02004/21.0BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A impugnação da decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal (proferida ao abrigo do art. 121º do CPTA), alegando-se o não preenchimento dos inerentes pressupostos legais, pode ocorrer no âmbito do recurso a interpor da decisão de mérito, por não haver lugar à sua impugnação autónoma (cfr. arts. 121º nº 2 e 142º nº 5 do CPTA e 644º nºs 2 e 3 do CPC).

II- A decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal, para além de pressupor a existência do processo principal já intentado e a reunião de todos os elementos necessários para o efeito, tem sempre de fundamentar-se num (ou em ambos) dos dois requisitos alternativos legalmente impostos: ou na simplicidade do caso ou na urgência na sua resolução definitiva. Não basta, pois, a invocação, a título de mera agilização processual, de constarem já dos autos todos os elementos necessários a uma tal decisão antecipada (cfr. art. 121º nº 1 do CPTA).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. “A..., S.A.”, na presente ação cautelar que propôs contra o “INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP)”, veio interpor o presente recurso de revista do Acórdão proferido em 9/11/2023 pelo Tribunal Central Administrativo Sul/TCAS (cfr. fls. 1461 e segs. SITAF), que concedeu provimento ao recurso de apelação interposto pelo Requerido “IFAP”, assim revogando o despacho proferido pelo TAC/Lisboa em 7/1/2022 (cfr. fls. 1279/1280 SITAF) que decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal, nos termos previstos no art. 121º do CPTA – antecipação que veio a concretizar por sentença de 1/7/2022 (cfr. fls. 1303 e segs. SITAF), pela qual julgou a ação procedente e anulou o ato impugnado (que ordenara à Requerente o reembolso das ajudas que lhe haviam sido pagas pela execução dos programas Operacionais de 2015 e 2016, no montante total de 463.434,99€).

2. A Recorrente/Requerente “A...” concluiu do seguinte modo as suas alegações no presente recurso de revista (cfr. fls. 1485 e segs. SITAF):

«A. Do Acórdão proferido pelo TCA Sul deve ser admitido o presente recurso de revista, com amparo no artigo 150.º do CPTA e por dele se dever retirar a necessidade de uma intervenção deste Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito e tendo ainda em conta a complexidade e relevância jurídica das duas questões fundamentais que motivam a presente revista.

B. No caso vertente, a aqui Recorrente considera que ambas as questões justificam que se conclua por uma relevância jurídica.

C. No que concerne à primeira delas – qual seja a de saber se ocorreu violação do caso julgado por banda do TCA Sul ao decidir uma questão que já havia sido decidida em despacho com força de caso julgado –, parece-nos uma questão de clara relevância e que não se encontra propriamente desenvolvida e suficientemente debatida no STA. Com efeito, compulsadas as diversas decisões prolatada pelo STA em matéria de decisão de antecipação da causa principal parece-nos que, na égide do CPTA pós-reforma de 2015, a mesma não foi devidamente apreciada.

D. A questão é, pois, premente, para que se pacifique a jurisprudência e para que a interpretação do artigo 121.º do CPTA se possa fazer de forma segura e harmoniosa, desde logo esclarecendo se as partes terão de recorrer autonomamente perante um despacho que decida antecipar a causa principal ou se, pelo contrário, devem fazê-lo unicamente com a decisão final do processo. Assim e por se incluir numa matéria processualmente relevante e sensível, como é o domínio dos recursos e dos prazos de reação a decisões intercalares, parece-nos que a mesma justifica uma intervenção desta Suprema instância, que pacifique a dúvida.

E. O antedito vale “mutatis mutandis” para a segunda questão, a propósito do âmbito dos poderes previstos no artigo 121.º do CPTA, matéria que foi recentemente alterada em 2015 e que, depois de examinada a jurisprudência prolatada sobre esta matéria por parte da aqui Recorrente, por recurso ao site da dgsi, constata-se que, pelo menos no Supremo, não são conhecidos arestos que tenham analisado detidamente o novo sentido desta norma face à versão anterior. Ou seja, não se vislumbra desde logo respondida a grande questão, qual seja a de saber, afinal, o que mudou a partir de 2015? Ou, ainda, em que medida os pressupostos estão agora mais aligeirados e qual deve ser o sentido que hoje se deve dar à sucumbência da expressão “manifesta” ou, ainda, da confrontação com a desnecessidade de tomar agora em consideração a tutela cautelar.

F. Questões tais que, segundo crê a aqui Recorrente, se afiguram importantes também para que se esclareça a distinção que se deve fazer destas versões do artigo 121.º do CPTA e que permitam delimitar uma nova corrente jurisprudencial face à abundante jurisprudência que existe a propósito da versão inicial desta norma.

G. Trata-se em qualquer dos casos de questões delicadas que pressupõem a aplicação de normas processuais de enorme relevância jurídica e aplicação prática no contencioso administrativo, as quais não estão ainda suficientemente “tratadas” na mais alta instância da jurisdição administrativa.

H. Impõe-se assim a necessidade de intervenção deste Supremo Tribunal para corrigir as insuficiências e incongruências das instâncias, com a dignidade e profundidade que o caso vertente merece.

I. Em segundo lugar, a presente revista deverá ser admitida por ser necessária para uma melhor aplicação do direito. Mais uma vez, para ambas as questões basilares em discussão nesta revista.

J. Quanto à primeira questão, no caso vertente, parece-nos que o caso julgado do despacho de 23.2.2022, pelo qual o TAC de Lisboa decidiu antecipar a decisão da causa principal, deve logo justificar a presente revista para uma melhor aplicação de direito. Recorde-se neste contexto que esta questão foi conhecida e decidida em momento prévio à prolação da sentença pelo TAC de Lisboa, motivo pelo qual se dirá que a sentença, quando foi prolatada, já teria a questão consolidada pelo efeito do caso julgado. E isto porque o IFAP não interpôs qualquer recurso do despacho que conheceu e decidiu pela determinação da antecipação da causa principal, deixando-a assim transitar em julgado. Ora, na égide do CPTA pós-reforma de 2015, não foi decidida com segurança por este Supremo Tribunal Administrativo e seria por isso merecedora de uma apreciação que a clarificasse. A confrontação do artigo 121.º/2 do CPTA nas suas diferentes versões (ie, antes e depois de 2015) não oferece resposta absolutamente segura à questão de saber sobre o momento certo para a interposição do recurso, tanto mais que o legislador com a reforma de 2015 cingiu-se a dar ao n.º 2 um (mero) alcance ao efeito do recurso, sem excluir que nas decisões de antecipação da causa principal deve haver lugar ao recurso por via de uma apelação autónoma.

K. Ora, de entre as diversas apelações autónomas consignadas no artigo 644.º do CPC, aplicável, “ex vi”, artigo 1.º do CPTA, urge desde logo destacar a elencada na alínea g) e segundo a qual deve haver recurso mediante apelação autónoma das “decisões cuja impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil”. Tal parece ser o caso “sub judice”, visto que há uma condição de precedência necessária neste despacho que determina a antecipação da decisão da causa principal que, se conhecido posteriormente à sentença, acaba por tornar a decisão final “absolutamente inútil”.

L. Por outras palavras, a condição de precedência imprescindível entre o primeiro despacho que decide antecipar a causa principal e a posterior sentença que a decide, parece-nos representar um dos casos em que a apelação deve ocorrer de forma autónoma e, sendo assim, na situação vertente não poderia o TCA Sul conhecer de uma questão que, por força do caso julgado, já não poderia integrar o objeto do recurso. Há, assim, nesta nuance recursiva, na perspetiva da Recorrente, uma necessidade de fazer intervir este Supremo Tribunal Administrativo, para uma melhor aplicação do direito, conquanto se afigura que a questão não terá sido tratada pela segunda instância, pelo menos, sobre todos os ângulos que se impunham.

M. O mesmo se dirá quanto à segunda questão. Com efeito, segundo a nossa interpretação ao Acórdão, a censura que o Tribunal “a quo” faz neste particular revela-se pouco consistente porque se isenta de um detido exame aos novos fundamentos do artigo 121.º do CPTA, assentando em suposições que são mais próprias da versão anterior do preceito. E tal exame crítico impunha-se porque, como já dissemos antes, o preceito não é hoje o que era antes. Bem distinto, aliás, sem a “manifesta urgência” e sem o exercício de paralelo à luz da inadequação da tutela cautelar à situação vertente, como aspetos primordiais. Restando hoje, unicamente, a urgência ou a simplicidade como critérios a determinar o juiz. Ora, sobre estas novas dimensões do preceito o Acórdão nada diz, limitando-se apenas a brandir críticas à decisão de primeira instância, as quais, salvo o devido respeito, careciam de um melhor desenvolvimento hermenêutico, consistente e coerente à luz do (novo) artigo 121.º do CPTA

Admitida, como se espera, a presente revista, passemos agora às conclusões da alegação de recurso,

N. O Acórdão recorrido violou os limites do caso julgado.

O. De facto, na perspetiva da aqui Recorrente, o despacho que conheceu dessa questão, para poder ser conhecido na instância recursiva pelo TCA Sul, só poderia ocorrer por via de um recurso em sede de apelação autónoma, em concreto, porque o artigo 644.º, n.º 1, alínea h) do CPC preceitua que há lugar a apelação autónoma sempre que o recurso da decisão final se venha a revelar absolutamente inútil. Tal norma, por sua vez, impunha um dever de recurso ao IFAP, sob pena de, não o fazendo em tempo, a decisão formar caso julgado e vincular as partes do processo

P. Ora, o trânsito em julgado desse despacho, porque não impugnado pelas partes em tempo, impedia o TCA Sul de poder apreciar o recurso nesta parte, sob pena de serem violados os artigos 142.º, n.º 5 do CPTA conjugados com os artigos 628.º e 644.º, n.º 2, alínea h) do CPC, como se crê ter sucedido no caso vertente

Q. Em segundo lugar e sempre com o devido respeito, parece-nos que o critério que hoje consta do artigo 121.º do CPTA investe o juiz numa ampla margem para que este possa reconhecer uma urgência como motivo para se decidir definitivamente o processo.

