01301/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Carece de legitimidade activa para acção de reconhecimento do direito à declaração da caducidade da classificação do Parque Nacional da Arrábida uma associação de defesa do ambiente, cujos fins estatutários incluem o de preservar o património natural da Serra da Arrábida e o de propor a respectiva classificação como Parque Natural.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... , com sede na Rua da ..., Aldeia da..., em Azeitão, freguesia de São Lourenço, concelho de Setúbal, veio intentar acção para reconhecimento de direito ou interesse legitimo contra o CONSELHO DE MINISTROS , pedindo que seja reconhecida a caducidade da classificação do Parque Natural da Arrábida. A fundamentar o pedido formulado, alegou, em síntese, que: na sequência da aprovação do Decreto-Lei nº 613/76 , de 27 de Julho e através do Decreto-Lei nº 622/76 , de 28 de Julho, foi criado o Parque Natural da Arrábida; a primeira regulamentação do referido Parque foi efectuada através do Regulamento Geral do Parque Natural da Arrábida, aprovado pela Portaria nº 26-­F/80, de 9 de Janeiro; o Decreto-Lei nº 19/93 , de 23/01/93 que estabeleceu o Regime Jurídico da Rede Nacional de Áreas Protegidas previa que os Parques existentes à data da sua entrada em vigor deveriam ser reclassificados através de Decreto-Regulamentar; o Parque Natural da Arrábida foi reclassificado através do Decreto Regulamentar nº 23/98 , de 14 de Outubro, que estabelece no seu artigo 18º, nº 1 que o Plano de Ordenamento do Parque Natural deveria ser elaborado no prazo de 3 anos contados da data da sua publicação, ou seja, até 14 de Outubro de 2001, o que não aconteceu, encontrando-se até 26/05/2003, por aprovar, face à não aprovação do respectivo Plano de Ordenamento a classificação como Parque Natural caducou, nos termos do artigo 13º, nº 2 do citado Decreto-Lei nº 19/93 , sendo manifesta a caducidade da classificação do Parque Natural da Arrábida e, consequentemente a falta de protecção de toda a área por ele abrangida; o Decreto-Lei nº 204/2002 , de 1 de Outubro, no seu artigo único estabeleceu que se mantêm em vigor todas as classificações de áreas protegidas criadas ou reclassificadas ao abrigo do regime legal do Decreto-Lei nº 19/93 , de 23 de Janeiro, retroagindo os seus efeitos ao termo dos prazos estabelecidos nos diplomas de criação dos Parques para a elaboração do respectivo Plano de Ordenamento; este Decreto-Lei é ilegal, verificando-se a caducidade da classificação do Parque Natural da Arrábida, tanto mais que a referida retroactividade restringe/limita o direito de propriedade dos proprietários de terrenos, e sendo o direito de propriedade privada, consagrado no artigo 62,0 da CRP um direito fundamental de natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias, a sua restrição ou limitação somente poderá ser efectuada nos termos prescritos no artigo 18º, nº 3, ex vi do artigo 17º da CRP; é manifesta a inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 204/2002 , porquanto a mesma assume características de verdadeira "Lei Medida", violando o disposto no artigo 18º, nº 3 da CRP e, a sua aplicação retroactiva, restringindo o direito de propriedade dos particulares, viola o princípio do Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2º da CRP. Por sentença de fls. 43 a 49, dos autos, foi julgada procedente a questão dilatória, suscitada pelo Ministério Público, da ilegitimidade da autora da acção e, por consequência, absolvido o réu da instância. Inconformada com tal decisão, veio a autora recorrer para este Supremo Tribunal, apresentando alegação, na qual formulou as seguintes conclusões : 1ª A sentença em crise fez uma interpretação incorrecta dos factos, bem como do direito aplicáveis ao caso sub júdice ; 2ª Contrariamente ao alegado na sentença em crise, a recorrente pretende defender interesses que se encontram integrados no seu objecto estatutário, bem como as suas atribuições; 3ª Pelo que, no caso concreto, a legitimidade activa das recorrentes decorre, tout court , do seu objecto estatutário, sob pena de se decidir sobre o fundo da causa por via do conhecimento de uma excepção dilatória, em clara contradição com o estatuído no artigo 69º, nº 1, in fine da LPTA; 4ª A recorrente peticionou o reconhecimento da caducidade da classificação da Serra da Arrábida como Parque Natural, por forma a promover o correcto ordenamento do território desta Serra. 