01174/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os pressupostos do pedido de declaração da ilegalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma emitida no desempenho da função administrativa são os que constam nos art°s 51º, nº1, al. e) e 62°, n° 1, al. j) do anterior ETAF, na anterior redacção.

II- O oficio do CSSM dirigido ao contribuinte, no qual se solicita o pagamento de contribuições à segurança social referentes aos guias-intérpretes e se dá conhecimento da data de apresentação das folhas de remunerações e respectivo pagamento, não é um acto administrativo e muito menos um acto de liquidação, mas mera informação.

III- Assim sendo, é evidente que o mesmo não produz qualquer efeito imediato em relação ao sujeito passivo - o que só acontece com o acto de liquidação - e nem sequer é lesiva dos seus interesses ou direito, na medida em que, oportunamente, poderá impugnar judicialmente qualquer acto de liquidação posterior.

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., com sede na rua ..., Funchal, não se conformando com a decisão do Tribunal Administrativo e Tributário Agregado do Funchal que lhe rejeitou o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da Resolução 1690/99 do Governo Regional da Madeira, vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões:

1. A Recorrente foi notificada do despacho do Conselho de Administração do Centro de Segurança Social da Madeira (C.S.S.M), datado de 3 de Janeiro de 2000, de que aqui se junta cópia (Doc. 1).

2. De acordo com aquele despacho, comunicava-se que eram “devidas as contribuições respeitantes às remunerações pagas aos guias--intérpretes".

3. Que prestaram serviço à Recorrente "desde o mês de Julho do corrente ano".

4. De acordo com o despacho do Conselho de Administração do C.S.S.M., o acto administrativo aí materializado baseia-se na Resolução 1690/99, de 16 de Novembro, do Governo Regional da Madeira (G.R.M.).

5. Esta Resolução (que tem por referência o Despacho Normativo n° 38/87, de 10 de Abril e o Despacho n° 39/SESS/92, de 14 de Abril e publicado em 11 de Maio) vem exigir ao C.S.S.M. que diligencie junto dos interessados no sentido da imediata normalização da situação contributiva das guias intérpretes perante a Segurança Social, com a retoma, a partir de Julho de 1999, do regime contributivo anteriormente adoptado, ou seja, o regime contributivo dos trabalhadores por conta de outrem.

6. O aludido Despacho constitui um regulamento administrativo.

7. Na verdade, se atendermos à definição de regulamento administrativo que nos é transmitida pelo Prof. Freitas do Amaral, vemos que regulamentos administrativos são "as normas jurídicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempenho do poder administrativo" (in "Direito Administrativo" do Professor Freitas do Amaral, Vol. III, 1989, pág. 13).

8. Do conceito de regulamento administrativo avançado pelo Professor Freitas do Amaral decorre que o Despacho em causa integra todas as características de um verdadeiro regulamento administrativo, pois trata-se de uma norma jurídica porquanto exprime regras de conduta (verdadeiras e próprias regras de direito que podem ser impostas) dotadas de generalidade e abstracção, i.e., aplicam-se a uma pluralidade de destinatários (leia-se agências de viagens e turismo e hotéis), definidos através de conceitos ou categorias universais, e os seus comandos não se esgotam numa aplicação; aplicam-se sempre que se verifiquem as situações típicas que nele se encontrem previstas.

9. Por outro lado, verifica-se também que as normas são editadas por uma autoridade administrativa, qual seja, o Secretário de Estado da Segurança Social (cfr. "Direito Administrativo" do Prof. Freitas do Amaral, Vol. lII, 1989, pág. 16).

10. Ora, da sua leitura atenta resulta a verificação de uma série de vícios, que, em primeira análise, tornam o Despacho inaplicável a qualquer situação e, em última análise, tornam-no verdadeiramente ilegal.

11. Relativamente aos vícios acima aludidos, e por uma questão metodológica, passa-se, desde já, a enunciá-los:

a) Má técnica legislativa;

b) Violação de normas de valor reforçado, e consequente inconstitucionalidade indirecta (por violação do. princípio da hierarquia das normas, plasmado no art.º 112° da Constituição da República Portuguesa);

c) Violação de outras normas hierarquicamente superiores, e consequente inconstitucionalidade indirecta (por violação do princípio da hierarquia das normas, plasmado no art.º 112° da Constituição da República Portuguesa);

12. Este Despacho tem por âmbito de aplicação subjectiva (i) "as entidades públicas e privadas, nomeadamente as agências de viagens e de turismo e os hotéis, que contratem trabalhadores nas condições referidas na norma I..." (cfr. Norma III) e (ii) "os profissionais de informação turística que sejam contratados, com carácter eventual, por empresas ou outras entidades que beneficiam do exercício da sua actividade, sem que façam parte dos respectivos quadros de pessoal..." (cfr. Norma I).

