IIDO DIREITO
O antecedente relato faz-nos saber que a Recorrente foi objecto de um processo disciplinar e que, no âmbito deste, foi condenada na multa de 250.000$00, cuja execução foi suspensa pelo período de um ano, o que a levou a recorrer hierarquicamente da aplicação desta sanção, mas sem êxito já que por despacho, de 28/12/01, a Autoridade Recorrida negou-lhe provimento e manteve a decisão sancionatória.
A Recorrente dirigiu-se, então, ao Tribunal Central Administrativo pedindo a anulação desse acto, o que motivou a sua reapreciação administrativa daí resultando a elaboração de uma Informação que propôs a prolação de um novo despacho que revogasse o anterior e que o substituísse por outro que mantivesse o sentido da decisão sancionatória só que com diferente fundamentação.
Proposta que foi aceite, o que determinou a prática do acto ora impugnado e a sua consequente impugnação no tribunal recorrido.
No decurso da instrução do recurso contenciosos foi proferida decisão administrativa declarando extinta a pena disciplinar aplicada à Recorrente, por o período de suspensão da pena ter decorrido “sem a incidência de mais qualquer incidente disciplinar” e, em função disso, foi ordenado que se retirasse do “registo biográfico da funcionária qualquer menção à aplicação da referida pena”.
Perante esta realidade o Tribunal a quo considerou que “na pendência do recurso contencioso o acto punitivo mantido pelo despacho contenciosamente sindicado, que consubstanciava a ameaça de aplicação de uma multa no valor de 250.000$00, foi eliminado da ordem jurídica ficando o presente recurso contencioso carecido de objecto, o que torna a lide processual superveniente inútil, nos termos do art.º 287.º, e) do CPC.” E isto porque “os efeitos típicos ou directos de uma eventual sentença anulatória não são já alcançáveis, não podendo o recurso contencioso prosseguir para a obtenção de uma declaração de mera ilegalidade, sejam quais forem os objectivos da Recorrente.”
E com estes fundamentos julgou a extinta a instância.
É deste julgamento que vem o presente recurso jurisdicional, pelo que importa apurar se o Tribunal recorrido, ao assim decidir, decidiu bem.
1. Tem sido controvertida neste Supremo Tribunal a solução que deve ser dada ao recurso contencioso quando a anulação da decisão que o mesmo visa obter não tem efeito imediatamente útil, em virtude, por ex., de já não ser possível retomar, em execução da sentença anulatória, os procedimentos que conduziriam à reconstituição da situação actual hipotética, ou do acto cuja anulação se pretendia ter sido oficiosamente revogado, tendo-se formado duas correntes jurisprudenciais; uma defendendo a imediata extinção da instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide e, outra, o prosseguimento do processo se a sua análise evidenciar que a decisão pretendida pode ter, ainda, efeito útil.
1.
1. Na defesa da primeira daquelas correntes podemos citar como exemplo o Acórdão do Pleno de 10/12/99 (rec. 33.183), que justificou o seu entendimento afirmando que o prosseguimento da lide pressupõe a sua utilidade e que esta só ocorria quando a pronúncia sobre a legalidade do acto impugnado fosse imediatamente operante. A utilidade da procedência do recurso estava, assim, directamente relacionada com o grau de satisfação do interesse primário subjacente à pretensão anulatória, sendo irrelevantes as consequências indirectas ou reflexas do julgamento, designadamente as de natureza indemnizatória.
“A possível utilidade do conhecimento de mérito do recurso contencioso para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado, designadamente para ressarcimento de eventuais danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de ter sido preterido a favor de Recorrido Particular, sendo efeito apenas indirecto da anulação, não justifica a continuação do recurso. O Recorrente tem ao seu dispor a acção para efectivar a responsabilidade de quem responda pela indemnização, podendo aí demonstrar a ilegalidade da decisão, não sendo a extinção do recurso por inutilidade superveniente da lide decretada neste processo, em si mesma, elemento limitador de qualquer responsabilidade civil, nos termos da 2.ª parte do art. 7.º do DL 48.051, de 21/11/67.” - vd. Acórdão de 6/4/00 (rec. n.º 45.832) No mesmo sentido podem ver-se, entre outros, Acórdãos do Pleno de 14/1/99 (rec. n.ºs 28.669/28.690) e da Secção de 23/6/98 (rec. 33.295), de 15/6/00 (rec. 37.791) e de 28/11/00 (rec. 46.589).
