IIO DIREITO.
O relato antecedente evidencia que a Recorrente dirigiu ao Sr. SEOP e ao Instituto das Estradas de Portugal (IEP) requerimentos alertando-os para o facto de, por força do disposto no DL 130/2000, de 13/7, a B... gozar de um regime de excepção na exploração das auto estradas, que a discriminava positivamente em relação às restantes concessionárias, e solicitando que esse regime fosse alargado a todas elas de forma a que todas ficassem em situação de igualdade.
O que motivou o envio, pelo IEP, ao SEOP do ofício que se transcreveu no ponto 5 da matéria de facto onde se reconhece que, de facto, o citado diploma atribuía à B... benefícios únicos na exploração da sua rede de auto estradas e que a alteração desta situação só poderia ser feita por via legislativa, pelo que perguntava se havia intenção de alterar a situação por essa via.
Ao que o SEOP sobre ele exarou despacho recorrido que é do seguinte teor “Não é intenção do Governo tornar extensiva a comparticipação criada através do DL n.º 130/2000, de 13 de Julho”.
Inconformada a Recorrente interpôs recurso contencioso pedindo a sua anulação o qual foi rejeitado pelo Acórdão recorrido, com fundamento na sua manifesta ilegalidade, pois foi entendido que aquele despacho não configurava qualquer pronúncia definitiva e inovadora de não atribuição da comparticipação em causa e, porque assim, não se podia considerá-lo um acto administrativo lesivo dos seus direitos ou interesses legítimos.
E justificou-se este entendimento da seguinte forma :
“E é assim não obstante a recorrente não ter visto, de facto, satisfeita a sua pretensão de ver comparticipadas as auto-estradas a ela concessionadas, o que a levou a considerar indeferida essa pretensão, pois que esse “indeferimento” nunca pode ser dissociado da pretensão formulada e esta foi apenas a de alteração legislativa que contemplasse essa comparticipação. O que se apresenta, aliás, numa perspectiva correcta, na medida em que se a comparticipação foi estabelecida em diploma legal, a alteração do seu regime só através de outro diploma legal podia ser efectuada.
O que o recorrido disse foi apenas que não era sua intenção alterar o regime estabelecido.
Donde resulta que o recorrido, através do acto contenciosamente impugnado, apenas manifestou uma intenção - que podia vir a ser concretizada ou não - não tendo tomado a decisão que a recorrente considera que tomou, decisão essa que, aliás, in casu, e tendo em conta a pretensão a que se reportava, não podia tomar.
O que significa que o acto contenciosamente impugnado não é um acto administrativo - uma decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art.º 120.º do CPA)- mas apenas, como foi referido, um acto da Administração em que esta manifestou a sua intenção quanto ao seu procedimento relativamente à alteração de uma norma legislativa que havia sido solicitada pela recorrente. Ou seja, não é um acto lesivo de direitos da recorrente, pelo que não é contenciosamente impugnável (art.º 268.º, n.º 4 da CRP).
A lesão desses direitos, a ocorrer, decorre da lei, podendo a recorrente ser ressarcida no âmbito da responsabilidade civil eventualmente dela decorrente, ou, então, no âmbito do contrato de concessão celebrado entre ela e o IEP.
Por outro lado, se, como a recorrente defende, uma interpretação do DL n.º 130/2000 conforme à Constituição lhe confere o direito à comparticipação pretendida, o que a recorrente tem é que lançar mão de uma acção para o reconhecimento desse direito, sendo certo que a pretensão que formulou não foi a de que, em face da lei vigente, a comparticipação nela estabelecida fosse aplicável às suas auto-estradas, mas sim que a lei fosse alterada de molde a considerar essa comparticipação.
De salientar, finalmente, que, mesmo que se considere que a concessão da comparticipação estabelecida no referido diploma legal configura um acto administrativo, nem assim o acto contenciosamente impugnado seria um acto administrativo lesivo de direitos.
Na verdade, nesta hipotética situação, que se equaciona apenas para apresentar um quadro melhor ilustrativo dessa situação, o que o acto da Administração significaria era somente que ela se recusava a alterá-lo, mantendo o acto anterior, que seria a fonte de lesão dos alegados direitos da recorrente. E isto porque, conforme já foi referido, o acto impugnado não recaiu sobre um expresso e concreto pedido de comparticipação em face do anteriormente estabelecido, mas sim sobre a alteração desse quadro anterior.”
