1Relatório
A..., identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo, que indeferiu o pedido de SUSPENSÃO DE EFICÁCIA do despacho do Ex.mo Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL, de 10 de Outubro de 2003, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra que determinou a “contagem de tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação, nos termos da Lei 5/2001, de 2 de Maio, bem como a devolução do montante relativo aos retroactivos recebidos aquando do reposicionamento, acto este da Sra. Secretaria de Estado da Segurança Social, de 10 de Outubro de 2003”, formulando as seguintes conclusões:
- -A irrecorribilidade de um acto administrativo deve ser apreciada no recurso contencioso, e não em sede do requerimento de Suspensão de Eficácia, entendendo-se que este meio acessório apenas pretende a não produção imediata de efeitos, do acto contenciosamente recorrível. Esta suspensão deve ser decretada em função de um juízo de ponderação entre o prejuízo efectivo de difícil reparação que a execução do acto poderá causar ao particular e a lesão que a suspensão daquele poderá causar ao interesse público;
- -no entanto, e ainda que assim não fosse entendido o acto que rejeita um recurso administrativo é um acto administrativo, pois define e regula a situação jurídica da Administração perante aquele recurso e nessa medida atinge imediatamente o direito do particular a ver o seu pedido apreciado por uma instância administrativa diferente do autor do acto impugnado e atinge o direito ao reposicionamento na carreira que o acto impugnado pretende não reconhecer. Apesar de se tratar de uma decisão de rejeição, é sempre possível ao interessado por ela tocado discutir em tribunal se no caso concreto não deveria ter sido tomada decisão diversa;
- -constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que a recorribilidade dos actos administrativos, pelos quais os órgãos da administração se declaram incompetentes para a sua decisão, são verdadeiros actos administrativos, já que é um acto lesivo dos direitos e interesses do impugnante.
- -assim, conclui a recorrente, a decisão de rejeição de apreciação de um acto administrativo é também objecto de recurso contencioso, devendo a impugnação judicial do mesmo incidir sobre o próprio acto recorrido, constituindo a decisão de rejeição liminar do recurso o pressuposto processual da interposição daquele.
Nas suas contra alegações a entidade recorrida defendeu a manutenção do Acórdão. Invocou, no mesmo sentido os Acórdãos proferidos no TCA (recursos 13002/04 e 12.981) e deste Supremo Tribunal (proferido em 1-4-2004, recurso 273/04).
O M.P. junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.
O Acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:
- a)a requerente pertence ao quadro de pessoal do CDSSS de Coimbra, exercendo actualmente as funções de Educadora de Infância;
- b)a mesma interpôs recurso “hierárquico necessário” para o Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade, do despacho de 25-2-03, do Director do CDSS, de Coimbra, que revogou o seu anterior despacho de 6-3-02, o qual havia determinado a contagem do tempo de serviço à requerente e outras, prestado antes do ingresso na carreira docente;
- c)pela Direcção dos Serviços Jurídicos da Secretaria do Ministério da Segurança Social e do Trabalho foi elaborada a informação n.º 219/2003, junta a fls. 38, cujo teor se dá aqui por reproduzida, onde se conclui, em resumo, que, face ao disposto na al. b) do art. 173º do C. P. Adm. o recurso deve ser rejeitado, porquanto do acto impugnado cabe recurso contencioso directo para os tribunais administrativos;
- d)sobre tal informação, a Secretária de Estado da Segurança Social, no uso das competências delegadas pelo Despacho n.º18863/2003, publicado no DR, II Série, de 2-10-03, proferiu o seguinte despacho, em 10-10-03: “Concordo. Rejeito o presente recurso, nos termos do art. 173º, b) do CPA”;
- e)é deste despacho que vem formulado o presente pedido de suspensão.
Consideramos ainda relevantes os seguintes factos:
- f)o despacho proferido pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25-2-2003 é do seguinte teor: “Dado que as funcionárias em sede de audiência de interessados, na sequência do meu despacho de 29-1-2003, não acrescentaram ao processo qualquer elemento susceptível de alterar o sentido da decisão proposta, revogo, nos termos do art. 141º do C.P.A. o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorização a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n.º 2, de 4-3-2002, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo”;
- g)em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social.
