal, reportada ao "contencioso pré-contratual" nos termos definidos no artigo 100º do CPTA. Mesmo que assim se não entenda, pode e deve o intérprete fazer uma interpretação extensiva do artigo 101º do CTPA, de modo a acomodar na sua previsão os regulamentos ou os documentos conformadores do procedimento de formação dos contratos previstos no n.º 2 do artigo 100º do CPTA. No caso sub judice, entende a Recorrente que se verificam os pressupostos de admissão do recurso de revista excepcional, estabelecidos no artigo 150º do CPTA. Pretende-se nesta revista o esclarecimento da natureza da impugnação directa prevista no n.º 2 do artigo 100.º do CPTA, e se essa norma tem a virtualidade de precludir o referido direito de acção do concorrente, caso este não impugne a eventuais ilegalidades das peças procedimentais no prazo de um mês contado da data em que delas foi notificado ou tomou conhecimento, por aplicação do disposto no artigo 101º do CPTA. Esta situação é típica e usual no comércio jurídico, que se suscita em numerosos procedimentos graciosos e dá origem a disputas a decidir em contencioso administrativo, pelo que a importância e projecção do objecto desta revista extravasa o âmbito da acção dos presentes autos, projectando-se em todos os casos que tiverem de ser decididos no futuro, administrativa e jurisdicionalmente. O esclarecimento da natureza da impugnação directa prevista no n. º 2 do artigo 100.º do CPTA constitui, assim, uma questão que se reveste de relevância social fundamental, na medida em que é susceptível de se colocar em futuros procedimentos concursais e, portanto, ultrapassa os limites do caso concreto dos presentes autos. Por outro lado, as questões jurídicas colocadas na presente revista revestem-se de elevado grau de complexidade técnica, visto que não está aqui em causa uma simples operação de subsunção dos factos provados pelas instâncias, na previsão de certo preceito legal. Trata-se, por isso, de questões que revestem relevância jurídica fundamental, sendo igualmente fundamental a intervenção deste Venerado Supremo Tribunal Administrativo, para acabar com a incerteza e a instabilidade na resolução destas questões, que se tem revelado nomeadamente nas instâncias. De facto, são assinaláveis as divergências existentes na doutrina e na jurisprudência quanto à solução que deve ser dada a esta questão fundamental, mostrando a relevância destas questões, justificando-se a sua apreciação, com vista à melhor aplicação do direito. Além disso, o julgamento desta questão também se toma necessário para corrigir a aplicação do direito feita pelo Acórdão recorrido, fazendo-se Justiça neste caso concreto. Termos em que deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o Acórdão recorrido na parte ora impugnada, substituindo-se essa decisão por outra que declare e confirme a Sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, que julgou procedente a excepção de caducidade do direito da ora Recorrida, fixando a interpretação dos artigos 52°, n.º 3, 100°, n.º 2, e 101°, todos do CPTA, nos termos propugnados pela ora Recorrente, assim se fazendo JUSTIÇA! Não houve contra-alegações. Por acórdão deste STA foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do artigo 150.º do CPTA, por aquela Formação ter entendido que “ as questões levantadas na presente revista revestem-se de especial relevo jurídico e social na medida em que a sua resolução passa pela realização de operações exegéticas de alguma dificuldade, tendo em vista esclarecer, designadamente o sentido e o alcance do conceito de “impugnação directa” prevista no n.º 2 do artigo 100º do CPTA, bem como a conjugação do citado preceito com o estatuído, designadamente, no artigo 101º do CPTA, por forma a apurar se, no caso em apreço, a Recorrida tinha ou não o ónus de impugnar a ilegalidade da norma constante do Programa de Concurso e, na primeira das hipóteses, qual o prazo a observar para a dita impugnação, questões estas que importa clarificar, destarte contribuindo para um exacto conhecimento por parte eventuais opositores a um concurso de qual o sentido e o alcance das regras atinentes com as impugnações relativas aos documentos conformadores dos procedimentos pré-contratuais, que não são actos administrativos. É, assim, de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista .” Cumpridos os artigos 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2 do CPTA, o Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso e da confirmação da decisão recorrida. Sem vistos dada a sua natureza urgente foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto Os factos dados como provados são os seguintes: Por anúncio publicado no Diário da República n.