Quem foi o relator do acórdão 028055A?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 028055A?

O acórdão foi proferido em 15 de outubro de 2008.

028055A - STA

Sumário

I - Tendo o acto sido judicialmente anulado, apenas com base em vício de fundamentação formal, a execução do julgado anulatório traduz-se na prolacção de um novo acto, expurgado do vício que determinou a anulação. II - A fundamentação é um conceito relativo, pelo que variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente. III - Encontrando-se o novo acto devidamente fundamentado e não tendo a recorrente censurado a pronúncia do tribunal a quo, que decidiu não conhecer dos vícios de violação de lei, também imputados ao novo acto na réplica, por extravasarem o âmbito da execução, o julgado anulatório tem-se por executado, o que, obviamente, prejudica a apreciação de uma pretensa causa legítima de inexecução.

Texto

A…, SA, com os sinais dos autos, interpõe recurso para o Pleno da 1ª Secção, do acórdão da 2ª Subsecção, proferido em 28.11.2007, que julgou executado o acórdão anulatório e declarou finda a instância executiva. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: I. O douto acórdão recorrido, no seu julgamento, veio decidir que: a) O despacho do SEOTC de 13.04.2007, invocado na contestação da entidade requerida, deu adequada execução à decisão anulatória; b) Não poderia pronunciar-se sobre os vícios daquela decisão, invocados na réplica, por considerar que tal invocação não se continha nos limites do processo executivo; c) Consequentemente, deu como executada a decisão anulatória e declarou extinto o processo executivo. II. Para fundamentar aquela decisão, invocou o douto acórdão recorrido, as seguintes razões: a) A Informação da CCDR-LVT acolhida no despacho do SEOTEC de 13.04.2007 contém a fundamentação de facto de que carecia o anulado despacho do SEALOT de Outubro de 1989; b) O procedimento executivo não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título; c) O tribunal encontra-se limitado pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de vícios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que não se verifica no caso em análise. III. Acontece que, por desconformidade com a realidade dos elementos incluídos nos autos, o julgamento ínsito no acórdão recorrido é erróneo e violador da lei, visto que: a) A Informação acolhida no despacho do SEOTEC não contém a indicação de factos objectivos e concretos susceptíveis de integrar a previsão das normas invocadas no despacho anulado; b) A presente execução não foi instaurada para impugnar o despacho do SEOTEC, já que este é posterior ao requerimento de execução; c) A arguição da invalidade do segundo despacho, efectuada na réplica, é plenamente admissível no processo executivo, visto que apenas visava demonstrar que o acto alegadamente de execução não se mostra expurgado dos vícios que determinaram a declaração de invalidade constante da decisão anulatória. Concretizando: IV.A exequente, na réplica, fez a minuciosa exegese, parágrafo a parágrafo, da Informação em que se estriba o auto intitulado despacho de execução da decisão anulatória, aí demonstrando que a dita Informação carece, em absoluto, da invocação de factos objectivos e concretos relevantes, consistindo apenas na enunciação de juízos valorativos, de cariz hipotético e especulativo. V. Em função de tal demonstração, importa concluir que o acto alegadamente de execução continua a padecer do vício de falta de fundamentação que foi imputado ao despacho anulado, pelo que a alegada execução não se verifica, mantendo-se, portanto, a situação ilegal. VI. A arguição de tal invalidade, efectuada na réplica, é processual e substantivamente admissível no processo executivo, visto que se enquadra nos limites legalmente permitidos, resultantes da conjugação dos artº 165º e 166 º do CPTA. Com efeito, VII. No quadro do processo de execução de sentença anulatória, a Entidade Requerida pode, em alternativa, defender-se por uma de duas vias (artº165º, nº 1 do CPTA): a) Invocando causa legítima de inexecução; b) Invocando ter dado, entretanto, execução à sentença. VIII. A tal oposição pode o Exequente, em sede de réplica, responder tendo em vista qualquer uma das seguintes três finalidades. a) Concordar, desde logo, com a inexistência de causa legítima de inexecução invocada na contestação e apresentar o pedido de indemnização; b) Impugnar a existência de causa legítima de inexecução; c) Impugnar a procedência do acto de execução invocado pela Entidade Requerida, na medida em que o mesmo se mostre desconforme com a sentença anulatória e/ou que mantenha, sem fundamento válido, a situação ilegal, ex vi da conjugação do artº165º com o artº 167º, nº 1 do CPTA. IX. A aferição da impugnação a que se refere a alínea c) da Conclusão VIII supra deve ser efectuada pelo Tribunal, caso a caso, em função do conteúdo da decisão anulatória que constitui o título executivo. X. À luz de tal critério, será válida e admissível a arguição da invalidade do acto supostamente de execução sempre que tal arguição se circunscreva à demonstração de que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, igualmente afectam o acto dito de execução, o qual, por isso, não procedeu à expurgação e remoção de tais vícios, continuando por isso a persistir a ocorrência da situação ilegal objecto da decisão anulatória. XI. O entendimento acima exposto nas Conclusões VI, VII, X VIII, IX e X não só não colide, como inteiramente se conforma com a doutrina exposta no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15. Nov. 2006, no P. 01A/02. XII. Atento o que antecede conclui-se que o douto acórdão recorrido violou as normas conjugadas dos artº 165º e 167º do CPTA, por incorrer numa interpretação erroneamente restritiva, dessa forma igualmente violando os princípios dos artº 20º e 205º, nº 3 da CRP. XIII. A Informação da CCDR-LVT acolhida no despacho do SEOTEC de 13.04.2007, invoca o POOC Alcobaça-Mafra aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros publicada no DR – 1ª Série B, de 17 de Janeiro de 2007, como impeditivo da pretensão da Requerente. Todavia, XIV. Nem a dita Informação, nem o despacho que a acolhe nem sequer a contestação da Entidade Requerida expressamente invocam tal POOC como causa legítima de execução, apresentando-se tal despacho com o exclusivo propósito de dar execução à decisão anulatória, isto é, supostamente explicitar os fundamentos de facto cuja ausência determinou a anulação do despacho do SEALOT de 18/11/1989. XV. Sucede que a menção a tal POOC não pode ser ignorada pela Exequente, já que, em bom rigor, tal referência deve ser entendida e qualificada como de duas possibilidades: a) Tentativa de justificação fáctica do despacho do SEALOT, manifestamente irrelevante, já que tal normativo foi publicado 13 anos depois do despacho anulado; b) Invocação (ainda que não expressa “ qua tale”) de causa legítima de inexecução. XVI. Cautelarmente, na réplica suscitou-se a questão para que, caso o Tribunal viesse a entender e decidir que a dita referência se deveria considerar como invocação de causa legítima de inexecução, viesse a Exequente a ser indemnizada, conforme se dispõe na conjugação dos artº 165º e 166º do CPTA, XVII. Por força da combinação dos citados artº 165º e 166º, tal pretensão deduzida na réplica também se deve haver como admissível, sendo certo que sobre esta questão o acórdão recorrido é absolutamente silente, omissão essa que igualmente pode integrar ofensa nos princípios do artº 20º e 205º, nº 3 da CRP. XVIII. O facto de o despacho do SEOTEC ter sido incapaz de apresentar uma justificação de facto susceptível de expurgar o vício do despacho anulado mostra, à evidência, que em referência à data do despacho anulado não existiam quaisquer factos susceptíveis de integrar as normas que foram então invocadas para indeferir a pretensão da Requerente. XIX. Pelo que, assim sendo, deve ser dada execução à decisão anulatória condenando-se a Entidade Requerida a praticar os actos que foram pedidos na petição inicial da execução, para que se concretize a tutela jurisdicional efectiva decorrente dos artº 20º e 205º, nº 3 da CRP. Nestes termos e nos demais que Vossas Eminências doutissimamente suprirão, deve o presente recurso ser recebido e julgado plenamente procedente e, nessa conformidade, deverá: 1º Ser revogado o douto acórdão recorrido; 2º. Ser declarada a invalidade do despacho do SEOTC de 13.04.2007, por vício de falta de fundamentação quanto aos factos, (artº 124º, nº 1 b) e c), artº 125º e 135º do CPA) daí decorrendo a manutenção, sem fundamento válido, da situação ilegal ( artº167º, nº1 do CPTA). 3º. Consequentemente, deve a Entidade Requerida ser condenada a praticar os actos de execução do julgado anulatório que foram peticionados no requerimento inicial do processo executivo; 4º. Sem prejuízo da declaração de invalidade do despacho do SEOTEC de 13.04.2007, caso o Tribunal entenda que a referência ao POOC Alcobaça – Mafra constante da Informação integrada no despacho do SEOTEC de 13.04.2007 constitui válida invocação ( ainda que não assumida) de causa legítima de inexecução, deverá notificar a Entidade Recorrida e a ora Recorrente nos termos e para os efeitos do nº 1 do artº 166º do CPTA, para determinação da indemnização à Exequente. * O recorrido SEOTC contra-alegou, concluindo assim: a) O “thema decidendum” no presente recurso circunscreve-se tão só em saber se foi executado ou não o determinado no douto acórdão do STA de 17.05.2005. b) Não tinham, no mesmo acórdão, que ser abordadas questões novas ou absolutamente inúteis e irrelevantes ao bem fundado da decisão; apenas aí tinha que se verificar e apreciar se o acto que executou o acórdão anulatório padecia de vícios desrespeitadores das determinações neste impostas; c) O 2º acto administrativo (Despacho do SEOTC de 13.04.2007) deu adequada e plena execução à decisão jurisdicional anulatória, visto que contém a fundamentação de facto que carecia o Despacho anulado de 18.11.1989, do então SEALOT; d) A entidade recorrida cumpriu, assim, o que a tal respeito determina o artº 173º, nº1 do CPTA – praticou um novo acto administrativo e reconstituiu “ a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado.” e) Expurgado que se encontra o novo acto administrativo do vício de falta de fundamentação que motivou a anulação do acto administrativo impugnado, cumprida se encontra integralmente a execução daquele julgado de facto e de direito. * Foi cumprido o artº 146º, nº1 do CPTA. Após vista simultânea aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos vêm os autos à conferência para decisão. * II - OS FACTOS O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: 1. Por acórdão do Contencioso Administrativo datado de 17.05.2005, foi anulado, por falta de fundamentação, o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades (SEOTC), datado de 18.11.1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra. 2. Este acórdão veio a ser confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 22.06.2006. 3. Em 25.10.2006 foi elaborada a Informação GJ-00030-IT-2006/G1/06/0171, pela CCDR-LVT (fs. 29 a 33 dos presentes autos, que aqui se dão por inteiramente reproduzidas). 4. Sobre esta informação foi exarado pelo SEOTC, em 13.04.2007, o seguinte despacho: “ Reitero o despacho do Senhor SEALOT e com base nos termos e fundamentos da presente Informação, indefiro o recurso hierárquico da B…, Lda.”. 5. Este Despacho foi notificado à Exequente em 17.04.2007, por carta registada. * III - O DIREITO 1. A presente execução visa os julgados anulatórios proferidos no processo principal, ou seja: - o acórdão da Secção proferido em 07.11.1996, que anulou o acto impugnado, com fundamento em violação de lei por ter aplicado normas inconstitucionais (as alíneas e) do nº1 e alínea i) do nº 2 do artº 2ºe art º3º, nº 1 , todos do DL 321/83) e que, em recurso, foi confirmado pelo Tribunal Constitucional em 04.04.2000, tendo, porém, posteriormente, por determinação do Pleno (acórdão de 28.10.04), em recurso para ele interposto daquele acórdão da Secção, o processo baixado à Secção, com vista a conhecer dos restantes vícios imputados ao acto; -o novo acórdão proferido pela secção, em 29.03.2006, em cumprimento do acórdão do Pleno, anulou o acto impugnado agora com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação, não tendo conhecido do também invocado vício de violação de lei por ofensa das alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84, de 31.12, «na medida em que sem conhecer a fundamentação não era possível aferir se os citados normativos foram ou não violados», decisão que foi confirmada pelo Pleno em 22.06.2006. Face aos referidos acórdãos, que lhe foram favoráveis e determinaram a anulação do acto, a exequente, ora recorrente, veio peticionar a sua execução, por a mesma não ter sido espontaneamente efectuada pela Administração no prazo legal, indicando, no requerimento inicial, os actos e operações que entendia deveriam ser determinados pelo tribunal, a saber: 1º. Dirija notificação à Câmara Municipal de Mafra, no prazo máximo de trinta dias, pela qual: a) Expressamente reconheça, com eficácia retroactiva à data do despacho declarado inválido, a viabilidade da pretensão da ora Exequente constante do estudo preliminar de loteamento apresentado junto daquela Câmara Municipal (Pº 110/1088-L-P.), viabilidade essa deliberada pela Câmara Municipal de Mafra em reunião de 10 de Março de 1989 e notificada à ora Exequente pelo ofício nº 032076 de 23 de Março de 1989, da mesma Câmara; b) Consequentemente reconheça, com idêntica eficácia retroactiva, a invalidade do parecer negativo proferido pela CCRLVT consubstanciado na informação DPF 1271/89 de 3 de Agosto de 1989, dirigido à Câmara Municipal de Mafra em anexo ao ofício nº 8124 de 10.08.1989, emanado do Presidente da predita CCRLVT, por não se verificarem os fundamentos invocados na mesma informação; c) Declare ainda que, em consequência da invalidade do mencionado parecer, e tendo em conta a viabilidade declarada pela deliberação da Câmara Municipal de Mafra de 10.03.1989, os direitos que daí resultaram para a requerente, ora Exequente, bem como o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que foi produzido o acto inválido, deverá a Câmara Municipal de Mafra, em confirmação da sua deliberação de 10 de Março de 1989, praticar os actos subsequentes, decorrentes da remoção do acto ilegal cuja invalidade foi declarada por três decisões deste Venerando Tribunal e por uma decisão do Tribunal Constitucional. d) Caso se entenda que se deve manter a forma de procedimento administrativo de estudo preliminar de loteamento prevista no DL 400/84, deverá a Entidade Recorrida promover todos os actos e diligências para ser declarada a ratificação expressa da deliberação de aprovação do estudo preliminar de loteamento prevista no artº18º do DL 400/84, no prazo máximo de 60 dias após tal deliberação da Câmara Municipal de Mafra, para cujo efeito deverá a Câmara comunicar de imediato à Entidade Recorrida a prática dos actos subsequentes a que se alude na parte final da alínea precedente. 