R. Tal urgência, hoje, deixou de ser «manifesta», como impressivamente quis o legislador do CPTA em 2015, assim deixando claro que o rigor que a jurisprudência antes imprimia para se poder aplicar esta disposição não poderia mais subsistir.

S. O que certamente motivou o legislador a promover estas “benfeitorias” ao preceito, não foi o ensejo de uma manutenção do “status quo” quanto ao nível de exigência e rigor, que reduziam a utilização do preceito a situações quase “in extremis”. A lógica da reforma foi, segundo cremos, a oposta, qual fosse a de habilitar a magistratura com um meio ágil e expedito de resolver situações cautelares de forma definitiva. Espírito que bem se entende, de resto, no contexto reformista empreendido em 2013 ao Código de Processo Civil, mormente com a conhecida figura da inversão do contencioso e que permite semelhantes resultados por via de uma decisão cautelar

T. Na situação vertente, com o devido respeito, o Tribunal Central Administrativo Sul enuncia uma excessiva exigência ao critério utilizado pela primeira instância, que nos parece ser merecedor de reparo e correção nesta instância superior e derradeira.

U. A decisão em primeira instância surge amparada no critério que resulta da norma habilitante porquanto assentou, tal como o artigo 121.º/1 do CPTA prevê, numa «urgência na sua resolução definitiva [que] o justifique».

V. “In casu”, uma urgência circunstanciada e aferida à luz do caso concreto, determinada com base nos dados relevantes do processo.

W. A validade dos argumentos sustentados em primeira instância é suficiente e fundada, pois parte-se de dados do caso que permitem retratar uma urgência na necessidade de decidir o caso definitivamente.

X. Não se aceita, pois, como diz o TCA Sul, que não pudesse o TAC de Lisboa apelar aos avultados valores em discussão, justamente porque os mesmos são relevantes para conferir significância ao quadro de urgência retratado pela Recorrente e que, no limite, pode levar à sua insolvência. Trata-se, pois, de um ponto primordial a ter em consideração, justamente pela sua essencialidade no quadro de urgência e porque é o aspeto fundamental em discussão. Ora, os efeitos que dimanam desses valores e do arrastar de um processo cautelar foram duplamente refletidos pela primeira instância, todos estes apontando para a necessidade de uma decisão que estabilizasse com força de caso julgado e por via de uma decisão definitiva o caso concreto.

Y. Termos estes em que se crê, em suma e sempre com o devido respeito, que no caso vertente bem decidiu a primeira instância mas mal o Acórdão recorrido.

Nestes termos e nos mais de direito deve o presente recurso de revista ser admitido e, depois disso, ser julgado procedente revogando-se o Acórdão recorrido, mantendo-se a decisão de primeira instância».

3. O Recorrido/Requerido “IFAP” contra-alegou, concluindo pela segunda forma (cfr. fls. 1514 e segs. SITAF):

«A. Vem o presente recurso interposto de acórdão de 9 de Novembro de 2015, no entendimento que existem duas questões que merecem uma melhor aplicação do direito, designadamente, que (1) o IFAP, I.P. não interpôs qualquer recurso do despacho que conheceu e decidiu pela determinação da antecipação da causa principal, deixando-a assim transitar em julgado; e que (2) o critério que hoje consta do Artº 121º do CPTA investe o juiz numa ampla margem para que este possa reconhecer uma urgência como motivo para se decidir definitivamente o processo, sendo que, hoje, tal urgência, deixou de ser «manifesta»

B. Nos termos do nº 1 do Artº 150º do CPTA, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, “excecionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

C. Salvo melhor entendimento, a admissão do presente recurso não é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, pois, por um lado, porque (1) o despacho através do qual foi determinada a antecipação da causa principal, não era imediatamente recorrível nos termos do nº 5 do Artº 142º do CPTA, conjugado com a al. h) do nº 2 do Artº 644º do CPC, como pretende a ora recorrente, mas sim com a decisão final por inexistência de inutilidade absoluta (neste sentido vide acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça, em 07/06/2022, no âmbito do Proc. nº 5865/15.9T8PRT-F.P1.S1 - In DGSI), e por outro lado, (2) a antecipação da decisão da causa principal é um mecanismo excecional, que só se justifica em situações de urgência qualificada, o que não se verifica no litígio dos presentes autos, porquanto apesar de estarem em jogo quantias elevadas, com o decretamento da providência, os efeitos do ato seriam suspensos até à decisão da ação principal, e se esta fosse indeferida seria por não estarem preenchidos os requisitos enunciados no artigo 120º do CPTA, pelo que, em qualquer dos casos, não se poderia falar numa situação de urgência qualificada (neste sentido vide acórdão proferido em 15/12/2022 pelo Tribunal Central Administrativo do Sul no âmbito do Proc. 1355/21.9BELSB).

D. Caso assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se admite, sempre se dirá que, salvo melhor opinião, o acórdão recorrido não merece qualquer censura.

E. Salvo melhor opinião, não é correto o entendimento da recorrente que o recurso apresentado pelo IFAP, I.P. não deveria ter sido admitido, porquanto o recorrido não interpôs recurso do despacho que conheceu e decidiu pela determinação da antecipação da causa principal, deixando-a assim transitar em julgado.

F. Não lhe assiste razão, pois a situação de absoluta inutilidade a que alude a al. h) do nº 2 do artigo 644.º do CPC, apenas se verificará quando a decisão recorrida produz um resultado irreversível em termos de não poder ser colmatado pela eventual anulação do processado posterior à interposição do recurso. (Neste sentido, vide acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça, em 07/06/2022, no âmbito do Proc. nº 5865/15.9T8PRT-F.P1.S1)

G. Na situação em apreço, não estamos perante uma decisão cuja não impugnação imediata se traduziu num efeito material irreversível sobre o conteúdo do decidido, razão pela qual, a decisão através da qual foi determinada a antecipação da causa principal era recorrível a final, nos termos da primeira parte do nº 5 do Artº 142º do CPTA

H. Também não é correto o entendimento da recorrente que o critério que hoje consta do Artº 121º do CPTA investe o juiz numa ampla margem para que este possa reconhecer uma urgência como motivo para se decidir definitivamente o processo, sendo que, hoje, tal urgência, deixou de ser «manifesta».

I. A decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal prevista no Artº 121º do CPTA depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: (1) que do processo cautelar constem todos os elementos indispensáveis à tomada da decisão de fundo no processo principal e (2) que haja urgência na resolução definitiva do caso ou que a simplicidade do mesmo o justifique.

J. Relativamente ao requisito de natureza substantiva previsto no Artº 121º do CPTA, este divide-se, em dois sub-requisitos de verificação alternativa, e que se traduzem na (1) simplicidade do caso ou na (2) urgência na sua resolução definitiva

K. Na situação em apreço, entendeu o Tribunal de primeira instância que existe urgência na resolução definitiva do litígio porquanto há ” … avultados montantes em jogo”

L. Salvo melhor entendimento, a consideração de que existem «avultados montantes em causa», desacompanhada de quaisquer outros elementos, é absolutamente inócua para se concluir pela «inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio», pois que será na decisão cautelar, precisamente, que se deverá atender aos prejuízos que possam decorrer para cada parte, do decretamento ou do não decretamento das providências requeridas - cfr. art. 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA. (Neste sentido, vide acórdão proferido em 15/12/2022 pelo Tribunal Central Administrativo do Sul no âmbito do Proc. 1355/21.9BELSB)

M. Razão pela qual, afigura-se totalmente correto o entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito dos presentes autos, no sentido que “quanto aos avultados montantes em jogo só poderiam ser relevantes para efeitos de aplicação do disposto no artigo 121º se, verificados os requisitos do “fumus boni iuris” e do “periculum in mora”, a providência requerida não fosse decretada por os danos que resultariam da sua concessão se mostrarem superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa e, ainda assim, a gravidade dos prejuízos decorrentes da não suspensão do ato, suscetível de, como vem alegado pela Recorrida, com forte probabilidade determinar a respetiva insolvência antes de ser proferida sentença na ação principal, pudesse justificar a sua antecipação no processo cautelar” e de que “do despacho recorrido não resulta qualquer análise ou juízo de prognose nesse sentido, limitando-se a conjeturar possíveis vantagens para as partes na antecipação da causa principal”.

N. Atento o exposto, salvo melhor opinião, ao contrário do alegado pela recorrente, o despacho através do qual foi determinada a antecipação da causa principal não era imediatamente recorrível, nem foi demonstrada a existência de urgência na resolução definitiva do litígio que permita a antecipação do juízo sobre a causa principal, razão pela qual, o Tribunal Central Administrativo do Sul fez, uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo qualquer tipo de censura quer o acórdão recorrido.

Nestes termos e nos demais de direito, deve ser negado provimento ao presente recurso e manter-se a Douta sentença, assim se fazendo a costumada

JUSTIÇA!».

4. O presente recurso de revista foi admitido pelo Acórdão de 25/1/2024 (cfr. fls. 1543 e segs. SITAF) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 6 do art. 150º do CPTA, designadamente nos seguintes termos:

«(…) Nos presentes autos de providência cautelar foi proferido despacho pelo TAC de Lisboa em 23.02.2022 que, nos termos do art. 121°, n° 1 do CPTA decidiu que “(…) estão reunidos os pressupostos consagrados no artigo 121°, n.° 1 do CPTA quanto à possibilidade de antecipação do juízo sobre a causa principal por existir urgência na resolução definitiva do litígio, conforme acima explicitado.