5ª É que, face à manifesta ilegalidade do Decreto-Lei nº 204/02, de 1 de Outubro, toda a zona da Serra da Arrábida encontra-se desprovida de protecção ambiental, pelo que se revela essencial obter a declaração de caducidade da classificação do parque Natural da Arrábida por forma a que, posteriormente, sejam tomadas medidas destinadas à efectiva protecção ambiental desta Serra, designadamente a classificação ex novo de toda a zona como área protegida, através da tramitação legal especialmente prevista para o efeito; 6ª Deste modo, o entendimento veiculado pela sentença recorrida viola o direito fundamental da recorrente à tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente consagrado no artigo 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, bem como o princípio de liberdade de associação consagrado no artigo 46º também da Lei Fundamental, na medida em que a impede de prosseguir livremente os seus fins. A entidade recorrida apresentou alegação, formulando as seguintes conclusões : A Recorrente apresentou-se em juízo peticionando, através da presente acção, a declaração de caducidade da reclassificação do Parque Natural da Serra da Arrábida, operada através do Decreto Regulamentar nº 23/98 , de 14 de Outubro; Sucede, porém, que, através do Decreto-Lei nº 204/2002 , de 1 de Outubro, foram mantidas em vigor todas as classificações de áreas protegidas criadas ou reclassificadas ao abrigo do Decreto-Lei nº 19/93 , de 23 de Janeiro, retroagindo os seus efeitos ao termos dos prazos estabelecidos para a elaboração dos respectivos planos de ordenamento; Por conseguinte, se a presente acção fosse admitida e provida, a declaração de caducidade da classificação em apreço implicaria o afastamento das limitações vigentes em resultado da mesma; O afastamento dessas restrições ao direito de propriedade dos proprietários de terrenos situados na zona abrangida pela classificação não diz, porém, respeito à Recorrente, por isso que não se inclui nas suas finalidades estatutárias; Tal interesse na declaração de caducidade é, na verdade, próprio dos titulares do direito de propriedade dos terrenos situados na mencionada área de intervenção; E é, mesmo, incompatível com as finalidades que presidiram à constituição da Recorrente, maxime a de promover a classificação (e não a desclassificação!) do Parque Natural da Serra da Arrábida; A Recorrente não dispõe, assim, de legitimidade para a presente acção, conforme foi doutamente decidido; Por conseguinte, aquela decisão não merece a mais leve censura. ­­O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: Dos termos da petição da acção proposta pela recorrente e da pretensão nela formulada – em função das quais a sua legitimidade activa haverá de ser aferida – ­resulta que a A. visa proteger e acautelar o direito de propriedade dos proprietários dos terrenos situados na área do Parque Natural da Arrábida, face à sua alegada ilegal limitação/restrição pelo Decreto-Lei nº 204/2002 , de 1 de Outubro, consubstanciada na colocação em causa das suas legítimas expectativas e direitos decorrentes da caducidade da classificação daquele Parque, anteriormente ocorrida, nos termos do Art.º 13º , nº 2 do Decreto-Lei nº 19/93 , de 23 de Janeiro – Cfr, em especial, os Art.ºs 29º e 39º a 42º. Impõe-se assim concluir que a defesa de tais direitos e interesses não se reporta a direitos e interesses de que a recorrente seja estatutariamente titular, como bem entendeu a sentença recorrida, em conformidade com os Art.ºs 1°, 3° e 4º dos respectivos estatutos. Em consequência, a recorrente não se apresenta como sujeito da pretensa relação jurídica controvertida (vg Barbosa de Magalhães in Gazeta da Relação de Lisboa, vol. 32º, pág. 274), tal como por ela é configurada na petição da acção. Também por isso, em razão do pedido formulado e da respectiva causa de pedir, não lhe advém da procedência da acção qualquer utilidade, falecendo-lhe interesse em agir. Ora, “ para as acções propriamente ditas, a legitimidade é conferida, como no processo civil, pela titularidade da relação jurídica ( material ou substancial) controvertida, isto é, pela titularidade do direito ou do interesse legalmente protegido (do lado activo) e pelo dever correspondente (do lado passivo). De facto, só é legítima e só tem utilidade uma decisão de fundo do tribunal se estiverem presentes no processo as pessoas ou entidades implicadas na relação jurídico-administrativa a que se refere o litígio, também porque só para elas valerá o caso julgado.” - vg “ A Justiça Administrativa", José Carlos Vieira de Andrade, 3ª Edição (reimpressão), Almedina, 2002, pág. 221. A entender-se, diferentemente, que ao peticionar o reconhecimento da caducidade da classificação daquele Parque, a A. visava, em última instância, como ora alega, a promoção do correcto ordenamento do território da Serra da Arrábida, através de uma posterior classificação ex novo de toda a zona, ainda assim não se evidencia, quer da petição (cfr art.