0893/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES veio interpor recurso de revista excepcional ao abrigo do artº150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul proferido a fls. 231 e segs. dos autos, que negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAF de Almada, confirmando-a inteiramente ao abrigo do artº713º , nº5 do CPC . Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES: O recurso de revista contemplado no artº150º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, pelo seu carácter excepcional, estrutura e requisitos é admissível nas situações em que “(…) esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. De acordo com a jurisprudência, a importância fundamental de determinada questão há-de resultar, quer da sua relevância jurídica quer social, aquela entendida não num plano meramente teórico mas prático em termos de utilidade jurídica da revista; e esta em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular. Concretiza tais postulados a questão cuja apreciação se requer no presente recurso de revista, a da saber se existe, ou não, fundamento legal para a CGA suspender a inscrição e publicação da lista de aposentados em Diário da República. Trata-se de uma questão que apresenta relevo jurídico suficiente para legitimar a admissão da revista, tanto mais que estamos perante uma situação concreta com uma grande capacidade de expansão, já que existe uma séria probabilidade dos seus efeitos jurídicos se projectarem para além da relação existe entre as partes, pelo que deverá ser admitido o presente recurso de revista. Salvo o devido respeito, entende a ora recorrente que os Mmos. Juízes a quo , não interpretaram, nem aplicaram correctamente o disposto nos artº 64º, nº1, 73º, 99º e 100º, todos do Estatuto de Aposentação, na redacção em vigor à data da interposição da presente acção. Louvou-se a decisão recorrida no entendimento de que não existe fundamento legal para a CGA suspender a inscrição e publicação da lista de aposentados, omitindo, porém, de qualificar o vício que entende inquinar tal procedimento e, com esse fundamento, a condenar no pedido indemnizatório formulado pelo Município de Sesimbra. Ora, o Estatuto da Aposentação não fixa qualquer prazo para a inscrição e publicação da referida lista, limitando-se o seu artigo 100º, na redacção em vigor à data da interposição da presente acção, a estabelecer que “ concebida a aposentação e fixada a pensão definitiva, inscrever-se-á o interessado nas listas dos aposentados, que será publicada no Diário da República (…). Acresce que a razão para tal procedimento residiu na existência de uma dívida de juros de mora que a Câmara Municipal de Sesimbra tinha perante a CGA – dívida essa nunca contestada – pelo atraso no pagamento dos encargos que legalmente lhe são impostos para o financiamento do sistema de previdência gerido pela CGA, nos termos do artº63 do Estatuto de Aposentação. Tanto assim foi que, embora tardiamente, o referido Município veio a efectuar o pagamento da referida dívida. O não pagamento pontual das quantias correspondentes aos encargos com pensões significa que não foram devidamente cobradas receitas previamente orçamentadas, indispensáveis ao equilíbrio financeiro do sistema. Resulta do artigo 100º, nº1 do Estatuto de Aposentação, na redacção então em vigor, que o cabimento de verba constitui requisito prévio à inscrição nas listas dos aposentados destinadas a publicação oficial. O que bem se percebe, particularmente no caso de entidades obrigadas a suportar os encargos com a aposentação do seu pessoal, pois de outro modo não suportariam nem o vencimento nem a pensão de aposentação, cujos custos se repercutiriam na R, à custa de um orçamento que não previu tal despesa líquida. O que decorre claramente da lei é que as autarquias locais e entidades análogas têm de suportar ou os encargos com o vencimento ou os encargos com a aposentação. Por isso, se já não houver lugar ao pagamento do vencimento mas não tiverem sido pontualmente entregues à CGA as quantias com que esta pagará as pensões correspondentes, tais entidades terão de continuar a suportar com o seu orçamento os encargos sucedâneos com as pensões transitórias de aposentação do pessoal desligado do serviço (artº99º, nº3 do EA). Assim, a sustação da publicação dos despachos de aposentação desse pessoal traduziu-se, pois, num comportamento dotado do necessário arrimo legal, pelo que não se verificou qualquer facto ilícito que pudesse representar um facto constitutivo dos direitos reclamados pelo Município de Sesimbra e fundamentar a procedência dos pedidos indemnizatórios. Resulta da conjugação dos artigos 99º e 100º do estatuto de