Para além disso, não se vislumbra a contradição apontada pelo IFAP, uma vez que a previsível delonga na produção da sentença no processo principal deriva da circunstância de esta se tratar de uma ação administrativa de natureza não urgente, e que o signatário é titular, à presente data, de um total de 179 ações no estado de ativo ou reaberto para nova decisão intentadas em data anterior à referida ação.

Em face do exposto, ao abrigo do preceituado no artigo 121°, n.° 1 do CPTA, decide-se antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo-se decisão que (também) constituirá a decisão final no processo n.° 1811/21.98ELSB (..)”.

Por sentença de 01.07.2022 o TAC julgou procedente a ação, declarando nulo o despacho impugnado - de 09.07.2021.

O TCA Sul, para o qual o IFAP interpôs recurso do despacho de 23.02.2022 que decidiu antecipar a decisão a proferir na ação principal, e da sentença proferida em 01.07.2022, veio a entender que o TAC errara na antecipação do conhecimento do objeto da causa principal, por não verificação dos pressupostos do n° 1 do art. 121° do CPTA, para tal antecipação.

Assim, o acórdão concedeu provimento ao recurso do despacho que decidiu antecipar o juízo da causa principal, ficando sem efeito o processado posterior, mormente a sentença que decidiu definitivamente o litígio e, em consequência, determinou a baixa dos autos à 1ª instância para aí prosseguir os seus termos o processo cautelar.

A Recorrente na presente revista imputa ao acórdão recorrido violação do caso julgado, por, em seu entender, o despacho de 23.02.2022 já ter força de caso julgado, por dele não ter sido interposto recurso autónomo de apelação, nos termos da alínea h) do n° 2 do art. 644°, do CPC, aplicável ex vi art. 1° do CPTA. Mais defende que o acórdão recorrida incorreu em erro de julgamento sobre a questão da antecipação da decisão da causa principal, nos termos do art. 121°, n° 1 do CPTA, importando determinar em revista qual a interpretação a dar hoje àquele preceito

Ora, como se vê as instâncias decidiram a questão da aplicação do n° 1 do art. 121° do CPTA de modo divergente.

Esta questão de direito é a da aplicação, ou não, no caso, do art. 121°, n° 1 do CPTA, tendo o acórdão recorrido considerado que a aplicação deste preceito não se justificava e a 1ª instância, pelo contrário, entendeu que os pressupostos dessa aplicação se verificavam.

Ora, esta questão reveste relevância jurídica na interpretação e aplicação da norma do art. 121°, n° 1 do CPTA referente à matéria de antecipação da decisão da causa principal, não respeitando apenas ao caso dos autos, tal como o mesmo se apresentou concretamente, sendo suscetível de se replicar em outros casos semelhantes, sendo que a solução do acórdão recorrido suscita fundadas dúvidas que importa dilucidar.

Assim, uma vez que a situação dos autos tem relevância jurídica, e que como se verifica pela divergência das instâncias a questão da aplicação do n° 1 do art. 121° do CPTA, não é isenta de dúvidas, justifica-se a intervenção deste STA, para uma melhor dilucidação de tal questão suscitada na revista, face à atual redação do referido n° 1 do art. 121°, sem prejuízo da decisão que vier a ser tomada pela Secção sobre a recorribilidade em apelação autónoma do despacho que decidiu antecipar a apreciação da ação principal».

5. O Ministério Público junto deste STA, conquanto para tanto notificado, nos termos do art. 146º nº 1 do CPTA (cfr. fls. 1551 SITAF), não se pronunciou.

6. Sem vistos prévios, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 f) e 2 e 147º do CPTA, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.

II- DAS QUESTÕES A DECIDIR

7. Constitui objeto do presente recurso de revista saber se o Acórdão do TCAS recorrido, revogatório da decisão de 1ª instância do TAC/Lisboa, procedeu a um correto julgamento do recurso de apelação interposto pela Recorrente/Requerente em face dos erros de julgamento que, pela mesma, lhe são apontados, nomeadamente nas conclusões das suas alegações do presente recurso de revista, que delimitam o respetivo objeto.

Concretamente, e segundo as referidas conclusões (e também segundo o Acórdão que admitiu a presente revista), as questões em discussão consistem em saber:

1) Se o Acórdão/TCAS recorrido terá errado ao admitir o recurso de apelação do “IFAP” quanto à decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal, tomada pelo TAC/Lisboa no seu despacho de 23/2/2022, ou se, por falta de apelação autónoma dessa decisão, se formou “caso julgado” sobre tal questão, insuscetível, portanto, de ser conhecida pelo TCAS no recurso interposto da sentença do TAC/Lisboa de 1/7/2022; e,

2) no caso de se ter como admissível o recurso de tal decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal, se esta decisão respeitou, ou não, os pressupostos para tanto exigidos no nº 1 do art. 121º do CPTA, na atual redação conferida pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10, aplicável ao caso dos autos.

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

8. São os seguintes os factos que nos vêm dados como provados pelas instâncias:

«1. A A..., S.A., ora Autora, é uma sociedade anónima que tem como objeto principal a concentração, o acondicionamento e a comercialização no mercado interno e externo dos produtos frutícolas provenientes das explorações dos seus associados – facto admitido por acordo das partes;

2. Em 13 de julho de 2005, o Diretor do Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas emitiu o seguinte Título de Reconhecimento à Autora:

(…)

- cfr. doc. n.º 1 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

3. Em 30 de março de 2016, a Diretora Regional da DRAP-LVT, emitiu o “Título de Reconhecimento – Organização de Produtores n.º 104”, do qual consta o seguinte:

“Verificada a conformidade com o disposto na Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, é atribuído o título de Organização de Produtores de Frutas e Produtos Hortículas – Pera, Maçã, Ameixa, Nectarina, Marmelo e Dióspiro à A..., S.A., com sede em Rua ..., ..., ...,

Assim, e para os devidos efeitos, se emite o presente título de reconhecimento.

(…)”.

- cfr. doc. n.º 2 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

4. Por despacho de 6 de março de 2019, proferido pelo Diretor Regional da Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo, com o assunto “A..., S.A. – Decisão final de anulação”, exarado no ofício com a referência ...4/2019/GDR/DRAPVLT, foi determinado o seguinte:

“No âmbito da audiência prévia de que foi notificada essa organização de produtores, foi comunicada a intenção de estes serviços procederem à anulação do despacho da então Diretora Regional, de 30.03.2016, nos termos do qual a A..., S.A. beneficiava da aplicação do regime transitório instituído pela Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, alterada e republicada pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro.

Contudo, de acordo com a referida notificação, veio a verificar-se, posteriormente, que essa organização de produtores tinha sido indevidamente reconhecida, pelo facto de um dos seus membros produtores, a B..., Lda., não cumprir os requisitos legais exigidos na vigência do regime legal anterior.

Nesta circunstância, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 25.º da citada portaria, por já se encontrar em situação irregular à data da sua entrada em vigor, não reunia as condições para beneficiar do processo de adaptação ao novo regime jurídico.

Assim, após devida ponderação da pronúncia apresentada em sede de resposta à audiência prévia, concluiu-se que os argumentos aduzidos por essa organização de produtores não foram relevantes ao ponto de afetar o sentido da decisão que foi previamente notificada.

Em face do que antecede, de acordo do disposto no n.º 1 do artigo 163.º, n.º 2 do artigo 165.º e alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, notifica-se essa organização de produtores de que se anula o despacho de 30.03.2016, da ex-Diretora Regional, com revogação do Título de Reconhecimento da mesma data, com efeitos a 01.01.2016, nos termos do n.º 3 do artigo 171.º, todos do Código do Procedimento Administrativo e do citado artigo 25.º, da Portaria n.º 169/2015”.

- cfr. doc. n.º 3 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

5. Por sentença deste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, prolatada nos autos do processo n.º 1007/19.0BELSB, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, foi “anul[ado] o despacho de 6 de março de 2019, emitido pelo Diretor da Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo” – cfr. doc. n.º 4 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

6. A sentença acima mencionada não foi objeto de recurso – cfr. doc. n.º 4 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

7. Na sequência da sentença acima referida, a Autora apresentou processo executivo, que correu termos neste Tribunal sob o n.º 1006/19.1BELSB-A, no qual foi proferida sentença, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, na qual o IFAP foi condenado “a apreciar e decidir, no prazo de 30 dias, os pedidos de pagamentos de ajudas que a Exequente lhe apresentou, respeitantes aos pedidos formulados sob as al.’s b) a e), com as vinculações acima explicitadas” – cfr. docs. n.ºs 5 e 6 juntos com o RI, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;

8. A sentença acima mencionada foi objeto de recurso, para o Tribunal Central Administrativo Sul, encontrando-se pendente de decisão – cfr. docs. n.ºs 5 e 6 juntos com o RI, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;

9. Pelo ofício com a referência n.º ...77/2020, o IFAP comunicou à Autora a sua intenção de recuperar uma ajuda, que entende ter-lhe sido paga indevidamente, no valor de EUR 415.047,82, acrescida de juros no valor de € 40.506,95, referindo o seguinte:

(…)

- cfr. doc. n.º 7 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

10. A Autora exerceu o seu direito audiência prévia, apresentando requerimento cujo teor se dá por reproduzido – cfr. doc. n.º 8 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;

11. Por via do ofício com a referência n.º ...37/2021 DAM-UAJE, o IFAP comunicou à Autora o despacho proferido em 9 de julho de 2021, emitido pelo Vogal do Conselho Diretivo do IFAP, ao abrigo de delegação de competências, visando a reposição voluntária do montante de EUR 463.434,99, relativo a ajudas recebidas no âmbito dos programas operacionais de 2015 e 2016, o qual tem o seguinte teor:

“(…)

Finda a fase de instrução do procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. Através do n/ ofício n.º ...77/2020, de 04/12/2020, foi notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 121.º e 122.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), da intenção deste Instituto vir a determinar a reposição do montante de € 415.047,82, considerado como indevidamente recebido sobre a Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, no âmbito dos programas operacionais de 2015 e 2016, ao qual acrescia, à data, o montante de € 40.506,95 a título de juros, tudo no montante de € 455.554,77.

