0517/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Instituto da Solidariedade e Segurança Social é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social, dotado de autonomia administrativa e financeira, com a natureza de instituto público (art. 23º, 2 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/2000).

II- Os actos administrativos proferidos pelos órgãos competentes do referido Instituto são contenciosamente recorríveis, sendo assim, meramente facultativo o recurso interposto para o Ministro do Trabalho e Segurança Social.

III- Assim, nos termos do art. 76º, 1, al. c) da LPTA, deve ser julgado improcedente o pedido de suspensão de eficácia de um acto do Ministro do Trabalho e Segurança Social que rejeita o recurso interposto de um acto proferido pelo Director do CDSS (Centro distrital de Solidariedade e Segurança Social) de Coimbra, com o fundamento de não caber recurso tutelar necessário de tal acto.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo, que indeferiu o pedido de SUSPENSÃO DE EFICÁCIA do despacho do Ex.mo Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL, de 10 de Outubro de 2003, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra que determinou a “contagem de tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação, nos termos da Lei 5/2001, de 2 de Maio, bem como a devolução do montante relativo aos retroactivos recebidos aquando do reposicionamento, acto este da Sra. Secretaria de Estado da Segurança Social, de 10 de Outubro de 2003”, formulando as seguintes conclusões:

- A irrecorribilidade de um acto administrativo deve ser apreciada no recurso contencioso, e não em sede do requerimento de Suspensão de Eficácia, entendendo-se que este meio acessório apenas pretende a não produção imediata de efeitos, do acto contenciosamente recorrível. Esta suspensão deve ser decretada em função de um juízo de ponderação entre o prejuízo efectivo de difícil reparação que a execução do acto poderá causar ao particular e a lesão que a suspensão daquele poderá causar ao interesse público;

- no entanto, e ainda que assim não fosse entendido o acto que rejeita um recurso administrativo é um acto administrativo, pois define e regula a situação jurídica da Administração perante aquele recurso e nessa medida atinge imediatamente o direito do particular a ver o seu pedido apreciado por uma instância administrativa diferente do autor do acto impugnado e atinge o direito ao reposicionamento na carreira que o acto impugnado pretende não reconhecer. Apesar de se tratar de uma decisão de rejeição, é sempre possível ao interessado por ela tocado discutir em tribunal se no caso concreto não deveria ter sido tomada decisão diversa;

- constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que a recorribilidade dos actos administrativos, pelos quais os órgãos da administração se declaram incompetentes para a sua decisão, são verdadeiros actos administrativos, já que é um acto lesivo dos direitos e interesses do impugnante.

- assim, conclui a recorrente, a decisão de rejeição de apreciação de um acto administrativo é também objecto de recurso contencioso, devendo a impugnação judicial do mesmo incidir sobre o próprio acto recorrido, constituindo a decisão de rejeição liminar do recurso o pressuposto processual da interposição daquele.

Nas suas contra alegações a entidade recorrida defendeu a manutenção do Acórdão. Invocou, no mesmo sentido os Acórdãos proferidos no TCA (recursos 13002/04 e 12.981) e deste Supremo Tribunal (proferido em 1-4-2004, recurso 273/04).

O M.P. junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:

a) a requerente pertence ao quadro de pessoal do CDSSS de Coimbra, exercendo actualmente as funções de Educadora de Infância;

b) a mesma interpôs recurso “hierárquico necessário” para o Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade, do despacho de 25-2-03, do Director do CDSS, de Coimbra, que revogou o seu anterior despacho de 6-3-02, o qual havia determinado a contagem do tempo de serviço à requerente e outras, prestado antes do ingresso na carreira docente;

c) pela Direcção dos Serviços Jurídicos da Secretaria do Ministério da Segurança Social e do Trabalho foi elaborada a informação n.º 219/2003, junta a fls. 38, cujo teor se dá aqui por reproduzida, onde se conclui, em resumo, que, face ao disposto na al. b) do art. 173º do C. P. Adm. o recurso deve ser rejeitado, porquanto do acto impugnado cabe recurso contencioso directo para os tribunais administrativos;

d) sobre tal informação, a Secretária de Estado da Segurança Social, no uso das competências delegadas pelo Despacho n.º18863/2003, publicado no DR, II Série, de 2-10-03, proferiu o seguinte despacho, em 10-10-03: “Concordo. Rejeito o presente recurso, nos termos do art. 173º, b) do CPA”;

e) é deste despacho que vem formulado o presente pedido de suspensão.