2º. Igualmente no prazo máximo de 30 (trinta) dias e para assegurar o pleno respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Exequente, decorrentes da deliberação camarária de 10 de Março de 1989 e notificada em 23 de Março de 1989, cujo conteúdo consta da matéria de facto provada e transitada em julgado, a Entidade Recorrida identifique e decorrentemente revogue, reforme ou substitua todos os actos jurídicos e normativos e situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a concretização e plena realização daqueles referidos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Exequente. 3º. No prazo máximo de dez dias após o termo dos prazos de trinta dias previstos nos dois números antecedentes, comprove ter dado integral e voluntário cumprimento às obrigações ali especificadas, requerendo a junção aos presentes autos dos documentos demonstrativos desse cumprimento. 4º. Tendo em conta o disposto nos artº 174º e 158º do CPTA e na medida em que a reconstituição da situação que existiria implica ainda a realização de actos futuros a praticar pela Câmara Municipal de Mafra, a notificação a expedir pela Entidade Recorrida à dita Câmara Municipal deverá ser acompanhada dos documentos mencionados no artº 42º da presente petição inicial de procedimento executivo (i.e. dos vários acórdãos do STA que declararam a invalidade do despacho recorrido, do acórdão do Tribunal Constitucional e da decisão que será proferida nos termos do artº 179º do CPTA). 2. Com a contestação, a Entidade Requerida veio informar que deu execução ao acórdão anulatório através da prolação de um novo acto, agora do SEOTC, datado de 13.04.2007, exarado sobre a Informação GJ-00030-IT-2006, de 25.10, que juntou aos autos e que é do seguinte teor: «Reitero o despacho do Senhor SEALOT e, com base nos termos da presente informação, indefiro o recurso hierárquico da B… Lda.», juntando documento comprovativo do acto e sua fundamentação (cf. fls. 29/33), bem como da sua notificação à exequente. 3. Na réplica, a exequente veio alegar e concluir, em síntese, que o novo acto praticado pelo SEOTC, em execução do julgado anulatório, padece do mesmo vício de falta de fundamentação de facto, que determinou a anulação do acto anterior (artº124º, nº 1 b) e c), artº 125º e 135º do CPA), sendo ainda inválido, por vício de violação de lei quanto aos pressupostos de facto relativamente às alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84, em conjugação com a violação dos princípios da boa fé e proporcionalidade (artº5º e 6º do CPA e artº 266º, nº 2 da CRP), já que as preocupações elencadas na Informação apenas justificariam uma aprovação condicionada (nº2 do artº 17º do DL 400/84), mas não o indeferimento total do projecto, pelo que, com esses fundamentos, pede que seja declarada a invalidade do novo acto e, em consequência, o SEOTC seja condenado a praticar os actos e operações peticionadas pela exequente no requerimento inicial da presente execução. Subsidiariamente e apenas para o caso de o Tribunal considerar que a referência ao POOC Alcobaça-Mafra, aprovado pela resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, constante da Informação integrada no despacho do SEOTEC, integra a invocação pelo SEOTEC, de causa legítima superveniente de inexecução, peticiona então o seu direito a uma indemnização, a determinar no prazo a fixar para o efeito, nos termos do nº 1 do artº 178º do CPTA. 4. O acórdão, ora sob recurso, considerou o julgado anulatório executado através do novo acto do SEOTC, supra referido, com os seguintes fundamentos: «O acórdão de 17/05/2005 anulou por falta de fundamentação o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, (SEOTC), datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra. Na sua parte decisória, pode ler-se: “O acto impugnado, no segmento em apreciação refere apenas o seguinte: “Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das alíneas b) e c) do n°1 do artigo 17º do Decreto-Lei n °400/84 de 31 de Dezembro”. (bold nosso) Como ressalta do transcrito, o acto impugnado limita-se a transcrever o próprio texto legal, sem qualquer concretização da realidade fáctica subsumível ao referenciado enquadramento de direito. Ou seja, o acto recorrido não explicita, ainda que de forma sucinta, como é exigido pelo art° 125° do CPA, quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, nem concretiza minimamente quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”. Para sustentar a fundamentação não basta, pois, a mera enunciação do texto legal, sem qualquer tradução, ao nível factual, de dados objectivos, consonantes ou não com a previsão da norma, mas, em todo o caso, concretizados ao nível da exigência desse texto. Por outro lado, o parecer n° 1271/89 da CCRLVT, de fls. 31 e sgs. dos autos, para o qual se remete e que, assim, integra o acto recorrido, também nada adianta de concreto em relação aos aspectos assinalados, limitando-se a referir que se trata de uma “área de grande sensibilidade paisagística e ecológica sendo de manter o parecer anteriormente admitido “, parecer este, com o n° 599, de 21/4/89 (fls. 21 e sgs. dos autos) que também não contém elementos concretos que permitam preencher os apontados conceitos legais. Assim sendo, o acto impugnado deixou a sua destinatária no desconhecimento ou na incerteza quanto ao motivo concreto do indeferimento da sua pretensão. Há, pois, que concluir que o acto não se mostra suficientemente fundamentado de facto, o que gera a sua anulabilidade (art° 135° do CPA).” É a execução deste aresto que se discute nos presentes autos. Vejamos. A anulação do recorrido assentou na verificação do vício de falta de fundamentação, como decorre do transcrito. Ora, se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como é o caso do vício de forma, a execução da decisão jurisdicional cumpre-se com a extirpação da violação detectada, de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado – cfr. neste sentido, os acs. do STA de 14.03.2000, rec. 43.680, de 22.01.2003, rec. 141/02, de 21.05.03, rec. 1601/02, e de 26/09/2006, processo 261/06. Neste caso, o acto é renovável, pelo que a execução do julgado cumpre-se com a prolação do novo acto, sem os vícios que inquinavam o anterior acto anulado. Assim, poderá a Administração, simplesmente, eliminar o vício de forma cometido, prolatando um novo acto no mesmo sentido, o que é o caso vertente, como claramente resulta do exposto. (Neste sentido, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 21.03.2006, rec. 30655-A., para o qual se remete.) No caso dos autos, atenta a razão anuladora, bastaria a adução das razões em que assentou o acto de indeferimento do recurso hierárquico, isto é a indicação de “quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, e a concretização de quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”. Ora, é isto que, em nosso entender, o Despacho do SEOTC, datado de 13/04/2007, cumpre, como resulta da Informação para que remete (Pontos 3 e 4 da matéria de facto). Com efeito aí se refere, nomeadamente e no que diz respeito às consequências que resultariam do loteamento, concretizando os conceitos acima indicados, o seguinte: “a) Destruição de coberto vegetal e habitats, perda de biodiversidade e destruição da qualidade da paisagem. Deste ponto de vista, a intervenção em apreço promoveria a destruição de comunidades de flora (espécies endémicas) especiais que impõe preservar, indispensáveis para o equilíbrio físico e estrutural da arriba e capacidade de suporte da mesma. b) A ocorrência de fenómenos de instabilidade associados à evolução das arribas litorais constitui importante fonte de perigosidade ou risco para a ocupação e para as actividades humanas localizadas na vizinhança imediata das arribas (de que o caso em apreço constitui excelente exemplo). Tal facto deve-se à ocorrência de movimentos de massa de vertente esporádicos e localizados, de diferentes tipos (desmoronamentos, escorregamentos), cuja ocorrência é preparada a prazo mais ou menos longo, pela erosão marinha de sopé, pela degradação das características de resistência que compõem os materiais e pela erosão sub-aérea. Dado que os movimentos de massa de vertente ocorrem nos mais variados contextos geológicos e geomorfológicos do litoral português (em que a zona em apreço obrigatoriamente se insere), produzindo eventos de recuo instantâneos ao nível da largura da arriba que podem atingir várias dezenas de metros, considera-se que o então SEALOT ao indeferir a pretensão impôs um condicionamento ao uso da faixa costeira, de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de acidentes e consequentes perdas humanas e materiais, e garantindo a preservação paisagística do litoral. Este último aspecto reveste-se de elevada importância no nosso país, onde a ocupação da orla costeira é dominada por actividades ligadas ao turismo, dado que a ocorrência de um movimento de massa de vertente em local não ocupado por edificações, não produz geralmente impacte negativo. Pelo contrário, a ocorrer de um movimento que afecte construções, conduz, na maioria dos casos a aspectos de paisagem degradada, com restos de construções visíveis na crista do talude, ou misturados no depósito resultante do sopé. Estes vestígios de construções danificadas, que não são geralmente removidos, apresentam em muitos casos, aspecto mais assemelhado a lixo ou depósito de entulho, do que um local aprazível para a realização de actividades ligadas ao turismo. As arribas da zona em apreço são talhadas em calcários margosos, margas e arenitos, apresentando-se bastante recortadas e com perfil alcantilado, sendo visíveis inúmeros testemunhos de actividade recente, materializada por movimentos de massa de vertente do tipo queda de blocos, tombamentos e escorregamentos, que afectam por vezes extensões consideráveis da faixa adjacente à crista da arriba. c) A impermeabilização e drenagem directa sobre a face exposta das arribas das águas pluviais (uma consequência expectável decorrente da aprovação do loteamento/construções) contribui para a aceleração local do processo erosivo. Além dos processos de ravinamento e a desintegração a que a arriba está sujeita por acção combinada do impacto directo das gotas de chuva e escorrência superficial natural, a impermeabilização da crista e da envolvente às arribas, associada a uma drenagem pouco eficiente, é responsável pelo desvio das águas de escorrência sobre o maciço rochoso, favorecendo, quer a erosão das rochas mais brandas, quer ainda os fenómenos de erosão ravinante e o transporte gravítico do material pouco consolidado. O ravinamento, provocado por escorrência superficial concentrada decorrente de precipitações intensas é particularmente importante em zonas construídas e impermeabilizadas. Nestes casos, as áreas impermeáveis funcionam como áreas de recolha das águas pluviais que, nos locais onde ocorrem roturas de condutas ou despejos descontrolados, provocam fluxos concentrados de elevada energia e erosividade, produzindo efeitos negativos sobre as arribas adjacentes, e consequentemente aceleração local do processo erosivo. Considera-se, pois, que a fundamentação apresentada nas alíneas a), b) e c) estabelece óbvia relação com o 3.° parágrafo do despacho do então SEALOT, que refere que “A aceitação da pretensão acarretaria inevitavelmente a produção de efeitos perniciosos sobre a estabilidade ecológica e paisagística da região, com a destruição do ecossistema consagrado pelo diploma...”. Quando à época a proposta de loteamento, foi sujeita a parecer da Administração Central, nos termos do então em vigor Dec. - Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro, foi desde logo assumida e classificada como uma operação de Loteamento Especial, ou seja, como uma operação de loteamento que se revestia de características tipológicas que a configuravam como uma intervenção urbanística que previa alterar (pela sua localização e dimensão) entre outras questões, a dinâmica da rede viária pública existente; redimensionar as infraestruturas exteriores; alterar significativamente as condições ambientais da área; promover o acréscimo da população residente no local (tanto a população residente como a população flutuante); apresentando uma edificabilidade superior a 500 fogos, de tal modo que até excedia as competências do Município. Deste modo, estava à partida identificada a natureza “ perturbante” da pretensão no local. Com efeito, das apreciações técnicas prestadas, constatou-se que a proposta exibia uma ocupação edificada excessiva, decorrendo dessa mesma proposta edificatória, um índice total de construção de 0,91, um n.° total de fogos de 645 e naturalmente uma densidade habitacional igualmente excessiva para o local; O processo dispõe de parecer dos serviços técnicos da CM de Mafra (datado de 7 de Novembro de 1988) a propósito desta proposta de intervenção no local, que atesta: - tratar-se de zona que foi objecto de medidas cautelares, tendo sido classificada pelo Decreto n.