0780/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os pressupostos processuais atinentes ao tribunal são aferidos em função dos termos em que a acção é proposta.

II- Assim, se o Recorrente solicita pronúncia sobre a legalidade de um determinado acto que entende ser um acto administrativo, os tribunais administrativos são competentes para apreciar a sua pretensão, mesmo que seja de entender que será de rejeitar o recurso, por falta de um pressuposto relativo ao objecto do processo, como é a existência de um acto administrativo.

III- À face da definição de acto administrativo que consta do art. 120.º do CPA, não tem natureza de acto administrativo, por não ser proferida ao abrigo de qualquer norma de direito público, a decisão de rescisão de um contrato denominado de «prestação de serviços, em regime de avença», celebrado entre a Direcção-Geral de Viação e um jurista, que se baseia em incumprimento por este das suas obrigações contratuais.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso de anulação o indeferimento tácito imputado ao Senhor Ministro da Administração Interna, formado na sequência de recurso hierárquico interposto de um despacho do Senhor Director-Geral de Viação de 1-8-2001, que rescindiu um contrato de prestação de serviço em regime de avença celebrado entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação.

Posteriormente, a Autoridade Recorrida veio a proferir acto expresso de rejeição do recurso hierárquico, com fundamento em o acto impugnado não ter a natureza de acto administrativo.

A Recorrente requereu a substituição do objecto do recurso contencioso, ao abrigo do disposto no art. 51.º, n.º 1, da LPTA (fls. 72), que foi admitida por despacho de fls. 87.

O Tribunal Central Administrativo Sul, que sucedeu na competência daquele Tribunal, negou provimento ao recurso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Pleno, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) a decisão da administração que determinou a rescisão do contrato outorgado pela recorrente é um verdadeiro acto administrativo, definitivo e executório, externo e lesivo, destacável – e não mera declaração negocial;

b) como tal, impugnável por via do meio processual ao tempo idóneo, o recurso contencioso de administração;

c) para além do mais tal acto invoca incumprimento que foi – ou pelo menos se admite que possa ter sido – averiguado de forma unilateral, não contraditória, não participada, impositiva;

d) o que tudo resulta agravado pelo facto de se tratar de matéria sancionatória, punitiva, com tudo o que isso implica de consequências lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos;

e) mantém a recorrente que o acto em causa ofendeu a lei de forma por falta de fundamentação – artºs 124º e 125º do C.P.A. – bem como por inobservância do direito de audiência e participação prévias da interessada – artºs 100º e 101º, ibidem;

f) ofende outrossim lei de fundo – artº 19º da então Lei Orgânica do S.T.A., Decreto-Lei nº 40 768, de 8 de Setembro de 1956;

g) e viola o disposto no nº 3 do artº 269º da Constituição, artºs 3º a 6º do C.P.A. e, directamente ou por analogia, o Estatuto anexo ao Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro;

h) deverá assim considerar-se procedente o presente recurso jurisdicional e, por via disso, considerar-se procedente o recurso contencioso, com as consequência adequadas.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A… recorre do Acórdão do TCA Sul que negou provimento ao recurso interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna, de 21.01.03, que rejeitou o recurso hierárquico do despacho do Director – Geral de Viação, de 1.08.01, que rescindiu o contrato de prestação de serviços em regime de avença celebrado entre a Recorrente e a Direcção – Geral de Viação, pedindo a sua procedência.

Conforme a matéria de facto provada, sob a alínea a) do douto Acórdão recorrido, tendo por base o documento 10 – de folhas 22 – entre a Recorrente e a Direcção – Geral de Viação, em 10 de Setembro de 1999, foi celebrado um "contrato de prestação de serviços, em regime de avença", regido pelo Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 299/85, de 29 de Julho e Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março.

O contrato de avença, modalidade de contrato de prestação de serviços, vem previsto no art. 17º do Dec. Lei 41/84, de 3 de Fevereiro, com a seguinte redacção, tendo em atenção a modificação introduzida, pelo Decreto-Lei 299/95, de 29 de Julho:

"Art. 17º

Contrato de prestação de serviço

1- Os serviços e organismos poderão celebrar contratos de tarefa e de avença sujeitos ao regime previsto na lei geral quanto a despesas públicas em matéria de aquisição de serviços.

