01154/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo A... (id. a fls. 2) requereu no Tribunal Central Administrativo a suspensão de eficácia do despacho do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior, de 21-01-03, pelo qual lhe foi indeferido o recurso hierárquico por si interposto do despacho do Presidente do Instituto Politécnico de Lisboa, que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade graduada em ano e meio. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, de fls. 107 e seguintes, foi concedida a suspensão de eficácia do despacho em causa. Inconformado com a decisão do T.C.A., interpôs o Ministro da Ciência e do Ensino Superior o presente recurso jurisdicional, concluindo as alegações, de fls. 144 e seguintes, as quais concluiu do seguinte modo: O douto acórdão viola a lei, por erro nos pressupostos de facto. ao assentar a sua decisão acerca da verificação do requisito da alínea b) do n.º 1 do artº 76°. da LPTA, apenas no facto de o Recorrido não ter agido com correcção faltando às aulas nas turmas que lhe foram distribuídas e desrespeitando superior hierárquico. Com efeito, tanto na acusação, reformulada (doc. nº 8 junto ao requerimento inicial) como do relatório do Instrutor do processo se retira (doc. 9 junto à petição de recurso) apenas a violação grave, pelo Recorrido do dever geral de respeito de colegas e superiores do C.D. do ISCAL ao proferir declarações difamantes ou injuriosas contra eles e atentórias da boa ética profissional e da sua honra e consideração em reuniões dos órgãos do instituto - Assembleia-Geral e Conselho Científico. Estas afirmações, proferidas no local de serviço, em público e algumas delas, por escrito, são graves e deveriam ser subsumidas no artº 26º, nºs. 1 e 2, alíneas a) e b), do E.D., conduzindo à aposentação compulsiva do Recorrido não fossem as circunstâncias atenuantes dadas como provadas que, ainda assim, implicaram a aplicação da pena de inactividade, graduada em ano e meio, por enquadramento de tais afirmações no artº 25.º do E.D. - procedimento que atente gravemente contra dignidade e prestígio do funcionário ou da função - implicando a suspensão da execução da pena ofensa do prestígio e da dignidade do serviço público. Aliás, o acórdão incorre ainda em violação de lei por erro nos pressupostos de facto, ao dar como assente o simples desrespeito do recorrido para com um superior hierárquico - o Presidente do C.C. e do ISCAL - quando está apurado um desrespeito grave com injúrias, difamações e ofensas à honra e à consideração dos visados como se conclui em II. Além disso, ao contrário também do douto acórdão, mais uma vez ferido de ilegalidade, esse comportamento do Recorrido atingiu não só o referido Presidente como o Vice-Presidente e o 3º membro do C.D. do ISCAL. Daí que o “conflito pessoal" do Requerido com o Presidente do C.D. do ISCAL não possa servir para atenuar, ainda mais, a mesma infracção do Recorrido contra os outros membros do C.C. e que, portanto, a suspensão as execução da pena aplicada, atenta a gravidade da infracção que pressupõe – artºs. 26.º, n.º 1 e n.º 2, alíneas a) e b), ou artº. 25.º do E.D. - determine grave lesão do interesse público. Viola também, pois, o douto acórdão a alínea b) do n.º 1 do artº 76.º da LPTA.” 1.4 O ora Recorrido contra-alegou, pela forma constante de fls. 157 e seguintes, concluindo: O douto Acórdão recorrido ao deferir a pretensão do recorrido, e assim decretar a suspensão de eficácia do acto do Sr. Ministro da Ciência e do Ensino Superior, de 21/01/2003, fez correcta aplicação da lei aos factos, não merecendo nenhuma censura jurídica; Na verdade, ao considerar verificado o requisito previsto na al. a) do n° 1 do art. 76° da LPTA - atenta a exaustiva demonstração de despesas e compromissos materiais assumidos pelo recorrido e a escassez, para os satisfazer, do rendimento de trabalho que sobraria ao agregado familiar, ou seja, o vencimento do cônjuge mulher - não faz mais do que atender aos factos alegados e demonstrados pelo recorrido claramente indiciadores da verificação, com probabilidade, de prejuízos de difícil reparação, que lhe adviriam da execução do acto. Por seu turno, os argumentos, a contrario, invocados pela Autoridade ora Recorrente, não se baseiam em quaisquer dados ou indícios que refutem os factos demonstrados pelo recorrido e via mesmo contra factos notórios