° 129/77, de 29 de Setembro; - foi no que respeita à sua maior extensão da faixa costeira, considerada como área que constitui um ecossistema costeiro (Dec. - n.° 321/83, de 5 de Julho) - acrescentou, ainda, dispor de informação de que esta ocupação não estava prevista no Ante Plano de Urbanização da vila da Ericeira, embora tivesse sido considerado de interesse local o aproveitamento desta faixa litoral para realizações de natureza turística. Perante estes factos, estariam também estes serviços em condições de fazer prevalecer tais considerações e entender que não obstante os impedimentos relatados e as intenções a verter no Ante Plano, não era de facto possível aceitar uma ocupação daquela natureza, tanto mais que a mesma extravasava as preocupações e intenções da autarquia para o local; Sublinhe-se a este propósito e não obstante o disposto no n.° 2, do art.° 17.° do DL 400/84, de 31/12, que a própria alínea c-), do n.° 1 do mesmo articulado, refere sobre uma das possibilidades legalmente previstas para o indeferimento, a “inconveniência para o ordenamento desenvolvimento do território do local (..) de acordo com os critérios ou acções previstas em instrumentos urbanísticos em fase de elaboração ou então no programa de actividades da CM”. Assim, conhecedores de todas as valências a ponderar, teria sempre esta CCDR de fazer cumprir também aquela exigência legal, que só por si, vinha desde logo dar corpo às exigências do seu n.° 2. Será ainda conveniente considerar que o próprio regime geral da REN então em vigor e fixado pelo Dec-Lei n.° 321/83, de 5 de Julho, delimitando os ecossistemas costeiros (como é o caso em apreço), proibia as acções que diminuíssem e obstruíssem as suas funções e potencialidades, nomeadamente as vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal. 4 - Conclusão. Atento ao exposto nesta informação considera-se que os elementos apresentados sustentam de forma consistente o despacho emitido pelo então SEALOT, que se fundamentou e orientou em princípios de protecção e valorização ambiental da orla costeira em vigor na altura, a que estão subjacentes uma série de questões relacionadas com a salvaguarda de pessoas e bens, minimização do risco e preservação das características físicas, biológicas, geológicas e paisagísticas do litoral. Considera-se que, já há data do parecer do então SEALOT, existia uma consciencialização de que a intensa ocupação demográfica e económica, os fluxos populacionais sazonais, a ocupação desordenada e caótica do território, muitas vezes em zonas de risco, o completo desrespeito pela capacidade de carga dos locais, a sobre-exploração dos recursos e as intervenções incorrectas iriam criar pressões e alterações significativas sobre o meio e os ecossistemas, conduzindo a graves conflitos de usos (por exemplo construções junto à crista das arribas). O simples facto de o troço costeiro em que se insere a pretensão ser abrangido pelo POOC Alcobaça - Mafra, nomeadamente por Classes de Espaços de âmbito proteccionista dos valores naturais que impedem a realização de novas construções, e Faixas de Risco que promovem a protecção das áreas sujeitas às evoluções físicas das arribas face à ocupação humana e a prevenção dos impactes dessa artificialização nos processos erosivos das arribas, validam o cenário de protecção e valorização da orla costeira que o então SEALOT pretendia considerar para a zona em apreço.” Ou seja, da informação que integra o acto executivo ressalta que o loteamento em causa, com as inerentes construções que aí iriam ser realizadas iria acelerar o processo de ravinamento e de destruição do coberto vegetal, afectando, por isso, o património paisagístico natural, com graves prejuízos para o ordenado desenvolvimento do território. Assim, o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal e que se prendia tão só com a fundamentação de facto desse mesmo acto. Questão diversa, que não cabe discutir no presente meio processual é a de saber, questão que a Exequente suscita, se este novo acto padece de vícios próprios. Mas ter-se-á de admitir que o processo executório não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título. Na verdade este Tribunal encontra-se limitado, pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de desvios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que se não verifica no caso em análise. (cfr. neste sentido ac. do Pleno de 15-11-2006, Pº nº 01A/02.)»(sic) 5. O recorrente, porém, entende, contrariamente ao decidido e que se deixou transcrito no ponto supra, que o novo acto, tal como o anterior, se não encontra devidamente fundamentado porque, a seu ver, a Informação acolhida no despacho do SEOTC, não contém indicação de factos objectivos e concretos susceptíveis de integrar a previsão das normas invocadas no despacho anulado, as já referidas alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84, como, refere, exaustivamente demonstrou na réplica, mas não foi devidamente apreciado pelo acórdão recorrido. E, por isso, conclui, que se não verifica a premissa do acórdão recorrido, segundo a qual «o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal ». A seu ver, o novo acto padece do mesmo vício de fundamentação que o acto anulado, pelo que a alegada execução não se verifica, mantendo-se, pelo contrário, a situação ilegal objecto da decisão anulatória. Refere ainda que «a arguição de tal invalidade efectuada na réplica é processual e substancialmente admissível no processo executivo, visto que se enquadra nos limites legalmente permitidos resultantes da conjugação dos artº 165º e 166º do CPTA», por ser «válida e admissível a arguição da invalidade do acto supostamente de execução, sempre que tal arguição se circunscreva à demonstração de que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, igualmente afectam o acto dito de execução, o qual, por isso, não procedeu à expurgação e remoção de tais vícios, continuando, por isso, a persistir a ocorrência da situação ilegal objecto da decisão anulatória, o que, diz, «não só não colide, como inteiramente se conforma com a doutrina exposta no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15.11.2006, no P. 01-A/02», pelo que «o douto acórdão recorrido violou as normas conjugadas dos artº165º e 167º do CPTA, por incorrer numa interpretação erroneamente restritiva, dessa forma violando os princípios dos artsº 20º e 205º, nº 3 da CRP».(cf. conclusões I a XII das conclusões das alegações de recurso). 6. Refira-se, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que parece defender a recorrente, nas suas alegações, o Tribunal a quo não tinha que rebater, ponto por ponto, todos os argumentos invocados pela recorrente na réplica, para defender o seu ponto de vista, na suscitada questão de falta de fundamentação do novo acto (cf. artº 660º, nº2) Neste sentido, o Prof. Alberto dos Reis, CPC anotado , 1982, V, p.143 e a jurisprudência deste Pleno, entre muitos outros, os acs. De 21.02.2002, rec. 34.852 e de 25.01.05, rec. 1423/02 . Portanto, o tribunal não tinha que fazer uma análise crítica pormenorizada do alegado pela ora recorrente na sua réplica a propósito do vício de fundamentação do novo acto, apenas tinha de se pronunciar sobre essa questão e que se prendia com a ilegalidade do novo acto, por ter reincidido no vício de fundamentação que determinou a anulação do acto anterior e, portanto, por ter violado o julgado anulatório, já que, alegadamente, não o teria respeitado. Ora essa questão o tribunal apreciou, como claramente resulta da transcrição do acórdão recorrido, efectuada supra no ponto 4, tendo concluído que o novo acto expurgara o vício de fundamentação de que padecia o anterior e, consequentemente, não ocorria a pretendida violação do julgado anulatório, que, assim, se mostrava executado. 7. Porém, a ora recorrente insiste que, contrariamente ao decidido, o novo acto persiste no mesmo vício de fundamentação do anteriormente anulado, já que a Informação em que se sustenta continua a não conter factos concretos, objectivos, susceptíveis de integrar a previsão normativa das alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84. Contudo, sem razão. Como é sabido e tem sido reiteradamente afirmado por este Tribunal, a fundamentação é um conceito relativo, pelo que “variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.” Por todos, o acórdão deste Pleno de 13.04.2000, rec. 31.616 E se é certo que, como se refere no acórdão anulatório, a fundamentação não pode traduzir-se numa mera transcrição da lei, como acontecia no acto anulado, também é certo que a lei se basta com uma «sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.» (cf. artº125º, nº1 do CPA), posto é que esses fundamentos não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes como exige o nº 2 do citado preceito, exigência que, de resto, se compreende, já que a finalidade da fundamentação formal, porque é dessa que trata o preceito citado, é permitir ao interessado determinar-se pela aceitação do acto ou pela sua impugnação. Ora, não há dúvida que, a Informação em que assentou o novo acto aqui em causa, transcrita no acórdão recorrido e reproduzida supra, veio explicitar, até com algum pormenor, as razões, de facto e de direito, que justificaram o indeferimento da pretensão do recorrente e que, no que aos factos respeita, se prendem, essencialmente, com três tipos de situações, ali identificadas, a saber: - «… a intervenção em apreço promoveria a destruição de comunidades de flora (espécies endémicas) especiais que impõe preservar, indispensáveis para o equilíbrio físico e estrutural da arriba e capacidade de suporte da mesma»; - «… a ocorrência de fenómenos de instabilidade associados à evolução das arribas constitui importante fonte de perigosidade ou risco para a ocupação e para as actividades humanas localizadas na vizinhança imediata das arribas (de que o caso em apreço constitui excelente exemplo)», pelo que « o SEOTEC ao indeferir a pretensão impôs um condicionamento ao uso da faixa costeira, de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de acidentes e consequentes perdas humanas e materiais e garantindo a preservação paisagística litoral», e isto porque « as arribas em apreço são talhadas em calcários margosos, margas e arenitos, apresentando-se bastante recortadas e com perfil alcantilado, sendo visíveis inúmeros testemunhos de actividade recente, materializada por movimentos de massa de vertente do tipo queda de blocos, tombamentos e escorregamentos, que afectam por vezes extensões consideráveis da faixa adjacente à crista da arriba»; - «a impermeabilização e drenagem directa sobre a face exposta das arribas das águas pluviais (uma consequência expectável decorrente da aprovação do loteamento/construções) contribui para a aceleração local do processo erosivo». Ora, essas três razões, que na referida Informação se mostram melhor explicitadas e esclarecidas, são perfeitamente compreensíveis por um destinatário normal, permitindo, portanto, à recorrente decidir sobre se com elas se conformaria ou não, pelo que a fundamentação do novo acto satisfaz cabalmente a sua finalidade. E, porque assim é, não ocorre violação do julgado anulatório e, consequentemente, o acórdão recorrido ao concluir que o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação, não padece do pretendido erro de julgamento. 8. Mas a recorrente veio imputar ao acórdão recorrido violação dos artsº 165º e 167º do CPTA e dos princípios dos artº 20º e 205º, nº 3 da CRP, referindo que o acórdão faz uma interpretação erroneamente restritiva daqueles preceitos, e isto porque, conforme refere nas conclusões IX e X das suas alegações, a aferição da impugnação do novo acto, na medida em que o mesmo se mostre desconforme com a sentença anulatória e/ou que mantenha, sem fundamento válido, a situação ilegal, «deve ser efectuada pelo Tribunal, caso a caso, em função do conteúdo da decisão anulatória que constitui o título executivo», pelo que « à luz de tal critério, será válida e admissível a arguição da invalidade do acto supostamente de execução, sempre que tal arguição se circunscreva à demonstração de que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, igualmente afectam o acto dito de execução, o qual, por isso, não procedeu à expurgação e remoção de tais vícios». Refere ainda que este entendimento não só não colide, como inteiramente se conforma com a doutrina exposta no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15 de Novembro de 2006, P. 01-A/02. E, na verdade, assim é. Só que, com tal alegação, a recorrente não demonstra, afinal, em que reside a alegada violação, pelo acórdão recorrido, dos citados artº165º e 167º do CPTA e dos artsº 20º e 205º, nº 3 da CRP. Pelo contrário, ao concordar expressamente com a doutrina do referido acórdão do Pleno, está, afinal, a concordar com o acórdão recorrido, quando este, em conclusão, refere o seguinte: «(…) Assim, o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal e que se prendia tão só com a fundamentação de facto desse mesmo acto. Questão diversa, que não cabe discutir no presente meio processual é a de saber, questão que a Exequente suscita, se este novo acto padece de vícios próprios. Mas ter-se-á de admitir que o processo executório não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título. Na verdade, este Tribunal encontra-se limitado, pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de desvios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que se não verifica no caso em análise (cfr. Neste sentido ac. do Pleno de 15.11.2006, P. nº 01-A/02).» Embora o acórdão não o diga expressamente, é manifesto que se está a referir aos vícios de erro nos pressupostos de facto de aplicação das al. b) e c) do nº1 do artº17º do DL 400/84 e de ofensa dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, imputados também pela recorrente, na réplica, ao novo acto, vícios que a mesma levou às conclusões