047814 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para que a nulidade enunciada na alínea b) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC (falta de fundamentação) possa ocorrer, não basta que a justificação da decisão seja deficiente, incompleta, não convincente; é preciso que haja falta absoluta, embora esta se possa referir só aos fundamentos de facto ou só aos fundamentos de direito.

II- Não deve proceder a arguição de tal nulidade quando, para além da suficiência da fundamentação contida na sentença, o que se imputa ao decidido tem a ver com o quadro legal em que se moveu, questão esta que se situa no plano de eventual erro de apreciação ou julgamento (de direito).

III- Tendo-se consignado na licença de utilização para certo prédio (licença essa que, afora o primeiro piso, estabelecia a afectação a fogos para habitação) que algumas das suas fracções (todas as do 1.º piso) se destinavam a ateliê, a sua posterior afectação ao uso de clínica médica, faz incorrer o A.C.I. em erro nos pressupostos de direito.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. Relatório

A. .., com o demais sinais dos autos, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC) recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Cascais (E.R.), proferido em 9.7.1998 (A.C.I.), ao abrigo de competência delegada, que o intimou a proceder ao despejo das instalações sitas na Urbanização da Matarraque - Cascais, por estarem a ser utilizadas para fim diferente do que era destinado pela licença de utilização concedida pela Câmara Municipal de Cascais, imputando-lhe vícios de forma e de violação de lei.

O Mº Juiz a quo, através da sentença de fls.82 a 89 concedeu provimento ao recurso e anulou o despacho recorrido por julgar procedente o vicio de erro nos pressupostos de direito.

É dessa decisão que vem interposto o presente recurso pela E.R

Alegando, formulou as seguintes conclusões:

I. A douta decisão recorrida, salvo o devido respeito, que é muito, faz uma errada interpretação das normas do Urbanismo e da Construção, que presidem à atribuição de licenças de utilização às edificações onde as pessoas habitam e exercem as suas actividades;

II. No caso vertente, conforme consta da escritura de constituição da propriedade horizontal, bem como do alvará de licença de utilização, as fracções B, C e D, destinam-se a “ateliers”;

III. Efectuada uma visita ao prédio em causa, verificaram os serviços de fiscalização da Câmara Municipal de Cascais, que nas fracções B, C e G, no primeiro piso (cave) estava instalada uma “Clínica Médica”;

IV. Para sabermos se àquelas fracções está a ser dado um uso diferente do previsto na licença de utilização não basta atermo-nos ao conceito de “atelier”, importa sim debruçarmo-nos sobre as razões que estão na base da atribuição de licenças de utilização aos edifícios;

V. A sujeição a licenciamento municipal das obras de construção, tem como objectivo verificar se os projectos estão em conformidade com as Leis e Regulamentos do Urbanismo e da Construção;

VI. Sendo atribuição das Câmaras Municipais tudo o que respeita à salubridade pública e à qualidade de vida do agregado populacional, lógico é que elas fiscalizem as edificações onde as pessoas habitam e exercem a sua actividade, não bastando a fiscalização da construção. Terminada esta, há que averiguar da aptidão das edificações para cumprirem a sua função. Essa é a finalidade da licença de utilização;

VII. A cada licença de construção corresponde, em principio, uma licença de utilização, encerrando a emissão do respectivo alvará o processo de licenciamento;

VIII. A licença de utilização não pode ser dissociada da licença de construção. Neste sentido vai precisamente o disposto no n.º 2 do Art.º 26º, do RJLOP, segundo este preceito legal “a licença de utilização destina-se a comprovar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção”;

IX. A licença de utilização não introduz qualquer inovação, apenas confirma que a construção foi edificada respeitando a licença de construção;

X. No caso vertente, a Câmara Municipal aprovou o projecto que lhe foi submetido pelo Promotor, no qual se propunha construir um edifício, destinando o primeiro piso (cave) à instalação de 8 “ateliers” e nos restantes 6 pisos a 24 fogos de habitação;

XI. O projecto foi aprovado e emitida a competente licença de construção;

XII. Concluída a construção, a Câmara Municipal procedeu às vistorias necessárias, tendo verificado que a construção respeitava o projecto aprovado e todas as condições do licenciamento, nomeadamente o uso previsto na licença de construção;

XIII. Aquelas fracções foram construídas tendo precisamente como objectivo a sua utilização como “ateliers”, isto é, a instalação de actividades, tais como pequenas indústrias artesanais, gabinetes de arquitectura e engenharia, etc., que não exigem a adopção de normas especiais de construção;