° 232, II Série, de 30 de Novembro de 2010, a EMEL – Empresa Pública Municipal de Estacionamento de Lisboa, E.M. lançou um procedimento de concurso público denominado «PROCEDIMENTO POR CONCURSO PÚBLICO INTERNACIONAL PARA SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA» (cfr. processo instrutor e fls. 17-19 do proc. cautelar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). O Programa do Concurso e o Caderno de Encargos do Concurso mencionado em L, encontram-se no processo instrutor, dando-se aqui por integralmente reproduzido o seu teor. A Autora apresentou-se ao Concurso, apresentando a 7 de Janeiro de 2011 a proposta que consta do processo instrutor e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida. A 9 de Fevereiro de 2011, o Júri concluiu o «Relatório Final de Análise das Propostas», mantendo neste a decisão de classificar a proposta da Autora em primeiro lugar e adjudicar àquela a prestação de serviço pelo valor de € 523.300,00 (IVA não incluído), decisão essa que a 17 de Fevereiro de 2011 foi publicitada na plataforma electrónica e notificada à Autora (cfr. fls. 45 e s., do proc. adm. apenso). Simultaneamente, a Autora foi notificada para em cinco dias úteis, apresentar os documentos de habilitação, o que viria a concretizar através da entrega dos documentos solicitados com excepção das cópias do Alvarás para o exercício da actividade de transporte de valores e do Alvará de protecção pessoal (cfr. doc. fls. 53, no proc. cautelar apenso e acordo das partes). A 25 de Fevereiro os concorrentes foram notificados da «Publicação dos Documentos de Habilitação» (cfr. doc. de fls. 54 do proc. cautelar apenso). Posteriormente a tal publicitação, mas ainda no mesmo dia, a Autora foi notificada da «Notificação de Decisão de Adjudicação Caducada» e, subsequentemente, da «Notificação de Decisão de Não Adjudicação» (cfr. documentos de fls. 55 e 56, do proc. cautelar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). Foi introduzida na plataforma de concursos electrónicos, a propósito da decisão de «Não Adjudicação», o seguinte (cfr. doc. de fls. 57 do proc. cautelar apenso). Não adjudicar a coberto da alínea c), do n.° 1, do art. 79.° do Código dos Contratos Públicos, conjugado com o n.° 3, desse artigo, e com o artigo 80º do CCP; Mantendo-se a necessidade de contratar e de se proceder a uma alteração de aspectos fundamentais das peças do procedimento (no caso concreto, a compatibilização entre o objecto do Contrato e os alvarás exigidos, com base no n.° 3 do artigo 79.° do CCP, repetição do procedimento, no prazo máximo de 6 meses e nos termos da regra geral de escolha do procedimento (previsto no artigo 18.° do CCP) e do valor máximo do benefício económico que pode ser obtido pelo adjudicatário com a execução do contrato a celebrar (de acordo com os limites ao valor do contrato constantes dos artigos 19.° a 21.° do CCP), propõe-se a adopção de um novo Concurso Público Internacional. Este ato pratica-se com a revogação da Decisão de Contratar, segundo o disposto no artigo 80.° do CCP ." A Demandada procedeu à abertura de novo concurso tendo por objecto a prestação dos serviços que constituíam o objecto do Concurso referido em 1. supra, tendo procedido à alteração de várias peças do procedimento (acordo das partes e doc. de fls. 126-128 do proc. cautelar apenso). A Autora apresentou-se ao Concurso referido em 9. (cfr. doc. de fls. fls. 129 do proc. cautelar apenso e por acordo). A 9 de Março de 2011 a Autora intentou a presente acção (cfr. registo a fls. 2). Matéria de direito Objecto da revista A questão suscitada é a de saber se, atento o disposto nos artigos 52.º n.º 3, 100.º n.º 2 e 101.