2- O contrato de tarefa caracteriza-se por ter como objecto a execução de trabalhos específicos, de natureza excepcional, sem subordinação hierárquica, não podendo exceder o termo do prazo contratual inicialmente estabelecido, apenas se admitindo aos serviços recorrer a tal tipo de contrato quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com as qualificações adequadas ao exercício das funções objecto da tarefa e a celebração de contrato de trabalho a prazo certo prevista no Decreto-Lei n.º 280/85, de 22 de Julho, for desadequada.

3- O contrato de avença caracteriza-se por ter como objecto prestações sucessivas no exercício de profissão liberal, apenas podendo os serviços recorrer a tal tipo de contrato quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com as qualificações adequadas ao exercício das funções objecto de avença.

4- Os serviços prestados em regime de contrato de avença serão objecto de remuneração certa mensal.

5- O contrato de avença, mesmo quando celebrado com cláusula de prorrogação tácita, pode ser feito cessar a todo o tempo por qualquer das partes, com aviso prévio de 60 dias e sem obrigação de indemnizar.

6- Os contratos de tarefa e avença não conferem ao particular outorgante a qualidade de agente.

7- Os contratos de tarefa e avença ficam sujeitos a autorização prévia do membro do Governo de que dependa o serviço contratante, a qual poderá ser delegada sem poderes de subdelegação".

Ora, o contrato celebrado entre a Recorrente e a Direcção – Geral de Viação, enquadra-se no contrato de avença, não conferindo à Recorrente "a qualidade de funcionário ou agente administrativo”, conforme a cláusula 9.º do contrato outorgado e o disposto no n.º 6 do art.º 17.º do Dec. Lei 41/84 com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei n.º 329/85, de 29 de Julho.

"Assim, e por força do disposto no art. 17º, n.º 6 do Dec. Lei 41/84, de 3/2, o referido contrato não constitui uma relação jurídica de emprego – cfr. Acórdãos deste STA de 12-6-96, recurso 36.330: "O contrato de avença não gera uma relação jurídica de emprego"; de 15-1-98, recurso 43265: " O contrato de avença celebrado entre a Administração e os particulares mediante retribuição certa mensal é uma modalidade do contrato de prestação de serviço, tendo por objecto o resultado do trabalho intelectual e não o trabalho em si. O prestador de serviço mediante avença não é agente administrativo, não executa o trabalho sob a direcção ou ordens da Administração, não mantendo com esta qualquer relação de emprego público ou privado".

Tal não afasta, necessariamente, a qualificação do contrato como administrativo. As relações jurídicas de direito público estabelecidas entre a Administração e os particulares não se esgotam nas relações de emprego público, e, portanto, impõe-se averiguar se a relação jurídica constituída pelo contrato de avença, neste caso concreto, é uma relação de direito administrativo ou uma relação de direito privado.

Uma relação jurídica é de direito público quando "confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração" (FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, III, pág. 439/440.). E, portanto, é decisivo para a qualificação de um contrato como administrativo a ligação expressa do contrato "à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos” (ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 811.)

O douto Acórdão deste Supremo Tribunal, proferido em, 10.01.06, no processo n.º 487/05 – que sigo – em caso, em tudo semelhante, ao agora em apreço, concluiu que "a relação jurídica constituída entre os outorgantes titulada pelo contrato de avença, foi uma relação jurídica de direito privado", não tendo "na sua base um conflito em torno da conformação de uma relação jurídica de direito público, não sendo os Tribunais Administrativos competentes para a sua resolução."

Ora, a infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, podendo ser conhecida oficiosamente, em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o mérito da causa – artigos 101.º e 102.º n.º l do CPC.

Deve, pois, ser verificada e decretada a incompetência dos tribunais administrativos, em razão da matéria, para o conhecimento do recurso contencioso.