XIV. A instalação de uma clínica médica, embora não exija licenciamento especial, exige instalações adequadas;

XV. As fracções em questão não foram de forma alguma construídas para ser utilizadas como Clínica Médica, na qual não se exerce unicamente a actividade de consulta, existem aparelhos de diagnostico e radiologia que exigem instalações próprias, diferenciadas das para um “atelier”;

XVI. Ao estar a ser dado àquelas fracções um uso diferente do previsto na licença de utilização faz presumir que desse uso indevido resultam danos para o interesse público;

XVII. Ainda, que se admitisse que a actividade em questão pode ser exercida nas aludidas fracções, caberia à Câmara Municipal atestar essa conformidade, mediante um pedido de alterações do uso previsto no titulo constitutivo e na licença de utilização;

XVIII. O que está em causa é o uso como Clínica Médica de fracções licenciadas e construídas para serem utilizadas como “ateliers”, com violação do disposto nos Artºs. 165° do RGEU e ainda o preceituado nos Artºs. 30º e 54º, nº.1, al. b) e nº. 3 do D.L. nº. 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº. 29/92 e pelo D.L. nº. 250/94, de 15 de Outubro, disposições legais violadas também pela douta decisão recorrida;

XIX. A douta decisão recorrida enferma ainda de nulidade por falta de fundamentação, uma vez, que se limita a definir conceitualmente “atelier”, sem atender às Normas do Urbanismo e da Construção que exigem que a todas as construções seja dado uso conforme o preceituado na licença de utilização;

O recorrente contencioso contra-alegou, tendo formulado as conclusões seguintes:

I- As fracções autónomas em causa podem ser utilizadas como “ateliers” de acordo com o alvará da licença de utilização, emitido pela Câmara Municipal de Cascais;

II- As referidas fracções – B, C e G - são usadas como consultório médico;

III- A informação ou parecer em que assenta o despacho recorrido reconhece e aceita que “não existe nenhuma restrição expressa, relativamente ao exercício das actividades, que aqui estão postas em causa";

IV- O mesmo parecer reconhece que a palavra atelier tem um “significado muito genérico”, mas é da opinião que se torna “um pouco forçado” integrar neste conceito as actividades exercidas num consultório médico;

V- O exercício da consulta médica não está sujeito a qualquer licenciamento especial ou específico, a não ser às exigências decorrentes da qualificação das pessoas que exercem tal profissão;

VI- O parecer referido nas conclusões 3ª e 4ª esquece o que começa por afirmar, e em vez de extrair as naturais e incontornáveis consequências lógicas do que refere, envereda por uma restrição indevida e sem a menor base ou suporte do significado genérico da expressão “atelier”.

VII- Tal entendimento acolhido no despacho recorrido ofende de forme ilegítima os direitos do recorrente e viola a lei;

VIII- A expressão “atelier” de origem francesa tem várias acepções, não podendo ser cerceado o seu sentido por forma a limitá-la apenas ao local de trabalho ou oficina da artistas ou artesãos, devendo antes nela incluir-se o de espaço de trabalho ou sala de trabalho de outros profissionais, nomeadamente de profissões livres ou liberais;

IX- Não é lícito nem razoável cercear ou restringir o alcance de tal expressão como o fazem a informação e o despacho recorrido, que naquela assenta;

X- O despacho recorrido não contem uma fundamentação expressa e clara, ao arrepio do exigido pelo artº 1º do Dec. Lei nº 256-A/77, de 17/6, estando eivado do vício de forma, por falta de fundamentação;

XI- Além disso, o mesmo despacho sofre ainda do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, uma vez que nada pode justificar ou suportar a aplicação ao caso vertente do disposto no artigo 165°, segunda parte e §§ 6° e 7° do RGEU e nos artigos 30° e 54°, n° 1, alínea b) e n° 3 do Dec. Lei n° 445/91, de 20/11;

XII- Nada de concreto e preciso foi apurado em termos de demonstrar qualquer prejuízo ou dano para os demais condóminos do prédio, sendo o uso e afectação dado aos ateliers conforme ao alvará da licença de utilização.