- h)Este recurso foi “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 34º do CPA enviado pelo ofício n.º 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social” – fls. 70.
- i)O Vogal do Conselho directivo de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso – fls. 243.
- j)Este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 – fls. 235.
- l)Em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu – fls. 33;
- m)Pelo Secretário de Estado da Segurança Social, em 10-10-2003, foi o recurso rejeitado, por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadra em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário – fls. 37 e seguintes.
2.2. Matéria de direito
O Acórdão recorrido indeferiu o pedido de suspensão de eficácia por entender que o acto, objecto do pedido de suspensão, não era lesivo, sendo assim manifestamente irrecorrível, com a seguinte fundamentação:
“(...) No que respeita a um eventual acto praticado pelo director do Centro Distrital de Coimbra não se enquadra em nenhum dos casos em que os actos praticados pelo ISSS estão submetidos a recurso tutelar necessário, já que inexiste qualquer determinação legal nesse sentido. Na verdade, quer a lei n.º 5/2001, de 2/5, que considera o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com cursos de formação a educadores de infância para efeitos da carreira docente, quer os Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, aprovados pelo Dec. Lei 316/A/2000, de 7-12, não prevêem o recurso tutelar. É este também o entendimento perfilhado pela jurisprudência do STA, veja-se o Acórdão de 12-2-1976 proferido no proc. 9816 e, mais recentemente, o Acórdão de 23-2-2000, ainda que no âmbito do DAFSE. No quadro traçado julga-se, pois, não haver lugar a impugnação graciosa, pela via prevista no art. 158º, n.º 2 al. b) e c) do C.P.A – recursos hierárquico e tutelar. O acto impugnado reveste as características de definitividade e executoriedade que o tornam contenciosamente recorrível, sem necessidade de prévia impugnação administrativa. Logo e face ao disposto na alínea b) do art. 173º do referido Código, o recurso “deve ser rejeitado”, porquanto o acto impugnado não é recorrível, cabendo recurso contencioso directo para os tribunais administrativos, ficando prejudicada a análise de fundo (...)” – cfr. fls. 39/40 dos autos.
A recorrente insurge-se contra este entendimento considerando que o acto, objecto do pedido de suspensão, é lesivo.
Vejamos a questão, começando por precisar os actos proferidos com vista à qualificação do acto, objecto do pedido de suspensão.
- -o despacho proferido pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25-2-2003 é do seguinte teor: “Dado que as funcionárias em sede de audiência de interessados, na sequência do meu despacho de 29-1-2003, não acrescentaram ao processo qualquer elemento susceptível de alterar o sentido da decisão proposta, revogo, nos termos do art. 141º do C.P.A. o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorização a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n.º 2, de 4-3-2002, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo”;
- -em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social.
- -Este recurso foi “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 34º do CPA enviado pelo ofício n.º 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social” – fls. 70.
- -O Vogal do Conselho directivo de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso – fls. 243.
- -Este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 – fls. 235.
- -Em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu – fls. 33;
- -Pelo Secretário de Estado da Segurança Social, em 10-10-2003, foi o recurso rejeitado, por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadra em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário – fls. 37 e seguintes.
Destes factos resulta que o acto, objecto do pedido de suspensão, proferido pelo Secretário de Estado do Trabalho e da Segurança Social, não foi proferido no âmbito de um recurso hierárquico necessário.
O ISSS é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social. Nos termos do art. 23º, 2 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/2000, “… uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público …” podendo nos termos do n.º 3 do mesmo artigo “ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos”.
Nos termos do art. 1º dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12) esta entidade é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público”.Nos termos do art. 2º do mesmo Estatuto: “O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade”.
A organização administrativa portuguesa tem três tipos de relações funcionais interorgânicas: hierarquia, superintendência e tutela. Nos termos do art. 199º, d) da CRP compete ao Governo, como órgão superior da administração pública “Dirigir os serviços e a actividade da Administração directa do Estado, civil e militar, superintender na Administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e Administração Autónoma”. A hierarquia caracteriza as relações funcionais nos serviços e actividades da Administração directa do Estado, e a superintendência e tutela as relações funcionais da Administração indirecta.
