01049/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo O Município do Seixal deduziu, contra o Conselho de Ministros, acção administrativa especial de impugnação dos «actos jurídico-administrativos praticados no Decreto-Lei nº 104/2014 , publicado na 1ª série do Diário da República, nº 125, do dia 2 de Julho de 2014, que procede à alteração dos Decretos-Leis nºs 53/97, de 4 de Março, e nº 127/2002, de 10 de Maio, que criaram e alteraram o sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem Sul do Tejo, constituindo, para o efeito, a sociedade A………………, S.A. e procede, também à alteração dos Estatutos desta sociedade A………. aprovados em anexo ao referido Decreto-Lei nº 53/97 ». Foi proferido despacho saneador em 21.01.2015 que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer desta acção, absolvendo os réus da instância. Não se conformando com este despacho vem o Autor reclamar para a conferência, formulando no seu requerimento as seguintes conclusões: 1 a A presente reclamação é apresentada face à prolação do D. Despacho saneador-sentença que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de impugnação dos vários actos administrativos contidos no Decreto-Lei n.° 104/2014 , de 2 de Julho de 2014, e absolveu da instância as entidades demandadas. 2 a O Município A. não se conforma com semelhante interpretação e aplicação do direito, desde logo, pela singularidade imputada ao “acto impugnado”, uma vez que, o objecto do presente processo, não é um, mas todos e cada um dos actos jurídico-administrativos praticados no Decreto-Lei n.° 104/2014 de 2 de Julho de 2014. 3 a Salvo o devido respeito, a decisão reclamada assenta num incorrecto pressuposto: considera que “o acto impugnado” é o Decreto-Lei n.º 104/2014 , de 2 de Julho, quando o objecto do processo são os diversos actos individuais e concretos contidos naquele Decreto-Lei. 4 a O presente processo visa impugnar os actos administrativos praticados sob a forma de lei, no citado Decreto-Lei, qualquer que seja o número de actos aí contidos e desde que se reconduzam à conformação individual e concreta de uma situação jurídica; se o Tribunal entender que apenas algumas das disposições do Decreto-Lei consubstanciam a prática de actos administrativos, então o processo deve versar sobre aquelas e não sobre as restantes disposições. 5 a Ao ter apreciado o pedido na perspectiva global de que o Município A. questiona todos os artigos do DL n.° 104/2014 e ao tomar o todo pela parte, afirmando a improbabilidade de todo um Decreto-Lei se reconduzir à definição de acto administrativo, o Despacho reclamado perfilhou um entendimento redutor, assente num juízo de valor meramente conclusivo, e absteve-se de aprofundar os fundamentos da impugnação requerida. 6 a A decisão reclamada deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados, devidamente discriminados na petição inicial do processo, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo; não o tendo feito, o Tribunal deu prevalência à forma sobre a substância e omitiu a pronúncia sobre as questões suscitadas no processo; salvo o devido respeito, desrespeitou-se a garantia da tutela jurisdicional efectiva, que não admite derrogações à impugnabilidade perante a jurisdição administrativa. O Despacho reclamado nem sequer tomou em consideração que as disposições do Decreto-Lei n.° 104/2014 , versam, por um lado, sobre algumas disposições do Decreto-Lei n.° 53/97 , e, por outro lado, sobre algumas disposições dos estatutos da sociedade comercial A……….., SA; tratam-se de disposições com uma natureza distinta que até poderá, por princípio, justificar uma diferente interpretação e aplicação do direito em relação a cada um dos grupos daquelas disposições. 8 a Ao assentar a decisão reclamada num juízo de valor formalista, meramente conclusivo e não fundamentado individualmente em relação a cada um dos actos administrativos impugnados, tomando-os, ao invés, como um todo, e atribuindo a mesma natureza jurídica a todos eles, o Tribunal incorreu, salvo o devido respeito, em erro e omissão de pronúncia sobre as questões suscitadas no presente processo. Acrescenta-se a total omissão de pronúncia sobre as implicações e consequências da emissão da “resolução fundamentada” pela entidade demandada, junta ao processo cautelar que precedeu a propositura desta acção para tentar obstar ao efeito suspensivo da apresentação do processo cautelar; o Tribunal nem sequer questionou a razão de ser de semelhante procedimento por parte da entidade demandada, que tem necessariamente subjacente o reconhecimento da prática de actos administrativos no diploma legal em apreço, pois nada justificaria emitir uma resolução fundamentada se estivessem apenas em causa actos legislativos. 10 a Na decisão reclamada reconhece-se a possibilidade de, dentro dessa actividade legislativa, se ter anormalmente insinuado a prática de actos administrativos «próprio sensu», mas não são depois extraídas as devidas e necessárias implicações, isto é, a apreciação casuística em relação a cada uma das disposições do Decreto-Lei n.° 104/2014 , quer as que alteram o Decreto-Lei n.° 53/97 , quer as que alteram os estatutos da sociedade comercial A………., SA, sobre se estão em causa actos administrativos, ou não. 11 a A tese perfilhada no Despacho reclamado tem subjacente uma consequência juridicamente inaceitável: em bom rigor, o Tribunal admite que se o Município A. tivesse intentado não uma, mas várias, acções judiciais de impugnação contra cada um dos actos administrativos praticados nas disposições do Decreto-Lei n.