daquele seu articulado, transcritas no relatório do acórdão recorrido e onde pede a declaração de invalidade do novo acto, com fundamento naqueles vícios, para a eventualidade de ser julgado improcedente o vício de fundamentação formal (cf. conclusão XIII. nº2, b) da réplica). Ora, a recorrente não ataca, nas suas alegações de recurso, esta pronúncia do tribunal a quo, já que nunca defende que o tribunal a quo deveria ter conhecido dos referidos vícios de erro nos pressupostos de facto e de ofensa dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, além do vício de fundamentação formal. Pelo contrário, pelas razões já referidas e que constam das conclusões IX e X das alegações, até expressamente concorda com que tais vícios não podem ser conhecidos no processo executivo, porque não foi com base neles que o anterior acto foi anulado. De facto, na sua alegação de recurso, a recorrente concorda expressamente com o tribunal a quo e com a doutrina do acórdão do Pleno nele citado, quando defendem que eventuais vícios do novo acto, que não tenham determinado a anulação do acto anterior, não podem ser conhecidos no âmbito do processo executivo. Portanto, a censura que a recorrente move ao acórdão recorrido, quando diz que o mesmo violou os artsº 165º e 176º do CPTA e os artsº 20º e 205º da CRP, dirige-se ainda à pronúncia quanto ao vício de fundamentação, como claramente resulta não só das conclusões de recurso, mas também da própria alegação, onde a esse propósito, refere o seguinte: «… quando na réplica a exequente faz a exegese crítica de tal Informação, visando demonstrar, como demonstrou, que a aludida Informação não contém qualquer matéria de facto objectivamente relevante, não está a exequente a suscitar qualquer questão nova. Está, isso sim, meramente a impugnar a alegação da entidade requerida de ter já dado inteiro cumprimento ao dever de execução. Tal impugnação é inteiramente válida, legítima e admissível no quadro do processo executivo, na medida em que visa tão somente demonstrar que, contrariamente ao alegado, a entidade requerida, no 2º acto prolatado, afinal não expurgou os vícios que afectavam o acto anulado, ou seja, que a decisão anulatória continua por cumprir. A admissibilidade processual dessa réplica decorre, afinal, da coexistência de normas do artº165º e do nº1 do artº 167º do CPTA». E mais adiante, afirma: « … pode ocorrer dúvida sobre se tal impugnação constante da réplica se conforma ou não com os limites do processo executivo, o qual é serventuário do título executivo. Mas tal aferição tem de ser efectuada caso a caso, não podendo ser afastada liminar e mecanicamente, sob pena de violação do nº1 do artº167º do CPTA. O critério de tal aferição não pode deixar de ser o conteúdo da decisão anulatória, isto é, o conteúdo do caso julgado que constitui o próprio título executivo. A esta luz, é legítima e admissível a impugnação contenciosa constante da réplica que vise demonstrar que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, não foram removidos nem expurgados. Inversamente, já cairá fora da admissibilidade de invocação no processo executivo a arguição de vícios do acto alegadamente de execução que sejam diversos dos que foram definidos na decisão anulatória. Só nestes casos é que, com propriedade, se poderá falar de invocação de matéria nova. (…) Atento o conteúdo dos acórdãos anulatórios e da defesa da entidade requerida, é manifesto que a réplica, ao pôr em causa a existência dessa fundamentação fáctica e, sobretudo, ao demonstrar a absoluta inexistência da mesma, se circunscreve ao núcleo das questões susceptíveis de serem apreciadas e decididas no âmbito do processo executivo. Por isso, o douto acórdão recorrido, quando rejeita a apreciação das questões suscitadas na réplica por entender que a mesma implica a resolução de “ questões novas” comete um duplo erro: - por um lado, viola o dever de apreciação que decorre da conjugação dos artsº 165º e 167º, nº1 do CPTA, por recusar conhecer os vícios alegados na réplica; - por outro lado, e em decorrência desse primeiro erro, dá como existente a fundamentação de facto que, notoriamente, está ausente da Informação de CCDR-LVT. O douto acórdão recorrido, fixando-se na mera aparência de fundamentação que consta da predita Informação, declinou realizar uma análise aprofundada e crítica dessa aparência, acabando por tomar a nuvem por Juno». (sic) Ora, face a tal alegação, não restam quaisquer dúvidas que a recorrente apenas censura a pronúncia do tribunal a quo relativamente ao vício de fundamentação de facto do novo acto, por entender que o mesmo deveria ter conhecido de todos os aspectos, por si invocados, relativos a esse vício e que a recorrente criticou na réplica. Só que, como já referimos, o acórdão recorrido não tinha de apreciar, ponto por ponto, a análise crítica efectuada pela recorrente, na réplica, à fundamentação do novo acto, sendo certo que não deixou de apreciar esse vício, como ficou demonstrado. Se o não apreciasse, então incorreria em nulidade, por omissão de pronúncia (artº 668º, nº1 d) do CPC), o que nem sequer foi invocado. Ora, a recorrente expressamente concorda na sua alegação, como vimos, com o acórdão recorrido e com o acórdão do Pleno nele citado, quando estes defendem que os vícios que não determinaram a anulação do acto extravasam o âmbito da execução do julgado anulatório, sendo que o anterior acto só foi anulado por vício de fundamentação formal e não por erro sobre os pressupostos de facto ou por ofensa dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, que são vícios de violação de lei, que se não confundem com aquele vício formal. E foram esses vícios de violação de lei que o acórdão recorrido não apreciou, porque, seguindo a doutrina do citado acórdão do Pleno, os considerou questões novas, excluídas do processo executivo, por não ter sido com base neles que o anterior acto foi anulado, doutrina com que, já vimos, a recorrente expressamente concorda na sua alegação. Mas, assim sendo, improcedendo o recurso, pelas razões já referidas em 5, 6 e 7 supra, quanto à pronúncia do tribunal a quo relativamente ao invocado vício de fundamentação formal do novo acto e não tendo a recorrente censurado a pronúncia do tribunal a quo relativamente aos demais vícios que imputou a esse acto na réplica, improcedem as conclusões I a XII das alegações de recurso. 9. Finalmente, quanto à pretensa causa legítima de inexecução, que, a título subsidiário, a recorrente suscitara na réplica e agora também levou, cautelarmente, às conclusões XIII a XIX das alegações de recurso, está, naturalmente prejudicada pelo anteriormente decidido, pois, mostrando-se o julgado anulatório executado, a questão não se coloca, pois, naturalmente, supõe a impossibilidade (absoluta ou por grave prejuízo) na execução (artº166º do CPTA). Essa a razão por que o acórdão recorrido se não pronunciou sobre essa questão, apenas suscitada a título subsidiário e, portanto, para o caso de se entender que se verificava causa legítima de inexecução, pelo que não ocorre a pretendida ofensa, pelo acórdão recorrido, dos princípios do artº 20º e do artº 205º, nº3 da CRP. Aliás, diga-se, que tal questão nunca foi sequer invocada pela entidade requerida que, pelo contrário, sempre defendeu a execução, pelo novo acto, do julgado anulatório. Face a tudo o anteriormente exposto, o presente recurso não logra provimento, pelo que o acórdão recorrido é de manter. * IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas pela recorrente. Lisboa, 15 de Outubro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José (Vencido cfr. do Sr. Cons. Jorge de Sousa e por entender que o recorrente põe em crise na sua Alegação o entendimento da Subsecção de não conhecer dos vícios que tinha pedido para serem apreciados no processo executivo) – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques - José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso – Jorge Manuel Lopes de Sousa (Vencido nos termos da declaração junta). Processo nº 28055 1 - Por força do disposto no nº 4 do art. 5º da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, ao presente processo de execução de julgado é aplicável o regime previsto no C.P.T.A., pois foi instaurado após a entrada em vigor deste novo Código. Com o trânsito em julgado da decisão judicial anulatória de um acto administrativo, a Administração fica constituída no dever de executar que, «sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado» se consubstancia no «dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado» (art. 173º, n.º 1, do C.P.T.A.). Para o cumprimento deste dever, «a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação» (nº 2 do mesmo artigo). Por outro lado, relativamente aos processos Impugnatórios de actos administrativos, o novo contencioso administrativo erigiu a relação jurídica substantiva com eles conexionada como sendo o objecto do processo, estabelecendo o dever de averiguação completa de todas as causas de invalidade de que enferme o acto impugnado, quer as invocadas pelo impugnante, quer todas as possíveis causas de invalidade não invocadas (art. 95º, nº 2, do CPTA). Isto significa que no âmbito do novo contencioso, a sentença anulatória corresponde a uma indagação completa da legalidade do acto impugnado e, por isso, a respectiva execução, terá de reconduzir-se à reconstituição plena da legalidade substantiva da relação jurídica subjacente ao acto anulado. Assim, no caso de serem praticados pela Administração novos actos em execução espontânea da sentença, a reconstituição da situação prevista no art. 173º, nº 1, do CPTA, supõe a apreciação da legalidade desses novos actos, tendo como referência a situação jurídica substantiva regulada pela sentença anulatória, quer no que concerne à conformidade com o julgado (como a sentença regula a relação jurídica existente entre a Administração e o particular e são apreciadas todas as causas de invalidade, essa desconformidade deverá ser entendida não só como violação do expressamente decidido, mas também como também prática de novas ilegalidades no âmbito da mesma relação jurídica) quer no que respeita à legalidade da situação por esses novos actos criada, mesmo que regulando diferentes relações jurídicas, desde que essa regulação seja ilegal e se reconduza à manutenção da situação a que se pretendeu pôr termo com a decisão (art. 179º, nº 2, do CPTA).11 Essencialmente neste sentido, pode ver-se o voto de vencido que proferi no acórdão do Pleno de 15-11-2006, recurso n.º1A/02. De qualquer forma, mesmo que se entenda que no âmbito das nulidades previstas neste n.º 2 apenas caberão as ilegalidades atinentes à mesma relação jurídica a que se refere a sentença anulatória (interpretação que é possível se se entender que o âmbito da nulidade por desconformidade com a sentença se restringe aos pontos expressamente nela apreciados), parece-me seguro que todas as ilegalidades serão apreciadas no âmbito do processo de execução, desde que mantenham a situação criada com o acto anulado, nos termos da parte final do mesmo n.º 2, tendo de resultar do processo de execução a concretização prática da relação jurídica definida em sintonia com a lei. Isto significa, assim, que no âmbito do novo contencioso, o processo declarativo complementado com o processo de execução de julgado foram gizados como meios de proporcionarem ao cidadão que vem ao Tribunal pedir justiça uma tutela efectiva da sua pretensão afastando-se, assim, a necessidade, frequente no velho contencioso, de o interessado ter de acorrer várias vezes ao Tribunal para impugnar autonomamente novos actos ilegais praticados pela Administração na sequência da anulação ou para ver completada a satisfação dos seus direitos (designadamente, calculada a indemnização a que tem direito). 2 - Este novo regime do contencioso administrativo foi pensado para os processos a que ele se aplica integralmente, que são apenas os processos iniciados a partir de 1-1-2004 (art. 5º, n.º 1, da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro). No caso dos autos, a decisão anulatória foi proferida em recurso contencioso de anulação, ao abrigo do velho contencioso, e apenas a execução de julgado é regulada pelo novo contencioso (por força do preceituado no nº 4 daquele art. 5º). Por isso, na decisão exequenda não foi regulada a globalidade da situação jurídica subjacente ao acto anulado, como deveria ser se fosse aplicado ao processo declarativo o novo contencioso. Porém, a meu ver, a opção legislativa pela aplicação do novo regime de execução de julgados aos processos de execução iniciados após 1-1-2004 tem ínsita a intenção de lhes aplicar o novo regime naquilo que é a sua inovação mais relevante que é a suficiência desse processo para levar à prática a regulação em termos legais da relação jurídica subjacente. O facto de na sentença proferida no processo declarativo não se ter definido a globalidade da regulação da relação jurídica existente entre a Administração e a Recorrente não é obstáculo à apreciação da legalidade da situação criada com o novo acto, uma vez que o novo processo de execução de julgados anulatórios de actos administrativos comporta os momentos declarativos necessários para a concretização da completa regulação da relação Jurídica a que eles se reportam. A meu ver é esta a interpretação da lei que é conforme à Constituição, por ser a que assegura ou, pelo menos está mais próxima de assegurar, o direito à tutela judicial efectiva em prazo razoável (art. 20º, nºs 1 e 4, da CRP). Ou, noutra perspectiva e de forma mais explicita, parece-me ser materialmente inconstitucional, por violar aquelas regras constitucionais, o entendimento que fez vencimento, que se reconduz a que a Recorrente, que impugnou contenciosamente um acto administrativo em 1989, tenha, passados cerca de 19 anos, de iniciar um novo processo contencioso para poder obter a regulação judicial da relação jurídica subjacente ao acto impugnado. Outra vez!? Lisboa, 15-10-2008. Jorge Manuel Lopes de Sousa.