º 51°), quer das suas alegações do recurso, a utilidade concreta da acção, em termos do reconhecimento de um seu direito ou interesse legítimo, com o que aquele pretendido reconhecimento de caducidade se não confunde. E certo é que “uma acção para o reconhecimento de um direito só faz sentido se houver uma contestação, uma ameaça ou uma incerteza objectiva (e relevante) quanto à sua existência" (ob. cit., pág.228), o que no caso não ocorre, como antes se referiu, por não se mostrar concreta, objectiva e efectivamente ameaçado qualquer direito ou interesse legítimo da recorrente. Improcedendo todas as conclusões das suas alegações, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. Alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, ao decidir pela falta de legitimidade activa para a acção para reconhecimento da caducidade da classificação do Parque Nacional da Arrábida. A sentença, para assim decidir, baseou-se no seguinte discurso argumentativo: … estabelece o artigo 69º, nº 1 da LPTA, que as acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer. No presente caso, o direito a reconhecer é a caducidade da classificação do Parque Natural da Arrábida, pretendendo a Autora com esta declaração de caducidade, proteger o direito de propriedade dos proprietários de terrenos situados na sua área de intervenção. Como resulta dos Estatutos da autora, nomeadamente do seu artigo 1º, aquela é uma associação para a defesa do ambiente, e que tem por objecto promover a defesa dos recursos naturais, do património arqueológico, arquitectónico, histórico e cultural da região. Constitui, ainda, objecto desta associação, contribuir para a ordenação e disciplina das actividades urbanísticas, industriais, recreativas e turísticas, de forma a promover os valores naturais, semi-naturais e paisagísticos, estéticos e culturais da região. No artigo 3º dos Estatutos da autora, prevê-se que: "Para a realização do seu objecto, a Associação propõe-se: Salvaguardar o ambiente como um bem para a sobrevivência das populações, de modo a garantir um meio de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado. Preservar o património natural, humano, histórico e cultural da Serra da Arrábida. Propor a classificação da Serra da Arrábida como «Parque Natural». Promover um correcto ordenamento do território da Serra da Arrábida. Promover os valores naturais, semi - naturais e paisagísticos, estéticos e culturais da região." No artigo 4º dos Estatutos prevê-se que à Associação, na realização do seu objecto, cabe-lhe, nomeadamente, o acompanhamento, concertação e participação na elaboração do plano especial de ordenamento da Serra da Arrábida e nos planos de gestão do território que tenham incidência sobre a Serra da Arrábida e desenvolver e coordenar actividades ao nível regional e local, com vista ao acompanhamento da execução dos planos de ordenamento do território. De todo o exposto ressalta, com clareza, que a autora é uma associação especialmente criada para a defesa do ambiente e do património natural, propondo-se a autora para a realização do seu objecto social propor a classificação da Serra da Arrábida como «Parque Natural», promover um correcto ordenamento do território da Serra da Arrábida, bem como promover os valores naturais, semi - naturais e paisagísticos, estéticos e culturais da região . No entanto, o que a autora vem peticionar é claramente contrário ao seu objecto social, ou seja, a autora vem pedir que seja declarada a caducidade da classificação do Parque Natural da Serra da Arrábida. Ora, nos Estatutos da autora está efectivamente consagrada a defesa protecção do ambiente e não a sua desprotecção, que seria em ultima análise resultado que se obteria, se a final, viesse a ser julgada procedente a pretensão da autora. É, pois evidente, que nos Estatutos da autora não está consagrada a defesa dos interesses e direitos que a autora pretende defender com a presente acção, como sejam o direito de propriedade dos proprietários de terrenos situados na área de intervenção abrangida pela