° 104/2014 , então já o Tribunal se debruçaria nessa multiplicidade de processos sobre o mérito de cada uma das impugnações, uma vez que já não ocorreria a "insistência em olhar-se todo um diploma legal”, ora, até por uma razão de economia processual, parece indefensável a tese decisão reclama que penaliza o Município A. pelo simples facto de ter impugnado globalmente, num único processo judicial, todos e cada um dos actos administrativos praticados no Decreto-Lei n.° 104/2014 . 12 a As alterações introduzidas pelo DL n.° 104/2014 , de 2 de Julho, ao DL n.° 53/97 , de 4 de Março, versam sobre situações concretas do Govenance e da vida interna da sociedade A…………, SA, por sua vez reflectidas e reproduzidas nos próprios estatutos da sociedade, pelo que, jamais se lhes poderá reconhecer a natureza de actos normativos; certamente, o meio idóneo para proceder a alterações sobre estas matérias não é através da emissão de actos legislativos, mas por deliberação da assembleia geral da sociedade. 13 a Não pode, assim, aceitar-se que se denegue o direito de impugnação judicial contra tais alterações às regras internas da sociedade A………… a pretexto de terem sido “encaixadas” num decreto-lei emitido por um sócio da sociedade (o Estado, titular único da sócia C…………….), furtando-se ao crivo da assembleia geral e das regras sobre quorum e maioria necessários para a tomada de deliberações. 14 a Quanto às alterações concretas e directamente introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 104/2014 , de 2 de Julho, aos estatutos da A………….. cumpre, desde logo, tirar uma conclusão apodíctica: caso essas alterações dos estatutos da A………. tivessem sido realizadas por acto legislativo, como se defende no Despacho reclamado, não careceriam de expressa consagração ulterior nos estatutos da sociedade aprovados em anexo ao DL n.° 53/97 , de 4 de Março; a força jurídica que teriam enquanto lei, a sua aplicabilidade directa, geral e abstracta na ordem jurídica tornariam dispensável a necessidade da sua concretização nos próprios estatutos da A………., como veio a suceder, por vontade de um dos sócios à revelia da participação dos restantes. 15 a A questão que se coloca com acuidade, e que o D. Despacho reclamado não apreciou, é a da necessidade do abuso da forma legislativa, para conseguir um resultado que propicia, ilegal e inconstitucionalmente, a modificação da legalidade vigente para a alteração dos estatutos; daqui resulta que a necessidade de proceder a alteração dos estatutos da A………. advém, precisamente, do facto de não se tratarem de actos materialmente legislativos, mas de actos que só poderão determinar a vida interna da sociedade e vincular os sócios e os órgãos sociais depois de serem introduzidos nos estatutos da A…………..; para tanto, nos termos da lei (do Código das Sociedades Comerciais e da redacção original do Decreto-Lei n.° 53/97 , de 4 de Março), só podem alterar-se os estatutos da sociedade mediante deliberação da assembleia geral. 16 a Em consequência, os actos que foram praticados (no DL n.º 104/2014 ) em substituição das deliberações sociais que deveriam ter sido tomadas para consagrar as alterações aos estatutos da A…………. só podem revestir a natureza de actos administrativos praticado em diploma legislativo, pelo que a sua legalidade e constitucionalidade é sindicável pelos Tribunais Administrativos. 17 a Ao contrário do referido no D. Despacho reclamado, nunca foi reconhecido o carácter legislativo dos actos praticados no DL n.° 53/97 , de 4 de Março, nomeadamente enquanto “ puro acto de soberania, do exercício de um poder livre e unilateral do Governo”; a questão da natureza jurídica dos actos praticados no DL n.° 53/97 , de 4 de Março, não foi invocada, nem sequer suscitada, no processo. 18 a Ainda que assim não fosse, não pode acompanhar-se o silogismo defendido na decisão reclamada no sentido de o “ DL n.° 104/2014 seria um acto administrativo se o DL n.° 53/97 ao constituir a sociedade A………. e aprovar os seus estatutos em anexo, também já contivesse um acto administrativo.”; pelo menos no que respeita às concretas alterações aos estatutos da A……….., jamais poderão ser consideradas como actos legislativos, mas deverão ser qualificadas como actos materialmente administrativos praticados em diploma legislativo, até pela simples razão de o próprio legislador do DL n.° 53/97 , de 4 de Março, ter determinado que as alterações aos estatutos realizam-se nos termos da lei comercial e do disposto no artigo 18° dos estatutos da sociedade (art. 3°, n.° 3, revogado pelo DL n.° 104/2014 ). 19 a Se o próprio legislador vedou para futuro a forma legislativa para introduzir alterações aos estatutos da sociedade A…………, não pode aceitar-se que as alterações aos artigos daqueles estatutos sejam qualificadas como actos legislativos no exercício da função legislativa do Governo. 20 a Em tese, ao contrário do entendimento perfilhado no Despacho reclamado, não se vislumbra nenhum obstáculo ou impedimento jurídico a que a alteração (e, maxime, a revogação) de disposições de um diploma revistam a natureza de acto administrativo, independentemente da qualificação das disposições originais alteradas; exemplo flagrante do que se vem expondo são as alterações introduzidas pelo DL n.° 104/2014 aos próprios artigos dos estatutos da sociedade A………….; nada impede que os estatutos na sua globalidade tenham sido aprovados em anexo a um acto legislativo, já não devendo qualificar-se com a mesma natureza jurídica o acto que pretende introduzir alterações concretas e individuais a determinados artigos dos mesmos estatutos da A……………. 21ª Ainda que pretendesse alterar-se pela forma legislativa as disposições do DL n.° 53/97 , as alterações aos estatutos da A………… em anexo àquele diploma jamais poderiam ser realizadas pela mesma forma, desde logo por violação da própria lei que determina que essas alterações se devem realizar nos termos do Código das Sociedades Comerciais e do art. 18° dos próprios estatutos da A…………. 