13. É que, como é sabido, à altura da publicação do Despacho 39/SESS/92 já não existiam trabalhadores contratados com carácter eventual (ou "trabalhadores eventuais" como refere o preâmbulo daquele diploma).

14. No entanto, a lógica Inerente ao Despacho 39/SESS/92 parece ser a de alargar o regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de outrem a todos os P.I.T

15. Depois de se fazer menção a “trabalhadores eventuais da actividade turística” no preâmbulo do Despacho, a Norma I refere-se a “profissionais de informação turística que sejam contratados, com carácter eventual...”.

16. Ou seja, o legislador, depois de efectuar um preâmbulo "justificador" e "legalizante" do corpo do Despacho, vem, de forma atabalhoada, alargar o âmbito de aplicação do mesmo a P.I.T.’s sem qualquer relação laboral com as entidades que ficariam vinculadas ao pagamento das contribuições no regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.

17. De facto, ao fazer uso da expressão "... sem que façam parte dos respectivos quadros de pessoal..." (cfr. Norma I), o legislador parece procurar a aplicação deste Despacho aos profissionais independentes.

18. Se assim for, entramos no campo da ilegalidade do Despacho, senão vejamos:

a) se o despacho visa contemplar no seu âmbito os P.I.T. que mantêm com as agências de viagens e turismo e hotéis vínculos de natureza não laboral, i.e., que são prestadores de serviços, necessário se torna concluir que este Despacho enferma de inconstitucionalidade indirecta e ilegalidade por violação de norma de valor reforçado, dado contrariar o princípio da hierarquia das normas, uma vez que tal matéria está regulada em Leis da Assembleia da República ou Decretos-Lei do Governo, e

b) No que ao regime geral da segurança social diz respeito, refira-se que a Lei 28/84, de 14 de Agosto, estabelece, desde logo, uma diferenciação entre o regime dos trabalhadores por conta de outrem e os trabalhadores independentes (vd. art.ºs 18° e 20°), diferenciação esta igualmente estabelecida na sucessiva legislação relativa a esta matéria, pelo que também se viola a Lei de Bases da Segurança Social, não sendo respeitado o art.º 112° da Constituição da República Portuguesa - -princípio da hierarquia das normas.

20. De facto, da leitura do art.º 5°, n° 1, do Decreto-Lei 328/93 resulta que são considerados trabalhadores independentes os indivíduos que, sem subordinação jurídica (traço distintivo das relações laborais), prestem a outrem o resultado da sua actividade.

21. Pelo que, perante o mesmo feixe de casos - P.I.T.’S que desenvolvam materialmente o seu trabalho como trabalhadores independentes - encontramos duas previsões normativas em si mesmo antagónicas, quais sejam:

a) As diversas normas do Despacho 39/SESS/92, que, nestas situações, estipulam que será aplicável o regime dos trabalhadores por conta de outrem;

b) O Decreto-Lei 328/93, nomeadamente o art.º 5°, que, nestas situações, estipula que será aplicável o regime dos trabalhadores independentes;

22. Os requisitos para intentar uma acção de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral são, a saber, (i) que a citada Resolução tenha sido julgada ilegal por três decisões judiciais ou, ainda, (ii) que se trate de norma regulamentar que se dirija e seja imediatamente eficaz contra os impugnantes e como tal lesiva dos interesses destes.

23. O acto em causa é uma decisão que visa produzir, por si só, efeitos lesivos na situação individual concreta da recorrente e, como tal, encontra-se abrangido pela garantia de recurso contencioso assegurada constitucionalmente pelo art. 20° e 268° da CRP, sendo susceptível de declaração de ilegalidade nos termos do art.º 66° da Lei de processo dos Tribunais Administrativos.

24. A Resolução 1690/99 apresenta-se como directamente operativa perante a recorrente, podendo a mesma socorrer-se da tutela que a própria CRP lhe assegura no art. 268 n° 4 em virtude de estarem a ser lesados interesses constitucionalmente protegidos.

25. Nos termos do art.º 66° e respectiva remissão para o art.º 63° da Lei de Processo, a Declaração de Ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida "por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente num futuro próximo", o que acontece.

Face a todo o exposto, é manifesta a ilegalidade do Despacho em crise, pelo que deverá a mesma ser declarada, com os legais efeitos.