Aposentação, que entre a data do reconhecimento do direito à aposentação e a data da sua publicação em Diário da República, o encargo com a pensão é do serviço do activo, pelo que, é por força da lei, que a Câmara Municipal de Sesimbra suportou o pagamento de pensões transitórias. Se não se tivesse verificado a suspensão da publicação da lista de aposentados, haveria, em primeiro lugar, que apurar a data em que tal publicação deveria ter ocorrido, o que, como já se referiu, constituiria tarefa difícil já que a lei não estabelece qualquer prazo para o efeito e depende da gestão de uma entidade terceira – a Imprensa Nacional Cada da Moeda, entidade que gere as publicações em Diário da República – pelo que o Tribunal a quo deveria ter fixado uma data presuntiva para esse efeito, o que não fez. Em segundo lugar, haveria que apurar o montante que a Câmara Municipal pagou de pensões transitórias até essa data “presuntiva” de publicação e o montante que pagou após essa data, sendo que somente este último poderia, eventualmente, ter uma tradução danosa que, igualmente, se impunha apurar, o que não foi feito pela decisão recorrida. Deverá, assim, ser declarado que existe fundamento legal para a CGA suspender a inscrição e publicação da lista de aposentados em Diário da República e, em consequência, que não existe qualquer facto ilícito gerador de responsabilidade da CGA, devendo improceder o pedido indemnizatório. Contra-alegou o recorrido, concluindo assim: No presente processo, não estão verificados os requisitos de admissibilidade do pretendido Recurso de Revista definidos no invocado artº150º do CPTA. Se outro vier a ser o entendimento, deverá decidir-se que até à publicação do Decreto-Lei nº 84/2007 de 9 de Março, não pode considerar-se revogado o artigo 140º do Estatuto de Aposentação, por ausência de qualquer anterior menção revogatória clara. Sendo os factos em apreço anteriores àquela publicação, foram correctamente interpretados e aplicadas as normas constantes nos invocados “artigo 64º, nº1, 73º, 99º e 100º, todos do estatuto da Aposentação, na redacção em vigor à data da interposição da presente Acção. Não pode a ora recorrente pretender afastar a isenção de juros, à data, claramente estabelecida no nº1 do artigo 2º do Decreto Lei nº 73/99 , de 16 de Março, para “ o Estado e as outras pessoas colectivas públicas que não tenham forma, natureza ou denominação de empresa pública ”, sendo que naquelas “ pessoas colectivas públicas ” se incluem os Municípios, de que as câmaras são órgãos executivos. Ainda que fossem devidos os invocados juros, sempre teria que considerar-se a adoptada suspensão da publicação da lista de desligados do serviço como violadora do princípio da proporcionalidade, tal como assinala a recorrida sentença, quando refere que “… no caso concreto o montante que a CGA exigia deve considerar-se como diminuto, face aos valores em causa …”. As decisões ora questionadas interpretaram e aplicaram correctamente as pertinentes disposições legais, designadamente as do regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual, no que concerne aos pressupostos da obrigação de indemnizar, aos montantes já apurados e aos restantes valores a liquidar em execução de sentença. Não merecendo qualquer censura os arestos em causa, deverá ser confirmada a decisão que julgou procedente o pedido de indemnização formulado pelo Município de Sesimbra contra a Caixa Geral de Aposentações e condenou esta a pagar à “ autora os danos patrimoniais resultantes da omissão da inscrição na lista de aposentados e respectiva publicação, desde Maio de 2003 até 31 de Dezembro de 2004, no montante já apurado de € 220.343,96 (duzentos e vinte mil trezentos e quarenta e três euros e noventa e seis cêntimos), bem como no pagamento, igualmente a título de indemnização, dos restantes valores que o Município de Sesimbra pagou aos desligados do seu serviço, até a sua inscrição na lista de aposentados e respectiva publicação, a liquidar em execução de sentença .” Por acórdão da formação a que alude o artº150º, nº5 do CPTA, foi a revista admitida. Foi cumprido o artº146º do CPTA, nada tendo dito o MP. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. OS FACTOS O acórdão recorrido deu por reproduzida a matéria de facto dada por provada na 1ª Instância, ao abrigo do artº713º , nº6 do CPC e que é a seguinte: 1º. Na sequência de um diferendo entre o Município de Sesimbra e a CGA sobre o pagamento de juros de mora, a CGA suspendeu a inscrição e publicação de novas pensões, comunicando tal facto à autora por ofício datado de 19/12/03 – doc.fls.11 do suporte documental. 