22 a É preciso ter em conta que a sociedade A……….. foi criada por lei, passando a ficar sujeita às normas do ordenamento jurídico que lhe são aplicáveis; deste modo, admite-se, em limite, que possa conceber-se a faculdade do Governo de alterar e revogar as disposições do DL n.° 53/97 , de 4 de Março, mas já não a de poder alterar os estatutos em anexo àquele diploma. Não colhe o argumento perfilhado no Despacho reclamado sobre a previsão legal da criação por decreto-lei dos sistemas multimunicipais que tenham por objecto a actividade de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos; uma coisa é criar um sistema multimunicipal e a sociedade comercial que ficará responsável pela sua gestão e exploração em regime de concessão; questão diferente é alterar casuística e cirurgicamente os estatutos da sociedade comercial criada, modificando a sua natureza de entidade pública empresarial, que já não se encontra abrangida por aquela previsão legal, isto é, pela obrigatoriedade de ser concretizada sob a forma de acto legislativo (pois até a própria lei determina que tais alterações devem ser objecto de deliberação social). 24 a O D. Despacho reclamado, ao perfilhar o entendimento de que o objecto do presente processo cautelar é o DL n.° 104/2014 , de 2 de Julho, na sua globalidade e enquanto acto legislativo (que adjectivou como acto impugnado), e não, cada um dos actos materialmente administrativos praticados naquele Decreto-Lei, procedeu a incorrecta aplicação do artigo 278° , n.° 1, alínea a) do CPC e do art. 4° , n.° 2, alínea a) do ETAF. 25 a As disposições do DL n.° 104/2014 , de 2 de Julho, não consubstanciam actos legislativos; assim, impõe-se revogar a decisão reclamada que deverá ser substituída por outra que reconheça que aquele Decreto-Lei contém actos materialmente administrativos, cuja ilegalidade invocada nos autos deve ser conhecida pela jurisdição administrativa, nos termos do art. 52° do CPTA, dos arts. 4°, n.° 1, alínea c) e 24°, n.° 1, alínea c), ambos do ETAF, e que conheça do mérito e dos fundamentos da presente acção judicial. Na sua resposta a Entidade reclamada formula as seguintes conclusões: Ao aferir da eventual verificação da nulidade de uma decisão judicial por omissão de pronúncia, importa verificar se o juiz conheceu de todos os pedidos deduzidos, de todas as causas de pedir e exceções invocadas e de todas as exceções de que oficiosamente lhe cabe conhecer e cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo anterior conhecimento de outra questão. O conceito de «questões» não se confunde, pois, com o de argumentos aduzidos pelas partes, não pesando sobre o juiz o dever de se pronunciar sobre todos e cada um destes; II . O ora Reclamante, ao indicar como objeto da sua pretensão «Os atos jurídico-administrativos praticados no Decreto-Lei n.º 104/2014 », sem precisar quais, deduziu o seu pedido de forma deficiente. O douto despacho reclamado evidencia até assinalável tolerância no tocante à apreciação de um pedido formulado em termos tão vagos. A lei exige ao tribunal que se pronuncie sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado e que identifique as causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, mas não que se pronuncie sobre a validade de atos diversos do ato em crise, ou que supra, na fase de apreciação, a omissão ou as deficiências na identificação de tal ato; III. Em todo o caso, todas as referências gerais ao Decreto-Lei n.° 104/2014 que constam do despacho reclamado podem e devem, logicamente, ler-se como abrangendo «todas e cada uma» das suas disposições, sendo certo que, caso um desses comandos evidenciasse qualquer peculiaridade que justificasse uma pronúncia diferenciada, o julgador a quo tê-la-ia logicamente empreendido; IV . O douto despacho reclamado não enferma, pois, de nulidade por omissão de pronúncia quanto ao ato ou atos impugnados, dado que não deixou de se pronunciar sobre quaisquer questões cujo conhecimento fosse imposto; De igual modo, não enferma de nulidade por omissão de pronúncia por não ter apreciado a resolução fundamentada emitida no âmbito de uma providência cautelar, como pretende o Reclamante, dado que tal apreciação é alheia ao objeto do presente processo; VI. As normas do Decreto-Lei n.º 104/2014 , de 2 de julho, não são pre­determinadas por qualquer quadro normativo pré-existente, encerrando, ao invés, uma definição primária dos objetivos e meios a adotar com vista à prossecução direta dos valores jurídicos e interesses coletivos constitucionalmente acolhidos. Da circunstância de não contrariar outros atos legislativos anteriores, imbuídos da mesma filosofia e dos mesmos objetivos gerais de política legislativa, não decorre qualquer relação de subordinação face a estes, constituindo antes um reflexo normal da unidade e coerência da política legislativa e do direito; VII. Os comandos impugnados são comandos gerais, pois nenhum deles permite, só por si, a identificação individualizada dos respetivos destinatários. A A………., enquanto pessoa coletiva, mais não é do que o objeto sobre o qual incidem tais comandos, sendo os seus destinatários todos os potenciais futuros detentores de participações sociais; VIII. Os comandos impugnados são também abstratos, pois não se esgotam numa única aplicação, antes voltando a aplicar-se sempre que concorram os elementos típicos dessa previsão; E mesmo que restassem quaisquer dúvidas a respeito da qualificação dos atos impugnados, essa dúvida sempre deveria ser resolvida no sentido da normatividade, conforme é aceite pacificamente na jurisprudência; Estando em causa um ato formalmente legislativo (com a forma de decreto lei) e estruturalmente dotado de generalidade e abstração, constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o mesmo deve ser qualificado como legislativo; XI. Caso, pelo contrário, se entenda que os atos impugnados carecem de generalidade e abstração, deve concluir-se no sentido da sua qualificação como leis-medida, pois encerram prescrições de ordem geral, que se não esgotam com o resultado que pretendem alcançar por si só. São orientados, pois, por um princípio geral e objetivos mais vastos que naturalmente não se esgotam no diploma em questão; XII. Não cabendo à jurisdição administrativa declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas legislativas, esteve bem o douto despacho reclamado, pelo que deverá ser confirmado. As contra-interessadas C………., SA e A…………, SA apresentaram resposta defendendo que a presente acção deve ser rejeitada, por incompetência material da jurisdição administrativa, indeferindo-se a presente reclamação. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. O Reclamante defende que o despacho saneador reclamado deve ser revogado imputando-lhe o seguinte: Nulidade por omissão de pronúncia, de acordo com o disposto no art. 615º , nº 1, alínea d) do CPC , porque a decisão reclamada «considera que o acto impugnado é o Decreto-Lei n.º 104/2014 , de 2 de Julho, quando o objecto do processo são os diversos actos individuais e concretos contidos naquele decreto-lei», ou seja, «cada um dos actos jurídico-administrativos praticados no Decreto-Lei n.º 104/2014 , de 2 de Julho»; Nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do mesmo preceito, porque a decisão reclamada apresenta «total omissão de pronúncia sobre as implicações e consequências da emissão da “resolução fundamentada” pela entidade demandada»; Erro de aplicação do direito, porque, segundo entende, o DL nº 104/2014 contém actos materialmente administrativos, os quais deveriam ter sido considerados como tal para aferir da competência material da jurisdição administrativa e fiscal. São, pois, estas, as questões a decidir na presente reclamação para a conferência. Das nulidades da decisão O Recorrente imputa à decisão reclamada as omissões de pronúncia acima indicadas geradoras da nulidade prevista no art. 615º , nº 1, alínea d) do CPC . É jurisprudência pacífica que a nulidade de decisão por omissão de pronúncia apenas ocorre quando o juiz deixe de se pronunciar sobre todas as questões submetidas pelas partes à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 608º , nº 2 do CPC ). Por outro lado, o juiz não está sujeito às alegações das partes no que se refere à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (cfr. art. 5º , nº 3 do CPC ). Significa isto que conhecer uma questão não implica debater todos os argumentos ou razões utilizados pelas partes em favor da sua posição. E, só a falta de apreciação das «questões», já não a discussão de todos os «argumentos» ou «razões» invocados para concluir sobre aquelas, integra a nulidade prevista no art. 615º , nº 1, al. d) do CPC . Desde logo, não se vê como poderia ocorrer a nulidade por omissão de pronúncia «sobre as implicações e consequências da emissão da “resolução fundamentada”». É que a “Resolução Fundamentada” é um mecanismo típico do processo cautelar de suspensão de eficácia, apenas neste podendo ser discutido. Permite que a autoridade administrativa reconheça, através dele, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público e emita tal resolução fundamentada (cfr. art. 128º do CPTA). Assim, as eventuais “implicações e consequências da emissão da resolução fundamentada” não constituem, nem podiam constituir (cfr. nºs 3, 4, 5 e 6 do art. 128º do CPTA), «questão» de que cumprisse conhecer na presente acção administrativa especial, não tendo, obviamente, sido submetida à apreciação do tribunal pelas partes, mormente o autor, qualquer questão àquela atinente. O Reclamante parece entender, face aos argumentos que aduz, que a emissão de uma resolução fundamentada no processo cautelar corresponderia a uma espécie de “confissão” por parte da Entidade Demandada da natureza de acto administrativo do DL nº 104/2014 , ao alegar que o despacho reclamado “ nem sequer questionou a razão de ser de semelhante procedimento por parte da entidade demandada, que tem necessariamente subjacente o reconhecimento da prática de actos administrativos no diploma legal em apreço, pois nada justificaria emitir uma resolução fundamentada se estivessem apenas em causa actos legislativos ”. A decisão recorrida não tinha que apreciar, nesta sede, a emissão de uma resolução fundamentada. E, mesmo que essa resolução não tivesse que ser emitida no processo cautelar, por não estarmos perante um pedido de suspensão de eficácia de actos administrativos, nenhuma consequência tinha o Tribunal que retirar da sua emissão, porque o juiz não está sujeito às alegações das partes no que se refere à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, como já referido. Ou seja, o facto de se ter emitido uma resolução fundamentada em sede cautelar não determinava a caracterização como acto administrativo do decreto-lei aqui em questão por parte do julgador. Improcede, consequentemente, a nulidade por omissão de pronúncia relativa à não apreciação da resolução fundamentada ou das suas implicações ou consequências. Alega ainda o Reclamante que a “decisão reclamada deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados, devidamente discriminados na petição inicial do processo, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo; não o tendo feito, o Tribunal deu prevalência à forma sobre a substância e omitiu a pronúncia sobre as questões suscitadas no processo;(…)”. Na sua petição inicial o Reclamante deduz impugnação dos « actos jurídico-administrativos praticados no Decreto-Lei nº 104/2014 , publicado na 1ª série do Diário da República, nº 125, do dia 2 de Julho de 2014, que procede à alteração dos Decretos-Leis nºs 53/97, de 4 de Março, e nº 127/2002, de 10 de Maio, que criaram e alteraram o sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem Sul do Tejo, constituindo, para o efeito, a sociedade A………….., S.A. e procede, também à alteração dos Estatutos desta sociedade A………. aprovados em anexo ao referido Decreto-Lei nº 53/97 ». No final da petição inicial pede o autor a anulação ou a declaração de nulidade de « cada um dos actos administrativos praticados no DL n.