Nestes termos e nos mais de direito que V .Exas. doutamente suprirão, deve o Despacho 39/SESS/92 ser declarado ilegal por contrariar (i) o regime jurídico das contribuições dos trabalhadores independentes, nomeadamente o art.º 5° do Decreto-Lei 328/93, de 25 de Setembro e, consequentemente, (ii) a Lei de Bases da Segurança Social (Lei 28/84, de 14 de Agosto), bem como (iii) o art. 6° n° 1 do Decreto-Lei 519-F/79, de 28 de Dezembro (com as sucessivas alterações) e (iv) do princípio da hierarquia das normas previsto no art.° 112° da Constituição da República Portuguesa.

O Governo Regional da Madeira não contra-alegou.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, uma vez que a recorrente, na sua motivação, não atacou os fundamentos da decisão recorrida.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Em primeiro lugar e salvo o devido respeito que nos merece a opinião do Exmo Procurador-Geral Adjunto, há que reconhecer que, pese embora o facto de a motivação do recurso da recorrente não primar pela perfeição, nomeadamente se atentarmos na sua parte final, o certo é que, quer das conclusões da mesma (22 a 26), quer da sua fundamentação, resulta com suficiente evidência que a recorrente critica a decisão recorrida, já que ali se faz clara alusão à verificação dos requisitos do pedido da declaração da ilegalidade da Resolução 1690/99 do Governo Regional da Madeira, cuja inobservância constitui o fundamento daquela decisão.

Posto isto e passando à apreciação do objecto do recurso, importa desde logo referir que, como resulta do texto dos art°s 63° e 66° da LPTA, aqui aplicável, o que aí se prevê não são os requisitos do pedido de declaração da ilegalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma emitida no desempenho da função administrativa, mas sim os pressupostos da legitimidade para intentar o respectivo pedido.

Aqueles e como bem se anota na decisão recorrida, são os que vêm previstos nos art°s 51º, n° 1, al. e) e 62°, n° 1, al. j) do anterior ETAF, aqui também aplicável, a saber: que a norma, cuja declaração de ilegalidade com força obrigatória geral se pede, tenha sido julgada ilegal por qualquer tribunal em três casos concretos ou que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.

Ora, no caso dos autos, é patente que não se verifica o primeiro daqueles requisitos, que nem sequer vem alegado.

Mas verificar-se-à o segundo?

O que aqui está em causa é um pedido feito pelo CSSM e dirigido à recorrente através do oficio n° 29528 de 9/12/99, junto a fIs. 24, no qual se lhe solicitava que procedesse ao pagamento de contribuições à segurança social referentes aos guias-intérpretes ao seu serviço, ao mesmo tempo que lhe dava conhecimento da data de apresentação das folhas de remunerações e respectivo pagamento.

Assim sendo, este oficio não constitui a comunicação de um acto de liquidação de contribuições devidas à Segurança Social, pois não vem indicado qualquer quantitativo liquidado pelo CSSM. Por outro lado, o referido oficio também não comunica qualquer acto de liquidação, já que do mesmo não consta que aquele CSSM tenha feito o cálculo da quantia em dívida, nem se dá conhecimento do prazo do pagamento dessa dívida.

No fundo, o que se comunica é tão só que o Governo Regional da Madeira tomou determinada resolução que foi publicada no Jornal Oficial daquela Região e da qual consta que são devidas contribuições respeitantes às remunerações pagas aos guias-intérpretes que prestam serviço à recorrente.

Sendo assim, não se tratando de um acto administrativo e muito menos de um acto de liquidação, mas de uma mera informação dirigida à recorrente, é evidente que a mesma não produz de imediato qualquer efeito em relação a este - o que só acontece com aquele acto de liquidação - e nem sequer é lesiva dos seus interesses ou direito, na medida em que, oportunamente, poderá impugnar judicialmente qualquer acto de liquidação posterior.

Pelo que falece também o segundo daqueles requisitos.

E não se encontrando preenchidos os referidos pressupostos, bem andou o Mmº Juiz "a quo" ao rejeitar o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da prédita Resolução do Governo Regional da Madeira.

No mesmo sentido, pode ver-se os acórdãos desta Secção do STA de 8/12/02, in rec. n° 25.763; de 12/11/03, in rec. n° 567/02 e de 11/2/04, in rec. n° 921/03.

3- Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao presente recurso e manter a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 400 euros e a

procuradoria em 60%.

Lisboa, 5 de Maio de 2004

Pimenta do Vale – Relator – Mendes Pimentel – Fonseca Limão