Sumário

II- A fundamentação é um conceito relativo, pelo que variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.

III- Encontrando-se o novo acto devidamente fundamentado e não tendo a recorrente censurado a pronúncia do tribunal a quo, que decidiu não conhecer dos vícios de violação de lei, também imputados ao novo acto na réplica, por extravasarem o âmbito da execução, o julgado anulatório tem-se por executado, o que, obviamente, prejudica a apreciação de uma pretensa causa legítima de inexecução.

Texto Integral

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

I. O douto acórdão recorrido, no seu julgamento, veio decidir que:

a) O despacho do SEOTC de 13.04.2007, invocado na contestação da entidade requerida, deu adequada execução à decisão anulatória;

b) Não poderia pronunciar-se sobre os vícios daquela decisão, invocados na réplica, por considerar que tal invocação não se continha nos limites do processo executivo;

c) Consequentemente, deu como executada a decisão anulatória e declarou extinto o processo executivo.

II. Para fundamentar aquela decisão, invocou o douto acórdão recorrido, as seguintes razões:

a) A Informação da CCDR-LVT acolhida no despacho do SEOTEC de 13.04.2007 contém a fundamentação de facto de que carecia o anulado despacho do SEALOT de Outubro de 1989;

b) O procedimento executivo não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título;

c) O tribunal encontra-se limitado pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de vícios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que não se verifica no caso em análise.

III. Acontece que, por desconformidade com a realidade dos elementos incluídos nos autos, o julgamento ínsito no acórdão recorrido é erróneo e violador da lei, visto que:

a) A Informação acolhida no despacho do SEOTEC não contém a indicação de factos objectivos e concretos susceptíveis de integrar a previsão das normas invocadas no despacho anulado;

b) A presente execução não foi instaurada para impugnar o despacho do SEOTEC, já que este é posterior ao requerimento de execução;

c) A arguição da invalidade do segundo despacho, efectuada na réplica, é plenamente admissível no processo executivo, visto que apenas visava demonstrar que o acto alegadamente de execução não se mostra expurgado dos vícios que determinaram a declaração de invalidade constante da decisão anulatória.

Concretizando:

IV. A exequente, na réplica, fez a minuciosa exegese, parágrafo a parágrafo, da Informação em que se estriba o auto intitulado despacho de execução da decisão anulatória, aí demonstrando que a dita Informação carece, em absoluto, da invocação de factos objectivos e concretos relevantes, consistindo apenas na enunciação de juízos valorativos, de cariz hipotético e especulativo.

V. Em função de tal demonstração, importa concluir que o acto alegadamente de execução continua a padecer do vício de falta de fundamentação que foi imputado ao despacho anulado, pelo que a alegada execução não se verifica, mantendo-se, portanto, a situação ilegal.

VI. A arguição de tal invalidade, efectuada na réplica, é processual e substantivamente admissível no processo executivo, visto que se enquadra nos limites legalmente permitidos, resultantes da conjugação dos artº 165º e 166 º do CPTA.

Com efeito,

VII. No quadro do processo de execução de sentença anulatória, a Entidade Requerida pode, em alternativa, defender-se por uma de duas vias (artº165º, nº 1 do CPTA):

a) Invocando causa legítima de inexecução;

b) Invocando ter dado, entretanto, execução à sentença.

VIII. A tal oposição pode o Exequente, em sede de réplica, responder tendo em vista qualquer uma das seguintes três finalidades.

a) Concordar, desde logo, com a inexistência de causa legítima de inexecução invocada na contestação e apresentar o pedido de indemnização;

b) Impugnar a existência de causa legítima de inexecução;

c) Impugnar a procedência do acto de execução invocado pela Entidade Requerida, na medida em que o mesmo se mostre desconforme com a sentença anulatória e/ou que mantenha, sem fundamento válido, a situação ilegal, ex vi da conjugação do artº165º com o artº 167º, nº 1 do CPTA.

IX. A aferição da impugnação a que se refere a alínea c) da Conclusão VIII supra deve ser efectuada pelo Tribunal, caso a caso, em função do conteúdo da decisão anulatória que constitui o título executivo.

X. À luz de tal critério, será válida e admissível a arguição da invalidade do acto supostamente de execução sempre que tal arguição se circunscreva à demonstração de que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, igualmente afectam o acto dito de execução, o qual, por isso, não procedeu à expurgação e remoção de tais vícios, continuando por isso a persistir a ocorrência da situação ilegal objecto da decisão anulatória.

XI. O entendimento acima exposto nas Conclusões VI, VII, X VIII, IX e X não só não colide, como inteiramente se conforma com a doutrina exposta no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15. Nov. 2006, no P. 01A/02.

XII. Atento o que antecede conclui-se que o douto acórdão recorrido violou as normas conjugadas dos artº 165º e 167º do CPTA, por incorrer numa interpretação erroneamente restritiva, dessa forma igualmente violando os princípios dos artº 20º e 205º, nº 3 da CRP.

XIII. A Informação da CCDR-LVT acolhida no despacho do SEOTEC de 13.04.2007, invoca o POOC Alcobaça-Mafra aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros publicada no DR – 1ª Série B, de 17 de Janeiro de 2007, como impeditivo da pretensão da Requerente.

Todavia,

XIV. Nem a dita Informação, nem o despacho que a acolhe nem sequer a contestação da Entidade Requerida expressamente invocam tal POOC como causa legítima de execução, apresentando-se tal despacho com o exclusivo propósito de dar execução à decisão anulatória, isto é, supostamente explicitar os fundamentos de facto cuja ausência determinou a anulação do despacho do SEALOT de 18/11/1989.

XV. Sucede que a menção a tal POOC não pode ser ignorada pela Exequente, já que, em bom rigor, tal referência deve ser entendida e qualificada como de duas possibilidades:

a) Tentativa de justificação fáctica do despacho do SEALOT, manifestamente irrelevante, já que tal normativo foi publicado 13 anos depois do despacho anulado;

b) Invocação (ainda que não expressa “ qua tale”) de causa legítima de inexecução.

XVI. Cautelarmente, na réplica suscitou-se a questão para que, caso o Tribunal viesse a entender e decidir que a dita referência se deveria considerar como invocação de causa legítima de inexecução, viesse a Exequente a ser indemnizada, conforme se dispõe na conjugação dos artº 165º e 166º do CPTA,

XVII. Por força da combinação dos citados artº 165º e 166º, tal pretensão deduzida na réplica também se deve haver como admissível, sendo certo que sobre esta questão o acórdão recorrido é absolutamente silente, omissão essa que igualmente pode integrar ofensa nos princípios do artº 20º e 205º, nº 3 da CRP.

XVIII. O facto de o despacho do SEOTEC ter sido incapaz de apresentar uma justificação de facto susceptível de expurgar o vício do despacho anulado mostra, à evidência, que em referência à data do despacho anulado não existiam quaisquer factos susceptíveis de integrar as normas que foram então invocadas para indeferir a pretensão da Requerente.

XIX. Pelo que, assim sendo, deve ser dada execução à decisão anulatória condenando-se a Entidade Requerida a praticar os actos que foram pedidos na petição inicial da execução, para que se concretize a tutela jurisdicional efectiva decorrente dos artº 20º e 205º, nº 3 da CRP.

Nestes termos e nos demais que Vossas Eminências doutissimamente suprirão, deve o presente recurso ser recebido e julgado plenamente procedente e, nessa conformidade, deverá:

1º Ser revogado o douto acórdão recorrido;

2º Ser declarada a invalidade do despacho do SEOTC de 13.04.2007, por vício de falta de fundamentação quanto aos factos, (artº 124º, nº 1 b) e c), artº 125º e 135º do CPA) daí decorrendo a manutenção, sem fundamento válido, da situação ilegal ( artº167º, nº1 do CPTA).

3º Consequentemente, deve a Entidade Requerida ser condenada a praticar os actos de execução do julgado anulatório que foram peticionados no requerimento inicial do processo executivo;

4º Sem prejuízo da declaração de invalidade do despacho do SEOTEC de 13.04.2007, caso o Tribunal entenda que a referência ao POOC Alcobaça – Mafra constante da Informação integrada no despacho do SEOTEC de 13.04.2007 constitui válida invocação ( ainda que não assumida) de causa legítima de inexecução, deverá notificar a Entidade Recorrida e a ora Recorrente nos termos e para os efeitos do nº 1 do artº 166º do CPTA, para determinação da indemnização à Exequente.

O recorrido SEOTC contra-alegou, concluindo assim:

a) O “thema decidendum” no presente recurso circunscreve-se tão só em saber se foi executado ou não o determinado no douto acórdão do STA de 17.05.2005.

b) Não tinham, no mesmo acórdão, que ser abordadas questões novas ou absolutamente inúteis e irrelevantes ao bem fundado da decisão; apenas aí tinha que se verificar e apreciar se o acto que executou o acórdão anulatório padecia de vícios desrespeitadores das determinações neste impostas;

c) O 2º acto administrativo (Despacho do SEOTC de 13.04.2007) deu adequada e plena execução à decisão jurisdicional anulatória, visto que contém a fundamentação de facto que carecia o Despacho anulado de 18.11.1989, do então SEALOT;

d) A entidade recorrida cumpriu, assim, o que a tal respeito determina o artº 173º, nº1 do CPTA – praticou um novo acto administrativo e reconstituiu “ a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado.”

e) Expurgado que se encontra o novo acto administrativo do vício de falta de fundamentação que motivou a anulação do acto administrativo impugnado, cumprida se encontra integralmente a execução daquele julgado de facto e de direito.

Foi cumprido o artº 146º, nº1 do CPTA.

Após vista simultânea aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos vêm os autos à conferência para decisão.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

1. Por acórdão do Contencioso Administrativo datado de 17.05.2005, foi anulado, por falta de fundamentação, o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades (SEOTC), datado de 18.11.1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra.

2. Este acórdão veio a ser confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 22.06.2006.

3. Em 25.10.2006 foi elaborada a Informação GJ-00030-IT-2006/G1/06/0171, pela CCDR-LVT (fs. 29 a 33 dos presentes autos, que aqui se dão por inteiramente reproduzidas).

4. Sobre esta informação foi exarado pelo SEOTC, em 13.04.2007, o seguinte despacho: “ Reitero o despacho do Senhor SEALOT e com base nos termos e fundamentos da presente Informação, indefiro o recurso hierárquico da B…, Lda.”.

5. Este Despacho foi notificado à Exequente em 17.04.2007, por carta registada.

III- O DIREITO

1. A presente execução visa os julgados anulatórios proferidos no processo principal, ou seja:

- o acórdão da Secção proferido em 07.11.1996, que anulou o acto impugnado, com fundamento em violação de lei por ter aplicado normas inconstitucionais (as alíneas e) do nº1 e alínea i) do nº 2 do artº 2ºe art º3º, nº 1 , todos do DL 321/83) e que, em recurso, foi confirmado pelo Tribunal Constitucional em 04.04.2000, tendo, porém, posteriormente, por determinação do Pleno (acórdão de 28.10.04), em recurso para ele interposto daquele acórdão da Secção, o processo baixado à Secção, com vista a conhecer dos restantes vícios imputados ao acto;

-o novo acórdão proferido pela secção, em 29.03.2006, em cumprimento do acórdão do Pleno, anulou o acto impugnado agora com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação, não tendo conhecido do também invocado vício de violação de lei por ofensa das alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84, de 31.12, «na medida em que sem conhecer a fundamentação não era possível aferir se os citados normativos foram ou não violados», decisão que foi confirmada pelo Pleno em 22.06.2006.