º - todos do CPTA -, a falta de impugnação directa de normas constantes do programa de um concurso, no prazo de um mês contado do seu conhecimento, preclude – ou não – o direito dos interessados de impugnarem o acto que mais tarde declarou a caducidade da adjudicação – com fundamento no incumprimento dessas regras. 2.2.2. Acórdão recorrido No acórdão recorrido entendeu-se que “ não pode subsistir o entendimento sustentado pelo Tribunal a quo de caducidade do direito de acção, fundada na circunstância de a sociedade Recorrente não ter impugnado a norma do artº 16º do Programa do Concurso, pelo que cabe revogar a sentença proferida ” (…). Justificou a sua decisão nos seguintes termos: (…) “ Afigura-se, pois, errónea a afirmação de que, nos casos previstos no nº 2 do artº 100º, existe um ónus de impugnação dos documentos conformadores dos procedimentos pré-contratuais porque este caso constitui uma excepção ao regime do nº 3 do artº 51º, tal como também se afigura errónea a afirmação de que, neste caso, não existe um ónus de impugnação por força do disposto no nº 3 do artº 51º. Ambas as afirmações dão, na verdade, por demonstrado o que, precisamente, cumpriria demonstrar: que, à partida, existe um ónus de impugnação dos documentos conformadores dos procedimentos pré-contratuais, cujo afastamento dependeria da aplicabilidade do previsão do nº 3 do artº 51. (..) No caso do nº 3 do artº 51º, o legislador entendeu que, salvo no que respeita ao acto que exclui o interessado do procedimento ou dos casos previstos em lei especial, não é exigível a imposição do ónus de impugnação de actos que, estando inseridos no procedimento administrativo, não sejam a resolução final desse procedimento.”(…). (…)” Acresce que - conforme decisão deste TCA tirada no rec. nº 6985/10 de 17.02.2011 - no que tange ao modo de contagem do prazo de um mês do artº 101º CPTA, esteja em causa a impugnação de acto endo-procedimental ou dos documentos conformadores do procedimento, caso a ilegalidade do acto ou do documento se repercuta no acto final, o termo ad quem do prazo de impugnação ocorre 1 mês após o acto final procedimental em causa, isto é, “(..) esse prazo não se conta a partir da prática do acto ilegal, mas da prática do acto final do procedimento (em princípio, do acto de adjudicação). Melhor dizendo, ele termina 1 mês após a adjudicação e corre desde a prática do acto endo-procedimental ilegal. É isso que resulta do facto de a ilegalidade do acto endo-procedimental se repercutir no acto final de adjudicação ” (..). 2.2.3. Análise das questões suscitadas no recurso. A questão a decidir é apenas a de saber se está em tempo uma acção administrativa especial (processo pré-contratual). A sentença do TAF julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e em consequência absolveu a demandada da instância, por ter entendido que a pretensão da autora, embora sem pedir “ a nulidade ou declaração de anulabilidade” (pág. 211) da norma contida no art. 16º do Programa do Concurso “não é menos certo que assenta fundamentalmente a invalidade das deliberações suspendendas e a abstenção de iniciar ou prosseguir novo procedimento aberto subsequentemente com o mesmo objecto na ilegalidade daquela norma .” A acção administrativa tinha como objecto – como decorre da matéria de facto – a decisão de não adjudicação (facto sob o n.º 8). A autora tinha sido classificada em primeiro lugar (facto 4). Foi notificada para apresentar os documentos de habilitação, o que fez “ com excepção das cópias do alvará para o exercício da actividade de transporte e do alvará de protecção pessoal…” Foi então proferido o acto objecto do pedido de anulação e causa nestes autos referido no ponto 8 da matéria de facto, isto é a decisão de não adjudicar “a coberto da alínea c) do n.º 1 do art. 79º do Código dos Contratos Públicos, conjugado com o n.