As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se pronunciando a Autoridade Recorrida defendendo, em suma, que o recurso deve ser rejeitado, por o acto impugnado não ser um acto administrativo, mas sim uma declaração negocial.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) Entre a Direcção-Geral de Viação e a Recorrente (respectivamente 1º e 2º outorgantes) foi celebrado, em 10 de Setembro de 1999, um «Contrato de prestação de serviços em regime de avença» com o seguinte clausulado:

Contrato de prestação de serviços em regime de avença

1.ª O segundo outorgante obriga-se, no exercício de profissão liberal, a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação no âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente: Análise de autos de contra-ordenação;

Estudo de processos de contra-ordenação e propostas de decisão administrativa;

Análise da regularidade substancial e formal dos processos para remessa a juízo; Parecer sobre recursos das decisões administrativas.

2ª Os serviços de consultadoria jurídica referidos na cláusula 1ª são prestados pelo segundo outorgante com autonomia científica e técnica, sem prejuízo de o primeiro outorgante poder estabelecer critérios procedimentais tendentes a garantir a legalidade e a uniformidade de actuação dos serviços da Direcção-Geral de Viação.

3.ª O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer, em prazo a fixar pelo responsável do serviço da Direcção-Geral de Viação, sobre todos os processos que lhe forem distribuídos para esse efeito, até ao limite de quarenta processos por dia.

4.ª Os processos estarão disponíveis para consulta pelo segundo outorgante, entre as oito e as dezoito horas, nas instalações da Delegação Distrital de Viação de Aveiro, donde não podem ser retirados.

Primeiro – Por acordo entre o segundo outorgante e o Delegado Distrital de Viação, pode o período referido na presente cláusula ser alterado.

Segundo – O segundo outorgante compromete-se a comparecer nas instalações do serviço da Direcção-Geral de Viação sempre que isso se torne indispensável.

5ª O segundo outorgante obriga-se a manter absoluto sigilo de toda a informação e documentação a que tiver acesso na prestação de serviços que realizar para o primeiro outorgante.

6ª O presente contrato é válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de sessenta dias relativamente ao seu termo, ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas, sem o dever de indemnizar.

7ª O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a remuneração mensal de 200 000$00 (duzentos mil escudos), acrescida de IVA à taxa legal em vigor.

8ª O primeiro outorgante reserva-se o direito de, por razões de interesse público, relacionadas com o funcionamento dos seus serviços, denunciar o contrato em qualquer momento da sua vigência, ficando, no entanto, obrigado a pagar ao segundo outorgante o preço constante da cláusula 7ª.

9ª O presente contrato não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente administrativo nem quaisquer outros direitos para além dos reconhecidos nas precedentes cláusulas.

10ª O presente contrato tem início quando estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor, e no primeiro dia útil posterior à data da sua assinatura pelo segundo outorgante.

b) Por ofício de 04-06-2001, da DGV, foi a Recorrente notificada da denúncia do supra citado contrato com a antecedência de 60 dias, em conformidade com o disposto na sua Cláusula 6ª e o determinado por despacho do SEAI de 20-04-2001, visando o acatamento do acórdão de 29-03-2001, proferido no processo nº 3011/99, da 1ª Secção, 2ª Subsecção deste T.C.A. – doc. fls.25.

c) Pelo ofício de 04-08-2001, da DGV, foi a Recorrente notificada de que por despacho do Sr. DGV, de 01-08-2001, «é rescindido com efeitos imediatos o contrato de avença celebrado ... por incumprimento das obrigações a que se encontrava vinculada, de harmonia com o relatório de inquérito que se junta» – doc. fls. 26.

d) Dá-se como reproduzido o documento que incorpora o despacho referido em c), cujo teor literal é «Homologo», bem como o parecer que o antecede, propondo a rescisão dos contratos de avença com os funcionários visados – doc. fls.27.

e) O despacho e parecer referidos em d) foram inscritos e fundamentam-se no relatório do processo de inquérito sobre o qual foram inscritos, onde se lê (doc. de fls. 28/31):

«Pelo exposto, conclui-se que os verdadeiros agentes responsáveis pela prescrição dos processos de contra-ordenação nºs 207264520, 207283135, 208868801, 209867914, 308501365, 308518250, 310625793, 310230977, 312088850, 312089899, 312089945, 312099410, 312100361, 312103689, 312124392, 312126263, 312126794 e 312126808, são os juristas identificados como os seus respectivos titulares, B… e A… .