2º. Por ofício de 14/04/04, a CGA comunicou à autora que “a dívida desse Município a esta Caixa é, presentemente, de € 3.909,61 e respeita a juros de mora comunicados em 2003-08, 2003-11 e 2004-02, cuja regularização se aguarda com urgência. Mais informo V. Exa. de que enquanto a situação não for regularizada manter-se-á a suspensão da publicação de novas pensões, porquanto a CGA não pode assumir novos encargos enquanto não for ressarcida das receitas que legalmente lhe são devidas” – doc. fls.20 do suporte documental. 3º. Por força da referida suspensão a autora suportou o pagamento de pensões provisórias no montante de € 220.343, 96, referentes ao período de Maio de 2003 até 31 de Dezembro de 2004 – provado por acordo das partes expresso nos articulados. 4º. A Ré procedeu às publicações em causa em 31/05/05 – doc. fls. 113 do suporte documental. 5º. A Autora suportou as pensões provisórias até esta publicação – provado por acordo das partes expresso nos articulados. O DIREITO 1. O acórdão recorrido negou provimento ao recurso jurisdicional, remetendo para os fundamentos do acórdão do TAF de Almada, que confirmou, nos termos do artº 713º , nº5 do CPC ex vi artº 749º do mesmo diploma legal e artº140º do CPTA. Ora, o acórdão do TAF de Almada ali sob recurso, após ter consignado no respectivo probatório os factos supra elencados em II, fundamentou assim a sua decisão: «(…) São as seguintes as questões a resolver: Podia a CGA suspender as publicações? 4.1. Conforme já se disse na providência cautelar apenas, por decisão confirmada pelo TCASul, não vislumbro nenhum fundamento legal para a suspensão feita pela CGA, nem esta conseguiu indicar qualquer fundamento legal para tal (o invocado artº99.2 do Estatuto da Aposentação, ao prescrever o modo como a CGA deve proceder para obter o dinheiro em falta das autarquias locais, afasta claramente outros modos de procedimento, nomeadamente a suspensão das inscrições e publicações (vide no sentido afirmado, o Parecer da PGR nº72/93, publicado no DR II série, nº269, de 21.11.95, págs. 13.889 e seguintes). Não consta contudo dos autos a razão pela qual a CGA não utiliza o referido meio, como é sua obrigação. A falta de utilização do referido meio causa ainda maior estranheza quando da consulta do processo administrativo se vê que a CGA deixou prescrever € 146.623, 78. Quanto ao argumento da ré de que não podia cabimentar as verbas, o mesmo improcede, pois a cabimentação de verbas é uma mera operação contabilística, não dependente da cobrança efectiva mas dependente apenas da existência de verbas na contabilidade da CGA. Ora, esta nem sequer invocou que não tinha dinheiro para pagar as pensões: limitou-se a uma consideração genérica, a lamentar-se de que se não lhe pagavam também a ela não podia pagar, O argumento é incompreensível quer face ao citado artº140º do estatuto da aposentação, quer porque no caso concreto o montante que a CGA exigia deve considerar-se como diminuto face aos montantes em causa. Não tendo a CGA procedido à publicação como lhe competia, tornou-se responsável pelos montantes de que a autora despendeu com as pensões provisórias, por força do artº99º .3 do Estatuto da Aposentação, conjugado com os artº 562º e 565 do Código Civil . Logo, procede a acção no que respeita ao pedido indemnizatório. 5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em: Julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide relativamente ao pedido de condenação da R. a praticar todos os actos necessários à inscrição na lista de aposentados e respectiva publicação, nos termos estabelecidos no nº1 do artº100º do Estatuto da Aposentação, de todos os subscritores desligados do serviço do Município de Sesimbra. Julgar o pedido de indemnização desta acção intentada pelo Município de Sesimbra contra a Caixa Geral de Aposentações provado e procedente, condenando a R. a pagar à autora os danos patrimoniais resultantes da omissão da inscrição na lista de aposentados e respectiva publicação desde Maio de 2003 até 31de Dezembro de 2004, no montante já apurado de € 220.343, 96 (Duzentos e vinte mil e trezentos e quarenta e três euros, e noventa e seis cêntimos), bem como no pagamento igualmente a título de indemnização dos restantes valores que o Município de Sesimbra pagou aos desligados do seu serviço, até à sua inscrição na lista de aposentados e respectiva publicação, a liquidar em execução de sentença.» (sic). 