º 3 desse artigo, e com o art. 80º do CCP”. A autora vem pedir a anulação deste acto (que decidiu não adjudicar) com vários fundamentos: falta de fundamentação; falta de audiência prévia; “vícios de procedimento”. Sob a designação de “ vícios de procedimento ” a autora põe em causa a interpretação do art. 16º do programa do concurso – quando este exige como documento de habilitação um “ alvará referente ao transporte de valores ”, por entender que, entendido desse modo, o mesmo briga com o disposto no art. 132º, 1, al. f) do CCP e que é contraditório com outras normas do programa do concurso. Por isso termina a acção por pedir que o esse artigo seja corrigido, ou declarado nulo : “a) determine a rectificação do erro material constante da alínea c) do artigo 16º do programa do concurso, na parte em que determina que a apresentação do alvará de transporte de valores como documento de habilitação e o consequente prosseguimento ou, em alternativa, se considere esta exigência como violadora de normas imperativas do CCP e como tal, nula. ” Sem necessidade de qualquer demonstração é evidente que a decisão do TCA Sul deve manter-se, pois a acção administrativa especial foi intentada dentro de o prazo de um mês a contar da notificação do acto que decidiu não adjudicar o serviço – cfr. matéria de facto nos pontos 4,5 e 11 (a autora é notificada em 25 de Fevereiro de 2011 e a acção deu entrada em 9 de Março de 2011). Tendo sido arguidos outros vícios para além da ilegalidade do programa de concurso, a acção era tempestiva – sem qualquer dúvida para apreciação destes vícios (falta de fundamentação e violação do direito de audiência) Como era tempestiva para apreciar o pedido subsidiário, o qual consistia no pagamento de uma indemnização no valor de 56.107,90 €. Também era tempestiva para apreciar o pedido principal relativamente ao art. 16º do programa do concurso. Com efeito, a autora só pede a nulidade do art. 16º do Programa do Concurso se não lograr uma interpretação correctiva do mesmo. Ora esta pretensão em caso algum poderia estar precludida, pois só surge no momento em que o art. 16º do Programa do Concurso é interpretado e aplicado. Mas (entrando agora na questão que a formação preliminar elegeu como merecedora da revista) e adiantando a conclusão também era tempestiva para apreciar o vício de eventual ilegalidade do programa de concurso, como vamos ver mais detalhadamente. O art. 100º, n.º 2, do CPTA diz-nos que: “ 2 - Também são susceptíveis de impugnação directa , ao abrigo do disposto na presente secção, o programa, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento de formação dos contratos mencionados no número anterior, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos.” Não diz este preceito em que termos se pode fazer esta impugnação. Mas, não pode deixar de lhe ser aplicável o disposto no n.º 1 do mesmo artigo 100º, parte final: “1 - A impugnação de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens rege-se pelo disposto na presente secção e, subsidiariamente, pelo disposto na secção I do capítulo II do título III.” Ora na aludida secção I, capitulo II do título III encontramos os artigos 51º, n.º 3 e o art. 52º, n.º 2 e 3, de onde resultam as seguintes regras: “ art. 51º, n.º 3: Salvo quando o acto em causa tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e sem prejuízo do disposto em lei especial, a circunstância de não ter impugnado qualquer acto procedimental não impede o interessado de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento ” “Art. 52º, n.º 2 e 3: O não exercício do direito de impugnar um acto contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação dos seus actos de execução ou de aplicação ”. O não exercício do direito de impugnar um acto que não individualize os seus destinatários não obsta a impugnação dos seus actos de execução ou aplicação cujos destinatários sejam individualmente identificáveis. ” Destas regras aplicáveis ao contencioso pré - contratual por força do art. 100º, n.º 1 do CPTA resulta, a nosso ver, que o regime do art. 100º, n.º 2 do CPTA “… também são susceptíveis de impugnação directa …” as normas do Programa de Concurso, é uma faculdade e não um ónus , cujo não exercício afaste a impugnação dos actos finais com fundamento na violação de tais normas. “(…) Com efeito, se, em qualquer destes três casos o legislador, apesar de já existir um acto administrativo lesivo, entendeu dever afastar o ónus de impugnação por maioria de razão tal solução se justifica quando o que está em causa é a impugnação de actos de conteúdo normativo, que ainda não projectaram uma lesão concreta na esfera dos interessados (…) .” – AROSO DE ALMEIDA, CJA 90, pág. 55. Concordamos com este argumento de maioria de razão. Havendo já um acto impugnável (contido num acto normativo) o legislador afasta