Consideramos ainda relevantes os seguintes factos:

f) o despacho proferido pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25-2-2003 é do seguinte teor: “Dado que as funcionárias em sede de audiência de interessados, na sequência do meu despacho de 29-1-2003, não acrescentaram ao processo qualquer elemento susceptível de alterar o sentido da decisão proposta, revogo, nos termos do art. 141º do C.P.A. o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorização a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n.º 2, de 4-3-2002, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo”;

g) em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social.

h) Este recurso foi “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 34º do CPA enviado pelo ofício n.º 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social” – fls. 70.

i) O Vogal do Conselho directivo de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso – fls. 243.

j) Este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 – fls. 235.

l) Em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu – fls. 33;

m) Pelo Secretário de Estado da Segurança Social, em 10-10-2003, foi o recurso rejeitado, por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadra em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário – fls. 37 e seguintes.

2.2. Matéria de direito

O Acórdão recorrido indeferiu o pedido de suspensão de eficácia por entender que o acto, objecto do pedido de suspensão, não era lesivo, sendo assim manifestamente irrecorrível, com a seguinte fundamentação:

“(...) No que respeita a um eventual acto praticado pelo director do Centro Distrital de Coimbra não se enquadra em nenhum dos casos em que os actos praticados pelo ISSS estão submetidos a recurso tutelar necessário, já que inexiste qualquer determinação legal nesse sentido. Na verdade, quer a lei n.º 5/2001, de 2/5, que considera o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com cursos de formação a educadores de infância para efeitos da carreira docente, quer os Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, aprovados pelo Dec. Lei 316/A/2000, de 7-12, não prevêem o recurso tutelar. É este também o entendimento perfilhado pela jurisprudência do STA, veja-se o Acórdão de 12-2-1976 proferido no proc. 9816 e, mais recentemente, o Acórdão de 23-2-2000, ainda que no âmbito do DAFSE. No quadro traçado julga-se, pois, não haver lugar a impugnação graciosa, pela via prevista no art. 158º, n.º 2 al. b) e c) do C.P.A – recursos hierárquico e tutelar. O acto impugnado reveste as características de definitividade e executoriedade que o tornam contenciosamente recorrível, sem necessidade de prévia impugnação administrativa. Logo e face ao disposto na alínea b) do art. 173º do referido Código, o recurso “deve ser rejeitado”, porquanto o acto impugnado não é recorrível, cabendo recurso contencioso directo para os tribunais administrativos, ficando prejudicada a análise de fundo (...)” – cfr. fls. 39/40 dos autos.

A recorrente insurge-se contra este entendimento considerando que o acto, objecto do pedido de suspensão, é lesivo.

Vejamos a questão, começando por precisar os actos proferidos com vista à qualificação do acto, objecto do pedido de suspensão.

- o despacho proferido pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25-2-2003 é do seguinte teor: “Dado que as funcionárias em sede de audiência de interessados, na sequência do meu despacho de 29-1-2003, não acrescentaram ao processo qualquer elemento susceptível de alterar o sentido da decisão proposta, revogo, nos termos do art. 141º do C.P.A. o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorização a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n.º 2, de 4-3-2002, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo”;

- em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social.

- Este recurso foi “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 34º do CPA enviado pelo ofício n.º 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social” – fls. 70.

- O Vogal do Conselho directivo de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso – fls. 243.

- Este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 – fls. 235.

- Em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu – fls. 33;

- Pelo Secretário de Estado da Segurança Social, em 10-10-2003, foi o recurso rejeitado, por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadra em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário – fls. 37 e seguintes.

Destes factos resulta que o acto, objecto do pedido de suspensão, proferido pelo Secretário de Estado do Trabalho e da Segurança Social, não foi proferido no âmbito de um recurso hierárquico necessário.

O ISSS é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social. Nos termos do art. 23º, 2 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/2000, “… uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público …” podendo nos termos do n.º 3 do mesmo artigo “ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos”.

Nos termos do art. 1º dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12) esta entidade é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público”.Nos termos do art. 2º do mesmo Estatuto: “O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade”.

