01228/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 3 do artigo 5.º da Lei 15/2002, de 22.2, que aprovou o CPTA, insere-se na linha do reforço e da clarificação da extensão da regra geral enunciada no n.º 1 do mesmo artigo, de as disposições do CPTA não se aplicarem aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor, mesmo nos casos em que foram eliminados ou incluídos recursos jurisdicionais.

II- Deste número 3 não é possível extrair nenhum subsídio interpretativo «a contrario» com incidência sobre as regras de processamento dos recursos pendentes, visto que esta matéria é objecto da previsão expressa do n.º 1.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A

Recorreu para o TAC de Lisboa do Despacho do

VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DA AMADORA

Que intimou a demolir as obras de construção de pilares e vigas de travamento em betão armado em ..., Amadora.

Por sentença de 20.9.2004 foi negado provimento ao recurso contencioso.

Em 11.10.2004 foi expedida carta de notificação da sentença.

Em 29.10.2004 o interessado A... interpôs recurso jurisdicional acompanhado da motivação

Por despacho de 8 de Novembro de 2004 o recurso não foi recebido por ter sido interposto fora do prazo de 10 dias do artigo 685.º do CPC aplicável por remissão do artigo 102.º da LPTA, porque não se aplicam as normas do CPTA aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor, conforme o artigo 5.º do DL 15/2002, de 2 de Fev.

Deste despacho houve reclamação nos termos do artigo 688.º do CPC e a decisão proferida na reclamação refere:

“… Perante o avolumar das dúvidas e uma vez que a decisão que admita o recurso […] não vincula o tribunal superior (cf. n.º 4 do art.º 687.º do CPC), há que abandonar a posição por nós anteriormente assumida em casos análogos, para, desse modo, dar a possibilidade ao Tribunal ad quem de emitir pronúncia definitiva sobre esta matéria”.

Em obediência a esta decisão foi proferido despacho a admitir o recurso.

O EMMP junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

Vêm os autos à conferência após os vistos.

II- Apreciação da questão da interposição do recurso jurisdicional fora de prazo.

A questão prioritária a apreciar e decidir respeita à tempestividade ou não do recurso jurisdicional, já que na decisão proferida em sede de reclamação se remeteu expressamente para a decisão a proferir pelo Tribunal ad quem e efectivamente, o n.º 4 do artigo 687.º do CPC estabelece que a decisão que admita o recurso não vincula o tribunal superior e os artigos 700.º n.º 1 e) e 704.º do CPC apontam para a apreciação prévia da possibilidade de se conhecer do recurso e de ser julgado findo caso esta apreciação conduza ao não conhecimento, normas aplicáveis igualmente aos recursos de agravo por remissão do art.º 749.º.

A Lei 15/2002, de 22 de Fev. que aprovou o CPTA contém no artigo 5.º normas sobre a aplicação no tempo da anterior LPTA e do novo Código, que pretendem regular de forma específica a matéria, isto é, introduzir soluções diferentes das que resultariam das regras gerais e comuns da aplicação no tempo de sucessivas leis processuais.

Assim, o n.º 1 determina que as disposições do Código que aprova não se aplicam aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor.

Depois estabelece duas excepções a esta regra nos números 2 e 4 ao permitir que sejam requeridas as providências cautelares ao abrigo do novo Código, mesmo em processos pendentes e ao determinar a aplicação das disposições do Código sobre execução de sentenças a todas as execuções que sejam instauradas após a entrada em vigor do novo Código. Mas, estas duas situações não são em toda a medida excepções à regra do n,.º 1 porquanto se trata de processos instaurados após a entrada em vigor do Código que têm relativa autonomia processual em relação ao processo principal.

O n.º 3 do mencionado artigo 5.º, no contexto referido estatui assim:

“Não são aplicáveis aos processos pendentes as disposições que excluem recursos que eram admitidos na vigência da lei anterior, tal como também não o são as disposições que introduzem novos recursos que não eram admitidos na vigência da legislação anterior”.

Esta norma como é indiscutível tem como objecto a admissibilidade de recursos jurisdicionais na sucessão dos regimes jurídicos em relação às causas já iniciadas e determina no sentido da maior segurança e pacificação, que é o de manter o regime de recursos jurisdicionais existente no momento em que a causa foi proposta, sem alterações ou excepções de alguma espécie.

Isto, e só isto, se pode retirar da letra do transcrito n.º 3 do artigo 5.º da Lei 15/2002.

Portanto, ao processamento dos recursos jurisdicionais nos processos pendentes, que são exclusivamente os recursos jurisdicionais que existiam no regime anterior e que se mantêm com o mesmo regime, não pode deixar de se aplicar a regra do n.º 1, da não aplicação das regras novas a processos pendentes à sua entrada em vigor.