2. Tal intenção encontra fundamento no incumprimento da legislação aplicável à Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, conforme conclusões da missão de Auditoria da Comissão Europeia (Inquérito nº FV/2018/007/PT), realizada a Portugal em junho de 2018, que incidiu sobre os controlos a Programas Operacionais e ao Reconhecimento das Organizações de Produtores do Setor das Frutas e Produtos Hortícolas.

3. As irregularidades apuradas resultam em concreto no seguinte:

- No âmbito do pedido de reconhecimento, apresentado em conformidade com a Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, constatou-se que um dos membros da OP, a B... S.A., não cumpria o disposto na regulamentação em matéria de participação, uma vez que detinha 41,67% do capital/direitos de voto, contribuindo apenas com 37% do VPC total da Organização de Produtores (OP) em 2016. Apesar da OP não cumprir o disposto na anterior Portaria nº 1266/2008, de 5 de novembro, as autoridades portuguesas mantiveram o seu reconhecimento, na condição de esta corrigir o incumprimento dentro do período transitório previsto;

- Foi considerada a existência de provas inequívocas de que a OP é controlada por C..., através das diferentes filiais do grupo, pelo que não foi cumprido o disposto no artigo 31.º do Regulamento (UE) n.º 543/2011 e no artigo 17.º do Regulamento Delegado da Comissão (UE) 2017/891. Considera-se que não foi a OP quem colocou a produção dos seus membros no mercado. De facto, é a empresa C... S.A. quem controla a colocação dos produtos dos membros da OP no mercado, uma vez que é responsável por mais de 50% do volume de vendas, não estando por isso garantido um dos objetivos principais para atribuição de reconhecimento, previsto no artigo 2.º da referida Portaria n.º 169/2015.

4. A 24/02/2021 foi recebida no IFAP, IP, por e-mail remetido pelo mandatário da A..., a pronúncia relativamente à matéria em causa, que nos mereceu a melhor atenção.

Analisadas as alegações apresentadas, cumpre-nos referir o seguinte:

 Quanto à alegada “VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO” (artºs 7º a 11º da contestação/pronúncia)

5. Importa esclarecer que a Auditoria dos Serviços da Comissão Europeia (n.º FV/2018/007/PT) foi efetuada ao Estado Membro, ao abrigo do n.º 1 do artigo 47.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013, de 17 de dezembro, não prevendo contraditório aos beneficiários diretos das ajudas para os quais foram detetados incumprimentos, por não lhes ser dirigido. Em face das conclusões apuradas no referido inquérito, o Estado Membro atuou em conformidade, no caso em apreço, dando conhecimento à OP visada das irregularidades detetadas e da intenção de vir a determinar a reposição das verbas em causa, conforme ofício de Audiência Prévia elaborado nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código do Procedimento Administrativo, e ao qual teve oportunidade de se pronunciar, encontrando-se assim plenamente assegurados todos os meios de defesa legalmente previstos ao efeito.

6. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 7º a 11º da pronúncia apresentada.

 Quanto à alegada “VIOLAÇÃO DO DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO” (artºs 12º a 16º da contestação/pronúncia)

7. Ao contrário do alegado, constam no aludido ofício de Audiência Previa, ao qual deu resposta, de forma clara e objetiva, todos os elementos de facto e de direito subjacentes à abertura do presente processo administrativo e à intenção então anunciada por este Instituto, no sentido de vir a determinar a reposição dos apoios tidos por indevidamente recebidos pela A..., S.A. e inerentes juros regulamentares, e que lhe permitiram exercer, de forma plena, o seu direito de audiência prévia, porquanto:

Em assunto no ofício são identificados:

- A ajuda em causa;

- Os anos dos programas Operacionais (2015 e 2016)

No corpo do ofício são identificados:

- O enquadramento de que resultou a abertura do processo, com referência à missão de Auditoria da Comissão Europeia, data da realização da mesma, incidência temporal e n.º do inerente Inquérito;

- Os fundamentos e factos envolvidos, com recurso a toda a base legal comunitária e nacional subjacente;

- A demonstração do cálculo dos valores a repor, tidos como indevidamente recebidos, e dos inerentes juros;

- O local e horário para disponibilização e consulta do processo;

- O prazo para, querendo, se pronunciar sobre a intenção de decisão anunciada;

- Bem como os meios possíveis para, querendo, proceder desde logo à liquidação do montante apurado.

8. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 12º a 16º da pronúncia apresentada.

 Quanto à alegada “FALTA DE NORMA HABILITANTE” (artºs 17º a 25º da contestação/pronúncia)

9. Antes de mais, cumpre referir que a publicação da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, determina que as OP com título atribuído anterior a esta Portaria deveriam submeter um pedido de reconhecimento ao abrigo da mesma, motivo pelo qual, em caso de incumprimento com os normativos aplicáveis a esse diploma legal, poderiam manter o reconhecimento se enquadráveis com o normativo transitório, previsto no artigo 25.º da citada Portaria, desde que cumprissem com as normas em vigor aplicáveis na regulamentação revogada.

10. Sucede, porém, que os incumprimentos apurados para a A... não eram enquadráveis com os limites previstos na legislação que antecedeu a entrada em vigor da Portaria n.º 169/2015, mantendo, por isso, o respetivo reconhecimento apenas até 31/12/2015, data a partir da qual deixaria de ser válido o respetivo reconhecimento, não sendo aplicável nestas situações o regime sancionatório previsto no articulado citado nas suas alegações.

11. Refere-se, ainda, que o IFAP, IP é o organismo pagador, acreditado pela U.E., dos apoios a disponibilizar, entre outros, pelo FEAGA, tendo por atribuições, nomeadamente e nos termos do Decreto-Lei nº 195/12, de 23 aplicação, a nível nacional, das regras comuns no âmbito da Política Agrícola Comum.

12. No que aos apoios em análise diz respeito, o organismo competente pelo pagamento dos mesmos é o IFAP, IP conforme expressamente decorre do disposto no nº 3 do artº 17º da Portaria nº 1325/2008, de 18 de novembro (e suas posteriores alterações).

13. Ora, na sua qualidade de organismo pagador e de quem procede à disponibilização dos apoios aos seus beneficiários, são competências deste Instituto, nos termos conferidos, nomeadamente, pelo artº 12º do citado Decreto-Lei:

- Decidir o reembolso e a aplicação de sanções resultantes do recebimento indevido de fundos nacionais ou comunitários dos quais seja a entidade pagadora, mesmo que estejam em causa apoios concedidos no âmbito de programas já encerrados ou em fase de encerramento;

- Promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessários à cobrança dos valores indevidamente recebidos e à aplicação de sanções decorrentes das decisões tomadas e referidas no ponto anterior.

14. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 17º a 25º da pronúncia apresentada.

 Quanto ao alegado “DECURSO DOS PRAZOS LEGAIS PARA O EXERCÍCIO DO PODER SANCIONATÓRIO” e a alegada “VIOLAÇÃO DO CASO JULGADO” (artºs 26º a 39º da contestação/pronúncia)

15. Conforme resulta da sentença judicial proferida nos autos n.ºs 1007/19.1BELSB:

“(…) verifica-se que a Autora foi notificada, por diversas vezes até, para se pronunciar em sede de audiência dos interessados, em estrita observância do disposto no artigo 121.º n.º 1 do CPA – cfr. pontos 31, 33 e 36 da matéria de facto fixada. É ostensivo que foram facultados à Autora todos os elementos necessários para que esta pudesse conhecer, apreender e rebater todos os aspetos pertinentes relativamente à decisão impugnada, mostrando-se totalmente irrelevante que não lhe tenha sido facultada cópia da auditoria realizada pela DG-AGRI da Comissão Europeia.

Efetivamente, o que importa considerar é que os fundamentos de facto e de direito relativos ao controlo democrático da própria Autora e à sua articulação com o regime legal aplicável lhe foram dados a conhecer e que lhe foi dada a oportunidade de sobre os mesmos se pronunciar. (…)”.

“(…) o despacho da Diretora Regional de 30 de março de 2016 – assim como o título de reconhecimento da Autora enquanto organização de produtores – não configura um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário.

Com efeito, mediante a emanação do despacho (…) e do reconhecimento atribuído à Autora, esta não fica investida em qualquer direito de conteúdo pecuniário.

Mesmo diante de tal ato, a Autora sempre carecia de uma decisão posterior, proferida pelo próprio IFAP, que lhe viesse a atribuir, reunidos todos os pressupostos, e para um certo período de tempo, o direito a perceber uma determinada quantia. (…)”.

16. Não pode, assim, a A... afirmar que a anunciada intenção de vir a ser determinada a reposição das quantias indevidamente recebidas nos PO em apreço, se trata de uma questão apenas relacionada com o reconhecimento enquanto OP.

17. A OP encontra-se efetivamente reconhecida enquanto tal, mas (apenas) por via da revogação do ato administrativo relativo à anulação do reconhecimento atribuído em 2016 (embora, nos seus aspetos materiais, a A... não satisfazia objetivamente os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo da Portaria n.º 169/2015, ou seja, não cumpriam o disposto na Portaria n.º 1266/2008 de 18 de Novembro.

18. Não obstante, atentas as irregularidades detetadas e melhor aludidas quer no n/ anterior ofício de audiência prévia, quer no ponto 3 do presente ofício, conclui-se que o ato de reconhecimento como OP está, no caso, dissociado do ato de atribuição e pagamento dos apoios em questão, este sim de cariz pecuniário, estando este último condicionado à verificação futura das condições de elegibilidade das inerentes despesas.