XIII- Bem andou, por isso, a douta sentença, ora recorrida, ao anular o acto impugnado, não merecendo reparo ou crítica;

XIV- Quer o princípio da boa fé, quer o princípio da intervenção mínima, consagrado no artº 15°, n° 2 do C.P.A., impõem uma interpretação do conceito de “atelier” mais abrangente do que a adoptada pela autoridade recorrida.

A Exmª. Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o parecer seguinte:

“Em nosso entender o recurso jurisdicional merece provimento.

A questão que importa resolver é a de saber se as fracções em causa, destinadas a serem utilizadas para atelier nos termos do alvará de licença de utilização n° 289, emitido pela Câmara Municipal de Cascais, podem ser usadas para a actividade de consultório médico.

Em conformidade com o artº 26°, n° 2, do DL n° 445/91, de 20.11, a licença de utilização destina-se, além do mais, a comprovar a conformidade da obra concluída com o uso previsto na licença de construção.

A acção das câmaras, nesta sede, destina-se a cumprir um fim importante em matéria de segurança e salubridade, averiguando se as construções são ou não aptas à função a que se destinam.

Ora, num consultório médico, a actividade de consulta pode fazer-se com recurso a aparelhos de diagnóstico que exigem instalações adequadas; no atendimento dos pacientes podem ser utilizados produtos que exigem sistemas de esgotos apropriados; e, a afluência de público que um consultório médico implica exige igualmente instalações adequadas.

Como é do conhecimento comum, o termo atelier não é utilizado na nossa língua, mesmo em conjunto com outros termos, para designar consultório médico ou clínica médica.

Cremos, assim, que as fracções em questão, contrariamente ao entendimento da sentença, não podiam ser utilizadas para consultório médico.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida, e, consequentemente, negando-se provimento ao recurso contencioso”.

Por seu despacho de fls. 126 o M.º Juiz a quo sustentou que a sentença recorrida se pronunciou sobre todas as questões de facto e de direito controvertidas, nomeadamente sobre os invocados vícios de violação de lei por erro nos pressupostos, pelo que não padece de qualquer nulidade.

Corridos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1.

De Facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte Matéria de facto (Mª. Fº.):

O processo camarário relativo ao uso das fracções sitas na cave do lote 15 da Urbanização de Matarraque foi iniciado em 24.3.1995 - documento n.º 2, folhas 1, da petição inicial.

Tal prédio tem o alvará de licença de utilização n.º 289, emitido em 1992, destinando-se o primeiro piso (cave) a oito “ateliers” e os restantes seis pisos com vinte e quatro fogos a habitação - documento nº 3 da petição inicial.

O mesmo decorre da escritura de constituição da propriedade horizontal sobre o citado lote 15, outorgada em 19.2.1991 - documento nº. 4 da petição inicial.

Efectuada uma visita ao prédio em causa, constataram os serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Cascais que na fracção D estava instalada uma pequena indústria artesanal doméstica de cerâmica e nas fracções B, C e G estava instalada uma “Clínica Médica” - documento n.º 2, fls.1 e 1 verso da petição inicial.

Logo na altura a Fiscal Municipal manifestou dúvidas quanto ao valor e alcance da Licença de Utilização - para “ateliers” - nomeadamente se seria suficiente para o exercício de tais actividades, solicitando parecer jurídico sobre o assunto - documento nº. 2 a fls. 1 e 1 verso, da petição inicial.

Tal parecer foi emitido pela jurista da Câmara Municipal de Cascais, Dr.ª. ..., em 22.5.1995, do qual se extrai o seguinte (documento nº 2, a fls. e verso e 2, da petição inicial) :

“(...)

Tendo por base as informações dadas pela SFIS, relativamente às actividades exercidas nas fracções destinadas a “atelier” (descriminadas na licença de utilização n.º 289/91), e depreendendo que no título constitutivo de propriedade horizontal não existe nenhuma restrição expressa relativamente ao exercício das actividades que aqui estão postas em causa, é nosso entender (mesmo tendo a palavra atelier um significado muito genérico), que se torna um pouco forçado integrar neste conceito as actividades exercidas num consultório médico, bem como aquelas que são levadas a cabo num escritório. A reforçar a ideia e após consulta à Nova Enciclopédia Larousse temos que tecnicamente, por atelier, entende-se o lugar onde trabalham artesãos e sobretudo artistas.

Assim sendo, e salvo melhor opinião, é nosso parecer que se inserem no conceito de “atelier” as actividades exercidas nas fracções D e F (..., L.da e ...). Não acontecendo o mesmo com as actividades exercidas nas restantes fracções autónomas destinadas actualmente a outros fins.