Esta é, aliás, a solução que faz sentido, porque não seria lógico manter os recursos do regime anterior para os processos já iniciados e depois aplicar ao processado desses recursos antigos as regras novas.

Isto é, o n.º 3 é perfeitamente consentâneo com a regra do n.º 1, mas já não seria curial uma especiosa interpretação que se baseasse numa leitura “a contrario” do n.º 3 para lhe inculcar um sentido oposto ao do seu texto, sem qualquer base literal, como seria entender que se o dispositivo fala em não aplicar a lei nova às espécies de recursos jurisdicionais admissíveis em causas já iniciadas, então nos aspectos restantes (processado, p.e.) o silêncio significaria que se pretende a aplicação da lei nova.

A clareza e coerência da interpretação deste n.º 3 tem de partir da regra principal constante do n.º 1 e do entendimento literal que aponta como matéria única e exclusiva do n.º 3 a regulação dos recursos admissíveis nas causas já iniciadas.

Com estes dois elementos interpretativos todas as dúvidas desaparecem.

Vejamos agora se a necessidade de interpretação revela a existência de uma norma de tal forma obscura que se justifique o uso do princípio “pro actione” (na sua máxima expressão, digamos assim) para afastar, ou corrigir o sentido da lei processual obtido pelos cânones normais da interpretação, nestes limitados casos em que as pessoas que tinham processos pendentes foram envolvidas na potencial dúvida e, em suma, se as condições assim criadas eram de molde a dificultar de forma tão intensa o acesso à justiça que se deva entender que lhes é infligido um prejuízo insuportavelmente injusto pela características de uma lei processual especialmente intrincada quanto à determinação da norma aplicável nesta sucessão de leis no tempo.

Desde logo deve dizer-se que o princípio «pro actione» tal como a doutrina o formula e está consagrado no art.º 7.º do CPTA/02 é mais um elemento interpretativo, no conjunto das regras que presidem à hermenêutica jurídica, pelo que não se impõe como princípio geral de direito de hierarquia superior ao qual as regras da lei ordinária têm de submeter-se.

De modo que a nossa averiguação não se orienta no sentido da aplicação forçosa do princípio, mas mais limitadamente, do peso que ele aplica sobre a interpretação da norma em causa do n.º 3 do art.º 5.º da Lei 15/2002.

A este respeito constata-se que o número de litigantes que se inclinou para a interpretação de aplicar o regime de processamento novo, designadamente o prazo de 30 dias para interpor o recurso, foi muito limitado.

Depois, a interpretação da norma não revela dificuldades especiais, bastando ao destinatário e ao aplicador ater-se à letra e a princípios de razoabilidade.

Em terceiro lugar, é sabido que está fora das forças do princípio da interpretação das normas processuais no sentido da promoção do acesso à justiça afastar ou derrogar a interpretação que resultar da aplicação dos critérios interpretativos comuns, porque se assim fosse seria retirado todo o sentido às normas ordenadoras do processo.

Em matéria processual lidamos com normas de formalização cuja incidência sobre a relação substancial tem sido sucessivamente tratada como indirecta. Mesmo considerando que esta tendência se apresenta claramente em crise, o certo é que nas circunstâncias concretas do caso a necessidade de interpretação e o escolho que as dúvidas podiam suscitar eram de relevância de mínima para a eficácia da defesa do direito em causa uma vez que o litigio estava delineado e decidido em 1.ª instância, havendo agora um pedido de cassação e eventual reapreciação, além de restar sempre a possibilidade de acautelar a defesa dos interesses da parte pela realização do acto processual por forma que não pudesse ser ultrapassado o prazo em qualquer das vias interpretativas.

Por outro lado, na perspectiva material do direito em causa, os autos mostram que estamos perante a construção de pilares para sustentar uma laje de betão essencialmente destinada ao aproveitamento da construção para oficina e não para responder à necessidade essencial e pessoal de habitação.

De modo que, como se vinha expondo, as normas sobre aplicação da lei processual no tempo e as normas processuais em geral, devem ser interpretadas segundo os critérios comuns da interpretação, mas tendo em especial atenção que o critério teleológico há-de de assumir um papel preponderante (ainda que sem obnubilar os demais), que consiste em o intérprete dever considerar como finalidade das ditas normas, promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas (art.º 7.º do CPTA) e, no caso de esse objectivo se poder compatibilizar com a letra e os elementos sistemáticos da interpretação, dar prevalência ao sentido que permita a apreciação de fundo.

Haverá ainda, pode acrescentar-se, casos limite em que as normas processuais e as circunstâncias especificas criem obstáculos ou dificuldades de tal forma intrincados que se torne inexigível melhor prestação à pessoa média - no caso a um técnico jurista médio e diligente colocado na situação e no momento em que o acto processual teve ou devia ter tido lugar – na tarefa de interpretar e usar as normas e os meios processuais.