º 104/2014 , de 2 de Julho, que visaram alterar o disposto nas redacções originais do DL n.º 53/97 , de 4 de Março, e dos Estatutos da sociedade A…………., SA, aprovados em anexo ao mesmo decreto-lei, ou a declaração de nulidade dos mesmos actos por padecerem do vício de usurpação de poder, (…)» . Nomeadamente nos arts. 41º a 48º da sua p.i., o Autor, aqui Reclamante, refere expressamente algumas disposições do DL nº 104/2014 que visam alterar o disposto nas redacções originais do DL nº 53/97 , de 4/3 e dos Estatutos da sociedade A…………., SA, mas não procede à respectiva caracterização como actos administrativos, dizendo em que medida o são. E, o pedido final formulado é o da anulação ou a declaração de nulidade dos actos administrativos praticados no diploma em questão e nos Estatutos aprovados em anexo. Na presente Reclamação diz o Reclamante que « o presente processo visa impugnar os actos administrativos praticados sob a forma de lei, no citado Decreto-Lei, qualquer que seja o número de actos aí contidos e desde que se reconduzam à conformação individual e concreta de uma situação jurídica» (cfr. art. 6º da Reclamação). E mais diz que que «se o Tribunal entender que apenas algumas das disposições do Decreto-Lei consubstanciam a prática de actos administrativos, então o processo deve versar sobre aquelas e não sobre as restantes disposições» (cfr. art. 7º da Reclamação). Nos termos do disposto no artigo 95º, nº 2 do CPTA, “ o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas”. Mas não se lhe exige que se pronuncie sobre a validade de actos diversos do acto impugnando, ou que supra, na fase de apreciação, as omissões ou deficiências do requerimento inicial no que respeita à indicação do acto cuja impugnação se pretende. Ora, o despacho reclamado, por um lado, refere que: «Conforme resulta da petição inicial o Autor questiona todos os artigos do DL nº 104/2014 , quanto às alterações que introduzem ao DL nº 53/97 , de 4/3 e aos Estatutos da A…………. (aprovados por aquele diploma – cfr. art. 3º). Alega que “consubstanciam a prática de actos administrativos contidos em diploma legislativo, nos termos e para os efeitos do n.º 4 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do art. 52º do CPTA, porquanto versam exclusivamente e produzem efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta – a organização e o funcionamento interno da sociedade A……………, SA (cfr. art. 120º do CPA )”. Tal como o Autor invoca é possível conceber a possibilidade dum decreto-lei conter actos administrativos (arts. 268º, nº 4 da CRP e 52º, nº 1 do CPTA). No entanto, afigura-se-nos como muito improvável que todo um decreto-lei, nos oito artigos que o constituem, se possa reconduzir à definição de acto administrativo, tal como contemplado no art. 120º do CPTA.» Por outro lado, nele se diz que: «(…) o DL nº 104/2014 -, veio alterar o DL nº 53/97 , de 4/3, e o seu anexo, constituído pelos estatutos da sociedade A…………., SA. Este DL nº 53/97 havia criado o sistema multimunicipal de triagem, recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo, integrando como utilizadores originários os municípios de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal e Sesimbra, e através do DL nº 127/2002 , de 10/5, o município de Setúbal (cfr. art. 1º). Constituiu a sociedade A…………., SA e atribuiu-lhe a gestão e exploração do sistema multimunicipal da margem sul do Tejo em regime de concessão (arts. 2º e 5º). E aprovou os estatutos daquela sociedade, que figuram em anexo (art. 3º). Todos estes pontos permanecem no regime previsto no DL nº 104/2014 , com várias alterações, sendo a de maior importância a possibilidade, antes excluída, do capital social da A………….. ser maioritariamente detido por entidades privadas. O que foi permitido pelo DL nº 92/2013 , de 11/7, que “ veio permitir a entrada de capital privado nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos, adaptando o quadro legal destas entidades, numa linha de continuidade, à evolução setorial registada nos últimos 20 anos .” (cfr. preâmbulo do DL nº 104/2014 ). Assim, o DL nº 104/2014 cumpriu uma função de alterar e substituir a versão original do DL nº 53/97 , conforme resulta do seu art. 1º, nº 1, pelo que a natureza de ambos os diplomas terá de ser idêntica. Ou seja, o DL nº 104/2014 seria um acto administrativo se o DL nº 53/97 ao constituir a sociedade A………… e aprovar os seus estatutos em anexo, também já contivesse um acto administrativo». Significa isto que a decisão reclamada não se pronunciou sobre cada um dos preceitos do decreto-lei em questão por não ter descortinado em qualquer um deles uma natureza diferente da do diploma no qual estavam inseridos – natureza legislativa -, sendo certo que era ao autor que cabia discriminar quais os concretos preceitos que em seu entender eram susceptíveis de ser qualificados como actos administrativos. O que não fez nem na petição inicial, nem na presente reclamação, porque, verdadeiramente, o que pretendia sindicar era a possibilidade, antes excluída, de o capital social da A…………. poder ser maioritariamente detido por entidades privadas. Aliás, o Pleno deste Supremo Tribunal já apreciou essa questão da nulidade de decisão no recurso interposto pelo aqui reclamante no âmbito da providência cautelar dependente