A organização administrativa portuguesa tem três tipos de relações funcionais interorgânicas: hierarquia, superintendência e tutela. Nos termos do art. 199º, d) da CRP compete ao Governo, como órgão superior da administração pública “Dirigir os serviços e a actividade da Administração directa do Estado, civil e militar, superintender na Administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e Administração Autónoma”. A hierarquia caracteriza as relações funcionais nos serviços e actividades da Administração directa do Estado, e a superintendência e tutela as relações funcionais da Administração indirecta.

Os institutos públicos incluem-se na Administração indirecta, uma vez que prosseguindo embora finalidades e atribuições do Estado, fazem-no em nome próprio (desconcentração), estando, por isso, dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.

“Estas entidades actuam através de órgãos próprios e, apesar de ser no interesse do Estado, fazem-no em nome próprio e não em nome do Estado. Têm, ainda personalidade jurídica própria, património próprio, e praticam actos próprios” – cfr. JOSÉ FIGUEIREDO DIAS E Fernanda Paula Oliveira, Direito Administrativo, Coimbra, 2003, pág. 54. O Governo não tem sobre estas entidades poderes de direcção (hierarquia), mas apenas de superintendência e tutela, e nos casos e termos previstos na lei.

A relação administrativa estabelecida entre o Instituto de Solidariedade e Segurança Social e o Ministério do Trabalho e Segurança Social não é, assim, uma relação de hierarquia, mas de superintendência e tutela – cfr. art. 5º, al. 1 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/200, e art. 1º e 2º dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12.

A impugnação administrativa dos actos proferidos pelos organismos sujeitos à superintendência e tutela é, quando esteja legalmente prevista, denominada “recurso tutelar” – art. 177º do C. P. Adm.

O recurso tutelar só existe nos casos previstos na lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter meramente facultativo – art. 177º, 2 do C. P. Adm.

O despacho de rejeição de um recurso hierárquico ou tutelar facultativo não é contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo. Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (cfr. art. 167º do C. P. Adm.). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso – cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18-12-2003, recurso 01652/02; 22-1-92, recurso 013062 e de 8-10-2003, recurso 1494/03: “O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º, n.º 1, do C.P.A.). O acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente”.

Com efeito, sublinha-se neste último Acórdão, “os actos meramente confirmativos, que se limitam a confirmar um acto lesivo anteriormente praticado, sem nada lhe acrescentar, não provocam qualquer lesão da esfera jurídica dos particulares, pelo que não podem ser considerados actos lesivos e, por isso, a Constituição não impõe que eles possam ser impugnados contenciosamente. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15-3-95, proferido no processo n.º 783/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446-Suplemento, página 574.).

A lei não prevê a existência de recurso tutelar dos actos praticados pelos órgãos do Instituto da Solidariedade e da Segurança Social.

Logo, a conclusão que se impõe é a de que qualquer recurso dos órgãos competentes deste Instituto para o membro do Governo respectivo, tem natureza facultativa, e, portanto, a sua rejeição não é contenciosamente recorrível.

Pode ser menos óbvia a resposta à questão de saber qual seja o acto recorrível/lesivo, no presente caso: (i) o acto proferido pelo Director do CDSS de Coimbra, ou (ii) pela Vogal do Conselho Directivo do mesmo Instituto de Solidariedade e Segurança Social. A resposta depende da natureza das competências do Director do CDSSS (se a sua competência for própria e exclusiva, o acto por si praticado seria desde logo contenciosamente impugnável; se essa competência não for exclusiva, então do acto por ele praticado caberia recurso hierárquico necessário). Mas, neste processo, a questão não se coloca. A recorrente não pede a suspensão de eficácia do acto do Director do CDSSS de Coimbra, nem do acto da Vogal do Conselho Directivo, que indeferiu o recurso hierárquico interposto daquele acto. Assim, não há que tomar posição sobre a natureza das competências do Director do CDSSS, e do Conselho directivo, uma vez que o acto recorrível/lesivo seria, necessariamente, o que foi proferido por um deles.

O que é indiscutível (repete-se) é que das deliberações dos órgãos competentes do Instituto da Solidariedade e Segurança Social não cabia qualquer recurso hierárquico, ou tutelar necessário.

Deste modo, o acto – objecto do pedido de suspensão - que rejeitou o recurso “tutelar” por entender que tal recurso não era admissível, é indubitavelmente um acto não lesivo e, portanto manifestamente irrecorrível, tal como foi decidido no Acórdão recorrido.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 350 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 6 de Julho de 2004.

António São Pedro – Relator – João Belchior – Fernanda Xavier