19. Aliás, tal dissociação resulta inclusivamente da própria posição da A... no aludido processo judicial, expressamente referida na respetiva Sentença:

“… a Autora defende que a Entidade Demandada andou mal ao aplicar ao caso o disposto no artigo 168.º n.º 4 al. c) do CPA uma vez que o ato anulado, tratando-se de um ato constitutivo de direitos, não corresponde a um ato de conteúdo pecuniário, mas antes ao reconhecimento de um estatuto, razão pela qual era aplicável o disposto no artigo 168.º n.º 2 do

CPA.

Portanto, no entendimento da Autora, o ato impugnado não deve ser, ele próprio, confundido com o ato administrativo pelo qual a entidade administrativa em questão determina que serão concedidas determinadas ajudas – leia-se, quantias pecuniárias – para a realização da sua atividade; o ato anulado não é, como é bom de ver, um ato pelo qual se pretende conceder qualquer atribuição de ajudas ou auxílios financeiros (subvenções), não devendo, portanto, ser considerado um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário.(…).”.

20. Resulta claro, pois, que o reconhecimento da OP não será, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático a este apoio, mormente quando fica evidenciado e provado que não cumpriu com os critérios materialmente relevantes para o reconhecimento ao abrigo da legislação vigente.

21. Neste contexto, compete assim ao IFAP, IP, enquanto organismo pagador acreditado pela U.E., pugnar pela correta atribuição dos apoios subsidiados e decidir, caso se conclua pelo recebimento indevido dos mesmos, a sua recuperação. Como é manifestamente o caso!

22. Ao efeito e nomeadamente, tem-se aqui presente o disposto:

- No Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho de 18 de dezembro, nomeadamente o nº 2 do seu artº 1º, que refere que “Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades (…), quer por uma despesa indevida.”, bem como o primeiro travessão do nº 1 do seu artº 4º, que refere que “Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida (…) – através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos, (…).”.

- No Regulamento (UE) Nº 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013 (e suas posteriores alterações), nomeadamente o nº 1 do seu artº 63º que refere que “Sempre que se verifique que um beneficiário não satisfaz os critérios de elegibilidade, os compromissos ou outras obrigações relacionadas com as condições de concessão da ajuda ou do apoio estabelecidos na legislação sectorial agrícola, a ajuda não é paga ou é total ou parcialmente retirada (…).”.

23. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 26º a 39º da pronúncia apresentada

 Quanto à alegada “VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA BOA-FÉ E DO PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA” (artºs 40º a 50º da contestação/pronúncia)

24. Reitera-se o que anteriormente referimos no sentido de que o ato de pagamento de um apoio está condicionado à verificação futura das condições de elegibilidade das inerentes despesas.

25. Os factos elencados não permitem, de todo, demonstrar que a OP se encontrava regular para receber os apoios, nem justificar porque os mesmos se devem considerar elegíveis.

26. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 40º a 50º da pronúncia apresentada

 Quanto à alegada “PRETENSA VIOLAÇÃO DAS REGRAS DE CONTROLO DEMOCRÁTICO” (artºs 51º a 59º da contestação/pronúncia)

27. Os factos elencados não permitem, de todo, justificar as desconformidades detetadas neste âmbito, nem contrariar as conclusões apuradas em controlo, que aqui se reiteram.

28. De referir ainda que a aplicação da disposição transitória, prevista no artigo 25.º da Portaria 169/2015, apenas seria aplicável à OP se, à data da entrada em vigor deste diploma legal, aquela cumprisse com os limites previstos na legislação antecedente, facto que não se verificava objetivamente com a A

Ou seja, a regularização em momento posterior, a existir, não poderia nunca sanar um incumprimento que determinasse a impossibilidade de reconhecimento ao abrigo da anterior Portaria nº 1266/2008, tal como se verificava com a A

29. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 51º a 59º da pronúncia apresentada

 Quanto à alegada “PRETENSA VIOLAÇÃO DO ARTº 31º DO REGULAMENTO DELEGADO” (artºs 60º a 66º da contestação/pronúncia)

30. A assunção dos factos constantes nos supra identificados articulados da contestação, confirma a impossibilidade da OP cumprir com os objetivos previstos no artigo 2.º da Portaria n.º 169/2015, ou seja, assegurar a colocação da produção dos respetivos membros no mercado.

31. Quanto a esta matéria importa ainda aludir para as conclusões do relatório da DG AGRI que adiante se transcrevem:

“Até 2016, a OP externalizava toda a atividade, incluindo a comercialização da produção, subcontratando-a a um dos membros, a empresa C... S.A.

A DG AGRI constatou que o contrato de externalização não cumpria o disposto no artigo 27.º do Regulamento (UE) n.º 543/2011, uma vez que não oferecia garantias de que a responsabilidade e o controlo da atividade continuavam a caber à OP. O contrato não incluía quaisquer regras e condições, nomeadamente obrigações e prazos para apresentação de relatórios, que permitissem à OP avaliar e manter o controlo das atividades externalizadas. Em especial, a OP não mantinha o controlo das decisões sobre os produtos para venda, a escolha dos canais de distribuição e as negociações de quantidades e preços.

Além disso, a OP era o principal cliente da C... S.A., representando 35 % do total das vendas.

Em 2016, após a C... S.A. ter deixado de ser membro da OP e terminado o contrato de externalização, a OP contratou um gestor de exportações. No entanto, a análise do contrato de trabalho mostra que, apesar de ser pago pela OP, o gestor de exportações trabalha em dois locais diferentes, em instalações da OP e da C... S.A.

A análise dos clientes relativa a 2016 apresenta semelhanças com a análise relativa a 2015, uma vez que é a empresa C... S.A., ex-membro da OP, quem continua a ser o seu principal cliente, com 51 % do total das vendas da OP.

Por último, importa sublinhar que os preços pagos pela C... S.A. eram significativamente mais elevados do que os pagos por outros clientes, apesar das quantidades mais elevadas de produtos (por exemplo, pagou 0,63 EUR por kg de peras quando o segundo maior cliente pagou 0,45 EUR por kg).”

32. Acresce que, poderia efetivamente a A... ter externalizando esta atividade na C..., S.A., mas, em detrimento dessa possibilidade, optou por comercializar diretamente aquela entidade, abdicando por isso de qualquer controlo das vendas realizadas, incorrendo ainda no risco de transferir mais-valias da comercialização da respetiva produção para uma entidade externa.

33. Improcedem, assim, as alegações vertidas nos artºs 60º a 66º da pronúncia apresentada

 Quanto ao pedido de PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL

34. Desconhecendo-se os factos sobre os quais se pretende que incida a prova testemunhal e, sobretudo, não se vislumbrando como a prova poderá ser produzida sobre a matéria em causa por via do depoimento testemunhal do administrador da A..., considera-se o pedido injustificado e desnecessário ao efeito pretendido, pelo que se indefere a audição testemunhal requerida.

 Quanto ao pedido de JUNÇÃO AO PROCESSO DE TODOS OS RELATÓRIOS DE CONTROLO EFETUADOS PELA DRAP E PELO IFAP RESPEITANTES AOS ANOS DE 2015 E 2016

35. Por fim, e quanto ao pedido em apreço, cumpre esclarecer que, junto ao processo, constam todos os documentos, incluindo relatórios de controlos e auditorias, aliás já disponibilizados à A..., inerentes

ao mesmo, não podendo ser juntos e/ou disponibilizados, nos termos da legislação aplicável, nomeadamente em sede de proteção de dados pessoais, quaisquer outros documentos e/ou elementos envolvendo outras OP que não a A.... Nesta medida e também por não se vislumbrar nem um interesse legítimo, nem a oportunidade e relevância material para o caso em apreço, é também este pedido indeferido.

36. Face a tudo o que antecede, não tendo a A..., em sede de pronúncia em audição prévia, acrescentado elementos de facto e de direito relevantes suscetíveis de refutar, no todo ou em parte, as conclusões relativamente aos incumprimentos verificados, considera-se que estão reunidas as condições para, nos termos da legislação anteriormente invocada, nomeadamente o artº 63º do Regulamento nº 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013 (e suas posteriores alterações) e o artº 12º do Decreto-Lei nº 195/12, de 23 de agosto (e sua posterior retificação), se determinar a reposição da quantia de € 415.047,82, tida por indevidamente recebida no âmbito da Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, PO 2015 e 2016, acrescida da quantia de € 48.387,17 a título de juros calculados nos termos referidos no artº 67.º do Regulamento Delegado (UE) 2017/891, tudo num total de € 463.434,99, o que aqui se determina.

37. Para efeitos de reposição voluntária do aludido montante de € 463.434,99, fica notificada que deverá fazê-lo no prazo máximo de trinta dias contados a partir da receção do presente ofício, utilizando a Entidade/Referência/Valor Multibanco indicadas infra, ou em alternativa, uma das demais modalidades de pagamento igualmente referidas infra.

38. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da referida quantia, será promovida a instauração de um processo de execução fiscal junto do serviço de finanças competente, com vista à cobrança coerciva da dívida, à qual acrescerão juros vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento, tudo sem prejuízo da mesma vir a ser compensada nos termos legais, com todos e quaisquer apoios que, na eventualidade, lhe venham a ser atribuídos em pagamentos futuros.

(…)”

- cfr. doc. n.º 19 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido.

Conforme individualmente especificado supra, os factos provados foram dados como assentes com base no exame dos documentos constantes dos próprios autos, incluindo o processo administrativo instrutor, bem como na sua admissão por acordo das partes.

Inexistem factos não provados e nada mais foi provado com interesse para a decisão em apreço».

III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

9. Da questão da alegada irrecorribilidade do despacho de 23/2/2022 (que decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal) no âmbito do recurso da decisão final (da sentença de 1/7/2022) por não ter sido interposta apelação autónoma daquela primeira decisão, a qual se terá, assim, firmado como “caso julgado”.