como é o caso da crise económica que o País atravessa a qual não é de molde a permitir concluir, como o faz a Autoridade Recorrente, pela facilidade que o recorrido teria em arranjar trabalho compatível com as suas habilitações. Também a reiterada afirmação feita pela Autoridade Recorrente, de que a declaração de rendimentos do recorrido poderia omitir outras fontes de receitas, é, além de falsa, inteiramente gratuita porque não alicerçada em quaisquer indícios ou factos que, sequer, instalem a dúvida. Quanto ao requisito da al. b) do n° 1 do art. 76º da LPTA, também o douto Acórdão "a quo" ponderou bem ao dá-lo como verificado, ainda que os factos imputados ao recorrido e respectivas circunstâncias, não tenham sido exaustivamente identificados pelo douto Acórdão "a quo”. Na verdade como sublinhou, em seu douto parecer, o D.R.M.P. no Tribunal "a quo", se a pena que a Entidade Recorrente preconizava fosse aplicada ao recorrido era a pena de multa (cfr. art. 18º da resposta da Autoridade Recorrente no Tribunal "a quo”) não pode ante a aplicação da pena de inactividade por um ano e meio (mercê da devolução do processo ao I.P.L. para aplicar a pena em concreto seguida de recurso hierárquico necessário para a Autoridade Recorrente que indeferiu o recurso) considerar, contraditoriamente que esta última pena, a ser suspensa, provocaria grave lesão do interesse público. Assim, ao dar por verificados os 3 requisitos requeridos para a referida suspensão de eficácia (sendo que o previsto na al. c) nem sequer vem impugnado pela Recorrente) fez o douto Acórdão "a quo" correcta aplicação da lei aos factos pelo deve ser mantido como é de inteira justiça. 1.5 O Exmº Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o parecer de fls. 169 e 170, do seguinte teor: “A sentença sob recurso, julgando cumulativamente verificados os requisitos previstos nas alíneas a), b) e c), do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, deferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, datado de 21-01-03, nos termos do qual foi aplicado ao ora recorrido a pena disciplinar de inactividade graduada em um ano e meio. Pese embora a autoridade recorrente tenha impugnado no corpo da sua alegação aquela decisão na parte em que concluiu pela verificação dos requisitos previstos nas alíneas a) - prejuízo de difícil reparação para o requerente e b ) - a suspensão não cause grave lesão do interesse público, a verdade é que apenas levou às respectivas conclusões o seu propósito impugnatório no referente a este último requisito. Ora, constitui entendimento jurisprudêncial pacífico que é nas conclusões que o recorrente delimita o objecto do recurso e desse modo, em princípio, também fixa os poderes de cognição do tribunal- cfr. acórdão do Pleno da secção de 23-11-00, no recurso n.º 43.299. Como assim, conquanto não se desconheça a jurisprudência que perfilha a tese de que em processos de pedido de suspensão de eficácia o objecto do recurso jurisdicional abrange não só a decisão recorrida como o próprio pedido, afigura-se-me que esse alargamento do objecto do recurso nunca poderá colocar em crise o instituto do caso julgado. É o que sucede na situação sob apreciação em que um segmento decisório da sentença transitou em julgado em virtude de não ter sido relevantemente impugnado mediante a inclusão da respectiva questão nas conclusões da alegação do recorrente. Em razão do exposto, a meu ver, a sentença sob recurso apenas deverá ser sindicada no tocante à eventual verificação do requisito da alínea b), do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA. Concluiu-se na sentença que da suspensão do acto punitivo requerido não resultaria grave lesão do interesse público. Tem-se por acertado esse entendimento. Na verdade, consubstanciando a factualidade com relevância disciplinar imputada ao recorrido comportamento atentatório do respeito pela honra e consideração devidos a detentores de altos cargos dirigentes do ISCAL, não se poderá negar que a suspensão da execução do acto punitivo reveste virtualidade para gerar no seio daquele Instituto algum clima de incomodidade e mesmo constrangimento, nomeadamente entre os directamente envolvidos, mas não se crê que a situação daí decorrente possa afectar com gravidade o normal funcionamento do mesmo e lesar, ainda com gravidade, o respectivo prestígio e dignidade, como defende a