quaisquer efeitos preclusivos da falta de impugnação da norma. Assim, por maioria de razão devem afastar-se os efeitos preclusivos se esse acto normativo não encerra já um acto administrativo. A realidade que leva o legislador a afastar os efeitos preclusivos é a de que a impugnabilidade imediata dos actos procedimentais, ou normativos, não afasta a impugnabilidade dos actos finais. Ou seja, a ideia do legislador é a de que os actos anteriores a uma decisão final - mesmo que sejam impugnáveis por força das regras sobre a impugnabilidade dos actos - podem ser, em regra, duplamente impugnados. Só não é assim, nos casos expressamente previstos no art. 51º, n.º 3 do CPTA ou, por remissão desse preceito, os casos expressamente previstos em lei especial. Daí que a falta de lei expressa prevendo o ónus, deve levar a uma interpretação do art. 100º, 2 do CPTA de acordo com a regra geral, isto é, a dupla impugnabilidade. Por outro lado, as regras processuais “ devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito ” (art. 7º do CPTA), o que também nos leva a uma interpretação do art. 100º, 2 do CPTA como atribuindo uma faculdade e não um ónus. Na verdade, não resultando expressamente da lei a imposição de um ónus processual (com efeitos preclusivos), como ocorre noutros locais (art. 51º, n.º 3) deve a norma (art. 100º, n.º 2) ser interpretada com o sentido que promove a emissão de uma pronúncia sobre o mérito ou seja, com o sentido que lhe deu o TCA Sul, no acórdão recorrido, permitindo, assim, a impugnação das regras do Programa do Concurso, na impugnação do acto administrativo que lhes dê execução. Essencialmente no mesmo sentido, embora tendo como acto objecto da acção, a adjudicação, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal de 20-12-2011, proferido no proc. 0800, onde foi ponderada ainda a compatibilidade deste regime com a “Directiva Recursos”: “(…) Finalmente, a solução alcançada está em perfeita consonância com a Directiva Recursos (transposta para a nossa ordem jurídica pelos DL n.º 134/98 , de 15/5, e 131/2010, de 14/12), que visa, como defende José Carlos Vieira de Andrade, in Justiça administrativa (Lições), 4.ª edição, pág. 231, “assegurar simultaneamente duas ordens de interesses públicos e privados: por um lado, promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; por outro lado, garantir a estabilidade dos contratos da Administração depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.” Na verdade, devendo, segundo a Directiva, os interesses dos candidatos ser assegurados através de recursos céleres e eficazes, a celeridade é alcançada através da consagração da impugnação de actos e de normas relativas a procedimentos para a formação de contratos por meio de um processo próprio e urgente, a intentar no prazo de um mês, que é mais curto que o prazo do regime geral [artigos, 36.º, n.º 1, alínea b), 46.º, n.º 3 e 101.º do CPTA]. Pelo que, independentemente de poder haver soluções mais urgentes, não se pode deixar de aplicar a solução estatuída, pois que, como refere, o Advogado Doutorando Marco Correia, no referido estudo, pag. 262, ao julgador cabe “aplicar o regime vigente – que já é, em si mesmo, tributário da urgência – e não impor ao interessado a solução mais urgente entre as várias interpretações abstractamente possíveis daquele regime”. E a eficácia da medida, que é o desiderato central a alcançar, é atingido mais seguramente e sem prejuízo de se permitir a impugnação precoce de outros actos, com a impugnação unitária, como defende André Salgado de Matos, em comentário ao acórdão deste STA de 12/12/2006, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 62, pág. 25, visando a Directiva “permitir a destruição, e não facilitar a consolidação, dos actos da Administração que violem o bloco de legalidade comunitário”. Por outro lado, a própria Directiva, através da redacção introduzida pela Directiva n.º 2007/66/CEE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11/12/2007, procedeu a uma desaceleração procedimental, tendo fixado como o momento da estabilização do procedimento concursal o da celebração do contrato. Com efeito, alterou o regime regra do efeito não suspensivo dos recursos consagrado no n.º 3 do artigo 2.