Vejamos, pois, se ao assim decidir decidiu bem.
1. O Governo “na sequência do aumento do preço dos combustíveis e considerando a necessidade de adoptar medidas extraordinárias de salvaguarda do transporte de mercadorias, decidiu comparticipar, em determinados períodos do dia, o custo das portagens em toda a rede de auto-estradas concedida à B..., aplicáveis a veículos de passageiros e de mercadorias que integrem as classes 3 e 4 de portagem e que sejam utentes do serviço Via Verde”, comparticipação essa que seria de carácter provisório e seria revista no momento em que o euro entrasse em circulação. - Vd. preâmbulo do DL 130/2000, de 13/7.
E nesse sentido decretou que as taxas de portagem pela utilização daquelas auto-estradas e classes de veículos “entre as 0 e as 6 e entre as 22 e as 24 horas são pagas, em partes iguais pelo utilizadores e pelo Estado” e que “entre as 10 e as 16 horas serão pagas pelos utilizadores e pelo Estado, pagando aqueles 70% do seu preço e o Estado a parte restante”, sendo que na parte restante do dia essa utilização seria paga exclusivamente pelos utilizadores. – n.ºs 1, 2 e 3 do art.º 2.º do citado diploma.
A Recorrente sentindo-se injustiçada por aquele benefício ter sido, apenas e tão só, atribuído à B... dirigiu à Autoridade Recorrida e ao IEP os documentos aludidos no ponto 4 do probatório onde informava que as auto-estradas que lhe foram concessionadas (A8 e A15) estavam a sofrer um impacto directo muito negativo em resultado das referidas comparticipações - na medida em que sendo aquelas auto-estradas alternativas e concorrentes da A1 muito do seu potencial tráfego se desviava para esta via – e manifestava a opinião de que era vital e urgente alargar o âmbito daquelas comparticipações à totalidade das concessionárias.
Solicitação foi desatendida porquanto a Entidade Recorrida, pelo despacho recorrido, informou que não tinha intenção de proceder à pretendida alteração do DL 130/2000.
Será que, como se decidiu, este despacho é recorrível ?
2. De acordo com o se prescreve no n.º do art.º 25.º da LPTA “só é admissível recurso dos actos administrativos definitivos e executórios”, entendido este conceito de harmonia com a nova redacção do art. 268.º da CRP (resultante da Lei Constitucional 1/89), o que vale por dizer que só são susceptíveis de recurso contencioso os actos administrativos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos seus destinatários ( Vd. neste sentido Cons. Santos Botelho in “Contencioso Administrativo”, 4.ª ed., pg. 292, e, entre outros, Acórdãos deste Supremo Tribunal de 20/11/91, rec. 12.696, de 23/10/91, rec. 12.561, e do Pleno de 13/4/00, rec. 45.398.).
Sendo que - por força do que se estatui no art.º 120.º do CPA - por acto administrativo se devem considerar "as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.".
Resulta, assim, claro que o recurso contencioso só pode utilizado quando estejam em causa decisões da Administração que se traduzam numa pronúncia definitiva e inovadora feita ao abrigo de normas de direito público, que afectem os direitos ou interesses legítimos do seu destinatário.
E, sendo assim, os despachos que enunciem meras intenções ou que se traduzam em orientações para os serviços e que, portanto, por si só, e imediatamente, não sejam capazes de extravasar do âmbito interno da Administração e atingir, de forma lesiva, a situação dos interessados não são susceptíveis de ser objecto de recurso contencioso.
Será que - como defende a Recorrente - o despacho recorrido pode ser qualificado como um acto administrativo lesivo ?
Vejamos.
2. 1. Não há dúvida de que a Recorrente tem razão quando afirma que o despacho recorrido, ao declarar não ser intenção do Governo alargar às restantes concessionárias os benefícios concedidos à B... pelo DL 130/2000 está indeferir-lhe a pretensão que lhe dirigiu no sentido de ser colocada em idêntica situação àquela concessionária e, nessa medida deve ser configurado como um acto de indeferimento da sua pretensão e, portanto, um acto lesivo dos seus interesses imediatos. E a tal não obsta o facto daquele despacho ter sido proferido no rosto de um ofício enviado pelo IEP à Autoridade Recorrida onde aquela solicitava instruções de procedimento no tocante à pretensão da Recorrente e, portanto, e aparentemente, aparecer como uma mera instrução interna.