(..)”

Ouvido o ora recorrente, nos termos do artigo 101º do Código de Procedimento Administrativo, este respondeu em 8.9.1995, defendendo que a utilização dos ateliers como consultório médico era lícito e legal, não contrariando a licença de utilização emitida pela Câmara Municipal de Cascais, que prevê para tais ateliers um fim não habitacional, dado o âmbito da expressão “ateliers”.

Mais acentuou que o exercício da clínica médica não está, por outro lado, sujeito a qualquer licenciamento especial, a não ser a qualificação das pessoas que exercem tal actividade.

A jurista acima referida manteve, em 12.5.1998, o seu anterior parecer, de 22.5.1995 – documento nº 2, a fls. 4 e 5, da petição inicial.

Por despacho de 9.7.1998, ora impugnado, o Sr. Vereador da Câmara Municipal de Cascais, ..., concordou com o teor destes pareceres e, invocando a delegação de competências documentada a fls.79 e seguintes “ordenou o despejo sumário das instalações sitas na Urbanização de Matarraque, em virtude de estar a dar uso diferente do descrito na licença de utilização – documentos nºs 1 e 5 da petição inicial.

2.

Do DIREITO

O que estava em causa na decisão administrativa questionada no recurso contencioso era a circunstância de, relativamente a um prédio cuja licença de utilização estabelecia a afectação quanto ao primeiro piso (cave) a oito “ateliers” e quanto aos restantes seis pisos a fogos de habitação (o que era reafirmado na escritura de constituição da propriedade horizontal), haver sido ordenado o despejo de fracções destinadas a “ateliers” em virtude de nelas haver sida instalada uma clínica (ou consultório) médico, por se entender estar a ser dado uso diferente do descrito na licença de utilização.

A sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo interessado que havia procedido àquela afectação a clínica médica, basicamente por entender que, “a autoridade recorrida, ao fazer uma tradução e interpretação restritiva do termo atelier constante do da licença de utilização em causa e, em consequência ao determinar que a utilização dada pelo recorrente às fracções em causa era contrária à referida licença, partiu de um pressuposto, de direito, errado, violando assim o dispositivo legal que invocou no acto impugnado” (n.º 2 do art.º 26.º do RJLOP, aprovado pelo DL 445/91).

Vejamos, antes o mais, a arguição que vem endereçada à sentença no sentido de que a mesma enferma de nulidade por falta de fundamentação, visto que, alegadamente, se limita a definir conceitualmente “atelier”, sem atender às Normas do Urbanismo e da Construção que exigem que a todas as construções seja dado uso conforme o preceituado na licença de utilização (cf. conclusão XIX da alegação).

Para que a nulidade enunciada na alínea b) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC (falta de fundamentação) possa ocorrer "não basta que a justificação da decisão seja deficiente, incompleta, não convincente; é preciso que haja falta absoluta, embora este se fossa referir só aos fundamentos de facto ou só aos fundamentos de direito "(In, Antunes Varela, Manual, a pág. 687). Como expressivamente se afirma no Acórdão deste S.T.A. de 25.SET.97 - Rec. 39.659 -, “só constitui a nulidade prevista no artº 668º nº 1. b. do C.P.C. a omissão de fundamentos de facto ou de direito susceptíveis de justificar racionalmente a decisão e não incompreensão ou mediocridade da fundamentação". Assim, apenas a falta absoluta de fundamentação é que releva no plano em causa.

Ora, no caso, e no que tange aos fundamentos, quer de facto quer de direito, a sua falta (muito menos absoluta) não ocorre. Aliás, como ressalta da proposição acima transcrita, o que o recorrente imputa ao decidido – o não se haver atendido às Normas do Urbanismo e da Construção...- constitui questão que se situa no plano de eventual erro de apreciação ou julgamento (de direito).

Portanto, o julgado sob censura mostra-se isento do enunciado vicio processual.

Deve, pois, e face ao exposto, improceder a matéria vertida na conclusão XIX da alegação.

Atentemos agora no mérito do decidido.

Como se viu, a questão essencial a dilucidar traduz-se em saber se, relativamente a fracção de prédio cuja licença de utilização estabelecia a afectação no respectivo piso (1.º) a “atelier” (sendo que os demais se destinavam a fogos a habitação), o facto de nela haver sido instalada uma “Clínica Médica”, integra uso diferente do descrito naquela licença.