Face aos referidos acórdãos, que lhe foram favoráveis e determinaram a anulação do acto, a exequente, ora recorrente, veio peticionar a sua execução, por a mesma não ter sido espontaneamente efectuada pela Administração no prazo legal, indicando, no requerimento inicial, os actos e operações que entendia deveriam ser determinados pelo tribunal, a saber:

1º Dirija notificação à Câmara Municipal de Mafra, no prazo máximo de trinta dias, pela qual:

a) Expressamente reconheça, com eficácia retroactiva à data do despacho declarado inválido, a viabilidade da pretensão da ora Exequente constante do estudo preliminar de loteamento apresentado junto daquela Câmara Municipal (Pº 110/1088-L-P.), viabilidade essa deliberada pela Câmara Municipal de Mafra em reunião de 10 de Março de 1989 e notificada à ora Exequente pelo ofício nº 032076 de 23 de Março de 1989, da mesma Câmara;

b) Consequentemente reconheça, com idêntica eficácia retroactiva, a invalidade do parecer negativo proferido pela CCRLVT consubstanciado na informação DPF 1271/89 de 3 de Agosto de 1989, dirigido à Câmara Municipal de Mafra em anexo ao ofício nº 8124 de 10.08.1989, emanado do Presidente da predita CCRLVT, por não se verificarem os fundamentos invocados na mesma informação;

c) Declare ainda que, em consequência da invalidade do mencionado parecer, e tendo em conta a viabilidade declarada pela deliberação da Câmara Municipal de Mafra de 10.03.1989, os direitos que daí resultaram para a requerente, ora Exequente, bem como o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que foi produzido o acto inválido, deverá a Câmara Municipal de Mafra, em confirmação da sua deliberação de 10 de Março de 1989, praticar os actos subsequentes, decorrentes da remoção do acto ilegal cuja invalidade foi declarada por três decisões deste Venerando Tribunal e por uma decisão do Tribunal Constitucional.

d) Caso se entenda que se deve manter a forma de procedimento administrativo de estudo preliminar de loteamento prevista no DL 400/84, deverá a Entidade Recorrida promover todos os actos e diligências para ser declarada a ratificação expressa da deliberação de aprovação do estudo preliminar de loteamento prevista no artº18º do DL 400/84, no prazo máximo de 60 dias após tal deliberação da Câmara Municipal de Mafra, para cujo efeito deverá a Câmara comunicar de imediato à Entidade Recorrida a prática dos actos subsequentes a que se alude na parte final da alínea precedente.

2º Igualmente no prazo máximo de 30 (trinta) dias e para assegurar o pleno respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Exequente, decorrentes da deliberação camarária de 10 de Março de 1989 e notificada em 23 de Março de 1989, cujo conteúdo consta da matéria de facto provada e transitada em julgado, a Entidade Recorrida identifique e decorrentemente revogue, reforme ou substitua todos os actos jurídicos e normativos e situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a concretização e plena realização daqueles referidos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Exequente.

3º No prazo máximo de dez dias após o termo dos prazos de trinta dias previstos nos dois números antecedentes, comprove ter dado integral e voluntário cumprimento às obrigações ali especificadas, requerendo a junção aos presentes autos dos documentos demonstrativos desse cumprimento.

4º Tendo em conta o disposto nos artº 174º e 158º do CPTA e na medida em que a reconstituição da situação que existiria implica ainda a realização de actos futuros a praticar pela Câmara Municipal de Mafra, a notificação a expedir pela Entidade Recorrida à dita Câmara Municipal deverá ser acompanhada dos documentos mencionados no artº 42º da presente petição inicial de procedimento executivo (i.e. dos vários acórdãos do STA que declararam a invalidade do despacho recorrido, do acórdão do Tribunal Constitucional e da decisão que será proferida nos termos do artº 179º do CPTA).

2. Com a contestação, a Entidade Requerida veio informar que deu execução ao acórdão anulatório através da prolação de um novo acto, agora do SEOTC, datado de 13.04.2007, exarado sobre a Informação GJ-00030-IT-2006, de 25.10, que juntou aos autos e que é do seguinte teor:

«Reitero o despacho do Senhor SEALOT e, com base nos termos da presente informação, indefiro o recurso hierárquico da B… Lda.», juntando documento comprovativo do acto e sua fundamentação (cf. fls. 29/33), bem como da sua notificação à exequente.

3. Na réplica, a exequente veio alegar e concluir, em síntese, que o novo acto praticado pelo SEOTC, em execução do julgado anulatório, padece do mesmo vício de falta de fundamentação de facto, que determinou a anulação do acto anterior (artº124º, nº 1 b) e c), artº 125º e 135º do CPA), sendo ainda inválido, por vício de violação de lei quanto aos pressupostos de facto relativamente às alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84, em conjugação com a violação dos princípios da boa fé e proporcionalidade (artº5º e 6º do CPA e artº 266º, nº 2 da CRP), já que as preocupações elencadas na Informação apenas justificariam uma aprovação condicionada (nº2 do artº 17º do DL 400/84), mas não o indeferimento total do projecto, pelo que, com esses fundamentos, pede que seja declarada a invalidade do novo acto e, em consequência, o SEOTC seja condenado a praticar os actos e operações peticionadas pela exequente no requerimento inicial da presente execução. Subsidiariamente e apenas para o caso de o Tribunal considerar que a referência ao POOC Alcobaça-Mafra, aprovado pela resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, constante da Informação integrada no despacho do SEOTEC, integra a invocação pelo SEOTEC, de causa legítima superveniente de inexecução, peticiona então o seu direito a uma indemnização, a determinar no prazo a fixar para o efeito, nos termos do nº 1 do artº 178º do CPTA.

4. O acórdão, ora sob recurso, considerou o julgado anulatório executado através do novo acto do SEOTC, supra referido, com os seguintes fundamentos:

«O acórdão de 17/05/2005 anulou por falta de fundamentação o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, (SEOTC), datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra.

Na sua parte decisória, pode ler-se:

“O acto impugnado, no segmento em apreciação refere apenas o seguinte:

“Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das alíneas b) e c) do n°1 do artigo 17º do Decreto-Lei n °400/84 de 31 de Dezembro”. (bold nosso)

Como ressalta do transcrito, o acto impugnado limita-se a transcrever o próprio texto legal, sem qualquer concretização da realidade fáctica subsumível ao referenciado enquadramento de direito. Ou seja, o acto recorrido não explicita, ainda que de forma sucinta, como é exigido pelo art° 125° do CPA, quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, nem concretiza minimamente quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”.

Para sustentar a fundamentação não basta, pois, a mera enunciação do texto legal, sem qualquer tradução, ao nível factual, de dados objectivos, consonantes ou não com a previsão da norma, mas, em todo o caso, concretizados ao nível da exigência desse texto.

Por outro lado, o parecer n° 1271/89 da CCRLVT, de fls. 31 e sgs. dos autos, para o qual se remete e que, assim, integra o acto recorrido, também nada adianta de concreto em relação aos aspectos assinalados, limitando-se a referir que se trata de uma “área de grande sensibilidade paisagística e ecológica sendo de manter o parecer anteriormente admitido “, parecer este, com o n° 599, de 21/4/89 (fls. 21 e sgs. dos autos) que também não contém elementos concretos que permitam preencher os apontados conceitos legais.

Assim sendo, o acto impugnado deixou a sua destinatária no desconhecimento ou na incerteza quanto ao motivo concreto do indeferimento da sua pretensão.

Há, pois, que concluir que o acto não se mostra suficientemente fundamentado de facto, o que gera a sua anulabilidade (art° 135° do CPA).”

É a execução deste aresto que se discute nos presentes autos.

Vejamos.

A anulação do recorrido assentou na verificação do vício de falta de fundamentação, como decorre do transcrito.

Ora, se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como é o caso do vício de forma, a execução da decisão jurisdicional cumpre-se com a extirpação da violação detectada, de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado – cfr. neste sentido, os acs. do STA de 14.03.2000, rec. 43.680, de 22.01.2003, rec. 141/02, de 21.05.03, rec. 1601/02, e de 26/09/2006, processo 261/06.

Neste caso, o acto é renovável, pelo que a execução do julgado cumpre-se com a prolação do novo acto, sem os vícios que inquinavam o anterior acto anulado.

Assim, poderá a Administração, simplesmente, eliminar o vício de forma cometido, prolatando um novo acto no mesmo sentido, o que é o caso vertente, como claramente resulta do exposto. (Neste sentido, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 21.03.2006, rec. 30655-A., para o qual se remete.)

No caso dos autos, atenta a razão anuladora, bastaria a adução das razões em que assentou o acto de indeferimento do recurso hierárquico, isto é a indicação de “quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, e a concretização de quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”.

Ora, é isto que, em nosso entender, o Despacho do SEOTC, datado de 13/04/2007, cumpre, como resulta da Informação para que remete (Pontos 3 e 4 da matéria de facto).

Com efeito aí se refere, nomeadamente e no que diz respeito às consequências que resultariam do loteamento, concretizando os conceitos acima indicados, o seguinte:

“a) Destruição de coberto vegetal e habitats, perda de biodiversidade e destruição da qualidade da paisagem. Deste ponto de vista, a intervenção em apreço promoveria a destruição de comunidades de flora (espécies endémicas) especiais que impõe preservar, indispensáveis para o equilíbrio físico e estrutural da arriba e capacidade de suporte da mesma.

b) A ocorrência de fenómenos de instabilidade associados à evolução das arribas litorais constitui importante fonte de perigosidade ou risco para a ocupação e para as actividades humanas localizadas na vizinhança imediata das arribas (de que o caso em apreço constitui excelente exemplo). Tal facto deve-se à ocorrência de movimentos de massa de vertente esporádicos e localizados, de diferentes tipos (desmoronamentos, escorregamentos), cuja ocorrência é preparada a prazo mais ou menos longo, pela erosão marinha de sopé, pela degradação das características de resistência que compõem os materiais e pela erosão sub-aérea.

Dado que os movimentos de massa de vertente ocorrem nos mais variados contextos geológicos e geomorfológicos do litoral português (em que a zona em apreço obrigatoriamente se insere), produzindo eventos de recuo instantâneos ao nível da largura da arriba que podem atingir várias dezenas de metros, considera-se que o então SEALOT ao indeferir a pretensão impôs um condicionamento ao uso da faixa costeira, de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de acidentes e consequentes perdas humanas e materiais, e garantindo a preservação paisagística do litoral.

Este último aspecto reveste-se de elevada importância no nosso país, onde a ocupação da orla costeira é dominada por actividades ligadas ao turismo, dado que a ocorrência de um movimento de massa de vertente em local não ocupado por edificações, não produz geralmente impacte negativo. Pelo contrário, a ocorrer de um movimento que afecte construções, conduz, na maioria dos casos a aspectos de paisagem degradada, com restos de construções visíveis na crista do talude, ou misturados no depósito resultante do sopé. Estes vestígios de construções danificadas, que não são geralmente removidos, apresentam em muitos casos, aspecto mais assemelhado a lixo ou depósito de entulho, do que um local aprazível para a realização de actividades ligadas ao turismo.

As arribas da zona em apreço são talhadas em calcários margosos, margas e arenitos, apresentando-se bastante recortadas e com perfil alcantilado, sendo visíveis inúmeros testemunhos de actividade recente, materializada por movimentos de massa de vertente do tipo queda de blocos, tombamentos e escorregamentos, que afectam por vezes extensões consideráveis da faixa adjacente à crista da arriba.

c) A impermeabilização e drenagem directa sobre a face exposta das arribas das águas pluviais (uma consequência expectável decorrente da aprovação do loteamento/construções) contribui para a aceleração local do processo erosivo. Além dos processos de ravinamento e a desintegração a que a arriba está sujeita por acção combinada do impacto directo das gotas de chuva e escorrência superficial natural, a impermeabilização da crista e da envolvente às arribas, associada a uma drenagem pouco eficiente, é responsável pelo desvio das águas de escorrência sobre o maciço rochoso, favorecendo, quer a erosão das rochas mais brandas, quer ainda os fenómenos de erosão ravinante e o transporte gravítico do material pouco consolidado. O ravinamento, provocado por escorrência superficial concentrada decorrente de precipitações intensas é particularmente importante em zonas construídas e impermeabilizadas. Nestes casos, as áreas impermeáveis funcionam como áreas de recolha das águas pluviais que, nos locais onde ocorrem roturas de condutas ou despejos descontrolados, provocam fluxos concentrados de elevada energia e erosividade, produzindo efeitos negativos sobre as arribas adjacentes, e consequentemente aceleração local do processo erosivo.

Considera-se, pois, que a fundamentação apresentada nas alíneas a), b) e c) estabelece óbvia relação com o 3.° parágrafo do despacho do então SEALOT, que refere que “A aceitação da pretensão acarretaria inevitavelmente a produção de efeitos perniciosos sobre a estabilidade ecológica e paisagística da região, com a destruição do ecossistema consagrado pelo diploma...”.

Quando à época a proposta de loteamento, foi sujeita a parecer da Administração Central, nos termos do então em vigor Dec. - Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro, foi desde logo assumida e classificada como uma operação de Loteamento Especial, ou seja, como uma operação de loteamento que se revestia de características tipológicas que a configuravam como uma intervenção urbanística que previa alterar (pela sua localização e dimensão) entre outras questões, a dinâmica da rede viária pública existente; redimensionar as infraestruturas exteriores; alterar significativamente as condições ambientais da área; promover o acréscimo da população residente no local (tanto a população residente como a população flutuante); apresentando uma edificabilidade superior a 500 fogos, de tal modo que até excedia as competências do Município. Deste modo, estava à partida identificada a natureza “ perturbante” da pretensão no local.