Classificação de Parque Natural, pelo que é a autora parte ilegítima para instaurar a presente acção , atentas as disposições combinadas dos artigos 69º , nº 1 e 26º , nº 1 do C.P.C , aplicável ex vi do artigo 1º da L.P.T.A. o que constitui a excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância, cfr. artigos 494º , alínea e), do C.P.C . e 493º, nº 3 do C.P.C., ambos aplicáveis ex vi do artigo 1º da L.P.T.A. Como se vê, a sentença não põe em causa a adequação da acção para reconhecimento de direito como meio para a efectiva tutela dos interesses difusos em que se traduz a defesa do ambiente. E também não questiona o direito da ora recorrente a usar dos meios processuais legalmente disponíveis, designadamente, a acção para reconhecimento de direito, para a prossecução de tal finalidade de defesa de valores ambientais, em conformidade com o seu objecto social. É, pois, infundada a alegação da recorrente, ao concluir que o entendimento seguido na sentença viola o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva e o princípio da liberdade de associação, por obstar ao livre prosseguimento dos seus fins estatutários. Com efeito, o que a sentença considera, e bem, é que, sendo a ora recorrente, conforme os respectivos estatutos, uma associação especialmente criada para a defesa do ambiente e do património natural, que visa, para a realização do seu objecto social, propor a classificação da Serra da Arrábida como Parque Natural, veio peticionar, na acção proposta, a declaração da caducidade da classificação do Parque Nacional da Serra da Arrábida. O que se apresenta em clara oposição com o indicado objecto social da recorrente. Alega esta que «peticionou o reconhecimento da caducidade da classificação do Parque Natural da Arrábida, não com o intuito de proteger os proprietários dos terrenos situados no parque, mas por forma a promover o correcto ordenamento do território da Serra da Arrábida». Todavia, são os alegados direitos e expectativas legítimas desses proprietários que, na petição inicial da acção, a ora recorrente invoca para fundamentar o pedido formulado de reconhecimento da caducidade daquela classificação. Vejam-se os artigos 28º a 43º dessa petição, onde se alega que o DL 204/02, de 23.1, ao manter em vigor a classificação de área protegida do Parque Natural da Arrábida, alegadamente caducada por falta de oportuna aprovação do correspondente Plano de Ordenamento previsto no DR 23/98, de 14.10, « implica a criação/limitação do direito de propriedade dos proprietários dos terrenos » ali situados (nº 29), sendo « manifesta a inconstitucionalidade » desse diploma legal, « porquanto assume características de verdadeira “Lei Medida”, violando o disposto no artigo 18º, nº 3 da CRP » (nº 36) e o princípio constitucional da confiança, consagrado no art. 2º da CRP, « sendo que existiu um vazio legal entre a caducidade dos Parques Naturais abrangidos pela regulamentação estabelecida pelo Decreto-lei nº 204/2002 , durante o qual os particulares criaram expectativas legítimas e adquiriram direitos merecedores de tutela jurídica (nº 41). Pelo que o referido Decreto-Lei jamais poderá aplicar-se retroactivamente, pondo em causa tais expectativas e direitos » (nº 43). E, de todo o modo, seriam esses proprietários quem, imediata e directamente, seria beneficiado com a eventual procedência da acção. Com efeito, com a peticionada declaração de caducidade daquela classificação seria descomprimido o direito de propriedade dos proprietários dos terrenos situados na área de intervenção abrangida pela classificação de Parque Natural. Ao mesmo tempo que o levantamento da classificação iria colidir, imediata e frontalmente, com as finalidades de promoção e protecção ambiental para cuja prossecução a recorrente foi criada. Assim, e independentemente de qualquer consideração ou apreciação sobre a questão que é objecto do pedido, deve concluir-se que a A., ora recorrente, não é titular do direito cujo reconhecimento é peticionado, não obtendo qualquer utilidade imediata da eventual procedência da acção. Daí que não tenha interesse directo em demandar, carecendo, por isso, de legitimidade activa (cf. art. 69/1 LPTA), tal como decidiu a sentença recorrida. A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente. 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 350,00 (trezentos euros) e € 150, 00 (cento e cinquenta euros). Lisboa, 17 de Fevereiro de 2005. – Adérito Santos – (relator) – Cândido Pinho – Azevedo Moreira.