recorrente. De sublinhar, ainda a esse respeito, que o recorrido ainda permanecerá actualmente em exercício de funções e que, de todo o modo, a sanção aplicada assume natureza temporária (ano e meio de inactividade), o que parece afastar a perspectiva de grave perturbação do funcionamento do Instituto. Por outra parte, à luz dos interesses da prevenção geral, a suspensão da execução do acto também não se apresenta com potencialidade para afectar com gravidade o exercício do poder disciplinar na medida em que a conduta do recorrido permanece sancionada e apenas aguardará a decisão a proferir no recurso contencioso, donde que essa suspensão não gerará uma imagem de permissividade e complacência perante o comportamento imputado ao recorrido. Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, dessa forma se confirmando a decisão de suspender a execução o despacho que sancionou disciplinarmente o recorrido.” 2 Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência para apreciação e decisão. 2.1 O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos com interesse para a decisão: “ I. O Requerente exerce as funções de professor-adjunto do ISCAL, em regime de dedicação exclusiva. É casado, auferindo a sua esposa o vencimento líquido anual de € 14.828,94. O agregado familiar do requerente, anualmente, tem os seguintes encargos: com juros e amortização de dívidas de empréstimos assumidos com a habitação despende a quantia de € 7.122,01 e de €1.541,71; com despesas de saúde, em média, despende de € 1.467,22; com prémios de seguro a quantia de € 421,77; Com o condomínio, taxa de esgoto, contribuição autárquica, água, electricidade, telefone, TV Cabo, telepac/internet, 2 telefones móveis, transportes públicos e despesas de manutenção e gasolina com veículo automóvel despende no total de € 16.321,88; Com as quotas para a Ordem do Economista e para o Sindicato Nacional do Ensino Superior despende a quantia de € 313,44. Além do seu vencimento de professor e da esposa, o agregado familiar do requerente não possui qualquer outro rendimento. Por despacho do Presidente do IPL, de 27.03.2000, foi mandado instaurar processo disciplinar ao recorrente, na sequência de processo de averiguações, relacionadas com horário de serviço docente e respectivos horários lectivos dos docentes da disciplina de Contabilidade Financeira II da área de Contabilidade do ISCAL. Instruído o processo disciplinar, o Sr. Instrutor propôs a aplicação ao recorrente da pena disciplinar de aposentação compulsiva. Enviado o processo ao Sr. Ministro da Ciência e Ensino Superior para a aplicação da pena, o mesmo, após parecer do Secretário Geral no sentido de ser aplicada ao recorrente uma pena de escalão inferior, com fundamento na violação do dever de correcção e na verificação de circunstâncias atenuantes, foi devolvido ao Sr. Presidente do IPL – (cf. fls. 43 a 65) Por despacho de 25.07.2002, do Sr. Presidente do IPL foi aplicada ao recorrente a pena de inactividade por um ano e meio. (cf. fls. 59) Inconformado o recorrente interpôs recurso hierárquico dirigido ao Sr. Ministro da Ciência e do Ensino Superior, o qual foi objecto de análise pelo Sr. Secretário Geral emitindo parecer no sentido de ser indeferido o recurso e mantida a decisão punitiva porquanto, a matéria de facto apurada configura a violação dos deveres gerais de obediência e de correcção puníveis com a pena de demissão. Porém, para a prática do ilícito disciplinar concorreram circunstâncias atenuantes extraordinárias - como a provocação - o que importou a atenuação especial da pena. – (cf. fls. 26 a 44). Por despacho da autoridade recorrida, de 21.01.2003, foi indeferido o recurso hierárquico, interposto do despacho do Presidente do IPL de 25.07.2002, que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade graduada em um ano e meio.” 2.2 O Direito 2.2.1 O Ministro da Ciência e do Ensino Superior discorda do acórdão do Tribunal Central Administrativo que, considerando verificados os requisitos previstos no artigo 76º, nº 1, alíneas a), b) e c) da L.P.T.A., suspendeu a eficácia do seu despacho de 21-01-03, pelo qual foi indeferido o recurso hierárquico interposto pelo ora recorrido da decisão do Presidente do Instituto Politécnico de Lisboa, que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade graduada em ano e meio. Concretamente, a entidade Recorrente põe em causa o juízo