Nestes casos, atento o papel ordenador das normas processuais, se a parte mostrou a diligência e o cuidado exigíveis, designadamente se não excedeu limites de razoabilidade, ou os limites consentidos pelo próprio erro desculpável em que tenha incorrido, deve aplicar-se plenamente o princípio do favorecimento do acesso à justiça substancial. Porém, nestes casos, como se vê, não é pela sobreposição do critério interpretativo, mas palas próprias condições específicas daquela concreta interpretação/aplicação que a regra processual cede ao princípio “pro actione”

Aplicando ao caso concreto, na ponderação do conjunto dos mencionados elementos, tudo conflui no sentido de se poder afirmar que perante o n.º 3 do art.º 5.º em análise, não nos encontramos em face de um obstáculo à defesa de direitos fundamentais do particular, nem que existam dificuldades ou dúvidas interpretativas especialmente difíceis e transpôr, nem sequer de situação que assuma importância e gravidade tais que justifiquem a prevalência do principio do acesso à decisão de um órgão independente (já em recurso jurisdicional) sobre a observância das regras comuns de interpretação das leis de processo, mesmo aquelas que determinam a preclusão do direito ao recurso jurisdicional pelo decurso do prazo de interposição desse mesmo recurso.

Ou seja, o princípio pro actione não é um princípio regra de valor absoluto, mas um critério interpretativo de valor reforçado que não sobreleva os demais senão em caso de dúvida subsistente após o uso dos critérios comuns, incluído o finalístico, ou em casos limite em que a interpretação suscite perplexidades e incertezas aos particulares que conduzam a grave prejuízo ou criem entraves difíceis de vencer para atingir o pretendido acesso à justiça.

A posição adoptada quanto à interpretação da norma substantiva que regula a situação corresponde à jurisprudência firme deste STA.

Como se disse no Ac. deste STA no Proc. 1064/05, de 14.12.2005:

“Este STA pronunciou-se já sobre esta matéria sustentando que "As disposições do Código de Processo dos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor" (n.º 1 do art.º 5 da Lei n.º 15/02, de 22.2) e sublinhando que o n.º 3 deste preceito "visa precisar que, nem mesmo nos casos de eliminação ou inclusão de novos recursos, as disposições do CPTA serão aplicáveis aos processos pendentes" (acórdão STA de 3.6.04 no recurso 381/04). Posição reiterada no acórdão de 26.10.04, proferido no recurso 379/04, quando se afirmou que "Com a norma transitória contida no art.º 5 da Lei n.º 15/2002, de 22.2 (que aprovou o CPTA), quis-se significar que as disposições do CPTA, com a excepção dos casos enunciados nos seus n.º 2 e 4, não são aplicáveis aos processos pendentes."

Assim, aquele n.º 3 limita-se a reafirmar uma situação particular de inaplicabilidade - a regra geral - da nova regulamentação aos processos pendentes.

Portanto, tendo o recurso contencioso sido interposto em 16.9.03, era um processo pendente à data da entrada em vigor do CPTA (1.1.04), sendo-lhe inaplicável a nova regulamentação, por força do n.º 1, do referido art.º 5. O recurso jurisdicional interposto nos autos nem é "excluído" nem é "novo", na apontada terminologia, mas ainda que fosse uma coisa ou outra, ainda assim o Código lhe seria inaplicável. De resto, nenhuma destas normas interfere, minimamente que seja, com o prazo de interposição do recurso, que era de 10 dias (art.º 102 da LPTA e 685, n.º 1 do CPC) e passou a ser de 30 (art.º 144, n.º 1, do CPTA). Não há aqui que ter em consideração qualquer princípio que favoreça o acesso ao direito, porquanto os valores que os impõem não estão subjacentes à falta cometida pela recorrente que resulta de um simples desrespeito de um dos muitos prazos que as partes devem observar quando colocam a resolução dos seus problemas nos tribunais.”

Como se vê da transcrição, na jurisprudência, já em significativo número de decisões das Subsecções deste STA, não existe divergência sobre a matéria da não aplicação dos prazos da lei nova aos recursos jurisdicionais em processos pendentes em 1.1.2204, o que constitui também um índice do que se afirmou antes quanto a não estarmos perante uma questão de tal modo eriçada de dúvidas que justifique um tratamento afastado da letra da norma e do seu entendimento lógico, sistemático e finalístico.

A sentença foi notificada por carta registada de 15/9/2004 e o recurso foi interposto em 29 de Outubro de 2004, esgotado que se encontrava o prazo de dez dias do n.º 1 do art.º 685. do CPC.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em conferência em considerar o recurso interposto para além do prazo legalmente permitido pelo que se não pode conhecer do respectivo objecto, e se julga findo – art.º 700.º n.º 1- e) e 704.º do CPC.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2006. – Rosendo José (relator) – António Madureira – Edmundo Moscoso.