da presente acção, Processo nº 0856/14, tendo por Acórdão de 19.03.2015 expendido o seguinte: « (…)E, apesar de no decurso da petição, a aqui recorrente aludir a preceitos concretos, o que é certo é que os mesmos apenas vêm referidos como violados na estrita medida em que legitimam um processo de privatização. O que significa que, desde logo, atendendo ao pedido formulado não se impunha, sob pena de omissão de pronúncia, ao tribunal analisar de per se cada um dos artigos referidos no decurso da petição. E, por outro lado, não vem invocado na petição, e quanto a cada um dos artigos expressamente referidos, que apesar do cariz legislativo do diploma, foi violada qualquer dimensão de ato administrativo dos mesmos. Na verdade, a ilegalidade/inconstitucionalidade dos atos contidos no DL 104/14 que a recorrente pretende estar na base do pedido de suspensão cautelar a que se reportam estes autos (relativos aos prazos de concessão, regras de procedimentos de alteração dos estatutos da sociedade, governação pelos órgãos societários, e respetivo funcionamento, competências e fiscalização, com necessárias consequências) têm sempre a ver com a referida opção política na origem de toda a reforma legislativa do sector e como resulta dos artigos supra transcritos da petição de suspensão. Daí a desnecessidade de a decisão recorrida autonomizar cada um dos referidos artigos já que, não só todos eles têm em comum a mesma invocada ilegalidade como sobre nenhum é pedida autonomamente a suspensão de eficácia ». Assim, a decisão impugnada não incorreu em nulidade por omissão de pronúncia que a Reclamante lhe assaca. Do Erro de Aplicação do Direito Alega o reclamante que a decisão reclamada incorreu em Erro de aplicação do direito , porque, segundo entende, o DL nº 104/2014 contém actos materialmente administrativos, os quais deveriam ter sido considerados como tal para aferir da competência material da jurisdição administrativa e fiscal. Conforme resulta da petição inicial o Autor questiona todos os artigos do DL nº 104/2014 (obviamente incluindo todos e cada um), quanto às alterações que introduzem ao DL nº 53/97 , de 4/3 e aos Estatutos da A……….. (aprovados por aquele diploma – cfr. art. 3º). Alega que “consubstanciam a prática de actos administrativos contidos em diploma legislativo, nos termos e para os efeitos do n.º 4 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do art. 52º do CPTA, porquanto versam exclusivamente e produzem efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta – a organização e o funcionamento interno da sociedade A…………., SA (cfr. art. 120º do CPA )”. Diz, ainda, que o tribunal nem sequer tomou em consideração que as disposições do DL nº 104/2014 , versam, por um lado, sobre algumas disposições do DL nº 53/97 , e, por outro, sobre algumas disposições dos estatutos da A………….., SA, e, que sendo disposições com uma natureza distinta sempre justificaria uma diferente interpretação e aplicação do direito em relação a cada um dos grupos daqueles preceitos. A decisão recorrida transcreve o recente acórdão deste STA de 09.10.2014, Proc. 951/14, em matéria em tudo semelhante: « Em tese, não é absolutamente impossível que a lei preveja que uma sociedade venha a constituir-se por acto administrativo, pois até já se reconheceu que uma hipótese desse género existira no passado (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, pág. 353). Mas à resolução do problema presente, interessa, não o que a lei poderia ter previsto, mas o que efectivamente previu – o que nos remete para a pesquisa do título jurídico que legitimou a edição do DL n.º 68/2010 . ». Mais diz aquela decisão que: «Esse título, no caso daquele acórdão e igualmente no dos presentes autos, constava do DL n.º 379/93 , de 5/11, citado no preâmbulo do DL nº 53/97 , que visou concretizar o quadro legal previsto naquele DL nº 373/93 e no DL nº 294/94 , de 16/11. Nesse preâmbulo sobre o DL nº 373/93 refere-se que, “ …, veio estabelecer o regime legal da gestão e exploração de sistemas que tenham por objecto a actividade de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos, distinguindo entre sistemas multimunicipais e municipais. Dada a sua importância estratégica, definiram-se os sistemas multimunicipais como aqueles que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efectuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional. O referido diploma também estabeleceu a obrigatoriedade da sua criação por decreto-lei, precedida de parecer dos municípios territorialmente envolvidos. ” Ora, ao prever no seu art. 3º, nº 2 que “a criação e a concessão” dos sistemas multimunipais daquela espécie fossem objecto de decreto-lei, estava a impor que a constituição das sociedades concessionárias que viriam a gerir tais sistemas multimunipais revestissem a mesma forma, como viria a acontecer, nomeadamente, com o DL nº 53/97 . E, tal imposição do legislador veio a ser reafirmada pelo DL nº 92/2013 , de 11/6, que revogou o DL nº 379/93 no seu art. 13º, mas manteve a opção de que “ A criação e a concessão de sistemas multimunicipais são objecto de decreto-lei ” – art. 3º, nº 1. Ou seja, em qualquer destes diplomas, o legislador impôs a forma legislativa para a criação e a concessão dos sistemas multimunicipais, certamente porque a considerou mais adequada ao caso que previu. “ E, essa melhor adequação só poderá advir do facto de, nos decretos-leis criadores dos mencionados sistemas multimunicipais, se corporizarem opções de índole normativa, em vez de pronúncias que pudessem ser assimiladas a actos administrativos. Ora, quando o próprio legislador qualifica as suas intervenções de um certo tipo como legislativas, fica «ipso facto», autenticado o género de actuação que ele realizará. Persiste, evidentemente, a