2. A Recorrente não se conforma com o decidido nas instâncias no que respeita à sua condenação no pedido indemnizatório peticionado pela Autora e, por isso, pretende que este STA, no presente recurso de revista excepcional, se pronuncie sobre a questão controvertida nos autos que é a de saber se existe, ou não, fundamento legal para a CGA suspender a inscrição e publicação no DR, da lista de aposentados do Município, ora recorrido . Segundo a Recorrente, o acórdão recorrido, ao considerar que não existe fundamento legal para a determinada suspensão da inscrição dos interessados da Recorrida nas listas de aposentados a publicar nos meses de Maio de 2003 a Abril de 2005, errou na interpretação e aplicação do artº 64º, nº1, 73º, 99º e 100º, todos do Estatuto de Aposentação aprovado pelo DL 498/72 , de 09.12. Primeiro, porque a lei não estabelece no artº100º do EA qualquer prazo para a CGA proceder à inscrição e publicação das listas de aposentado e da conjugação daquele preceito com o artº99º do EA, designadamente o seu nº3, resulta que era o serviço do activo e, portanto, a Recorrida que tinha de suportar as pensões provisórias até à publicação das listas . Segundo, porque, nos termos do citado artº100º, a inscrição e publicação das listas de aposentados está dependente de prévio visto de cabimento de verba e a razão da suspensão da inscrição nas listas de aposentados do pessoal da Recorrida e da respectiva publicação no DR, prendeu-se com a existência de uma dívida de juros de mora que aquela tinha para com a CGA, relativa ao atraso no pagamento dos encargos com pensões que legalmente lhe são impostos para o financiamento do sistema da previdência gerido pela CGA, o que significa que não foram devidamente cobradas receitas previamente orçamentadas, indispensáveis ao equilíbrio financeiro do sistema. Finalmente, e mesmo que se considere que a suspensão não se devia ter verificado, sendo a publicação das listas de aposentados feita por entidade terceira - a Imprensa Nacional - Casa da Moeda , sempre o tribunal a quo deveria então ter fixado um prazo presuntivo a partir do qual tal publicação deveria ter ocorrido, o que não fez e a CGA só teria de indemnizar o montante que a Recorrida pagou de pensões transitórias após essa data. O município recorrido, por sua vez, propugna pela improcedência do recurso e, consequentemente, pela confirmação do acórdão sub judicio . 3. Vejamos, em primeiro lugar, os preceitos do Estatuto de Aposentação (EA) aprovado pelo DL 498/72 de 09.12, na redacção então em vigor, que é a anterior à dada pelo DL nº 309/2007 , de 7.09, que a Recorrente entende foram erradamente interpretados e aplicados pelo acórdão recorrido: Artº 64º Pagamento de pensão Artº73º Passagem à aposentação 1. A pensão de aposentação é devida pela Caixa a partir da data em que o trabalhador passa à situação de aposentado. 1. A passagem do interessado à situação de aposentação verifica-se no dia 1 do mês seguinte ao da publicação oficial da lista de aposentados em que se inclua o seu nome. 2. Os subscritores abrangidos por lei especial referida no nº3 do artigo 99º, passam à aposentação na data em que devam considerar-se desligados do serviço . Artº99º Resolução Final As resoluções a que se refere o artigo 97º, serão desde logo comunicadas aos serviços onde o subscritor exerça funções. Com base nesta comunicação, o subscritor é desligado do serviço ficando a aguardar aposentação até ao fim do mês em que for publicada a lista dos aposentados com a inclusão do seu nome. Salvo o disposto em lei especial, o subscritor desligado do serviço abre vaga e fica com direito a receber, pela verba destinada ao pessoal fora do serviço aguardando aposentação, pensão transitória de aposentação, fixada de harmonia com a comunicação da Caixa, a partir do dia em que for desligado do serviço. Artº100º Publicação da aposentação Concedida a aposentação e fixada a pensão definitiva, inscrever-se-á o interessado na lista dos aposentados, que será publicada no Diário da República, 2ª série, entre os dias 20 e 25 de cada mês, mediante despacho do administrador-geral, precedido de visto de cabimento de verba, aposto pelo serviço competente. A mudança da situação resultante do disposto no nº3 do artigo 99º, bem como da aplicação de lei especial naquele referida, será desde logo publicada na 2ª série do Diário da República. Na publicação a que se referem os números anteriores indicar-se-á, com observância do disposto no artigo 53.º e no nº 2 do artigo 57.