No mesmo sentido, também foi dito que “o recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, se efectuar a reconstituição natural da situação actual hipotética, mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto anulado” e que, sendo assim, “este meio processual não pode ser utilizado para obter uma mera declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a alcançar, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis.” – vd. Ac. deste STA de 26/11/98, (rec. 42.622).
1. 2. Todavia, a jurisprudência mais recente deste Tribunal tem-se afastado desse caminho e tem vinda a afirmar que “a extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o Recorrente, não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa, e que, sendo a anulação de um acto um imperativo do princípio da legalidade, continua, sempre a haver utilidade no prosseguimento da lide que visa anular acto ferido de ilegalidade, ainda que esteja em causa acto de adjudicação de obra que se diz já estar concluída.” – Ac. de 18/1/01, (rec. n.º 46.727), com sublinhados nossos.
Ainda recentemente o Pleno afirmou que “na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado.
Só que tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação contenciosa do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível (juridicamente ou no domínio dos factos), como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização da natureza substitutiva.
Não se pode pois dizer que nesta última hipótese, que é a dos autos, o recorrente contencioso perca a utilidade própria do meio impugnatório de que lançou mão, pois que na hipótese do provimento do recurso contencioso e da anulação do acto, ficará munido de um título que reconheceu a natureza ilícita da actuação da Administração traduzida na prática daquele mesmo acto, o que o investe numa situação de vantagem, nomeadamente para accionar posteriormente o adequado pedido ressarcitório através da acção competente” – Acórdão de 25/3/03, rec. 46.580, com sublinhados nossos. Neste sentido podem ver-se, entre outros, os Acórdãos do PLENO de 3/7/02 (rec. 28.775), de 30/10/02 (rec. 38.242), e de 25/3/03 (rec. 46.580) e da SECÇÃO de 30/9/97 (rec. 38.858), de 23/9/99 (rec. 42.048), de 5/12/00 (rec. 46.306), de 19/12/00 (rec. 46.306), de 9/1/02 (rec. 46.557), de 5/02/02 (rec. 48.198), de 12/2/02 (rec. 46.963), de 9/7/02 (rec. 826/02), de 24/10/02 (rec.1.347/02), de 19/2/03 (rec.s 1.573/03 e 1.980/02), de 13/5/03 (rec. 2056/02), de 18/6/03 (rec.866/03), de 10/7/03 (rec. 433/03), de 22/10/03 (rec. 351/03), de 25/1/03 (rec. 1451/93) e de 18/3/04 (rec. 1948/03).
2. E a nós parece-nos que a melhor jurisprudência é a que considera que a inutilidade superveniente da lide só se verifica quando essa inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar inútil o prosseguimento de um processo destinado a anular um acto ferido de ilegalidade se dessa declaração puderem resultar efeitos jurídicos relevantes ou, pelo menos, não negligenciáveis para o Recorrente. Ou, dito de outro modo, a prossecução da lide não pode ser justificada somente com a necessidade da reconstituição da situação hipotética.
São várias as razões para um tal entendimento.
Na verdade, e desde logo, importa considerar que o recurso contencioso é o meio processualmente adequado para assegurar a tutela judicial dos direitos de natureza administrativa, pelo que a sua subsistência e o seu prosseguimento se justifica sempre que o mesmo puder conduzir à tutela efectiva desses direitos. Tutela que pode fazer-se não só através reconstituição da situação hipotética e/ou pela atribuição de uma indemnização pelos danos provocados pelo acto ilegal como também, conjuntamente, pelas duas se se verificar que a referida reconstituição não garante a tutela efectiva e que, por isso, se justifica a atribuição de uma compensação suplementar.
E, porque assim, não deve julgar-se extinta a instância do recurso se o seu normal desenvolvimento puder conduzir, ou contribuir, para essa efectiva e eficaz tutela judicial. Seria incompreensível que, nessas circunstâncias, como forma de repor a legalidade e de reparação dos seus interesses, se remetessem as partes para um outro tipo de acção, nomeadamente a acção de indemnização prevista no art. 7.º do DL 48.051, de 21/11/67, pois que, para além do mais, uma tal decisão contrariaria os princípios celeridade e economia processuais, visto contribuírem para o retardamento da satisfação dos direitos reclamados e duplicarem os termos processuais a ela necessários.
E não se alegue com a impossibilidade da reconstituição natural ou com a dificuldade do cálculo da indemnização compensatória pois que, nesta última hipótese, se trata de alegação de impossível comprovação, já que nada garante que a Administração convencida da ilegalidade do seu acto não se disponha a, de imediato, minimizar os danos causados e compensar os lesados com uma justa e adequada indemnização.
Sendo certo que, sempre e em qualquer caso, os lesados munidos com a pronúncia judicial de ilegalidade do acto podem dirigir-se ao Tribunal competente e accionar o pedido ressarcitório através da respectiva acção.
Acresce que sendo o recurso contencioso o meio próprio de apreciação da legalidade da conduta administrativa, não se pode considerar inútil a prossecução de um processo cuja finalidade é, justamente, o apuramento dessa legalidade, pois que, se assim não for, corremos o risco de manter na ordem jurídica um acto ilegal ou, pelo menos, de não apreciar essa ilegalidade em devido tempo sob o pretexto da impossibilidade de reconstituição da situação que existiria se a mesma não fosse cometida. O que é inaceitável já que “no domínio da tutela judicial efectiva e do interesse em agir por parte dos administrados a apreciação da legalidade do acto administrativo, não obstante a pretensão material deduzida não poder ser já assegurada, deve prevalecer sobre a extinção da lide por inutilidade ou impossibilidade.” Tanto mais quanto é certo que “a impossibilidade ou inutilidade jurídicas que estão em causa são jurídicas nada tendo a ver, directamente, com o objecto ou coisa que se pedem.” - Vd. Ac. deste Tribunal de 19/10/00, rec. 46.306.
Uma tal situação - podendo ser frequente nos casos em que esteja em causa a legalidade de actos cujo cumprimento rapidamente se esgota – teria duas consequências perversas, por um lado, determinaria que a apreciação da legalidade desses actos nunca fosse feita no processo legalmente previsto para esse fim - o recurso contencioso – o que contrariaria o disposto no artº 6º do ETAF, e por outro, conduziria à denegação do princípio da tutela judicial efectiva Vd. a este propósito o Acórdão deste Tribunal de 30/9/97 (rec. n.º 39.858)..
Finalmente, pode ainda dizer-se que da Reforma do CPC levada a cabo pelo DL 329/95, de 12/12, resulta “o princípio da prevalência do fundo sobre a forma, sendo o processo um meio para perseguir a verdade material, pelo que a extinção da instância, que foi mantida no art. 287.º, al. e), nos casos de impossibilidade ou inutilidade da lide, deve ser vista à luz daquele princípio, pelo que, sempre que possível a apreciação do mérito da pretensão deduzida perante o Tribunal deve prevalecer sobre uma “composição” do litígio que não aprecie a pretensão material deduzida.” - Vd. o já citado Acórdão de 19/10/00, rec. 46.306.
3. Descendo ao caso sub judicio verificamos que o acto impugnado, de 26/5/02, da autoria do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, é um acto de ratificação Com efeito, esse acto é um acto de ratificação na medida em que a ratificação ocorre quando “o órgão competente para a prática do acto administrativo procede à sanação de um vício seu, relativo à respectiva competência, forma ou formalidades” – Vd Esteves de Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.º ed. pg. 664, com sublinhado nosso. do seu despacho de 28/12/, pois que nele se negou provimento ao recurso hierárquico que a Recorrente lhe havia dirigido - e, consequentemente, se manteve a decisão do Sr. Director Regional de Educação que lhe aplicou a multa de 250.000$00 – a qual foi feita por se ter entendido que a justificação do seu anterior despacho não era a melhor.
O que significa que o acto impugnado, apesar de eliminar da ordem jurídica o acto ratificado, manteve a punição anteriormente aplicada fundamentando-a, em razões diferentes e que aquele acto ratificativo passou a ser o único a ter existência jurídica e, portanto, o único a ser passível de recurso contencioso.
Todavia, a pena disciplinar aplicada à Recorrente foi, administrativamente, declarada extinta, por aquela não ter incorrido em nova infracção durante o período de suspensão da pena e, consequentemente, foi eliminada da ordem jurídica.
O que levou o Tribunal a quo a considerar que o recurso contencioso ficara sem objecto e que, portanto, era inútil o seu prosseguimento, acrescentando que este se não justificava como forma de obtenção de uma declaração de mera ilegalidade pois que os efeitos típicos ou directos de uma eventual sentença anulatória já não eram alcançáveis, fossem quais fossem os objectivos da Recorrente.