“O uso a que se destinam as edificações” constitui uma das especificações que devem constar do alvará de licença de construção (cf. art.º 22.º do RJLOP), sendo que a licença de utilização, além do mais, se destina a comprovar o uso previsto naquele alvará (cf. n.º 2 do art.º 26.º do RJLOP).

Naturalmente que o uso a que se destinam as edificações não pode deixar de se reflectir, nomeadamente, quer na instrução do pedido de licenciamento (cf. art.º 15.º do RJLOP), quer no elenco das entidades a consultar nos termos do art.º 19.º daquele RJLOP. Por outro lado, é vedado aos condóminos atribuir à sua fracção uso diverso do fim a que está destinada (cf. alínea c. do n.º 2 do art.º 1422.º do Cód. Civil).

Refira-se que a garantia de assegurar as condições de segurança, salubridade e estética das edificações constituem finalidades presentes na actividade conformadora exercida pelas câmaras no plano em causa e bem assim garantir a adequabilidade das edificações à utilização e às funções que devem exercer, preocupações que vão desde o acto genético do licenciamento (vejam-se no RGEU, v.g., os art.ºs 15.º, inserido nas condições gerais das edificações e os art.º 83.ºs e segs., quanto às instalações sanitárias e esgotos) até à possibilidade de aplicação de medidas sancionatórias para o efeito (cf., v.g., artºs 165.º e segs. do RGEU).

Será, pois, que numa afectação a “atelier” se incluirá o uso como consultório médico ou clínica médica?

Sem esquecer a evolução semântica das palavras e que a língua se encontra em permanente evolução (a este respeito, veja-se que no Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea, editado pela Academia das Ciências de Lisboa o vocábulo ateliê, de origem francesa – e não “atelier”, como vinha sendo usualmente escrito, como se fez nos autos – integra o elenco das palavras da Língua Portuguesa Contemporânea), não poderá, desde logo, deixar de se observar que ao termo em causa está vulgarmente associado um sentido que não condiz com consultório médico ou clínica médica, sentido esse que estará mais de harmonia com o que lhe é atribuído pelos académicos autores daquele dicionário: “um local em que trabalha um artista”, “local onde trabalham artesãos ou operários” ou ainda um “grupo de trabalho para aprofundar conhecimentos”.

Para além do exposto haverá que ponderar ainda, tal como é feito no aludido parecer elaborada pela Exm.ª Procurdora-Geral Adjunta, o seguinte: num consultório médico (ou clínica médica), algumas das actividades ali desenvolvidas (v.g. no que tange a exames radiológicos) é feita com recurso a aparelhos de diagnóstico que exigem instalações próprias; no atendimento aos doentes podem ser utilizados produtos que exigem sistemas de esgotos adequados e ainda que a afluência de público que a um tal estabelecimento do género implica pode ser de molde o ocasionar perturbações para os moradores no edifício, aspecto este que, aliás, integrava o rol das queixas que a Administração do Condomínio expôs à Câmara – cf. fls. 3 do P.I. -, não sendo na verdade despiciendo, para valorar a situação em apreço, a circunstância de as divisões em causa se situarem, como se viu, em prédio cuja licença de utilização estabelecia a afectação, afora o primeiro piso, a fogos a habitação.

Tais circunstâncias consequenciam, pois, que o exercício de uma tal actividade requer instalações apropriadas que não as de ateliê, pelo que as fracções em questão, contrariamente ao entendimento vertido na sentença, por não respeitarem a afectação que lhes era conferida na licença de utilização, não podiam ser utilizadas para clínica (ou consultório) médico.

Deste modo, e em resumo, no caso, e contrariamente ao decidido, ao terem sido afectadas ao uso de consultório ou clínica médica as fracções de edifício que a licença de utilização destinava a ateliê, o A.C.I., ao estatuir nos aludidos termos, não incorreu em erro nos pressupostos de direito.

DECISÃO

Em consonância com tudo o exposto, acordam em:

- conceder provimento ao presente recurso jurisdicional; e

- negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo recorrente contencioso em ambas as instâncias, fixando-se na 1.ª instância:

- a taxa de justiça em 200,00 euros

- e a procuradoria 100,00 euros

e neste STA

- a taxa de justiça em 300,00 euros

e a procuradoria em 150,00 euros

Lisboa, 5 de Novembro de 2002.

João Belchior – Relator – António Madureira – Pires Esteves