Com efeito, das apreciações técnicas prestadas, constatou-se que a proposta exibia uma ocupação edificada excessiva, decorrendo dessa mesma proposta edificatória, um índice total de construção de 0,91, um n.° total de fogos de 645 e naturalmente uma densidade habitacional igualmente excessiva para o local; O processo dispõe de parecer dos serviços técnicos da CM de Mafra (datado de 7 de Novembro de 1988) a propósito desta proposta de intervenção no local, que atesta:

- tratar-se de zona que foi objecto de medidas cautelares, tendo sido classificada pelo Decreto n.° 129/77, de 29 de Setembro;

- foi no que respeita à sua maior extensão da faixa costeira, considerada como área que constitui um ecossistema costeiro (Dec. - n.° 321/83, de 5 de Julho)

- acrescentou, ainda, dispor de informação de que esta ocupação não estava prevista no Ante Plano de Urbanização da vila da Ericeira, embora tivesse sido considerado de interesse local o aproveitamento desta faixa litoral para realizações de natureza turística.

Perante estes factos, estariam também estes serviços em condições de fazer prevalecer tais considerações e entender que não obstante os impedimentos relatados e as intenções a verter no Ante Plano, não era de facto possível aceitar uma ocupação daquela natureza, tanto mais que a mesma extravasava as preocupações e intenções da autarquia para o local;

Sublinhe-se a este propósito e não obstante o disposto no n.° 2, do art.° 17.° do DL 400/84, de 31/12, que a própria alínea c-), do n.° 1 do mesmo articulado, refere sobre uma das possibilidades legalmente previstas para o indeferimento, a “inconveniência para o ordenamento desenvolvimento do território do local (..) de acordo com os critérios ou acções previstas em instrumentos urbanísticos em fase de elaboração ou então no programa de actividades da CM”. Assim, conhecedores de todas as valências a ponderar, teria sempre esta CCDR de fazer cumprir também aquela exigência legal, que só por si, vinha desde logo dar corpo às exigências do seu n.° 2.

Será ainda conveniente considerar que o próprio regime geral da REN então em vigor e fixado pelo Dec-Lei n.° 321/83, de 5 de Julho, delimitando os ecossistemas costeiros (como é o caso em apreço), proibia as acções que diminuíssem e obstruíssem as suas funções e potencialidades, nomeadamente as vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal.

4- Conclusão.

Atento ao exposto nesta informação considera-se que os elementos apresentados sustentam de forma consistente o despacho emitido pelo então SEALOT, que se fundamentou e orientou em princípios de protecção e valorização ambiental da orla costeira em vigor na altura, a que estão subjacentes uma série de questões relacionadas com a salvaguarda de pessoas e bens, minimização do risco e preservação das características físicas, biológicas, geológicas e paisagísticas do litoral.

Considera-se que, já há data do parecer do então SEALOT, existia uma consciencialização de que a intensa ocupação demográfica e económica, os fluxos populacionais sazonais, a ocupação desordenada e caótica do território, muitas vezes em zonas de risco, o completo desrespeito pela capacidade de carga dos locais, a sobre-exploração dos recursos e as intervenções incorrectas iriam criar pressões e alterações significativas sobre o meio e os ecossistemas, conduzindo a graves conflitos de usos (por exemplo construções junto à crista das arribas).

O simples facto de o troço costeiro em que se insere a pretensão ser abrangido pelo POOC Alcobaça - Mafra, nomeadamente por Classes de Espaços de âmbito proteccionista dos valores naturais que impedem a realização de novas construções, e Faixas de Risco que promovem a protecção das áreas sujeitas às evoluções físicas das arribas face à ocupação humana e a prevenção dos impactes dessa artificialização nos processos erosivos das arribas, validam o cenário de protecção e valorização da orla costeira que o então SEALOT pretendia considerar para a zona em apreço.”

Ou seja, da informação que integra o acto executivo ressalta que o loteamento em causa, com as inerentes construções que aí iriam ser realizadas iria acelerar o processo de ravinamento e de destruição do coberto vegetal, afectando, por isso, o património paisagístico natural, com graves prejuízos para o ordenado desenvolvimento do território.

Assim, o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal e que se prendia tão só com a fundamentação de facto desse mesmo acto.

Questão diversa, que não cabe discutir no presente meio processual é a de saber, questão que a Exequente suscita, se este novo acto padece de vícios próprios.

Mas ter-se-á de admitir que o processo executório não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título.

Na verdade este Tribunal encontra-se limitado, pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de desvios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que se não verifica no caso em análise. (cfr. neste sentido ac. do Pleno de 15-11-2006, Pº nº 01A/02.)»(sic)

5. O recorrente, porém, entende, contrariamente ao decidido e que se deixou transcrito no ponto supra, que o novo acto, tal como o anterior, se não encontra devidamente fundamentado porque, a seu ver, a Informação acolhida no despacho do SEOTC, não contém indicação de factos objectivos e concretos susceptíveis de integrar a previsão das normas invocadas no despacho anulado, as já referidas alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84, como, refere, exaustivamente demonstrou na réplica, mas não foi devidamente apreciado pelo acórdão recorrido.

E, por isso, conclui, que se não verifica a premissa do acórdão recorrido, segundo a qual «o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal ».

A seu ver, o novo acto padece do mesmo vício de fundamentação que o acto anulado, pelo que a alegada execução não se verifica, mantendo-se, pelo contrário, a situação ilegal objecto da decisão anulatória.

Refere ainda que «a arguição de tal invalidade efectuada na réplica é processual e substancialmente admissível no processo executivo, visto que se enquadra nos limites legalmente permitidos resultantes da conjugação dos artº 165º e 166º do CPTA», por ser «válida e admissível a arguição da invalidade do acto supostamente de execução, sempre que tal arguição se circunscreva à demonstração de que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, igualmente afectam o acto dito de execução, o qual, por isso, não procedeu à expurgação e remoção de tais vícios, continuando, por isso, a persistir a ocorrência da situação ilegal objecto da decisão anulatória, o que, diz, «não só não colide, como inteiramente se conforma com a doutrina exposta no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15.11.2006, no P. 01-A/02», pelo que «o douto acórdão recorrido violou as normas conjugadas dos artº165º e 167º do CPTA, por incorrer numa interpretação erroneamente restritiva, dessa forma violando os princípios dos artsº 20º e 205º, nº 3 da CRP».(cf. conclusões I a XII das conclusões das alegações de recurso).

6. Refira-se, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que parece defender a recorrente, nas suas alegações, o Tribunal a quo não tinha que rebater, ponto por ponto, todos os argumentos invocados pela recorrente na réplica, para defender o seu ponto de vista, na suscitada questão de falta de fundamentação do novo acto (cf. artº 660º, nº2) Neste sentido, o Prof. Alberto dos Reis, CPC anotado , 1982, V, p.143 e a jurisprudência deste Pleno, entre muitos outros, os acs. De 21.02.2002, rec. 34.852 e de 25.01.05, rec. 1423/02 .

Portanto, o tribunal não tinha que fazer uma análise crítica pormenorizada do alegado pela ora recorrente na sua réplica a propósito do vício de fundamentação do novo acto, apenas tinha de se pronunciar sobre essa questão e que se prendia com a ilegalidade do novo acto, por ter reincidido no vício de fundamentação que determinou a anulação do acto anterior e, portanto, por ter violado o julgado anulatório, já que, alegadamente, não o teria respeitado.

Ora essa questão o tribunal apreciou, como claramente resulta da transcrição do acórdão recorrido, efectuada supra no ponto 4, tendo concluído que o novo acto expurgara o vício de fundamentação de que padecia o anterior e, consequentemente, não ocorria a pretendida violação do julgado anulatório, que, assim, se mostrava executado.

7. Porém, a ora recorrente insiste que, contrariamente ao decidido, o novo acto persiste no mesmo vício de fundamentação do anteriormente anulado, já que a Informação em que se sustenta continua a não conter factos concretos, objectivos, susceptíveis de integrar a previsão normativa das alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84.

Contudo, sem razão.

Como é sabido e tem sido reiteradamente afirmado por este Tribunal, a fundamentação é um conceito relativo, pelo que “variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.” Por todos, o acórdão deste Pleno de 13.04.2000, rec. 31.616

E se é certo que, como se refere no acórdão anulatório, a fundamentação não pode traduzir-se numa mera transcrição da lei, como acontecia no acto anulado, também é certo que a lei se basta com uma «sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.» (cf. artº125º, nº1 do CPA), posto é que esses fundamentos não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes como exige o nº 2 do citado preceito, exigência que, de resto, se compreende, já que a finalidade da fundamentação formal, porque é dessa que trata o preceito citado, é permitir ao interessado determinar-se pela aceitação do acto ou pela sua impugnação.

Ora, não há dúvida que, a Informação em que assentou o novo acto aqui em causa, transcrita no acórdão recorrido e reproduzida supra, veio explicitar, até com algum pormenor, as razões, de facto e de direito, que justificaram o indeferimento da pretensão do recorrente e que, no que aos factos respeita, se prendem, essencialmente, com três tipos de situações, ali identificadas, a saber:

- «… a intervenção em apreço promoveria a destruição de comunidades de flora (espécies endémicas) especiais que impõe preservar, indispensáveis para o equilíbrio físico e estrutural da arriba e capacidade de suporte da mesma»;

- «… a ocorrência de fenómenos de instabilidade associados à evolução das arribas constitui importante fonte de perigosidade ou risco para a ocupação e para as actividades humanas localizadas na vizinhança imediata das arribas (de que o caso em apreço constitui excelente exemplo)», pelo que « o SEOTEC ao indeferir a pretensão impôs um condicionamento ao uso da faixa costeira, de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de acidentes e consequentes perdas humanas e materiais e garantindo a preservação paisagística litoral», e isto porque « as arribas em apreço são talhadas em calcários margosos, margas e arenitos, apresentando-se bastante recortadas e com perfil alcantilado, sendo visíveis inúmeros testemunhos de actividade recente, materializada por movimentos de massa de vertente do tipo queda de blocos, tombamentos e escorregamentos, que afectam por vezes extensões consideráveis da faixa adjacente à crista da arriba»;

- «a impermeabilização e drenagem directa sobre a face exposta das arribas das águas pluviais (uma consequência expectável decorrente da aprovação do loteamento/construções) contribui para a aceleração local do processo erosivo».

Ora, essas três razões, que na referida Informação se mostram melhor explicitadas e esclarecidas, são perfeitamente compreensíveis por um destinatário normal, permitindo, portanto, à recorrente decidir sobre se com elas se conformaria ou não, pelo que a fundamentação do novo acto satisfaz cabalmente a sua finalidade.

E, porque assim é, não ocorre violação do julgado anulatório e, consequentemente, o acórdão recorrido ao concluir que o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação, não padece do pretendido erro de julgamento.

8. Mas a recorrente veio imputar ao acórdão recorrido violação dos artsº 165º e 167º do CPTA e dos princípios dos artº 20º e 205º, nº 3 da CRP, referindo que o acórdão faz uma interpretação erroneamente restritiva daqueles preceitos, e isto porque, conforme refere nas conclusões IX e X das suas alegações, a aferição da impugnação do novo acto, na medida em que o mesmo se mostre desconforme com a sentença anulatória e/ou que mantenha, sem fundamento válido, a situação ilegal, «deve ser efectuada pelo Tribunal, caso a caso, em função do conteúdo da decisão anulatória que constitui o título executivo», pelo que « à luz de tal critério, será válida e admissível a arguição da invalidade do acto supostamente de execução, sempre que tal arguição se circunscreva à demonstração de que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, igualmente afectam o acto dito de execução, o qual, por isso, não procedeu à expurgação e remoção de tais vícios». Refere ainda que este entendimento não só não colide, como inteiramente se conforma com a doutrina exposta no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15 de Novembro de 2006, P. 01-A/02.

E, na verdade, assim é.

Só que, com tal alegação, a recorrente não demonstra, afinal, em que reside a alegada violação, pelo acórdão recorrido, dos citados artº165º e 167º do CPTA e dos artsº 20º e 205º, nº 3 da CRP.

Pelo contrário, ao concordar expressamente com a doutrina do referido acórdão do Pleno, está, afinal, a concordar com o acórdão recorrido, quando este, em conclusão, refere o seguinte:

«(…)

Questão diversa, que não cabe discutir no presente meio processual é a de saber, questão que a Exequente suscita, se este novo acto padece de vícios próprios.

Mas ter-se-á de admitir que o processo executório não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título.

Na verdade, este Tribunal encontra-se limitado, pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de desvios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que se não verifica no caso em análise (cfr. Neste sentido ac. do Pleno de 15.11.2006, P. nº 01-A/02).»

Embora o acórdão não o diga expressamente, é manifesto que se está a referir aos vícios de erro nos pressupostos de facto de aplicação das al. b) e c) do nº1 do artº17º do DL 400/84 e de ofensa dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, imputados também pela recorrente, na réplica, ao novo acto, vícios que a mesma levou às conclusões daquele seu articulado, transcritas no relatório do acórdão recorrido e onde pede a declaração de invalidade do novo acto, com fundamento naqueles vícios, para a eventualidade de ser julgado improcedente o vício de fundamentação formal (cf. conclusão XIII. nº2, b) da réplica).