efectuado pelo acórdão recorrido quanto ao preenchimento do requisito negativo a que se refere o artigo 76º, nº 1, alínea b) da L.P.T.A., o qual, no entendimento que sustenta, não deveria ter sido dado como verificado. De facto, embora no corpo das alegações o Recorrente faça uma breve referência ao requisito da alínea a), do citado preceito legal, com uma ou outra observação contrária ao entendimento do acórdão sobre as dificuldades de o Recorrido encontrar trabalho alternativo ou meios que lhe permitissem evitar dificuldades para além das normais com a imediata execução da pena, certo é que não levou às conclusões das alegações nenhuma matéria de algum modo relacionada com o apontado requisito, nelas se referindo apenas à matéria concernente ao julgamento da inexistência da grave lesão do interesse público, indicando como única norma jurídica violada o artigo 76º, nº 1, alínea b) da L.P.T.A.. Deverá, assim, concluir-se que a entidade Recorrente restringiu o objecto do presente recurso aos fundamentos inseridos nas conclusões das alegações, as quais, como é entendimento jurisprudencial constante, delimitam o respectivo âmbito de conhecimento (v. além do acórdão do Pleno de 23.11.00, recurso nº 43 299, citado no parecer do Ministério Público, o acórdão de 5.2.02, recurso nº 48 198). Vejamos se lhe assiste razão. 2.2.2 Sustenta a entidade Recorrente, em síntese, que o acórdão recorrido viola a lei, por erro nos pressupostos de facto, ao assentar a sua decisão acerca da verificação do requisito da alínea b) do nº 1 do artigo 76º da L.P.T.A. no facto de o Recorrido não ter agido com correcção faltando às aulas nas turmas que lhe foram distribuídas e desrespeitando superior hierárquico, pois que, a punição assentou, antes, na violação grave, pelo Recorrido, “do dever geral de respeito de colegas e superiores do Conselho Directivo do ISCAL ao proferir declarações difamantes ou injuriosas contra eles e atentatórias da boa ética profissional e da sua honra e consideração em reuniões dos órgãos do instituto – Assembleia-Geral e Conselho Científico”. O conflito pessoal do recorrido com o Presidente do C.D. do ISCAL não pode servir para atenuar, ainda mais, a mesma infracção do Recorrido contra os outros membros do Conselho Científico. Aquelas afirmações, proferidas em público e no local do serviço são graves e, não fossem as atenuantes dadas como provadas, deveriam ser subsumidas no artigo 26º, nºs 1 e 2 do ED, conduzindo à aposentação compulsiva do recorrido; dadas as atenuantes, o comportamento do recorrido foi enquadrado no artigo 25º do ED – procedimento que atenta gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou da função, implicando a suspensão da execução da pena ofensa do prestígio e da dignidade do serviço público, determinando, consequentemente, grave lesão do interesse público. Vejamos: É certo que, tal como observa o Recorrente, ao invés do considerado no acórdão recorrido, na decisão punitiva não relevaram as faltas injustificadas às aulas nas turmas distribuídas ao recorrido (matéria que constava da acusação elaborada em 6.4.91, mas que veio a ser dada sem efeito), sendo o recorrido punido apenas com base nos factos constantes da acusação deduzida em 1 de Março de 2002 (fls. 38 e seguintes), considerados provados no relatório final do instrutor do processo disciplinar. E, também não se põe em causa a gravidade das infracções imputadas ao arguido, em face dos valores subjacentes às punições disciplinares previstas no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. Todavia, não é o desvalor do comportamento do arguido, desligado de outras circunstâncias, que ao Tribunal cabe ponderar, no âmbito do pedido de suspensão de eficácia da decisão disciplinar punitiva, para, designadamente, aquilatar se a aludida suspensão é susceptível de lesar gravemente o interesse público. Se assim fosse, ao Tribunal estaria, desde logo, vedado suspender a eficácia dos actos administrativos que aplicassem penas expulsivas (as mais graves dentro da hierarquia das sanções disciplinares), orientação jurisprudencial que chegou a formar-se neste Supremo Tribunal, mas que de há muito foi abandonada. De facto, conforme se escreveu no acórdão deste S.T.A., de 5.5.99, recurso nº 44 837, “qualquer que seja a natureza da pena e a gravidade dos factos cumpre proceder, caso a caso, à análise em concreto da verificação dos