Sucede contudo que, os mencionados juristas são contratados em regime de avença, o que não lhes confere a qualidade de funcionários ou agentes da Administração Pública.

Concluindo-se aqui pela efectiva responsabilidade daqueles juristas na prescrição dos processos de contra-ordenação mencionados, diverso será propor-se uma actuação disciplinar nos termos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, por este não lhes ser aplicável, conforme o disposto no art. 1º daquele Estatuto. E igualmente atento o disposto no art. 2º do Estatuto Disciplinar, sobre os mesmos não recai poder disciplinar.

Assim sendo, e na impossibilidade de se propor como conclusão deste processo de inquérito a instauração de procedimento disciplinar, remete-se para decisão superior a solução no caso a adoptar.»

f) Em reacção contra o despacho do DGV de 01-08-2001, a Recorrente interpôs «recurso hierárquico necessário» dirigido ao MAI – doc. fls. 13/20.

g) Em 21-01-2003, a autoridade competente – SEAI – proferiu o seguinte despacho [acto contenciosamente recorrido]:

«Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso hierárquico de A…, id. nos autos.»

- Cfr. doc. fls. 60 e seguintes.

h) Lê-se, além do mais, no parecer em que se fundamenta o acto recorrido:

«15. Ora, o Senhor Director-Geral de Viação, ao denunciar, em nome do Serviço que representa – face às razões indicadas nas conclusões do Relatório de Inquérito, mencionado – o contrato de prestação de serviços celebrado com a ora Recorrente, não pratica um acto administrativo – isto é, não adopta uma decisão ao abrigo de normas de direito público, visando a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art. 120º do Código do Procedimento Administrativo) – mas, limita-se a fazer uso de um poder potestativo emergente do contrato, citado – previsto naquela cláusula 6ª em benefício de ambas as Partes Contraentes (2) – pelo que o acto em causa, desprovido que se encontra das características de acto autoritário, tem a natureza de mera declaração negocial.

16. Como resulta, expressamente, da lei, apenas é admitido recurso hierárquico de actos administrativos (cfr, nomeadamente, arts. 158º e 166º, ambos do Código do Procedimento Administrativo).

17. Ora, não tendo – como atrás referido – o "despacho" impugnado, de 1.8.01, do Senhor Director-Geral de Viação, a natureza de acto administrativo, mas possuindo, ao invés, a natureza de acto negocial, não é o mesmo recorrível, no seio da Administração, por via hierárquica.

(2) Sendo embora certo que o Senhor Director-Geral de Viação não alude à cláusula 6ª do contrato em apreço para fundamentar a denúncia referida, o contexto em que é praticado o mencionado acto negocial permite considerar que seria a citada disposição convencional que o mesmo teria em mente para concretizar a denúncia do contrato.

De todo o modo, pode afirmar-se que a cláusula 6ª assinalada concede adequada cobertura, no caso da espécie, à denúncia do contrato efectivada por via do despacho de 1.8.2001, do Senhor Director-Geral de Viação.»

3- O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto suscitou a questão da competência material dos tribunais administrativos para apreciação do presente recurso contencioso.

Esta questão é de conhecimento oficioso e prioritário (art. 3.º da LPTA).

O âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definido pelo n.º 3 do art. 212.º da CRP, em que se estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», norma esta que adoptou, no essencial, a regra que já constava do art. 3.º do ETAF, em que se estabelece que «incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais».

A jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida por exclusão, sendo-lhe atribuída em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art. 211.º, n.º 1, da C.R.P.). ( ( ) Disposição esta que é reproduzida, na sua essência, no art. 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei 3/99, de 13 de Janeiro). )

No entanto, a competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que a acção é proposta, «seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.» ( ( ) MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, página 91. )

«A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.»( ( ) Obra e local citados. )

Esta posição está em sintonia com a essência do direito dos cidadãos acederem aos tribunais para verem apreciados os seus direitos (art. 20.º, n.º 1, da C.R.P.), que reclama que os particulares possam ver apreciados por um órgão jurisdicional os direitos que entendam arrogar-se, tal como eles os configuram.

