0688/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os pressupostos em que assenta a responsabilidade civil do Estado por actos lícitos são os seguintes:(i) a prática de um acto lícito;(ii) para satisfação de um interesse público;(iii) causador de um prejuízo "especial" e "anormal";(iv) existência de nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo.

II- Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica; prejuízo anormal o que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração.

III- É especial e anormal, nos termos referidos, o dano decorrente da apreensão preventiva de carne, importada no respeito pela legalidade vigente, levada a cabo pela Administração em cumprimento de determinação de organização da Comunidade Europeia para prevenir a importação de carnes infectadas por dioxinas se não se demonstra que essa carne esteja afectada, por incapacidade de realização de tais exames, e se tem de proceder à sua destruição causando-se ao importador um prejuízo de 121.806,45 E., para além de outros a apurar posteriormente.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Estado Português, representado Pelo Magistrado do Ministério Público, vem recorrer da decisão do TAC de Coimbra, de 31.10.02, que julgou procedente a acção emergente de responsabilidade civil que lhe foi movida por A... S.A.

Na alegação que apresentou formulou as seguintes conclusões:

a) Tendo em conta a matéria de facto dada como provada, não podem considerar-se verificados os pressupostos da responsabilidade por acto lícito.

b) O art.º 9 do Decreto-Lei n.° 48051, considera que o prejuízo sofrido na esfera jurídica do particular, para adquirir relevância ressarcitória, tem de configurar-se como especial e anormal.

c) Não estando em causa a legalidade do acto, o que importa determinar, é se a A. sofreu, atentas as circunstâncias descritas e provadas nos autos, um prejuízo especial e anormal.

d) Para que um prejuízo se possa ter por especial é necessário que se prove que um cidadão ou grupo de cidadãos tenha sido, através de um encargo público, colocado em situação desigual em relação à generalidade das pessoas.

e) Para que um prejuízo possa considerar-se anormal, é necessário que ultrapasse o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade, mesmo no âmbito de um Estado intervencionista como é o Estado moderno.

f) Traduzindo verdadeiros conceitos indeterminados, a "especialidade" e a "anormalidade" de um prejuízo, representam antes de tudo, realidades cuja exacta determinação depende da situação factual e concreta que lhes está subjacente.

g) Ora, ficou provado que as pernas de porco foram apreendidas por suspeita de estarem contaminadas com dioxinas, e que não foi possível determinar a origem dos produtos, ou devolvê-los à Bélgica.

h) Tendo o produto sido apreendido por determinação da Comissão Europeia, e havendo a suspeita de contaminação, a salvaguarda da saúde pública determinava que o Estado mantivesse tal produto sob seu controlo.

i) Por isso, o produto tinha necessariamente de se manter apreendido nas instalações da A., por falta de alternativas.

j) Mas isto é o risco normal que qualquer comerciante ou industrial corre na sua actividade, nomeadamente quando adquire produtos no estrangeiro.

k) Qualquer comerciante ou industrial, pode ver os seus produtos apreendidos, desde que se suspeite que estão contaminados, e mesmo que a contaminação não seja da sua responsabilidade.

l) Ora o Estado não tem o dever de cobrir o risco de um negócio mal sucedido, nomeadamente porque não houve um prejuízo imposto à A., do qual tenha resultado um beneficio para a comunidade em geral.

m) Por isso, não se encontra preenchido o requisito do encargo ou prejuízo especial, ou anormal, já que a A. não sofreu um prejuízo que qualquer outro comerciante ou industrial, nas mesmas condições, não possa vir a sofrer.

n) Assim, a douta sentença violou o disposto no art.º 9° do DL 48051.

o) Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, com a consequente absolvição do R. Estado do pedido.