Ora, a recorrente não ataca, nas suas alegações de recurso, esta pronúncia do tribunal a quo, já que nunca defende que o tribunal a quo deveria ter conhecido dos referidos vícios de erro nos pressupostos de facto e de ofensa dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, além do vício de fundamentação formal. Pelo contrário, pelas razões já referidas e que constam das conclusões IX e X das alegações, até expressamente concorda com que tais vícios não podem ser conhecidos no processo executivo, porque não foi com base neles que o anterior acto foi anulado.

De facto, na sua alegação de recurso, a recorrente concorda expressamente com o tribunal a quo e com a doutrina do acórdão do Pleno nele citado, quando defendem que eventuais vícios do novo acto, que não tenham determinado a anulação do acto anterior, não podem ser conhecidos no âmbito do processo executivo.

Portanto, a censura que a recorrente move ao acórdão recorrido, quando diz que o mesmo violou os artsº 165º e 176º do CPTA e os artsº 20º e 205º da CRP, dirige-se ainda à pronúncia quanto ao vício de fundamentação, como claramente resulta não só das conclusões de recurso, mas também da própria alegação, onde a esse propósito, refere o seguinte:

«… quando na réplica a exequente faz a exegese crítica de tal Informação, visando demonstrar, como demonstrou, que a aludida Informação não contém qualquer matéria de facto objectivamente relevante, não está a exequente a suscitar qualquer questão nova. Está, isso sim, meramente a impugnar a alegação da entidade requerida de ter já dado inteiro cumprimento ao dever de execução.

Tal impugnação é inteiramente válida, legítima e admissível no quadro do processo executivo, na medida em que visa tão somente demonstrar que, contrariamente ao alegado, a entidade requerida, no 2º acto prolatado, afinal não expurgou os vícios que afectavam o acto anulado, ou seja, que a decisão anulatória continua por cumprir. A admissibilidade processual dessa réplica decorre, afinal, da coexistência de normas do artº165º e do nº1 do artº 167º do CPTA».

E mais adiante, afirma:

«… pode ocorrer dúvida sobre se tal impugnação constante da réplica se conforma ou não com os limites do processo executivo, o qual é serventuário do título executivo.

Mas tal aferição tem de ser efectuada caso a caso, não podendo ser afastada liminar e mecanicamente, sob pena de violação do nº1 do artº167º do CPTA.

O critério de tal aferição não pode deixar de ser o conteúdo da decisão anulatória, isto é, o conteúdo do caso julgado que constitui o próprio título executivo.

A esta luz, é legítima e admissível a impugnação contenciosa constante da réplica que vise demonstrar que os vícios concretos do acto anulado, tal como definidos na decisão anulatória, não foram removidos nem expurgados.

Inversamente, já cairá fora da admissibilidade de invocação no processo executivo a arguição de vícios do acto alegadamente de execução que sejam diversos dos que foram definidos na decisão anulatória. Só nestes casos é que, com propriedade, se poderá falar de invocação de matéria nova.

(…)

Atento o conteúdo dos acórdãos anulatórios e da defesa da entidade requerida, é manifesto que a réplica, ao pôr em causa a existência dessa fundamentação fáctica e, sobretudo, ao demonstrar a absoluta inexistência da mesma, se circunscreve ao núcleo das questões susceptíveis de serem apreciadas e decididas no âmbito do processo executivo.

Por isso, o douto acórdão recorrido, quando rejeita a apreciação das questões suscitadas na réplica por entender que a mesma implica a resolução de “ questões novas” comete um duplo erro:

- por um lado, viola o dever de apreciação que decorre da conjugação dos artsº 165º e 167º, nº1 do CPTA, por recusar conhecer os vícios alegados na réplica;

- por outro lado, e em decorrência desse primeiro erro, dá como existente a fundamentação de facto que, notoriamente, está ausente da Informação de CCDR-LVT.

O douto acórdão recorrido, fixando-se na mera aparência de fundamentação que consta da predita Informação, declinou realizar uma análise aprofundada e crítica dessa aparência, acabando por tomar a nuvem por Juno». (sic)

Ora, face a tal alegação, não restam quaisquer dúvidas que a recorrente apenas censura a pronúncia do tribunal a quo relativamente ao vício de fundamentação de facto do novo acto, por entender que o mesmo deveria ter conhecido de todos os aspectos, por si invocados, relativos a esse vício e que a recorrente criticou na réplica.

Só que, como já referimos, o acórdão recorrido não tinha de apreciar, ponto por ponto, a análise crítica efectuada pela recorrente, na réplica, à fundamentação do novo acto, sendo certo que não deixou de apreciar esse vício, como ficou demonstrado. Se o não apreciasse, então incorreria em nulidade, por omissão de pronúncia (artº 668º, nº1 d) do CPC), o que nem sequer foi invocado.

Ora, a recorrente expressamente concorda na sua alegação, como vimos, com o acórdão recorrido e com o acórdão do Pleno nele citado, quando estes defendem que os vícios que não determinaram a anulação do acto extravasam o âmbito da execução do julgado anulatório, sendo que o anterior acto só foi anulado por vício de fundamentação formal e não por erro sobre os pressupostos de facto ou por ofensa dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, que são vícios de violação de lei, que se não confundem com aquele vício formal.

E foram esses vícios de violação de lei que o acórdão recorrido não apreciou, porque, seguindo a doutrina do citado acórdão do Pleno, os considerou questões novas, excluídas do processo executivo, por não ter sido com base neles que o anterior acto foi anulado, doutrina com que, já vimos, a recorrente expressamente concorda na sua alegação.

Mas, assim sendo, improcedendo o recurso, pelas razões já referidas em 5, 6 e 7 supra, quanto à pronúncia do tribunal a quo relativamente ao invocado vício de fundamentação formal do novo acto e não tendo a recorrente censurado a pronúncia do tribunal a quo relativamente aos demais vícios que imputou a esse acto na réplica, improcedem as conclusões I a XII das alegações de recurso.

9. Finalmente, quanto à pretensa causa legítima de inexecução, que, a título subsidiário, a recorrente suscitara na réplica e agora também levou, cautelarmente, às conclusões XIII a XIX das alegações de recurso, está, naturalmente prejudicada pelo anteriormente decidido, pois, mostrando-se o julgado anulatório executado, a questão não se coloca, pois, naturalmente, supõe a impossibilidade (absoluta ou por grave prejuízo) na execução (artº166º do CPTA). Essa a razão por que o acórdão recorrido se não pronunciou sobre essa questão, apenas suscitada a título subsidiário e, portanto, para o caso de se entender que se verificava causa legítima de inexecução, pelo que não ocorre a pretendida ofensa, pelo acórdão recorrido, dos princípios do artº 20º e do artº 205º, nº3 da CRP.

Aliás, diga-se, que tal questão nunca foi sequer invocada pela entidade requerida que, pelo contrário, sempre defendeu a execução, pelo novo acto, do julgado anulatório.

Face a tudo o anteriormente exposto, o presente recurso não logra provimento, pelo que o acórdão recorrido é de manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 15 de Outubro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José (Vencido cfr. do Sr. Cons. Jorge de Sousa e por entender que o recorrente põe em crise na sua Alegação o entendimento da Subsecção de não conhecer dos vícios que tinha pedido para serem apreciados no processo executivo) – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques - José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso – Jorge Manuel Lopes de Sousa (Vencido nos termos da declaração junta).

Processo nº 28055

1- Por força do disposto no nº 4 do art. 5º da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, ao presente processo de execução de julgado é aplicável o regime previsto no C.P.T.A., pois foi instaurado após a entrada em vigor deste novo Código.

Com o trânsito em julgado da decisão judicial anulatória de um acto administrativo, a Administração fica constituída no dever de executar que, «sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado» se consubstancia no «dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado» (art. 173º, n.º 1, do C.P.T.A.). Para o cumprimento deste dever, «a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação» (nº 2 do mesmo artigo).

Por outro lado, relativamente aos processos Impugnatórios de actos administrativos, o novo contencioso administrativo erigiu a relação jurídica substantiva com eles conexionada como sendo o objecto do processo, estabelecendo o dever de averiguação completa de todas as causas de invalidade de que enferme o acto impugnado, quer as invocadas pelo impugnante, quer todas as possíveis causas de invalidade não invocadas (art. 95º, nº 2, do CPTA).

Isto significa que no âmbito do novo contencioso, a sentença anulatória corresponde a uma indagação completa da legalidade do acto impugnado e, por isso, a respectiva execução, terá de reconduzir-se à reconstituição plena da legalidade substantiva da relação jurídica subjacente ao acto anulado.

Assim, no caso de serem praticados pela Administração novos actos em execução espontânea da sentença, a reconstituição da situação prevista no art. 173º, nº 1, do CPTA, supõe a apreciação da legalidade desses novos actos, tendo como referência a situação jurídica substantiva regulada pela sentença anulatória, quer no que concerne à conformidade com o julgado (como a sentença regula a relação jurídica existente entre a Administração e o particular e são apreciadas todas as causas de invalidade, essa desconformidade deverá ser entendida não só como violação do expressamente decidido, mas também como também prática de novas ilegalidades no âmbito da mesma relação jurídica) quer no que respeita à legalidade da situação por esses novos actos criada, mesmo que regulando diferentes relações jurídicas, desde que essa regulação seja ilegal e se reconduza à manutenção da situação a que se pretendeu pôr termo com a decisão (art. 179º, nº 2, do CPTA).11 Essencialmente neste sentido, pode ver-se o voto de vencido que proferi no acórdão do Pleno de 15-11-2006, recurso n.º1A/02.

De qualquer forma, mesmo que se entenda que no âmbito das nulidades previstas neste n.º 2 apenas caberão as ilegalidades atinentes à mesma relação jurídica a que se refere a sentença anulatória (interpretação que é possível se se entender que o âmbito da nulidade por desconformidade com a sentença se restringe aos pontos expressamente nela apreciados), parece-me seguro que todas as ilegalidades serão apreciadas no âmbito do processo de execução, desde que mantenham a situação criada com o acto anulado, nos termos da parte final do mesmo n.º 2, tendo de resultar do processo de execução a concretização prática da relação jurídica definida em sintonia com a lei.

Isto significa, assim, que no âmbito do novo contencioso, o processo declarativo complementado com o processo de execução de julgado foram gizados como meios de proporcionarem ao cidadão que vem ao Tribunal pedir justiça uma tutela efectiva da sua pretensão afastando-se, assim, a necessidade, frequente no velho contencioso, de o interessado ter de acorrer várias vezes ao Tribunal para impugnar autonomamente novos actos ilegais praticados pela Administração na sequência da anulação ou para ver completada a satisfação dos seus direitos (designadamente, calculada a indemnização a que tem direito).

2- Este novo regime do contencioso administrativo foi pensado para os processos a que ele se aplica integralmente, que são apenas os processos iniciados a partir de 1-1-2004 (art. 5º, n.º 1, da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro).

No caso dos autos, a decisão anulatória foi proferida em recurso contencioso de anulação, ao abrigo do velho contencioso, e apenas a execução de julgado é regulada pelo novo contencioso (por força do preceituado no nº 4 daquele art. 5º).

Por isso, na decisão exequenda não foi regulada a globalidade da situação jurídica subjacente ao acto anulado, como deveria ser se fosse aplicado ao processo declarativo o novo contencioso.

Porém, a meu ver, a opção legislativa pela aplicação do novo regime de execução de julgados aos processos de execução iniciados após 1-1-2004 tem ínsita a intenção de lhes aplicar o novo regime naquilo que é a sua inovação mais relevante que é a suficiência desse processo para levar à prática a regulação em termos legais da relação jurídica subjacente.

O facto de na sentença proferida no processo declarativo não se ter definido a globalidade da regulação da relação jurídica existente entre a Administração e a Recorrente não é obstáculo à apreciação da legalidade da situação criada com o novo acto, uma vez que o novo processo de execução de julgados anulatórios de actos administrativos comporta os momentos declarativos necessários para a concretização da completa regulação da relação Jurídica a que eles se reportam.

A meu ver é esta a interpretação da lei que é conforme à Constituição, por ser a que assegura ou, pelo menos está mais próxima de assegurar, o direito à tutela judicial efectiva em prazo razoável (art. 20º, nºs 1 e 4, da CRP).

Ou, noutra perspectiva e de forma mais explicita, parece-me ser materialmente inconstitucional, por violar aquelas regras constitucionais, o entendimento que fez vencimento, que se reconduz a que a Recorrente, que impugnou contenciosamente um acto administrativo em 1989, tenha, passados cerca de 19 anos, de iniciar um novo processo contencioso para poder obter a regulação judicial da relação jurídica subjacente ao acto impugnado.

Outra vez!?

Lisboa, 15-10-2008.

Jorge Manuel Lopes de Sousa.

028055A

Sumário

Texto Integral

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

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