Este entendimento não é, porém, sufragável.
Vejamos porquê.
4. A Recorrente fundamenta este recurso contencioso na ilegalidade do acto punitivo e, porque assim, a sua pretensão primeira é a da sua anulação.
E, por isso, sustenta que o prosseguimento do recurso se justifica porque uma condenação em processo disciplinar implica sempre uma estigmatização social e profissional a qual, nas circunstâncias dos autos, foi agravada pelo mediatismo que o caso dos atestados médicos em Guimarães suscitou, dos olhares reprovadores dos seus pares e da opinião pública, e da devassa da sua vida pela comunicação social, onde foi julgada sumariamente e condenada, aí sim, sem possibilidade de recurso. E que, sendo assim, tem direito a que os Tribunais se pronunciem sobre a ilegalidade daquela punição, a qual serve não só para demonstrar a sua inocência e, portanto, a injustiça daquele acto, como também para repor o seu bom nome perante os seus pares e o opinião pública e, além disso, para obter o justo ressarcimento dos danos dele decorrentes. O que só se pode fazer através do recurso contencioso.
E, diga-se desde já, que litiga com razão.
Na verdade, e em primeiro lugar, importa considerar que, sendo o recurso contencioso o meio processualmente adequado para assegurar a tutela judicial dos direitos de natureza administrativa da Recorrente, o prosseguimento destes autos justificar-se-á se o mesmo puder conduzir à tutela efectiva desses direitos, designadamente dos que ela identifica.
Ora, não há dúvida que através do prosseguimento deste recurso a Recorrente poderá alcançar a satisfação da sua pretensão, na medida em que poderá obter declaração do Tribunal a considerar que o seu comportamento, perante as circunstâncias concretas do caso, não foi censurável e, portanto, que a sua punição foi ilegal, daí resultando a reparação do seu bom nome quer na vertente pessoal quer na vertente profissional.
O que é tanto mais importante quanto é certo que o despacho administrativo que declarou extinta a pena deixou intocada a questão da legalidade e justiça do acto punitivo – isto é, do acto impugnado – pelo que não faz sentido afirmar-se que, atenta aquela extinção, restaria à Recorrente apenas a obtenção de uma indemnização pelos prejuízos provocados por esse acto e que o caminho a seguir para alcançar essa finalidade não era o do recurso contencioso.
E não se contra argumente que, atenta a extinção da pena, o interesse da Recorrente é, tão só, de ordem moral e, portanto um interesse juridicamente não protegido, uma vez que, por um lado e apesar dessa extinção, o juízo de censura e de condenação de que foi objecto permanece e este, enquanto não for apagado, terá sempre reflexos na sua vida profissional e pessoal e, por outro, porque a anulação do acto impugnado abre a porta à via indemnizatória.
Como também não procede a alegação de que tais efeitos podem ser alcançados através da propositura de uma acção de indemnização – na medida em que a condenação do pagamento de uma indemnização pressupõe um juízo de censura sobre aquela decisão condenatória – porquanto um tal raciocínio traduz uma inversão das prioridades lógicas.
Na verdade, se o que se pretende prioritariamente é a efectiva tutela judicial do direito ao bom nome, do reconhecimento das capacidades e competências profissionais e, consequentemente, a demonstração de que a sanção que lhe foi aplicada é não só injusta como ilegal e, portanto, se o que se pede é uma declaração judicial que elimine o estigma de uma condenação disciplinar, é óbvio que essa declaração só pode ser obtida através do recurso contencioso.
Nesta conformidade, e tendo em conta que, como atrás se disse, no domínio da tutela judicial efectiva e do interesse em agir por parte dos administrados a apreciação da legalidade do acto administrativo, não obstante a pretensão material deduzida não poder ser já assegurada, deve prevalecer sobre a extinção da lide por inutilidade ou impossibilidade e que, por isso, a impossibilidade ou inutilidade que estão em causa são jurídicas, o douto Acórdão recorrido não pode, pois, manter-se.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando a douta decisão recorrida, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para que, se nada o impedir, se conheça do mérito da causa.
Sem custas.
Lisboa, 2 de Fevereiro de 2005. – Costa Reis (relator) – Edmundo Moscoso – Angelina Domingues.
