021/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, não se conformando com a decisão do Mmo. Juiz do TAF de Mirandela que, nos termos do artigo 204.º , n.º 1, alínea i) do CPPT , julgou extinta a execução fiscal instaurada no SF de Vila Real e que aí corre contra A… e esposa B…, residentes em …, por dívidas ao IFADAP, no montante de € 9.327,76, dela interpôs recurso para o TCAN, formulando as seguintes conclusões: I- Os contratos de atribuição de ajudas celebrados com o IFADAP têm a natureza de contratos administrativos; II- Os actos que rescindem os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição das ajudas concedidas têm a natureza de actos administrativos; III- Os referidos actos determinam a restituição de quantias certas à pessoa colectiva de direito público ordenante; IV- Para as indicadas restituições rege, pois, o artigo 155.º do CPA que manda aplicar o processo de execução fiscal regulado no CPPT; Foram, assim, violados os artigos 148.º , n.º 2 do CPPT e 155.º do CPA. Termos em que sendo dado provimento ao presente recurso deve ser revogada a sentença recorrida. Não foram apresentadas contra-alegações. Por acórdão de 19/11/2009, declarou-se o TCAN incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do recurso e competente, para o efeito, a Secção de Contencioso Tributário do STA. Aqui remetidos os autos, o Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que deve ser dado provimento ao recurso com as legais consequências. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – Na decisão recorrida, mostra-se assente a seguinte factualidade: 1. Entre o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), por um lado, e C… e D…, por outro, foi celebrado um contrato que versou sobre ajuda ao investimento a exploração agrícola de jovem agricultor, em projecto apresentado por estes (que recebeu o n.º 99.21.2253.1) que consta de fls. 28 a 31 e que o dou aqui por reproduzido; 2. Os aqui Oponentes prestaram a favor do IFADAP uma garantia (fiança) até ao limite de 14.000.000$00, “ Para segurança do reembolso da ajuda que o IFADAP vai pagar a C…, nos termos que este celebrou (…) ” – fls. 12 que dou aqui por reproduzida; 3. Por carta datada de 20/12/2004 o C… foi notificado de que deveria proceder à reposição considerada indevidamente recebida no montante total de 8.071,17 €, pelo facto de se verificar a ausência de comprovação da totalidade de investimentos aprovados, conforme fls. 33 que dou aqui por reproduzida; 4. Por carta datada de 30/5/2005 os aqui Oponentes foram notificados, na qualidade de fiadores no citado contrato, para procederem ao pagamento de 8.835,41 € porque o C…, apesar de ter sido interpelado, não ter realizado qualquer pagamento – fls. 13 e 14; 5. O Chefe do SF de Santa Marta de Penaguião recebeu uma carta do IFADAP em 18/5/2006, na qual aquele Instituto, “ Nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 28.º do Decreto-Lei n.º 79/98 , de 27 de Março, aplicável in casu por força do disposto no art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 250/02, de 21 de Novembro, e no artº 148.º, n.º 2, alínea a) do Código de Procedimento e de Processo Tributário ” remete uma certidão de dívida, da qual consta que os fiadores, aqui Oponentes, são também devedores ao Instituto da quantia total de 9.111,19 €, e pela qual se requer que seja instaurado processo de execução fiscal – fls. 40 que dou aqui por reproduzida; 6. A certidão de dívida aludida consta de fls. 41 e dou-a aqui por reproduzida. III - Vem o presente recurso interposto da decisão do Mmo. Juiz do TAF de Mirandela que, nos presentes autos de oposição deduzidos pelos ora recorridos, julgou extinta a execução fiscal que contra estes foi instaurada, por dívidas ao recorrente. Em causa está uma dívida ao IFADAP, resultante de um contrato celebrado com os oponentes. A decisão recorrida funda-se na circunstância de o Mmo. Juiz a quo ter considerado que o acto do IFADAP de rescisão do contrato de atribuição de ajudas com exigência de devolução das mesmas não tem a natureza de acto administrativo e, por isso, não ser possível, nos termos do CPPT, a cobrança da dívida com recurso ao processo de execução fiscal. Entende, pelo contrário, o recorrente que a cobrança do seu crédito se realiza através do recurso ao processo de execução fiscal, porquanto os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP têm a natureza de contratos administrativos e o acto de rescisão, com exigência de devolução das ajudas recebidas, constitui um acto administrativo. Sobre esta questão tem vindo este Tribunal a pronunciar-se, de forma reiterada e pacífica, no sentido de, contrariamente ao entendido pelo Mmo. Juiz a quo , terem os serviços de finanças competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de judas financeiras, mediante processo de execução fiscal. A esse propósito, vejam-se os acórdãos de 25/6/2009, 26/08/2009, 23/9/2009 e 21/10/2009 nos recursos n.ºs 416/09, 609/09, 650/09 e 462/09, respectivamente. Por não se vislumbrar razão que justifique alterar tal jurisprudência, aqui se reafirma, pois, o mesmo entendimento, reproduzindo o que a esse respeito já se acentuou, por exemplo, no acórdão de 23/09/2009, no recurso n.º 650/09, supra citado: « O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas ( artigos 1.º , 3.º e 5.º do DL 414/93 , de 23/12). Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93 , de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas. Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…). (…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.». O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º , n.º 1, alínea q) da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º , n.º 2 do DL 81/91 , de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas. Por outro lado, o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável ( artigos 52.º do DL 81/91 , de 19/2, e 120.º do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente). Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja. E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”. Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal – cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5:ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º. Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP) ». A decisão recorrida que assim não entendeu não pode, por isso, manter-se. IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, ordenando-se, em consequência, a baixa dos autos ao tribunal “a quo” para conhecimento dos outros fundamentos da oposição, se a tal nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 3 de Março de 2010. – António Calhau (relator) – Miranda de Pacheco – Pimenta do Vale.