possibilidade de, dentro dessa actividade legislativa, se ter anomalamente insinuado a prática de algum acto administrativo «proprio sensu». Mas a insistência em olhar-se todo um diploma legal, cuja produção foi prevista noutro, como um acto administrativo esbarra num decisivo obstáculo – o dessa qualificação ser imediatamente «contra legem». ” (cfr. acórdão supra indicado). Assim, o DL nº 104/2014 , tal como o DL nº 53/97 , assumiram a forma legislativa porque havia leis anteriores que a impunham, o que, por si só, descaracteriza tais diplomas como actos administrativos, obrigando a considerá-los como actos normativos, praticados no âmbito da função legislativa do Governo. O Autor alega que aquele diploma não reveste as características de generalidade e abstracção próprias dos actos legislativos. Os actos legislativos têm geralmente estas características. No entanto, há muito se vem reconhecendo que o Estado opera hoje frequentemente através de comandos que incidem sobre realidades de índole concreta e individualizadas, em que se adoptam e possuem o valor de lei, as designadas «leis-medida» ou «leis-providência». Como se assinalou no acórdão deste STA de 12.01.99, Proc. 044490: “ (…) As “leis-medida” ou “leis-providência” traduzem a necessidade de intervenção directa do poder legislativo na gestão política-administrativa hoje exigida ao Estado, as quais se caracterizam, pelo menos em larga escala do seu conteúdo, por uma índole concreta e individualizada, distinguindo-se das leis-norma, pois que enquanto estas são gerais, destinando-se a uma pluralidade indefinida de cidadãos, aquelas são individuais, visando uma só pessoa ou um grupo de pessoas, e ao passo que as leis norma regulam em abstracto determinados factos, as leis-medida destinam-se especialmente a certos factos concretos. (…) ”. Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo Nos Tribunais Administrativos e Estatuto Dos Tribunais Administrativos, anotados, Vol I, 2004, pág.66, a propósito da distinção material entre função legislativa e função administrativa: «Sempre que se trate de normas emanadas do Governo ou da Assembleia Legislativa Regional – órgãos simultaneamente legislativos e administrativos – sob a forma de decreto-lei ou de decreto legislativo regional, o problema não se põe, porque mesmo que se lhes reconheça um “conteúdo regulamentar”, serão sempre, para efeitos contenciosos, actos praticados no exercício da função legislativa». Aliás, o Autor não questiona que o DL nº 53/97 tenha carácter legislativo, apenas em relação ao diploma que o altera e substitui afirmando o seu carácter de acto administrativo. Ora, ao constar de um diploma com forma e valor de acto legislativo (art. 112º, nº 1, da CRP), o DL nº 104/2014 exprime a vontade política, primária e inovadora do Governo, no exercício da função legislativa, visto que a feitura dos decretos-leis integra o exercício da função legislativa, de acordo com o disposto no art. 198º da CRP. E, conforme do próprio diploma consta, o mesmo foi elaborado “nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, (…)”. Argumento que podendo não ser definitivo tem de assumir relevância. E que significa que se trata de um diploma efectuado pelo Governo no exercício das suas competências legislativas. A função política e a função legislativa são qualificadas como “funções primárias” situadas em “plano de paridade constitucional” que têm em comum a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade”; ambas assumem, por isso mesmo, um carácter tendencialmente inovador” (Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral , Tomo I, 3ª ed., pág. 38). Já a função administrativa detém, com a função jurisdicional, o carácter secundário, na sua “subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da colectividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem um fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem…” (cfr. ob cit ., págs. 39-40). Assim sendo, o acto jurídico impugnado, porque introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição, é um acto materialmente legislativo, não procedendo o argumento de que estamos perante uma actuação materialmente administrativa. “O mesmo é dizer e noutra perspectiva”, como se considerou no acórdão deste STA, de 05.07.2014, Proc. nº 1026/13, que o acto impugnado “ não foi produzida no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei ”. Aliás, em caso de dúvida entre o carácter administrativo ou normativo de determinadas disposições, “ a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade ”, conforme este Supremo Tribunal tem afirmado, designadamente nos acórdãos de 07.06.2006, proc. 01257/05 e de 03.11.2004, proc. 0678/04. Assim, o acto impugnado não é administrativo, mas legislativo». Este entendimento corresponde ao que tem sido considerado pelo Pleno deste Supremo Tribunal nos Acórdãos todos de 19.03.2015, Proc. 0856/14, Proc. 0951/14 e Proc. 949/14 e de 16.04.2015, Proc. 0943/14. Assim, no Acórdão tirado no Proc. 949/14, em matéria em tudo semelhante, estando em discussão o que respeitava ao DL nº 101/2014 , e sendo a fundamentação aí constante totalmente transporta para o DL nº 104/2014 , firmou-se o seguinte: « (…) Ora os atos em crise assumem-se e caracterizam-se (…), como atos jurídicos normativos, como atos materialmente legislativos, já que através dos mesmos se procede a uma alteração daquilo que é o quadro legal na ordem jurídica vigente, comportando no seu domínio reformador uma opção primária e inovadora que brota e é expressão do exercício da função legislativa e que tem como parâmetro de validade a Constituição XL Se é certo, como vimos, que podem existir atos adotados sob forma legislativa que materialmente constituem atos administrativos e que são suscetíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem os materialmente competentes para o efeito, temos, todavia, que para os atos jurídicos que sejam classificados como legislativos do ponto de vista formal e material está excluída a sua impugnabilidade nos tribunais administrativos. XLI Vistos os atos jurídicos que os aqui recorrentes pretendem impugnar não se vislumbra que os mesmos, pelo seu teor, pelo seu carácter, natureza e consequências, se reconduzam a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias. XLII O DL n.