Como vimos, quanto a esta questão, alega a Recorrente/Requerente “A...”,

«(…) O. De facto, na perspetiva da aqui Recorrente, o despacho que conheceu dessa questão, para poder ser conhecido na instância recursiva pelo TCA Sul, só poderia ocorrer por via de um recurso em sede de apelação autónoma, em concreto, porque o artigo 644.º, n.º 1, alínea h) do CPC preceitua que há lugar a apelação autónoma sempre que o recurso da decisão final se venha a revelar absolutamente inútil. Tal norma, por sua vez, impunha um dever de recurso ao IFAP, sob pena de, não o fazendo em tempo, a decisão formar caso julgado e vincular as partes do processo.

P. Ora, o trânsito em julgado desse despacho, porque não impugnado pelas partes em tempo, impedia o TCA Sul de poder apreciar o recurso nesta parte, sob pena de serem violados os artigos 142.º, n.º 5 do CPTA conjugados com os artigos 628.º e 644.º, n.º 2, alínea h) do CPC, como se crê ter sucedido no caso vertente».

Por sua vez, quanto a esta mesma questão, contra-alega o Recorrido/Requerido “IFAP” que:

«(…) E. Salvo melhor opinião, não é correto o entendimento da recorrente que o recurso apresentado pelo IFAP, I.P. não deveria ter sido admitido, porquanto o recorrido não interpôs recurso do despacho que conheceu e decidiu pela determinação da antecipação da causa principal, deixando-a assim transitar em julgado.

F. Não lhe assiste razão, pois a situação de absoluta inutilidade a que alude a al. h) do nº 2 do artigo 644.º do CPC, apenas se verificará quando a decisão recorrida produz um resultado irreversível em termos de não poder ser colmatado pela eventual anulação do processado posterior à interposição do recurso. (Neste sentido, vide acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça, em 07/06/2022, no âmbito do Proc. nº 5865/15.9T8PRT-F.P1.S1).

G. Na situação em apreço, não estamos perante uma decisão cuja não impugnação imediata se traduziu num efeito material irreversível sobre o conteúdo do decidido, razão pela qual, a decisão através da qual foi determinada a antecipação da causa principal era recorrível a final, nos termos da primeira parte do nº 5 do Artº 142º do CPTA».

Vejamos.

O nº 2 do art. 121º do CPTA estipulava, na sua anterior redação, original, da Lei nº 15/2002, de 22/2, que:

«2- A decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal é passível de impugnação nos termos gerais».

Hoje, desde o DL nº 214-G/2015, de 2/10, determina que:

«2- O recurso da decisão final do processo principal, proferida nos termos do número anterior, tem efeito meramente devolutivo».

À face da redação antecedente, dizia Carlos Cadilha (in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, Almedina, 2006, pág. 549) que:

«A decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal é passível de recurso jurisdicional, em que a parte poderá discutir a verificação dos pressupostos legais da convolação (artigo 121º, nº 2), isto sem embargo da própria decisão de fundo (a decisão adotada quanto ao mérito da causa) poder ser recorrível nos termos gerais do artigo 142º)».

E o mesmo Autor, com Aroso de Almeida (in “Comentário ao CPTA”, Almedina, 5ª edição, 2022, págs. 1040/1041), esclarecem, ainda quanto àquela redação original, que:

«Por conseguinte, resultava do preceito que a parte vencida podia: a) recorrer da decisão de antecipar o julgamento da causa, por não se encontrarem preenchidos os pressupostos de que depende essa antecipação – hipótese em que o tribunal superior poderia revogar a decisão e ordenar que o tribunal recorrido não antecipasse o julgamento do mérito da causa e apreciasse a providência cautelar requerida, com a consequência de ficar sem efeito o julgamento sobre o fundo da causa; b) e impugnar a própria decisão de fundo, resultante da antecipação do julgamento, com base cem erro de facto, em erro de direito ou em contradição ou insuficiência da matéria de facto para decidir o direito – hipótese em que o tribunal superior se limitaria a apreciar, de acordo com os fundamentos invocados, a legalidade da decisão proferida sobre o mérito da causa».

Porém, em face da atual redação, referem os mesmos Autores (ibidem) que:

«Pelo contrário, na redação introduzida pela revisão de 2015, o nº 2 passou a referir-se apenas ao recurso da decisão final do processo principal, o que parece pressupor que será nesse recurso que, sendo caso disso, deverá ser invocado o eventual não preenchimento dos pressupostos de que, nos termos do nº 1 deste artigo 121º, depende a antecipação em sede cautelar do juízo sobre a causa principal. Ou seja, não havendo lugar à impugnação autónoma da decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal, essa impugnação pode ocorrer no âmbito do recurso a interpor da decisão de mérito, no ponto em que essa decisão corporiza a convolação do processo cautelar em principal, podendo ser aí discutida a legalidade dessa convolação, seja porque o juiz não dispunha de todos os elementos necessários para decidir de fundo, seja porque ainda não tinha sido instaurado o processo principal, seja porque não se verificam os requisitos de simplicidade e urgência que justificassem a resolução definitiva do caso».

E, na verdade, resulta ser esta a melhor interpretação: a de que, não sendo caso de impugnação autónoma, a decisão de antecipação do juízo da causa principal deve ser impugnada aquando do recurso da própria decisão final, sobre o mérito da causa. Tanto mais que ambas as decisões se encontram logicamente imbrincadas: se o tribunal superior revogar a decisão da causa principal com fundamento na insuficiência da matéria de facto, esse julgamento implica necessariamente a revogação da decisão de antecipação do juízo da causa principal (ainda que esta decisão não tenha sido, ela própria, impugnada), pois que, inerentemente, falhou um dos pressupostos da antecipação: não estavam «trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito».

Para além de, desde logo, ser a solução resultante da regra geral imposta pelo nº 5 do art. 142º do CPTA: as decisões proferidas em despacho interlocutório podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final.

A Recorrente/Requerente “A...” argumenta, porém, que a decisão de antecipar o juízo da causa principal não é, in casu, recorrível, por não ter sido objeto de apelação autónoma, tornando-se, assim, caso julgado, desrespeitado pelo Acórdão recorrido do TCAS, nos termos dos arts. 142º nº 5 do CPTA e 628º e 644º nº 2 h) do CPC, donde resulta que “há lugar a apelação autónoma sempre que o recurso da decisão final se venha a revelar absolutamente inútil”.

Mas não tem razão a Recorrente/Requerente nesta sua argumentação.

Efetivamente, o aludido nº 5 do art. 142º do CPTA prevê que «as decisões proferidas em despacho interlocutório podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos em que é admitida apelação autónoma nos termos da lei processual civil».

Assim, a regra geral, já acima referida, cede nos casos em que a lei processual civil admite a apelação autónoma. E, na verdade, um desses casos é o «das decisões cuja impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil» - art. 644º nº 2 h) do CPC.

Porém, contrariamente ao defendido pela ora Recorrente/Requerente, o caso dos autos não se deve incluir em tal exceção, na medida em que o conhecimento, pelo tribunal superior (no caso, o TCAS), do recurso da decisão (do TAC/Lisboa) de antecipar o juízo da causa principal juntamente com o recurso do próprio juízo da causa principal, não torna aquele primeiro recurso “absolutamente inútil”, pois que apenas implicou, ao ser-lhe concedido provimento, que o tribunal superior (TCAS), revogando a decisão, ordene que o tribunal recorrido (TAC/Lisboa) não antecipe o julgamento do mérito da causa e aprecie a providência cautelar requerida, com a consequência de ficar sem efeito o julgamento sobre o fundo da causa - como sucedeu no caso dos presentes autos em face do Acórdão proferido pelo TCAS, ora recorrido na presente revista.

Repare-se que o recurso de apelação em causa foi interposto pelo Réu “IFAP” (Recorrido na presente revista), pelo que não se vislumbra de que modo é que a decisão tomada sobre a impugnação da decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal se tornou para o “IFAP”, então Recorrente, “absolutamente inútil”. Pelo contrário, a decisão favorável de tal recurso veio ainda ao encontro dos seus interesses – como, aliás, o mesmo “IFAP” o diz e defende nas suas contra-alegações oferecidas no âmbito da presente revista.

E sempre haveria de notar-se que «não se podendo concluir (…), no caso concreto, pela “absoluta inutilidade” de tal impugnação [de despacho interlocutório] com o eventual recurso que seja interposto da decisão final cautelar, a impugnação em questão tem que seguir o regime regra constante do nº 3 do aludido art. 644º, não estando, pois, legalmente autorizada a sua interposição através de recurso imediato e autónomo» (Ac.STA de 2/4/2020, proc. 0422/18).

No mesmo sentido: «a situação de absoluta inutilidade a que alude a al. h) do n.º 2 do art. 644.º do CPC, reporta-se tão só ao resultado do recurso em si mesmo; não aos atos processuais, entretanto praticados. O sentido da inutilidade consagrada na lei só se verifica quando o despacho recorrido produza um resultado irreversível em termos de não poder ser colmatado pela eventual anulação do processado posterior à interposição do recurso» (Ac.STJ de 7/6/2022, proc. 5865/15).

Pelo exposto, não merece provimento o presente recurso de revista quanto a esta primeira questão, bem tendo procedido o TCAS ao conhecer da impugnação do ali Recorrente “IFAP” quanto à decisão do TAC/Lisboa de antecipar o juízo sobre a causa principal.

10. Da questão da verificação dos pressupostos para antecipação do juízo sobre a causa principal, exigidos no nº 1 do art. 121º do CPTA, na atual redação, aqui aplicável, conferida pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10.

Tendo-se concluído pela admissibilidade do recurso de apelação da decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal, há que apreciar e decidir se esta decisão respeitou, ou não, os respetivos pressupostos legais.

Quanto a esta questão, alega a Recorrente/Requerente “A...”, nomeadamente, que,

«(…) Q. Em segundo lugar e sempre com o devido respeito, parece-nos que o critério que hoje consta do artigo 121.º do CPTA investe o juiz numa ampla margem para que este possa reconhecer uma urgência como motivo para se decidir definitivamente o processo.

R. Tal urgência, hoje, deixou de ser “manifesta”, como impressivamente quis o legislador do CPTA em 2015, assim deixando claro que o rigor que a jurisprudência antes imprimia para se poder aplicar esta disposição não poderia mais subsistir.

(…) U. A decisão em primeira instância surge amparada no critério que resulta da norma habilitante porquanto assentou, tal como o artigo 121.º/1 do CPTA prevê, numa «urgência na sua resolução definitiva [que] o justifique».

V. In casu, uma urgência circunstanciada e aferida à luz do caso concreto, determinada com base nos dados relevantes do processo.

W. A validade dos argumentos sustentados em primeira instância é suficiente e fundada, pois parte-se de dados do caso que permitem retratar uma urgência na necessidade de decidir o caso definitivamente.

X. Não se aceita, pois, como diz o TCA Sul, que não pudesse o TAC de Lisboa apelar aos avultados valores em discussão, justamente porque os mesmos são relevantes para conferir significância ao quadro de urgência retratado pela Recorrente e que, no limite, pode levar à sua insolvência (…)».

O Recorrido/Requerido “IFAP” contra-alega, quanto a esta questão, nos seguintes termos:

«I. A decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal prevista no Artº 121º do CPTA depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: (1) que do processo cautelar constem todos os elementos indispensáveis à tomada da decisão de fundo no processo principal e (2) que haja urgência na resolução definitiva do caso ou que a simplicidade do mesmo o justifique.

J. Relativamente ao requisito de natureza substantiva previsto no Artº 121º do CPTA, este divide-se, em dois sub-requisitos de verificação alternativa, e que se traduzem na (1) simplicidade do caso ou na (2) urgência na sua resolução definitiva.

K. Na situação em apreço, entendeu o Tribunal de primeira instância que existe urgência na resolução definitiva do litígio porquanto há ”… avultados montantes em jogo”.

L. Salvo melhor entendimento, a consideração de que existem «avultados montantes em causa», desacompanhada de quaisquer outros elementos, é absolutamente inócua para se concluir pela «inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio», pois que será na decisão cautelar, precisamente, que se deverá atender aos prejuízos que possam decorrer para cada parte, do decretamento ou do não decretamento das providências requeridas - cfr. art. 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA. (Neste sentido, vide acórdão proferido em 15/12/2022 pelo Tribunal Central Administrativo do Sul no âmbito do Proc. 1355/21.9BELSB).

M. Razão pela qual, afigura-se totalmente correto o entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito dos presentes autos, no sentido que “quanto aos avultados montantes em jogo só poderiam ser relevantes para efeitos de aplicação do disposto no artigo 121º se, verificados os requisitos do “fumus boni iuris” e do “periculum in mora”, a providência requerida não fosse decretada por os danos que resultariam da sua concessão se mostrarem superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa e, ainda assim, a gravidade dos prejuízos decorrentes da não suspensão do ato, suscetível de, como vem alegado pela Recorrida, com forte probabilidade determinar a respetiva insolvência antes de ser proferida sentença na ação principal, pudesse justificar a sua antecipação no processo cautelar” e de que “do despacho recorrido não resulta qualquer análise ou juízo de prognose nesse sentido, limitando-se a conjeturar possíveis vantagens para as partes na antecipação da causa principal”.

N. Atento o exposto, salvo melhor opinião, ao contrário do alegado pela recorrente, o despacho através do qual foi determinada a antecipação da causa principal não era imediatamente recorrível, nem foi demonstrada a existência de urgência na resolução definitiva do litígio que permita a antecipação do juízo sobre a causa principal, razão pela qual, o Tribunal Central Administrativo do Sul fez, uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo qualquer tipo de censura quer o acórdão recorrido».

Nos termos do atual nº 1 do art. 121º do CPTA, são requisitos substantivos que permitem justificar uma decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal: 1) «a simplicidade do caso» ou, alternativamente, 2) «a urgência na sua resolução definitiva».

É certo, como alega a Recorrente/Requerente, que a revisão de 2015 flexibilizou a tomada desta decisão e que, no que concerne ao requisito da “urgência”, abandonou, sintomaticamente, a exigência de uma urgência “manifesta”.

Em todo o caso, sempre que a decisão de antecipação não se justifique pela simplicidade do caso, a mesma terá de fundamentar-se numa urgência na sua resolução, visto que permanece legalmente estabelecido este requisito da “urgência”.

Ora, no caso dos autos, a decisão tomada pela 1ª instância de antecipar o juízo sobre a causa principal não se estribou na “simplicidade do caso”; nem a Recorrente/Requerente fez, ou faz, apelo à utilização, “in casu”, deste requisito.

Donde resulta que a discussão se encontra limitada a saber se, neste caso, se justifica, ou não, essa decisão de antecipação com fundamento na “urgência na decisão do caso”, como prevê o nº 1 do art. 121º do CPTA, tendo sido precisamente aqui que divergiram as instâncias.

Vejamos.

O TAC/Lisboa, por seu despacho de 23/2/2022 (cfr. fls. 1294 e segs. SITAF) decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal alicerçando-se, designadamente, no seguinte fundamento (que a Recorrente/Requerente “A...” acompanha no presente recurso):

«(…) face à previsível delonga na prolação da sentença no processo principal e aos avultados montantes em jogo em virtude da pretensão de reembolso dos montantes das ajudas recebidas pela Autora para execução dos Programas Operacionais de 2015 e 2016, consubstanciada pelo ato impugnado, existe inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio: sendo a providência cautelar decretada, e suspendendo-se os efeitos do ato em crise, a Autora não procederá ao reembolso das quantias reclamadas pelo IFAP e, a final, caso a ação principal seja julgada improcedente, estas poderão demonstrar-se de (mais) difícil ou até impossível devolução; inversamente, sendo a providência cautelar julgada improcedente, e mantendo-se os efeitos do ato, a Autora ficará, desde já, vinculada à devolução dessas quantias, podendo, naturalmente, tais circunstâncias acarretar, para si, diversas consequências nefastas – no limite, como alega em sede de “periculum in mora”, a sua insolvência; (…)».

Sucede, porém, que, tal como resulta das circunstâncias do caso em análise, e amparando-nos numa ponderação objetiva, a “urgência na resolução do caso” – requisito legal para a antecipação da decisão de mérito – apenas se verifica relativamente ao Requerido “IFAP”. Efetivamente, este é que, “face à previsível delonga na prolação da sentença no processo principal” (utilizando as próprias palavras e raciocínio da 1ª instância), poderá ver-se impossibilitado de reaver a quantia em causa, uma vez que, após essa delonga, a Requerente poderá encontrar-se insolvente.

Por seu lado, a Requerente – num momento em que, como corretamente argumentou a 1ª instância, ainda não está em causa saber se a providência cautelar solicitada deve, ou não, ser deferida (pois que o juízo sobre o bem fundado da providência é aqui previamente substituído, em exclusivo, pelo apuramento do preenchimento dos requisitos exigidos no nº 1 do art. 121º do CPTA) -, nenhuma urgência detém, objetivamente, na resolução imediata do caso: pois, se a providência for deferida (como espera e defende, já que alega, para além de “periculum in mora”, necessariamente também o “fumus boni iuris” na invalidade da ordem de reposição da quantia em questão), nada terá, para já, que devolver, afastando o indicado cenário de uma possível insolvência; e, se a providência for indeferida, terá que repor de imediato a quantia (com o espectro da aludida insolvência), mas o mesmo lhe sucederá numa decisão, antecipada, de improcedência da ação.

Pelo que, em suma, e em termos objetivos, apenas a Requerida “IFAP”, pelo que se disse, poderá ter “urgência na resolução do caso”, e já não a Requerente.

Como bem assinalou o TCAS no Acórdão recorrido:

«(…) o juiz “a quo”, considerando verificados os requisitos processuais (…) no plano substantivo suportou a decisão de antecipar o juízo da causa principal não na simplicidade do caso (…) mas sim na existência de inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio.

O Recorrente [IFAP] apenas imputa erro de julgamento a este segmento do despacho recorrido, por entender que não se verifica a exigida urgência qualificada em decidir o caso em termos definitivos.

E assiste-lhe razão, porquanto o juiz “a quo”, na argumentação expendida, não logrou demonstrar que se encontra justificada a antecipação da decisão da causa principal.

Com efeito, a indicada previsível delonga na prolação da sentença no processo principal não releva para o efeito pretendido pois nela radica a necessidade da própria tutela cautelar. A saber: o decretamento da providência requerida (…) visa precisamente assegurar a utilidade da decisão de procedência a proferir na ação impugnatória, instaurada e tramitada no tribunal recorrido sob o nº 1811/21.9BELSB [v. o nº 1 do artigo 112º do CPTA].

(…) Mais, se a providência fosse julgada improcedente por não preenchimento do requisito do “periculum in mora”, significaria que a Recorrida não teria logrado provar que a reposição dos avultados montantes em jogo poderiam causar a sua insolvência e, consequentemente, inexistiria fundamento para a afirmada inegável urgência na resolução definitiva do litígio».

Como se julgou no Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste STA, de 26/2/2015 (proc. 01164/14), mantendo plena atualidade não obstante a revisão de 2015:

«Não se justifica o uso desse mecanismo quando não está em causa uma situação geradora de graves danos para o recorrente e quando a providência cautelar, apesar da sua natureza provisória, se mostra apta a evitar uma situação irreversível».

E como explicita Fernanda Maçãs (“O contencioso cautelar”, in “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL, 2017, págs. 982/983:

«(…) Numa apreciação sumária, destaca-se que o legislador é menos exigente quanto ao requisito material, ao deixar cair a expressão “manifesta”, bastando-se com a mera invocação de uma situação de “urgência” (ainda que destituída de caráter manifesto).

(…) Sem prejuízo da bondade das razões de economia e celeridade invocadas, como se trata da substituição de um juízo cautelar por um juízo definitivo do caso, afigura-se que o tribunal deve continuar a fazer uso prudente destes pressupostos.

O sistemático e pródigo recurso à figura da convolação de um processo cautelar em processo principal e urgente (sumário) corre o risco de gerar o fenómeno de aceleração abusiva do ato de julgar, mediante sobreposição da celeridade sobre a justiça material».

É certo que a circunstância de o Requerido (não a Requerente) deter, objetivamente, “urgência na resolução do caso” em face da aceite, pela 1ª instância, possível insolvência desta – resultando numa mais difícil, porque mais tardia, possibilidade de o “IFAP” reaver a quantia em questão - poderia constituir fundamento para a antecipação do juízo da causa principal, nos termos do nº 1 do art. 121º do CPTA, uma vez que esta norma não distingue e não se atem, exclusivamente, aos interesses da Requerente, mas sim, em termos genéricos, à «urgência na resolução do caso».

Como diz Dora Lucas Neto (“Notas sobre a antecipação do juízo sobre a causa principal: um comentário ao artigo 121º do CPTA”, in “Revista do Direito Público e Regulação, Coimbra, nº 1, maio/2009):

«(…) se, por um lado, o requerente da tutela cautelar tem um interesse óbvio em ver estabilizada a sua situação, não menos óbvio é o interesse e a urgência do requerido (e contrainteressados) na resolução definitiva do litígio. (…) Acresce que “(…) o interesse público fica claramente beneficiado se as ilegalidades ocorridas durante o procedimento forem corrigidas atempadamente (Ana Gouveia Martins, “A tutela cautelar no contencioso administrativo, Coimbra Ed., 2005, pg. 284. Cfr. também, pg. 539)».

Mas já não em situações, como a dos presentes autos, em que é o próprio Requerido (“IFAP”) a afastar, expressamente, renegando-o, o requisito da “urgência” (cfr. as suas contra-alegações, designadamente conclusão D: «na situação em apreço, não obstante existirem em jogo quantias avultadas, como salientado pelo tribunal “a quo”, não há uma situação de urgência qualificada»). Assim, decidir, em tais circunstâncias, pela antecipação, fundamentada numa “urgência” para uma parte que expressamente a desmente e renega, ofende, além do mais, o princípio do dispositivo.

Por outro lado, é de afastar uma interpretação da atual redação do art. 121º do CPTA, no seguimento da revisão de 2015, que veja nesta uma mera intenção de agilização processual – como decorre, em parte, da decisão da 1ª instância e como defende a Recorrente/Requerente nas suas alegações – “(…) S. O que certamente motivou o legislador a promover estas “benfeitorias” ao preceito, não foi o ensejo de uma manutenção do “status quo” quanto ao nível de exigência e rigor, que reduziam a utilização do preceito a situações quase “in extremis”. A lógica da reforma foi, segundo cremos, a oposta, qual fosse a de habilitar a magistratura com um meio ágil e expedito de resolver situações cautelares de forma definitiva».

Contrariando esta visão, referem Aroso de Almeida/Carlos Cadilha (in “Comentário ao CPTA”, Almedina, 5ª edição, 2022, pág. 1037):

«(…) a revisão de 2015 não liberalizou a utilização do instituto, rejeitando a solução de fazer depender a convolação apenas, como alguns preconizavam, do requisito de terem sido trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito».

E, perante a proposta, abandonada, de fazer depender a convolação exclusivamente de terem sido trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito, criticou Dora Lucas Neto (“A urgência no Anteprojeto de revisão do CPTA sob o prisma do novo contencioso dos procedimentos de massa”, in “O Anteprojeto de revisão do CPTA em debate”, AAFDL, 2014, pág146):

«A recondução da aplicabilidade deste mecanismo a um único pressuposto de natureza adjetiva terá [teria] como consequência direta o incremento, desmesurado e injustificado, de pedidos de decretamento de providências cautelares, instruídas exaustivamente com todos os elementos de prova, visando apenas uma decisão “antecipada” da ação principal já instaurada».

No mesmo sentido, Vieira de Andrade, (in “A justiça administrativa”, Almedina, 16ª ed., 2017, págs. 147 e segs.):

«(…) Desde logo, tem de existir processo principal já intentado e tem de se comprovar que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para decidir a causa principal – um condicionalismo que justificaria, só por si,, a decisão imediata, por razões de celeridade, mas que teria o inconveniente de estimular as partes a sobrecarregarem sistematicamente os processos cautelares com as alegações de facto e de direito necessárias à decisão de fundo (acentuar-se-iam outros inconvenientes da antecipação, como, por exemplo, os que resultam da ultrapassagem de outros processo principais intentados antes).

Por isso exige-se ainda que a simplicidade do caso ou a urgência justifiquem a resolução definitiva, pela ineficiência ou insuficiência da medida cautelar provisória

(…) Em qualquer caso, deve haver uma interpretação exigente dos pressupostos legais e uma grande prudência por parte do tribunal, que só excecionalmente deve decidir-se pela substituição do juízo cautelar por um juízo de mérito, nos casos de grande simplicidade ou nos de urgência, quando os interesses envolvidos sejam de grande relevo (…)».

Note-se, por último, que, num caso absolutamente idêntico ao dos presentes autos, o TCAS julgou da mesma forma, por acórdão de 15/12/2022 (proc. 1355/21.9BELSB) - transitado em julgado -, em que, concedendo também provimento à apelação do Requerido “IFAP”, revogou a decisão recorrida de 09.04.2022 do TAC/Lisboa, que antecipou o juízo sobre a causa principal e, consequentemente, ordenou a baixa dos autos para que prossigam os seus termos para apreciação do mérito do pedido cautelar formulado.

Aí se sumariou, entre o mais:

«(…) IV. Se o juiz “a quo” considerar que a questão que tem para decidir é simples, evidente, mais facilmente concluirá que os autos cautelares contêm já todos os elementos que precisa para a decidir.

V. Ao invés, se se convencer da complexidade da questão de fundo, para poder avançar com este mecanismo de antecipação, será necessário que se verifique o segundo requisito substantivo, que faz apelo a uma particular urgência na resolução definitiva do caso.

VI. Esta particular urgência, que não é uma qualquer urgência, resulta do elemento literal deste n.º 1 do art. 121.º, do CPTA, ao referir-se a uma «urgência na sua resolução definitiva» que «o justifique».

VII. Ou seja, não basta o interesse em agir cautelarmente, que motiva seja intentado e admitido o requerimento inicial para decretamento de uma providência cautelar, ao abrigo do art. 112.º do CPTA, e que se evidencia na necessidade de recorrer a juízo ao abrigo de um processo cautelar, e nem se basta com a verificação do “periculum in mora” previsto no art. 120.º do CPTA, enquanto requisito necessário ao decretamento da providência cautelar requerida.

VIII. A urgência na resolução definitiva da causa prevista no art. 121.º do CPTA, exige que se esteja perante uma situação que a possa justificar.

IX. Esta urgência é, nestes termos, qualificada, porque mais exigente, pois ultrapassa o parâmetro de urgência do processo cautelar, no seio do qual este mecanismo será acionado.

X. A necessidade de uma decisão de mérito urgente que possa justificar o recurso ao mecanismo previsto no art. 121.º do CPTA, resultará de um juízo de insuficiência da tutela cautelar, por esta se revelar intrinsecamente desadequada à composição, ainda que provisória, do litígio, pois que a resolução deste, sendo urgente, acresce não se poder alcançar por outra via que não seja através de uma decisão de mérito.

XI. É esta urgência de uma decisão de mérito, e afastada que esteja a aplicação da intimação prevista no art. 109.º do CPTA, que pode justificar a antecipação do juízo da causa principal ao abrigo do art. 121.º do CPTA».

E aí também se concluiu – corretamente, quanto a nós - que:

«(…) para fazer face à invocada “previsível delonga na prolação da sentença no processo principal”, a decisão cautelar cumpre o seu inteiro propósito, pois que esta se destina, precisamente, a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo, ao particular que tenha provavelmente razão – cfr. art. 112.º, n.º 1, do CPTA.

Assim como, a consideração dos «avultados montantes em causa», desacompanhada de quaisquer outros elementos, é absolutamente inócua para se concluir, como conclui o tribunal “a quo”, pela «inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio», pois que será na decisão cautelar, precisamente, que se deverá atender aos prejuízos que possam decorrer para cada parte, do decretamento ou do não decretamento das providências requeridas - cfr. art. 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA.

Nestes termos, e face a todo o exposto, não pode este tribunal de recurso acompanhar a decisão proferida pelo tribunal “a quo” em sede do juízo de urgência na resolução definitiva do caso, enquanto justificação da antecipação do juízo sobre a causa principal».

Em suma: como julgado pelo TCAS no Acórdão recorrido, estando fora de questão o requisito da “simplicidade do caso”, não é de reconhecer a verificação do requisito alternativo da “urgência na resolução definitiva do caso”, uma vez que, para a Requerente “A...” (ora Recorrente) a tutela cautelar é suficiente e adequada para proteger os seus interesses (através de eventual deferimento da suspensão de imediata reposição da quantia solicitada, com o inerente afastamento da ameaça de imediata insolvência) e uma vez que o Requerido “IFAP” (ora Recorrido) contesta, por seu lado, a verificação deste necessário requisito da “urgência na resolução do caso”.

Por tudo o exposto, é de concluir que não merece provimento o presente recurso de revista, em nenhuma das suas alegações, o que assim, em conformidade, se decidirá.

IV- DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

Negar provimento ao presente recurso de revista interposto pela Recorrente “A..., S.A.”, confirmando-se, assim, o Acórdão do TCAS recorrido.

Custas a cargo da Recorrente.

D. N.

Lisboa, 12 de setembro de 2024. – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – Cláudio Ramos Monteiro – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.