Aquele entendimento doutrinal tem vindo a ser aceite, no essencial, pela jurisprudência. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 6-6-78, proferido no recurso n.º 67329, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 278, página 122;

- do Tribunal dos Conflitos de 31-1-91, proferido no processo n.º 217, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-10-93, página 4;

- do Tribunal dos Conflitos de 6-5-91, proferido no processo n.º 230, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-10-93, página 34;

- do Tribunal dos Conflitos de 7-5-91, proferido no processo n.º 231, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-10-93, página 24;

- do Tribunal dos Conflitos de 26-9-96, proferido no processo n.º 267, publicado em Apêndice ao Diário da República de 28-11-97, página 59;

- do Supremo Tribunal Administrativo, de 16-1-1992, proferido no recurso n.º 29125, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 211;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 11-5-93, proferido no recurso n.º 83452;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 20-10-93, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 386, página 227;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 9-2-94, proferido no recurso n.º 3881, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, ano II, tomo 1, página 288;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 15-5-96, proferido no recurso n.º 4398;

- do Supremo Tribunal Administrativo, de 8-7-1997, proferido no recurso n.º 41990, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-8-2001, página 5650;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 19-2-98, proferido no recurso n.º 117/97;

- do Supremo Tribunal Administrativo, de 24-11-1998, proferido no recurso n.º 43737, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7364;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 9-2-99, proferido no recurso n.º 1250/98;

- do Supremo Tribunal Administrativo, de 23-3-1999, proferido no recurso n.º 43973, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 2027;

- do Supremo Tribunal de Justiça, de 21-4-99, proferido no recurso n.º 373/98;

- do Tribunal de Conflitos, de 4-5-2000, proferido no processo n.º 346;

- do Tribunal de Conflitos, de 27-2-2002, proferido no recurso n.º 371/02;

- do Tribunal de Conflitos, de 11-7-2002, proferido no processo n.º 318, publicado em Apêndice ao Diário da República de 24-8-2001, página 59;

- do Tribunal dos Conflitos de 5-2-2003, recurso n.º 6/02, publicado em Apêndice ao Diário da República de 5-5-2004, página 6. )

Assim, «solicitada pronúncia sobre a legalidade de um determinado acto que o recorrente entende como acto administrativo, o tribunal administrativo não pode deixar de se considerar competente – e é-o, de facto, ainda que a sua decisão venha a traduzir-se na rejeição do mesmo recurso por o seu objecto se não caracterizar, em contrário do que o recorrente sustenta, como acto administrativo; em tal caso, o pressuposto processual que se não verifica concerne ao objecto do recurso e não ao tribunal».( ( ) Acórdão do STA de 15-3-1994, recurso n.º 33524, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-12-1996, página 1992. )

Por isso, à face daquela doutrina e desta jurisprudência e das referidas normas delimitadoras da competência jurisdição administrativa e da dos tribunais judiciais, para decidir se incumbe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o conhecimento do presente processo importa caracterizar a situação descrita pela Recorrente, tal como ela a apresenta.

4- A Autora alega ter celebrado com a Direcção-Geral de Viação um «contrato de prestação de serviços em regime de avença e ter sido notificada da denúncia desse contrato pela Direcção-Geral de Viação em 4-6-2001, devendo a cessação dos efeitos do contrato ocorrer em 9-9-2001.

No entanto, a Autora foi posteriormente notificada de um despacho do Senhor Director-Geral de Viação, de 1-8-2001, que rescindiu o contrato com efeitos imediatos, por alegado incumprimento das obrigações a que a Autora se encontrava vinculada.

A Autora interpôs um recurso hierárquico deste despacho, que veio a ser decidido já na pendência do recurso, pretendendo a anulação deste acto, imputando-lhe vícios próprios dos actos administrativos, designadamente desvio de poder, violação do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16 de Janeiro, violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, que constam dos arts. 3.º a 6.º do CPA, violação das regras relativas à fundamentação dos actos administrativos, violação do direito à audiência prévia, previsto nos arts. 100.º, 101.º e 103.º do CPA.