requisitos da suspensão de eficácia, e, assim, o que a propósito do requisito da alínea b) do nº 1 do artigo 76º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos importa apurar é, perante o quadro factual motivador da punição, qual a repercussão que, sobre o regular funcionamento dos serviços e a imagem da instituição pública, terá a manutenção do funcionário ao serviço até ser proferida decisão, com trânsito em julgado, no recurso contencioso; entre os factores a considerar neste juízo avultam os reflexos que a suspensão pode ter nos efeitos da prevenção geral, intimamente conexiados com o círculo onde a infracção foi cometida ou se tornou conhecida, o tipo de serviço administrativo onde a mesma ocorreu e a natureza das funções aí desempenhadas pelo agente (cf. neste sentido, os acórdãos de 16 de Janeiro de 1997, processo nº 41 488, de 5 de Junho de 1997, processo nº 42 388, de 12 de Junho de 1997, processo nº 42 398, e de 10 de Julho de 1997, processo nº 42 484)”. Fazendo aplicação destes critérios ao caso sujeito, há que constatar que, não obstante a natureza dos factos imputados ao recorrido, existem nos autos elementos suficientes para se concluir que a concessão da pretendida suspensão não causará grave lesão do interesse público. Desde logo, não deixa de ter algum significado que, na informação do Secretário Geral do ex-Ministério da Ciência e Tecnologia, de 26.6.02 (fls. 43 a 65), sobre a qual foi exarado o despacho de concordância da entidade requerida, de 17.07.02, se tenha entendido que, face às circunstâncias atenuantes que concorriam no caso, a pena de multa (que, logicamente, não acarretaria a interrupção de funções por parte do Requerente) era a que se estimava mais adequada ao comportamento do arguido (v. designadamente fls. 64). Por outro lado, conforme resulta dos autos (v. fls. 38 e seguintes), os factos mais recentes que motivaram a punição em causa passaram-se já há perto de 3 anos; ora, não tendo a entidade requerida feito uso do preceituado no artigo 54º, nº 1 do E.D. (suspensão preventiva), o ora recorrido terá continuado ao serviço, sem que tenha sido alegada a existência de ocorrências posteriores a esses factos que permitam inferir a possibilidade de a permanência do recorrido em funções, até ser proferida decisão com trânsito em julgado no recurso contencioso, ser susceptível de causar repercussão negativa no funcionamento dos serviços do ISCAL. Antes, a carta que vários alunos das turmas 232 e 233 do ISCAL dirigiram ao arguido, e que se encontra a fls. 89 dos autos, é indiciadora dos receios desses alunos quanto à possibilidade de a pena em questão ser imediatamente executada, por, designadamente, afectar a regularidade da aprendizagem e avaliação dos referidos alunos. No que concerne ao corpo docente do ISCAL, tratando-se, como é notório, de pessoas com formação superior, não é de crer que ignorem o significado duma decisão dos Tribunais em providência cautelar, como é o caso do processo de suspensão de eficácia do acto contenciosamente recorrido – ou seja, apenas o retardamento da execução da pena, até à decisão do recurso contencioso, a fim de garantir efeito útil à eventual procedência deste, o que, na aplicação duma pena de inactividade se revela com particular acuidade, pois, uma vez cumprida, ainda que a decisão do recurso contencioso seja favorável ao recorrente, já não é possível a reintegração da ordem jurídica como se o acto não tivesse sido praticado –, e que retirem do atendimento deste tipo de pedido em relação ao colega visado uma qualquer ideia de impunidade, com os inerentes reflexos negativos na imagem da instituição e no regular funcionamento da mesma. 2.2.3 Nos termos e pelos fundamentos aqui expostos, entende-se que o acórdão recorrido, ao considerar que a suspensão de eficácia do acto administrativo em referência não causava grave lesão do interesse público, não violou o artigo 76º, nº 1, alínea b) da L.P.T.A., ao invés do sustentado no recurso. E, não vindo validamente questionado o julgamento do acórdão recorrido quanto à verificação dos demais requisitos a que se refere o artigo 76º, nº 1 da L.P.T.A., nenhuma censura merece o referido acórdão que concedeu a suspensão de eficácia do despacho em causa. 3 Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 9 de Julho de 2003 Angelina Domingues – Relatora – António Samagaio – J Simões de Oliveira