º, o montante da pensão. E começando pela invocada inexistência de prazo para a inscrição dos interessados nas listas de aposentados a publicar no DR e pela também invocada obrigação legal do serviço do activo suportar o pagamento das pensões transitórias até essa publicação, dir-se-á que, neste ponto, assiste razão à Recorrente. Efectivamente, como se vê do supra transcrito artº100º do EA, na redacção aplicável, ali não se estabelece qualquer prazo para a CGA proceder à inscrição dos interessados na lista de aposentados a publicar no Diário da República, mas apenas que essa lista deverá ser publicada no DR «… entre os dias 20 e 25 de cada mês, mediante despacho do administrador-geral, precedido de visto de cabimento de verba aposto pelo serviço competente ». O referido preceito respeita, como consta da sua epígrafe, à publicação da aposentação , ou seja, a uma formalidade legal , exterior e posterior ao acto administrativo que definiu a situação jurídica daqueles interessados para efeitos de aposentação e que é o previsto no artº97º, nº1 do EA. Não estamos, pois, aqui perante a omissão de qualquer acto administrativo definidor de uma relação jurídica substantiva, mas sim perante a omissão de uma formalidade legal de que depende a eficácia do acto administrativo que definiu essa relação jurídica, no caso do acto que concedeu a aposentação e fixou a pensão definitiva (cf. citados artº64º, nº1 e 73º do EA ). Quanto à inscrição dos interessados na lista a publicar, bem como o despacho do administrador geral a determinar essa publicação, não passam de meros actos internos necessários ao cumprimento dessa formalidade legal. Ora, quando a lei não estabelece um prazo para o cumprimento de uma formalidade legal, pode qualquer interessado directamente prejudicado com essa omissão , pedir ao tribunal a condenação da entidade competente a praticar, em prazo a fixar judicialmente, a formalidade legal omitida. E foi esse, o pedido que foi formulado, a título principal, pela Autora, ora Recorrida, na presente acção, ao pedir a condenação da CGA «a) a praticar todos os actos necessários à inscrição na lista de aposentados e respectiva publicação nos termos do artº100º, nº1 do EA, de todos os subscritores desligados do serviço do Município de Sesimbra .» (sic) Só que fê-lo apenas em 30.12.2004, data em que instaurou a presente acção, sendo certo que a Recorrente procedeu à publicação em causa, em 31.05.2005 , ainda antes de ser proferida a sentença da 1ª Instância, daí que, nessa parte, tenha sido declarada a inutilidade superveniente da lide, não tendo chegado a ser fixado, pelo tribunal, qualquer prazo para a CGA proceder a essa inscrição e subsequente publicação . 5. Mas, sendo assim, não tem a Autora direito a ser indemnizada pela CGA do valor das pensões transitórias que pagou aos seus trabalhadores desligados do serviço para efeitos de aposentação entre Abril de 2003 e Maio de 2005, contrariamente ao que decidiram as instâncias. É que a obrigação de indemnizar pressupõe, antes de mais, a existência de um dano indemnizável , ou seja, um dano anti-jurídico, no sentido de que o titular do património lesado não tem o dever de o suportar. Ora, como resulta do supra transcrito artº99º, nº3 do EA, é ao serviço do activo que cabe o encargo de pagar as pensões transitórias aos seus trabalhadores desligados do serviço enquanto aguardam a sua passagem à aposentação, pagamento que será efectuado pela verba destinada ao pessoal fora de serviço aguardando aposentação . A pensão de aposentação só é devida pela CGA a partir da data em que o trabalhador passa à situação de aposentado, como determina o artº64º, nº1 do EA. O citado artº99º, nº3 visou, assim, assegurar a situação remuneratória dos trabalhadores já desligados do serviço enquanto aguardam a publicação no DR da sua aposentação , determinando que nesse período serão pagos pelo serviço do activo e não pela CGA. Portanto, estamos, de facto, perante um encargo que cabe ao serviço do activo suportar por imposição da lei . É certo que a passagem dos trabalhadores desligados do serviço à situação de aposentados depende, nos termos do artº73º, nº1 do EA, da publicação oficial da lista de aposentados que inclua o seu nome e que, nos termos do artº100º, nº1 do EA, cabe à CGA proceder à inscrição dos interessados na lista de aposentados a publicar no DR. Só que não estabelecendo a lei qualquer prazo para a CGA proceder à inscrição dos interessados na lista a publicar no DR e tendo a CGA cumprido essa formalidade legal antes de ser judicialmente fixado um prazo para o efeito, não ocorre incumprimento e, portanto, omissão ilegal , eventualmente geradora de responsabilidade civil, ficando, assim, prejudicada a apreciação das restantes questões suscitadas. Logo, tendo o pagamento das pensões transitórias aqui em causa sido efectuado pela Recorrida em cumprimento do citado artº99º, nº3 do EA, não há lugar a qualquer indemnização. DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder a revista e em consequência, revogar o acórdão recorrido e julgar o pedido indemnizatório improcedente, absolvendo a Ré do mesmo . Custas pela Recorrida. Lisboa, 5 de Março de 2013. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques .