Fundamentação:
Sendo pelo teor das conclusões das alegações do recorrente que, em regra, se delimita o objecto do recurso – afora as questões de conhecimento oficioso – importa saber a partir de que momento é o FGADM responsável pelo pagamento da pensão de alimentos devidos a menores, tendo havido incumprimento pelo progenitor condenado no processo de regulação do poder paternal.
As instâncias consideraram que o Fundo está obrigado a pagar a partir do mês seguinte à notificação da decisão do Tribunal.
A recorrente entende que as prestações são devidas desde a data em que foi requerido o incidente do incumprimento, pagamento que se iniciará no mês seguinte ao da notificação de tal decisão.
Vejamos:
Não é novidade para ninguém que, a par dos clássicos direitos fundamentais, que constituem categorias jurídico-constitucionais, outras categorias de direitos fundados na dignidade humana se afirmam como “expressão da soberania do Estado” – traduzindo “direitos a prestações” que são deveres fundamentais.
“Os direitos a prestações significam, em sentido estrito, direito do particular a obter algo através do Estado (saúde, educação, segurança social) …
[…] A função de prestação dos direitos fundamentais anda associada a três núcleos problemáticos dos direitos sociais, económicos e culturais: ao problema dos direitos sociais originários, ou seja, se os particulares podem derivar directamente das normas constitucionais pretensões prestacionais (ex: derivar da norma consagradora do direito à habitação uma pretensão traduzida no “direito de exigir” uma casa); ao problema dos direitos sociais derivados que se reconduz ao direito de exigir uma actuação legislativa concretizadora das “normas constitucionais sociais” (sob pena de omissão inconstitucional) e no direito de exigir e obter a participação igual nas prestações criadas (ex: prestações médicas e hospitalares existentes); ao problema de saber se as normas consagradoras de direitos fundamentais sociais tem uma dimensão objectiva juridicamente vinculativa dos poderes públicos no sentido de estes (independentemente de direitos subjectivos ou pretensões subjectivas dos indivíduos) a políticas sociais activas conducentes à criação de instituições (ex: hospitais, escolas), serviços (ex: serviços de segurança social) e fornecimento de prestações (ex: rendimento mínimo, subsídio de desemprego, bolsas de estudo, habitações económicas).
A resposta aos dois primeiros problemas é discutível.
Relativamente à última questão, é líquido que as normas consagradoras de direitos sociais, económicos e culturais da Constituição Portuguesa de 1976 individualizam e impõem políticas públicas socialmente activas”.
[…] Uma das funções dos direitos fundamentais ultimamente mais acentuada pela doutrina (sobretudo a doutrina norte-americana) é a que se pode chamar função de não discriminação.
A partir do princípio da igualdade e dos direitos de igualdade específicos consagrados na constituição, a doutrina deriva esta função primária e básica dos direitos fundamentais: assegurar que o Estado trate os seus cidadãos como cidadãos fundamentalmente iguais […]”. – “Direito Constitucional e Teoria da Constituição” – Gomes Canotilho, in “Direito Constitucional e Teoria da Constituição” 6ª edição, págs.408 e 409.
Temos, assim, que a Constituição da República impõe a realização de políticas públicas socialmente activas, destinadas a proteger titulares de direitos fundamentais.
Neste âmbito, a nosso ver, entronca a questão que nos ocupa, a dos alimentos devidos a menores carenciados e, daí, a Lei de Garantia de Alimentos – Lei 75/98, de 19.11. e o DL. 164/99, de 13 de Maio.
No Preâmbulo deste último diploma, que regulamentou aquela Lei, pode ler-se:
“A Constituição da República Portuguesa consagra expressamente o direito das crianças à protecção, como função da sociedade e do Estado, tendo em vista o seu desenvolvimento integral (artigo 69º).
Ainda que assumindo uma dimensão programática, este direito impõe ao Estado os deveres de assegurar a garantia da dignidade da criança como pessoa em formação a quem deve ser concedida a necessária protecção. Desta concepção resultam direitos individuais, desde logo o direito a alimentos, pressuposto necessário dos demais e decorrência, ele mesmo, do direito à vida (artigo 24º).
Este direito traduz-se no acesso a condições de subsistência mínimas, o que em especial no caso das crianças, não pode deixar de comportar a faculdade de requerer à sociedade, e em última instância, ao próprio Estado as prestações existenciais que, proporcionem as condições essenciais ao seu desenvolvimento e a uma vida digna”.
Depois de afirmar que o diploma cria uma nova prestação social, atribui-se ao Fundo de Garantia “assegurar o pagamento das prestações de alimentos em caso de incumprimento da obrigação pelo respectivo devedor”.
Não está em causa que se verifica a necessidade de alimentos pelos menores e que a pessoa judicialmente obrigada – o pai – os não pode prestar – art.1º da Lei 75/98, de 19.11.
O art.5º do DL.164/99, de 13.5, estabelece no seu nº1 –“ O Fundo fica sub-rogado em todos os direitos do menor a quem sejam atribuídas prestações, com vista à garantia do respectivo reembolso”.
O art.11º estabelece que o diploma entra em vigor no dia imediato ao da sua publicação e “produz efeitos na data de entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para o ano 2000”.
A Relação para dirimir a controvérsia invocou o nº5 do art. 4º do DL citado, que estatui:
“O centro regional de segurança social inicia o pagamento das prestações, por conta do Fundo, no mês seguinte ao da notificação da decisão do tribunal”.
Daí que tenha concluído que o FGADM apenas está obrigado a pagar as prestações alimentares decretadas no incidente de incumprimento, no mês seguinte ao da notificação dessa decisão judicial ao CRSS.
Com o devido respeito, de modo algum o preceito em causa baliza o momento em que nasce a obrigação do Fundo, sob o ponto de vista substancial, antes se reportando ao momento em que o CRSS está obrigado a cumprir a decisão do Tribunal.
Estabelecendo o art. 5º, nº1, do DL referido, que o Fundo fica sub-rogado em todos os direitos do menor a quem sejam atribuídas prestações, não só não discrimina o momento em que tal direito nasce, como, tratando-se duma prestação social ligada a um direito fundamental, tem de se considerar que a sub-rogação abrange, pelo menos Dizemos pelo menos, porquanto existe jurisprudência das Relações defendendo que o FGDAM é responsável pelo pagamento das prestações vencidas desde o incumprimento, solução que o ora Relator, enquanto Desembargador no Tribunal da Relação do Porto, defendeu em vários Acórdãos – por todos o Acórdão de 21.9.2004, no sítio da Internet www.dgsi.pt – número convencional JTRP00037161. Todavia, porque no recurso não está em causa essa pretensão, dispensamo-nos de invocar os argumentos que sustentavam tal entendimento., as prestações devidas desde a data em que foi requerido o incidente de incumprimento, no caso – 18.12.2006.
Para haver sub-rogação legal tem de haver um terceiro que cumpre a prestação que a outrem incumbia, cumprimento esse que resulta da lei.
“ Nela não há, ou não se exige acordo entre o terceiro que paga e o credor, ou entre aquele e o devedor; pelo simples facto do pagamento efectuado por terceiro, dadas certas circunstâncias, é a lei que considera este sub-rogado, nos direitos do credor” – Pires de Lima e Antunes Varela, in “Código Civil Anotado”, nota 1, ao art.592º.
Afirmar que o Estado, com os referidos diplomas legais, não se quis substituir ao devedor para garantir o pagamento das prestações devidas é afirmação que apenas deve ter como limite temporal o acima definido no art. 11º do DL. 164/99, de 13.5; de outro modo, como se entenderia o cariz necessariamente substitutivo e de garantia do Fundo em relação às prestações já devidas, mas que não puderam ser coercivamente cobradas?
A natureza social do direito em causa postula interpretação que salvaguarde o direito do menor a uma prestação social já existente, mas não satisfeita, sendo que a intervenção do Fundo de Garantia é supletiva e só ocorre, na veste de garante, porque o devedor principal a incumpriu.
Sinal de que o DL citado admite algum grau de retroactividade, se assim nos podemos expressar, é o facto do preâmbulo aludir ao “enfraquecimento no cumprimento dos deveres inerentes ao poder paternal, nomeadamente ao que se refere à prestação de alimentos”, o que evidencia que o legislador quis atalhar a situações de incumprimento.
O art. 2006º do Código Civil estabelece:
“Os alimentos são devidos desde a proposição da acção ou, estando já fixados pelo tribunal ou por acordo, desde o momento em que o devedor se constituiu em mora”.
Se os alimentos em dívida se reportam a período posterior ao ano de entrada em vigor da Lei 75/98 e do DL que a regulamentou, o Fundo é garante das prestações, desde a data em que o direito em relação a ele entrou na esfera jurídica do menor credor, com a verificada impossibilidade, judicialmente decretada, de obter o pagamento do devedor originário.
Agindo o Fundo em substituição do devedor, age, autonomamente, mas tendo por base uma obrigação de garantia, que nasce no momento em que o devedor entra em situação de incumprimento, pois, de outro modo, não cumpriria a sua função de garante, que é, por definição, supletiva, substitutiva.
Como vimos, o momento genético da obrigação do FG, nada tem que ver com o momento que a lei estipula como termo inicial do pagamento a seu cargo, que deve iniciar-se, no mês seguinte ao da notificação pelo tribunal – nº5 do art.5º do referido DL.
O diploma não diz que as prestações são devidas pelo Fundo a partir daquele momento, afirma, antes, que o pagamento se inicia no mês seguinte àquela notificação.
O momento em que a prestação é devida só pode ser, na nossa perspectiva, o definido no art.2006º do Código Civil, conjugado com a evidência, judicialmente declarada, do estado de incumprimento definitivo da prestação pelo progenitor obrigado a alimentos.
Estando em causa a interpretação de diplomas que conferem direitos socais, constitucionalmente garantidos, a interpretação deve acolher um sentido que melhor se compagine com os fins que a norma visa.
Recusar ao menor o pagamento de dívidas alimentares vencidas desde a propositura do incidente do incumprimento é, pura e simplesmente, recusar-lhe um direito social derivado, com matriz constitucional relacionado com direitos fundamentais.
Na dúvida, os direitos devem prevalecer sobre restrições – “in dubio pro libertate.”
“O princípio da interpretação conforme a constituição é um instrumento hermenêutico de conhecimento das normas constitucionais que impõe o recurso a estas para determinar e apreciar o conteúdo intrínseco da lei.
Desta forma, o princípio da interpretação conforme a Constituição é mais um princípio de prevalência normativo-vertical ou de integração hierárquico-normativa de que um simples princípio de conservação de normas”. – Gomes Canotilho, obra citada, pág.1294.
Interpretar os diplomas em questão, conformemente à Constituição da República, tendo sido, no caso em apreço, intenção expressa do legislador ordinário, criar uma nova prestação social, a cargo do Estado, importa que se afirme a prevalência de interpretação que não esvazie de conteúdo a protecção de direitos fundamentais/direitos a prestações, como é o direito de protecção da criança, na vertente do direito a alimentos, que engloba o direito à saúde e à educação, sem dúvida merecedores da mais elevada protecção.
Neste entendimento, decidimos que as prestações devidas pelo FGDAM, nascem, pelo menos, no momento em que ingressou em juízo o pedido de intervenção do Fundo, caso a decisão seja condenatória.
Sempre se dirá que a interpretação da recorrida, para sustentar a não retroactividade da Lei, ancorada no facto do art.4º, nº5, do DL.164/99, de 13.5 estabelecer que “O centro regional de segurança social inicia o pagamento das prestações, por conta do Fundo, no mês seguinte ao da notificação da decisão do tribunal”, para defender que a partir desse, quiçá, aleatório momento, é que nasce a sua obrigação, é, salvo o devido respeito, argumento desprovido de lógica jurídica.
Considerar que o direito do Fundo, que é um garante da obrigação incumprida pelo devedor principal (por isso tem direito de sub-rogação legal), nasce no mês seguinte ao da notificação da decisão do Tribunal Em sentido em parte coincidente com a argumentação do Acórdão, mas considerando que “ […O pagamento das prestações alimentares por parte do Fundo de Garantia muito embora só se inicie com a notificação da decisão do Tribunal, reporta-se ao momento em que foi formulado o pedido visando conseguir aquele apoio]”. – cfr. Acórdão da Relação de Coimbra de 12.4.2005 - acessível em www.dgsi.pt – Acórdãos do Tribunal da Relação de Coimbra. que põe a cargo do Fundo o pagamento das prestações, é confundir o momento da execução da decisão judicial, com o da constituição da obrigação do garante.
Este argumento é deveras “perigoso”.
Imagine-se que, por qualquer circunstância imputável a procedimentos burocráticos (por exemplo, o caso de certo Tribunal que, por atraso provocado por falta de funcionários, só notifica o Fundo vários meses após a decisão), ou que, sem culpa do Tribunal, a notificação não chega de imediato ao conhecimento do Fundo, por eventual extravio…
Como e com que argumentos, a não ser o primado de interpretações literais, se pode sustentar que, em casos que tais, o Fundo veria a sua obrigação “nascer” num momento aleatório – dependente de ser notificado de imediato, ou com atraso de meses, ou nem sequer ser notificado?
Reitera-se que as prestações são devidas desde a data em que deu entrada em juízo o pedido incidental de incumprimento – 18.12.2006 – devendo o IGFSS recorrido proceder ao pagamento das quantias sentenciadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da notificação da decisão do tribunal.
No montante a pagar, ter-se-á em conta que, por decisão de 18.4.2007 – fls. 241 a 242 – foi fixada, provisoriamente, a prestação mensal de € 100,00 para cada um dos menores, a pagar pelo Instituto de Financeira da Segurança Social, instituição que se comprometeu a fazê-lo com efeitos a partir de 1.5.2007.