Os institutos públicos incluem-se na Administração indirecta, uma vez que prosseguindo embora finalidades e atribuições do Estado, fazem-no em nome próprio (desconcentração), estando, por isso, dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.
“Estas entidades actuam através de órgãos próprios e, apesar de ser no interesse do Estado, fazem-no em nome próprio e não em nome do Estado. Têm, ainda personalidade jurídica própria, património próprio, e praticam actos próprios” – cfr. JOSÉ FIGUEIREDO DIAS E Fernanda Paula Oliveira, Direito Administrativo, Coimbra, 2003, pág. 54. O Governo não tem sobre estas entidades poderes de direcção (hierarquia), mas apenas de superintendência e tutela, e nos casos e termos previstos na lei.
A relação administrativa estabelecida entre o Instituto de Solidariedade e Segurança Social e o Ministério do Trabalho e Segurança Social não é, assim, uma relação de hierarquia, mas de superintendência e tutela – cfr. art. 5º, al. 1 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/200, e art. 1º e 2º dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12.
A impugnação administrativa dos actos proferidos pelos organismos sujeitos à superintendência e tutela é, quando esteja legalmente prevista, denominada “recurso tutelar” – art. 177º do C. P. Adm.
O recurso tutelar só existe nos casos previstos na lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter meramente facultativo – art. 177º, 2 do C. P. Adm.
O despacho de rejeição de um recurso hierárquico ou tutelar facultativo não é contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo. Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (cfr. art. 167º do C. P. Adm.). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso – cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18-12-2003, recurso 01652/02; 22-1-92, recurso 013062 e de 8-10-2003, recurso 1494/03: “O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º, n.º 1, do C.P.A.). O acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente”.
Com efeito, sublinha-se neste último Acórdão, “os actos meramente confirmativos, que se limitam a confirmar um acto lesivo anteriormente praticado, sem nada lhe acrescentar, não provocam qualquer lesão da esfera jurídica dos particulares, pelo que não podem ser considerados actos lesivos e, por isso, a Constituição não impõe que eles possam ser impugnados contenciosamente. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15-3-95, proferido no processo n.º 783/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446-Suplemento, página 574.).
A lei não prevê a existência de recurso tutelar dos actos praticados pelos órgãos do Instituto da Solidariedade e da Segurança Social.
Logo, a conclusão que se impõe é a de que qualquer recurso dos órgãos competentes deste Instituto para o membro do Governo respectivo, tem natureza facultativa, e, portanto, a sua rejeição não é contenciosamente recorrível.
Pode ser menos óbvia a resposta à questão de saber qual seja o acto recorrível/lesivo, no presente caso: (i) o acto proferido pelo Director do CDSS de Coimbra, ou (ii) pela Vogal do Conselho Directivo do mesmo Instituto de Solidariedade e Segurança Social. A resposta depende da natureza das competências do Director do CDSSS (se a sua competência for própria e exclusiva, o acto por si praticado seria desde logo contenciosamente impugnável; se essa competência não for exclusiva, então do acto por ele praticado caberia recurso hierárquico necessário). Mas, neste processo, a questão não se coloca. A recorrente não pede a suspensão de eficácia do acto do Director do CDSSS de Coimbra, nem do acto da Vogal do Conselho Directivo, que indeferiu o recurso hierárquico interposto daquele acto. Assim, não há que tomar posição sobre a natureza das competências do Director do CDSSS, e do Conselho directivo, uma vez que o acto recorrível/lesivo seria, necessariamente, o que foi proferido por um deles.
O que é indiscutível (repete-se) é que das deliberações dos órgãos competentes do Instituto da Solidariedade e Segurança Social não cabia qualquer recurso hierárquico, ou tutelar necessário.
Deste modo, o acto – objecto do pedido de suspensão - que rejeitou o recurso “tutelar” por entender que tal recurso não era admissível, é indubitavelmente um acto não lesivo e, portanto manifestamente irrecorrível, tal como foi decidido no Acórdão recorrido.