º da Directiva de 21/12/1989, estabelecendo que o contrato não pode ser celebrado antes do decurso do prazo de 10 dias a contar da notificação da adjudicação aos interessados e determinando efeito suspensivo para o recurso dela interposto, enquanto que para os recursos de outros actos esse efeito não foi fixado (artigos 2.º, n.º 3 e 2.º-A, n.º 2). O que significa que o procedimento pára na fase da adjudicação, no caso de haver recursos por decidir, o que visa o reforço da tutela dos interesses dos candidatos, que não são eficazmente garantidos no caso de haver celebração do contrato. Tutela essa que, conforme já foi demonstrado, é mais ampla no âmbito da impugnação unitária. A convalidação das normas do concurso, regra que se extrai da doutrina do acórdão recorrido, não só poria em causa esses princípios como o próprio princípio da legalidade administrativa, na medida em que impediria a Administração de, mesmo que reconhecesse eventuais ilegalidades dessas normas no acto de adjudicação, momento nuclear da sua aplicação prática e que, como tal, melhor permite a apreensão dessas ilegalidades, proceder à sua revogação, em face do estabelecido no artigo 141.º do CPA e da equiparação, para efeitos de impugnação, das normas aos actos e ainda de aquelas só valerem, como normas, para os concursos a que se reportam. Em face de todo o exposto, consideramos que uma racional interpretação da lei, tendo em conta os elementos histórico e teleológico e a unidade do sistema jurídico, nos leva a considerar que o n.º 2 do artigo 100.º do CPTA deve ser entendido como estatuindo uma mera possibilidade de impugnar as normas do programa do concurso, do caderno de encargos e de qualquer outro documento conformador do procedimento de formação dos contratos de empreitadas de obras públicos de prestação de serviços e de fornecimento de bens (impugnação facultativa), e não como uma obrigatoriedade de o fazer, sob pena de preclusão do direito de invocar essas ilegalidades nos actos do procedimento subsequentes nas quais se repercutam (impugnação necessária). O que significa que esse preceito não tem virtualidades para consubstanciar a ressalva à impugnação unitária estabelecida no n.º 3 do artigo 51.º do CPTA constituída por lei especial que a não permita, que o n.º 1 do artigo 100.º do mesmo diploma manda aplicar. E, como tal, a autora pode impugnar o acto de adjudicação do concurso em causa com base em ilegalidades dessas normas concursais, acto esse em que defende que essas ilegalidades se repercutem, invalidando-o. Assim, o acórdão recorrido não pode manter-se no segmento decisório em que declarou verificada a excepção da caducidade do direito da autora, com os fundamento nele aduzidos, que, relativamente ao acto de adjudicação, se reconduzem, aliás, à excepção da sua inimpugnabilidade, por falta de impugnação necessária das normas do concurso, excepção essa que, como resulta do expendido, se não verifica. De acordo com o estabelecido no artigo 101.º do CPTA, a impugnação deve ser feita no prazo de um mês, a contar da notificação aos interessados ou, não havendo lugar a notificação, a partir do seu conhecimento. (…) ” No caso em apreço não está em causa a impugnação do acto de adjudicação – pois a autora ganhou o concurso. Mas o regime acima analisado tanto vale para o acto de adjudicação, como para os actos posteriores em que, pela primeira vez, seja aplicada a norma do Programa do Concurso. Seria, a nosso ver, absurdo exigir aos candidatos que ganhassem os concursos públicos o ónus de impugnar o acto de adjudicação , com fundamento na ilegalidade das normas do respectivo programa que julguem ilegais. Daí que, tendo em conta o caso dos autos, só quando foi proferido um acto administrativo que declarou a caducidade da adjudicação, a autora se viu confrontada com um acto administrativo que, pela primeira vez , deu execução ao artigo 16º do Programa do Concurso. Portanto, de acordo com o regime jurídico exposto a autora tinha o prazo de 30 dias para impugnar aquele acto, inclusivamente, com fundamento na ilegalidade das normas do programa do Concurso. Em suma, pelas razões expostas, deve negar-se provimento ao recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 20 de Novembro de 2012 – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques.