048174 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção (2ª subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo: A..., casado, residente na Urbanização do ..., Edifício ...., Bloco ..., Creixomil, Guimarães, impugnou contenciosamente o despacho de 29/5/2000 do Sr. Secretário de Estado da Administração Interna que lhe indeferiu a sua reclamação de 26/4/1999 sobre a sua não promoção ao posto de subintendente. Por acórdão de 7/6/2001 do Tribunal Central Administrativo foi rejeitado o recurso contencioso. Não concordando com esta decisão, interpôs o recorrente A... o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula as seguintes conclusões: Salvo o devido respeito, que é manifesto, e melhor opinião, o Recorrente discorda com o Douto Acórdão recorrido, quando refere que a decisão aqui impugnada não é sindicável, na medida em que radicou em razões de política legislativa, de gestão de pessoal e de disponibilidades orçamentais, que não permitiam a satisfação da pretensão do ora Recorrente a ver desbloqueado o seu processo de promoção ao posto de subintendente. De facto, essa parece ser a forma mais fácil de analisar a questão, no entanto, ela é sobretudo jurídica, pois está em causa, os efeitos que se fizeram sentir na esfera jurídica do Recorrente. Deve ou não a Administração, aplicar a legislação em vigor que ela mesma cria? A resposta é única, tanto mais, que é legitimo a qualquer cidadão, independentemente, de ser ou não, o Recorrente, esperar que a administração promova e execute a legislação por si criada, nomeadamente quando os efeitos se fazem sentir na sua esfera jurídica. Salvo, melhor opinião, não competia ao Recorrente, invocar qual o despacho conjunto dos Ministros da Administração Interna e das Finanças que estabelecesse o número de lugares a preencher no posto de subintendente, uma vez, que em princípio, desde o Decreto Lei n.º 321/94, que se encontrava estabelecida a forma de fixação. Ora, não fixando a administração, por despacho o número de lugares a preencher em cada posto, conforme se encontrava prescrito na lei, colocou em causa o princípio da igualdade, constante da Constituição da República Portuguesa, e que vigora para toda a administração. No entendimento do Recorrente, encontra-se violado o Decreto Lei nº 320/98, por não estar revogado, e que previa a promoção ao cargo de subintendente por parte dos comissários, com base no critério da antiguidade, reportando-se as promoções à data das vagas, quando em relação ao Decreto Lei nº 173/2000, as promoções eram reportadas à data da sua entrada em vigor, existindo pois uma dualidade de critérios. Salvo o devido respeito, não se concebe, que a anulação contenciosa do despacho do Senhor Ministro da Administração Interna, não tenha efectiva e imediata repercussão jurídica na esfera do Recorrente, atento que, salvo erro, foi dos poucos comissários, a não ser promovido por antiguidade, e que certamente a sua colocação nas listas de antiguidade, estaria assegurado, tanto mais que o número de vagas aumentou com a publicação do Decreto Lei n.º 511/99. No entendimento do Recorrente, o facto de se encontrar desligado do serviço, em nada poderá afectar um eventual deferimento da autoridade recorrida, que apesar de prolatada em 29 de Maio de 2000, se deferia a sua anulação, sempre poderia produzir efeitos na sua esfera jurídica. Pelo exposto foi, no douto acórdão recorrido, violada a lei, nomeadamente o DL. nº 320/98 de 27 de Outubro e o DL. nº 511/99 de 24 de Novembro”. Nas suas contra-alegações a entidade recorrida conclui da seguinte forma: “1º- O acórdão sob recurso jurisdicional, ao rejeitar o recurso contencioso interposto pelo recorrente, do despacho de 29/5/2000, não violou qualquer disposição legal, designadamente o DL. nº 320/98 de 27 de Outubro e o DL. nº 511/99 de 24 de Novembro. 2º- Deve improceder a matéria aduzida nas conclusões da alegação que não atacam a sentença quanto aos fundamentos pelos quais decidiu rejeitar o recurso contencioso. 3º- O acórdão recorrido, ao rejeitar o recurso com fundamento na verificação de duas questões prévias - a ilegitimidade activa e a irrecorribilidade do acto impugnado - , procedeu a uma correcta aplicação do disposto nos arts. 6º do ETAF, 268º nº4 da CRP, 25º nº 1 da LPTA, 120º do CPA , 46º do RSTA e 821º do Código Administrativo”. Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor: “Vem o presente recurso jurisdicional interposto do acórdão do TCA, que rejeitou o recurso interposto, com fundamento em irrecorribilidade do acto impugnado e em ilegitimidade activa. Discordamos do acórdão no tocante aos fundamentos que apontam para a irrecorribilidade do acto. O recorrente formulou, perante a Administração, o pedido de desbloqueamento do seu processo de promoção com base em vários diplomas que citou; ao não accionar o quadro legal invocado, na interpretação dada pelo recorrente, indeferindo, assim, a pretensão deste, o acto de Administração produziu efeitos lesivos na sua esfera jurídica, independentemente do apelo a opções de política legislativa, gestão de pessoal e de disponibilidades orçamentais. Nessa medida, cremos que o acto impugnado constitui acto administrativo recorrível à luz do artº 120º do CPA e do artº 268º nº4 da CRP. No entanto afigura-se-nos que o recurso contencioso sempre teria que ser rejeitado com fundamento é ilegitimidade activa. Segundo informação prestada pela Administração, à data da prolacção do acto recorrido já o recorrente estava desligado do serviço por limite de idade, facto que não foi posto em causa por este último. Assim, não se vê como poderia o recorrente beneficiar de um eventual deferimento da sua pretensão, decorrente da anulação do acto impugnado, já que na reconstituirão da situação actual hipotética os efeitos do acto de deferimento que iria substituir o acto anulado apenas iriam reportar-se a um período temporal com início na data da prolacção deste último. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional”. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos: A - O ora recorrente é Comissário da PSP, oriundo do curso de promoção a comissário; B - Em 28 de Abril de 1999, através do requerimento junto a fls. 64 a 66 verso do processo instrutor, que aqui se dá por reproduzido, solicitou ao Sr.Ministro da Administração Interna que "(...) por se considerar prejudicado pela Administração por esta nada fazer para pôr termo ou, pelo menos, minorar as injustiças que bloqueiam a progressão da carreira de comissários no acesso ao posto de subintendente e ainda pela desigualdade de tratamento que existe em termos comparativos com a carreira paralela da GNR, onde oficiais com a mesma equiparação (capitães), têm a progressão mais facilitada (...)" e "(...) porque não há razões para o exponente continuar a ser assim tratado (...) que dentro do quadro legal que referiu, seja desbloqueada a simulação e mandado accionar o seu processo de promoção, fazendo justiça”; C - O ora recorrente foi desligado do serviço em 18/4/2000, por ter atingido o limite de idade para o exercício de funções fixado pelo artº 75º do DL. nº 511/99, de 24/11 (EPPSP); D - Em 29/5/2000 o Sr. Secretário de Estado da Administração Interna proferiu o seguinte despacho no rosto da Informação nº .../00, da Auditoria Jurídica do MAI : "Concordo. Indefiro o pedido do Comissário A.... Comunique-se à DN/ PSP, que notificará o interessado. " E - Dá-se aqui por reproduzida a supra referida Informação nº .../2000, destacando-se da mesma o seguinte passo : "(...) 4. A satisfação da pretensão do Recorrente releva de opções de política legislativa, de gestão de pessoal e de disponibilidades orçamentais, cuja análise não cabe no âmbito específico da apreciação jurídica deste Serviço. " ( cfr. fls. 8 e segs. dos autos ) F - O recorrente foi notificado do despacho supra referido em D) em 3/8/2000 e a petição inicial foi enviada ao TAC do Porto, por correio registado expedido em 3/10/2000 ( Cfr. fls. 7, 21 e 51 dos autos ). Tendo por base estes factos, o tribunal “a quo” rejeitou o recurso contencioso interposto por o acto impugnado não “reunir os requisitos referidos no artº 120º do CPA , e por isso, não ser contenciosamente irrecorrível” e por o recorrente se encontrar “desligado do serviço desde 18/4/2000, não se vê como pudesse beneficiar do regime estabelecido pelo posterior DL. nº173/2000”. Os recursos jurisdicionais têm por objecto a censura e a revogação das decisões judiciais recorridas, por efeito da existência de específicos vícios ou erros de julgamento que as invalidem (Ac. do TP de 3/4/2001-rec. nº39 531). Ora o acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso interposto pelo ora recorrente, julgando procedentes as invocadas excepções da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado e da falta de legitimidade do recorrente para o sindicar também contenciosamente. Nas conclusões 1ª a 6ª defende o recorrente, em síntese e procurando-se entender a não muito nítida exposição deste, que o acto impugnado no TCA era contenciosamente recorrível, porque indeferiu a sua pretensão produzindo efeitos lesivos na sua esfera jurídica. Esta posição do recorrente é também secundada pelo ilustre Magistrado do Mº Pº neste Supremo Tribunal. E entendemos que ambos têm razão. Na verdade, no acórdão recorrido foi entendido que o acto contenciosamente impugnado não era sindicável por ter “radicado no «político», isto é, «em razões de política legislativa, de gestão de pessoal e de disponibilidades orçamentais»,..., a decisão recorrida não reúne os requisitos referidos no artº 120º do CPA ”. Em suma, na tese do acórdão o acto contenciosamente impugnável era irrecorrível por se tratar de um acto político. Mas revestirá tal acto esta natureza? Sempre se entendeu haver certas espécies de actos, que apesar de praticados pelo executivo e sendo porventura actos concretos e lesivos, não podiam ser controlados pelos tribunais administrativos, ainda que ilegais, por não serem litígios emergentes da função administrativa, mas sim questões surgidas do exercício da função política. Vários têm sido os critérios para classificar um determinado acto como acto político ou de governo, desde o móbil político, à teoria dos actos de execução da Constituição, passando pela teoria das funções do Estado, até à enumeração casuística dos mesmos. Este Supremo Tribunal Administrativo entendeu que “actos políticos são os actos próprios da função política ou de governo, que embora eventualmente ofensivos de direitos individuais escapam, em princípio, à competência contenciosa, apenas podendo ser objecto de crítica por parte da opinião pública ou das assembleias representativas” (Ac. de 5/3/1998-rec. nº43 438). Sobre a diferença entre política e administração pública escreve Freitas do Amaral que “a política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da colectividade. A administração pública existe para prosseguir outro objectivo: realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política. O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social. A política tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo quanto seja fundamental para a conservação e o desenvolvimento da comunidade nacional. A administração pública tem pelo contrário natureza executiva, consistindo sobretudo em pôr em prática as orientações tomadas ao nível político. Por isso mesmo, a política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas pela Constituição, ao passo que a administração pública tem carácter condicionado e secundário, achando-se por definição subordinada às orientações da política e da legislação” (Curso de Direito Administrativo, págs. 45 e 46). A decisão de não promover o recorrente ao posto de Subintendente da PSP não se enquadra nas grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo, pelo que tal decisão não se enquadra na função política. A mesma obedece antes às orientações da política legislativa, de gestão de pessoal e de disponibilidades orçamentais. Não reveste, assim, o despacho contenciosamente impugnado a natureza de acto político, pelo que tratando-se de um acto administrativo o mesmo é contenciosamente sindicável. Na verdade, o recorrente requereu, em 28 de Abril de 1999, ao Sr. Ministro Administração Interna que desbloqueasse a sua situação e mandasse accionar o seu processo de promoção, o que lhe foi indeferido pelo despacho de 29/5/2000 do Sr. Secretário de Estado do Ministério da Administração Interna – despacho contenciosamente impugnado. Ora este acto, na medida em que pôs fim ao procedimento administrativo iniciado com aquele requerimento de 28/4/2000, definiu a situação jurídica individual e concreta do recorrente. Procedem, pois, as conclusões das alegações do recorrente quanto a esta excepção, pelo que o acto, e pelas razões acabadas de referir, é contenciosamente recorrível. Nas restantes conclusões defende o recorrente que goza de legitimidade para sindicar aquele acto nos tribunais, pelo que o recurso não devia ter sido rejeitado. Contra esta posição do recorrente se pronuncia o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, entendendo este que encontrando-se o recorrente à data em que foi indeferido o seu requerimento desligado do serviço por limite de idade, a sua pretensão ainda que fosse deferida já não o podia beneficiar. Efectivamente resulta dos autos, aliás o que foi também dado como provado (alínea C da matéria de facto), que o recorrente foi desligado do serviço em 18/4/2000, antes da sua pretensão ter sido indeferida, o que só sucedeu em 29/5/2000 (al. D da matéria de facto). Perante este circunstancialismo cumpre averiguar se o recorrente tinha legitimidade para recorrer do acto que indeferiu a sua promoção. Nos termos do artº 821º do Código Administrativo (igual solução está consagrada no artº 46º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo) os recursos podem ser interpostos pelos que tiverem na anulação dum acto um interesse directo, pessoal e legítimo. Assim, tem legitimidade aquele que espera e pode obter um beneficio com a anulação do acto. Porém, este interesse tem que ser directo, ou seja, o benefício resultante da anulação do acto recorrido tem que ter uma repercussão imediata no interessado; mas tem que ser um interesse pessoal, ou seja, a repercussão da anulação do acto recorrido tem que se projectar na própria esfera jurídica do interessado; finalmente tal interesse tem que ser legítimo, o que acontece quando o mesmo é protegido pela ordem jurídica como interesse do recorrente (Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, IV, págs. 170/171; Acs. do STA de 15/10/1996-rec. nº 39 483 e de 7/7/1998-rec. nº 43 263 e do TP de 24/6/1997-rec. nº 26 840). A hipotética anulação contenciosa do indeferimento da promoção do recorrente ao posto de Subintendente da PSP não traria qualquer vantagem imediata, qualquer benefício directo para o recorrente. Na verdade, não resultava que da anulação de tal acto o recorrente fosse imediatamente promovido, assim como face à sua desligação do serviço por limite de idade, jamais o recorrente nesta situação poderia ser promovido por não estar no activo. Não resultando para o recorrente com a anulação do acto impugnado um qualquer benefício, então este não tinha qualquer interesse, pelo que lhe não gozava de legitimidade para impugnar o despacho que lhe indeferira a sua promoção. Improcedem as conclusões das alegações do recorrente agora em análise, pelo que se nega provimento ao presente recurso jurisdicional e confirma o acórdão recorrido nos termos supra referidos. Taxa de justiça e procuradoria pelo recorrente que se fixam, respectivamente, em 200 euros e 100 euros. Lisboa, 16 de Abril de 2002 Pires Esteves – Relator – Ferreira Neto – Rosendo José – (com a declaração seguinte: Na perspectiva de que o recorrente não alegou estarem verificados os requisitos para o deferimento da sua pretensão antes de passar à aposentação e que após este facto se tornou impossível a promoção, consideraria extinta a instância por impossibilidade superveniente do objecto e, nesta parte, discordo do decidido como “ilegitimidade”.)