Na verdade, apesar dessa aparência, o referido acto, ainda que imediatamente provocado por um ofício entre duas entidades da Administração, constituiu a resposta definitiva à pretensão da Recorrente e, por isso, e porque afectava seus interesses, é que a mesma foi notificada dessa decisão.
Ou seja, o acto recorrido teve efeitos externos e constituiu um verdadeiro indeferimento da pretensão da Recorrente.
A questão a colocar é, todavia, outra e traduz-se em saber se, por um lado, (1) esse despacho pode ser qualificado como uma verdadeira uma decisão administrativa, isto é, como um acto jurídico praticado no exercício de um poder administrativo ao abrigo de normas de direito público cujos efeitos se repercutiram na esfera jurídica da Recorrente, e, por outro, (2) se os interesses por ela atingiu podem ser configurados como interesses legalmente protegidos, isto é, como interesses cuja tutela pode ser feita através da interposição de recurso contencioso.
Ora, a nosso ver, a resposta a dar a esta questão – em qualquer das vertentes em que a mesma foi decomposta – é negativa.
2.2. Com efeito, sendo a Recorrente concessionária da concepção, projecto, construção e exploração de determinados lanços de auto estrada por força Contrato de Concessão celebrado com o Estado Português as condições dessa exploração são as aí clausuladas, pelo que será através da modificação daquele Contrato que estas condições poderão ser modificadas e será com fundamento no que nele se acordou que se dirimirão os conflitos eventualmente emergentes dessa relação.
E, porque assim, não se nos afigura legítimo que a Recorrente, à margem desse clausulado e, porventura, contra o que aí se obrigou, procure, agora, forçar o outro Outorgante a alterar as condições de exploração anteriormente fixadas.
Sendo assim, e sendo que a pretensão manifestada pela Recorrente nos requerimentos que dirigiu, tanto à Autoridade Recorrida como ao IEP, foi a de alteração de uma parte daquele clausulado e, portanto, a de ver modificados os pressupostos em que o Contrato se fundou, entendemos que tal a pretensão não representa um interesse legítimo susceptível de protecção jurídica. E isto porque, muito embora tal pretensão não seja ilegal e, nessa medida, susceptível de ser deferida sem violação de nenhum princípio fundamental da ordem jurídica, não pode ser retratada como um interesse legítimo, isto é, como um interesse com protecção semelhante a um direito subjectivo e, por isso, um interesse cuja defesa possa ser feita através da interposição de um recurso contencioso.
2. 3. Por outro lado, a decisão da Autoridade Recorrida, também, não pode ser vista como uma decisão autoritária definidora da situação da Recorrente, proferida ao abrigo de normas de direito público, pois que a sua recusa em deferir a pretensão que lhe foi colocada traduziu-se, tão só, no propósito de manter inalterados os pressupostos e o clausulado de um contrato livremente outorgado. O que significada que o despacho recorrido, ao proclamar que o Governo entendia desnecessária a alteração das condições em que a Recorrente explorava as suas auto estradas, não só não veio introduzir novidade naquele Contrato como também não se serviu do direito público como suporte da sua decisão.
Ou seja, ao agir desta forma a Autoridade Recorrida não definiu, por si só, de forma autoritária, a situação jurídica da Recorrente e, nessa medida, o despacho recorrido não pode ser qualificado como um acto administrativo.
A decisão da Autoridade Recorrida tem, assim, a mesma natureza que teria se a decisão da Recorrente se a situação a ponderar fosse a inversa, isto é, se a petição de alteração do Contrato partisse daquela Autoridade e a Recorrente se negasse a satisfazê-la.
E daí que - como se afirma no douto Acórdão recorrido, ainda que por razões algo diferentes - o acto impugnado não seja recorrível e que a ressarcibilidade dos prejuízos eventualmente sofridos pela Recorrente pelo facto de a B... beneficiar de um regime mais favorável tenha de ser feita no âmbito da responsabilidade civil decorrente do contrato no âmbito do contrato de concessão celebrado entre ela e o IEP ou da lei.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em, por razões não inteiramente coincidentes, negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 460 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 16 de Junho de 2005. – Costa Reis – (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Santos Botelho – Pais Borges – Angelina Domingues – António Madureira.