Configurada nestes termos a situação jurídica descrita pela Recorrente, é forçoso concluir que se está perante matéria inserida na competência dos tribunais administrativos, pois o acto impugnado é considerado pela Recorrente como um acto administrativo e os vícios que lhe são imputados são os próprios de actos administrativos.

Por outro lado, a Autora tem direito a que um órgão jurisdicional se pronuncie sobre a sua pretensão, isto é, aprecie se o acto impugnado é ou não um acto administrativo e, a sê-lo, se enferma ou não dos vícios que lhe imputa, próprios deste tipo de actos e é inequívoco que os órgãos jurisdicionais constitucionalmente vocacionados para apreciar se se está perante um acto desse tipo e se ele enferma dos vícios que a Recorrente lhe imputa são os tribunais administrativos.

Para resolver esta questão da competência, que é uma questão prévia, não se pode entrar em linha de conta com a qualificação a atribuir ao contrato e ao acto impugnado, pois saber se o contrato é ou não administrativo e se o acto tem ou não a natureza de acto administrativo que a Recorrente lhe atribui são questões que importam para apreciar se se verificam os pressupostos processuais necessários para a apreciação da sua pretensão, mas que têm a ver com o objecto do processo e não com a competência do Tribunal.

Conclui-se, assim, que são os tribunais administrativos os competentes para apreciar a pretensão da Recorrente, pelo que improcede a questão prévia suscitada,

5- No acórdão recorrido entendeu-se que o acto impugnado não é um acto administrativo, mas sim uma declaração negocial, proferida no âmbito de um contrato (a que o Tribunal Central Administrativo não atribuiu qualificação como contrato administrativo ou de direito privado).

As decisões de rescisão unilateral de contratos administrativos, por imperativo de interesse público, previstas no art. 180.º, alínea c), do CPA no âmbito dos contratos administrativos, constituem actos de natureza administrativa, uma vez que, nos termos do art. 120.º do CPA, têm tal qualificação as «decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta». No caso de o contrato ter natureza administrativa, a norma de direito público ao abrigo da qual é praticado o acto é precisamente, aquela alínea c) do art. 180.º do CPA.

No entanto, as decisões de rescisão ou resolução dos contratos podem ocorrer também em relação aos contratos de direito privado, com base na lei ou convenção, e têm a natureza de actos unilaterais, como se conclui do preceituado nos arts. 432.º a 436.º, 801.º e 802.º do CC.

No caso em apreço, o despacho do Senhor Director-Geral de Viação que rescindiu o contrato, não se baseia em qualquer imperativo de interesse público, mas sim, em alegado incumprimento das obrigações contratuais a que a ora Recorrente se encontrava obrigada.

A rescisão (ou resolução, na terminologia do CC) do contrato bilateral por decisão de uma das partes com fundamento no incumprimento da parte contrária é de considerar admissível no âmbito dos contratos de direito privado, independentemente de convenção nesse sentido.

Na verdade, embora essa possibilidade apenas esteja prevista expressamente no art. 801.º, n.º 2, para os casos de impossibilidade de cumprimento culposa, esta regra deve aplicar-se por interpretação extensiva ou integração por analogia, às situações de incumprimento de prestação contratual não impossível. ( ( ) Neste sentido, pode ver-se INOCÊNCIO GALVÃO TELLES, Direito das Obrigações, 3.ª edição, páginas 410-412. )

De qualquer modo, no caso em apreço, a possibilidade de rescisão do contrato, por qualquer das partes, com fundamento em incumprimento das obrigações da outra está expressamente prevista na cláusula 6.ª do contrato em causa, pelo que é inquestionável que ela era admissível, à face do preceituado no art. 432.º, n.º 1, do CC.

Assim, é de concluir que o acto impugnado não é praticado ao abrigo de qualquer disposição de direito público, mas sim de direito privado, o que lhe afasta a sua qualificação como acto administrativo, à face da definição que consta do citado art. 120.º do CPA, que se tem entendido uniformemente ser de aplicação generalizada.

Por isso, foi correcta a decisão de rejeição do recurso hierárquico, por não ter por objecto um acto administrativo.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 250 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 16 de Janeiro de 2008.- Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José.