º 101/2014 , tal como todos aqueles diplomas que procederam às alterações das regras relativas aos vários sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos e aos estatutos das sociedades concessionárias (cfr. D.L. nº. 98/2014 a D.L. nº. 108/2014), constitui um ato integrante dum processo legislativo complexo que envolveu a publicação e alteração conjugada e articulada de vários diplomas legais, mormente, a Lei nº. 35/2013 (que alterou a Lei nº. 88-A/97 - diploma que regula o acesso da iniciativa económica privada a determinadas atividades económicas), o D.L. nº. 92/2013 (que veio permitir a entrada de capital privado nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos) e, mesmo o D.L. nº. 45/2014 (que veio aprovar o processo de reprivatização da B ......., S.A.), sem que se possa afirmar que apenas estes últimos corporizam a opção política primária com total exclusividade, tanto mais que todos eles, nos concretos quadros normativos que alteraram, constituem a expressão daquela opção. XLIII O mesmo envolve, no contexto da reforma complexa do quadro normativo dos sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos e dos estatutos das sociedades concessionárias, também ele a expressão duma vontade política primária da comunidade, definindo o que esta assume como sendo o interesse geral, mediante a enunciação de articulado e de previsões jurídicas com um conteúdo inovador, no prosseguimento e consolidação dum quadro legal coerente e que exprime ou materializa aquilo que são as novas opções legislativas em matéria, nomeadamente, dos prazos da concessão, das regras legais que disciplinam os futuros procedimentos de alteração dos estatutos da sociedade, da definição da governação das sociedades concessionárias quanto aos seus órgãos societários, seu funcionamento, suas competências e fiscalização, com necessárias consequências e decorrências para aquilo que é a disciplina das regras estatutárias. XLIV Note-se que o Pleno deste Supremo já firmou entendimento de que estamos em presença de ato materialmente legislativos quando o ato jurídico impugnado introduziu na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, e isso “independentemente de saber se essa materialidade se exprime com carácter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta” (cfr. Ac. de 5/06/2014- Proc. nº. 01031/13 consultável no mesmo endereço), bem como de que “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto” já que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” (cf. Acs. do STA/Pleno de 4/07/2013 - Proc. nº. 0469/13 e de 3/07/2014 - Proc. nº. 0801/13 - consultáveis também no mesmo sítio). XLV Aliás, como afirma M. Aroso de Almeida, “a materialidade do ato legislativo não se confunde com o carácter geral e abstrato das determinações nele contidas”, sendo que, se pese embora e por regra, a “intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de carácter geral e abstrtio” também “é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de atos legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto”, pelo que “o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstratas” já que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias” e “quando isso suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto”, na certeza de que só estaremos em presença de ato administrativo quando praticado o ato sob forma de diploma legislativo o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas situação essa que terá então enquadramento nos citados art°s. 268°, n°. 4, da CRP e 52°, n°. 1, do CPTA (in: “Manual de Processo Administrativo”, 2010, pag. 283; vide também Jorge Miranda, in: Manual de Direito Constitucional”, Vol. V, 3 a . Edição, pag. 137-139 e 150). XLVI. Ora no caso os atos contidos no DL n° 101/2014 revelam e envolvem, repete-se, também a materialização da opção política que está na génese de toda a reforma legislativa operada no setor, concretizando-a no regime normativo/estatutário detido pela “D……………”, enquanto mais um passo daquele processo legislativo, cientes de que não estamos em face de atos jurídicos que se limitem a reger ou decidir um caso concreto enquanto meros e puros atos de aplicação do direito pré-existente, e que nessa medida se apresentem com uma eficácia equivalente à de atos administrativos. XLVII. Os mesmos, enquanto atos do poder público, pela intenção que os norteou, pelo seu teor e pelo processo em que se integraram, envolvem ou traduzem, simultaneamente, atos de criação de direito novo, estabelecendo regras de conduta não apenas para a sociedade concessionária, mas igualmente para os particulares e para a Administração, e, bem assim, critérios de decisão para esta última ou para o juiz, pelo que estaremos perante atos legislativos, o que justamente acontece é certo com os preceitos legais de conteúdo individual e concreto, ainda mesmo quando possuam eficácia consuntiva, sem que face ao atraso afirmado, esta qualificação se revele como necessária para o julgamento do caso sub specie”». Termos em que, improcede a presente reclamação. Pelo exposto, acordam em julgar improcedente a reclamação para a conferência, confirmando a decisão recorrida. Custas pelo Autor. Lisboa, 30 de Abril de 2015. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.