A recorrida concluiu assim a sua:

1. Salvo o devido respeito, o recurso jurisdicional interposto pelo ilustre representante do Ministério Público não tem o menor fundamento, não só por este Venerando Supremo Tribunal já ter negado provimento a um outro recurso jurisdicional por ele interposto numa acção exactamente idêntica e em que em causa estava a mesma conduta dos órgãos do Estado (v. Ac. de 16/5/2002, proferido no Proc. n° 509/02), mas, igualmente, por a tese nele sufragada - o prejuízo sofrido é normal na vida em sociedade - espelhar a natural tentação dos povos latinos não se considerarem responsáveis nem gostarem de ser responsabilizados (v., neste sentido, FAUSTO DE QUADROS, Responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, págs. 8 e 9).

Com efeito,

2. O art.º 22° da Constituição consagra o direito à indemnização pelos prejuízos decorrentes da actividade estadual, abrangendo quer a responsabilidade por actos ilícitos quer a responsabilidade por actos lícitos (v., G. CANOTILHO e V. MOREIRA, CRP Anotada, 3° ed., pág. 169, VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pág. 337, e JORGE MIRANDA, O regime dos direitos, liberdades e garantias, in Estudos sobre a Constituição, Vol. III, pág 65), pelo que "...para que haja responsabilidade dos entes públicos basta que da acção ou omissão dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes resulte prejuízo para outrém, sem necessidade de violação de direitos" (v. JOSÉ LUIS MOREIRA DA SILVA, Da responsabilidade civil da administração Pública por actos ilícitos, in Responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, coordenação de Fausto de Quadros, pág. 156 e 157).

3. O art.º 9 do DL 48051, de 21/11/67, consagra igualmente a responsabilidade civil do Estado e demais agentes públicos por actos lícitos, a qual se fundamenta no princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos (v., por todos, MARIA LÚCIA AMARAL, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar, Coimbra Editora, 1998, pág. 455), uma vez que "se um direito tem de ser sacrificado ao interesse público, toma-se necessário que esse sacrifício não seja iniquamente suportado por uma pessoa só, mas que seja repartido pela comunidade" (cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10° ed., 2° vol., pág. 1239). Ora,

4. No caso sub judice estavam preenchidos todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos, conforme, aliás, já foi reconhecido por este douto Tribunal e pelo Venerando Supremo Tribunal Administrativo em Acórdão de 16 de Maio de 2002 (Proc. nº 509/02) ao condenarem o Réu por os seus serviços terem apreendido, por mera tutela cautelar, as pernas de porco adquiridas na Bélgica por outra empresa que se encontrava em situação exactamente idêntica à da ora A

Consequentemente,

5. Tendo sido dados por provados todos os factos constantes dos art.º 1 a 31 da base instrutória, não podia o aresto em recurso deixar de considerar totalmente procedente a acção e o pedido nela formulado, pelo que nenhum reparo merece a douta decisão proferida pelo Tribunal a quo. Refira-se, aliás, que,

6. É despropositado pretender-se que o prejuízo imposto à autora é um ónus natural, decorrente da vida em sociedade e do exercício de uma actividade comercial, pelo que, sendo este o único argumento pelo qual o Ministério Público discorda do aresto em recurso, não poderá deixar-se de negar provimento ao recurso jurisdicional.

Com efeito,

7. A apreensão das mercadorias foi efectuada por medida cautelar - não tendo sido sequer alegado e muito menos provado que as pernas adquiridas estavam contaminadas - destinada a proteger o interesse público, pelo que, tal como se referiu no citado Acórdão do STA de 16/5/2002, não seria legítimo que fosse apenas uma pessoa a suportar os prejuízos decorrentes de uma medida que foi desencadeada para proteger um bem - a saúde pública - que a todos interessa proteger .

Acresce que,

8. A conduta da Autora em nada contribuiu para a produção dos factos que deram origem à apreensão cautelar, apenas se vendo confrontada com uma situação que era imprevisível e a ela alheia, pelo que, tal como reconheceu o aresto em recurso, jamais se poderia considerar que se estava perante um risco normal de uma actividade comercial, sob pena de se inviabilizar toda e qualquer actividade.

Consequentemente,

9. O aresto em recurso efectuou uma correcta interpretação do direito aplicável ao julgar procedente por provada a presente acção, não merecendo qualquer censura.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como provada no TAC:

(1) No dia 04 de Junho de 1999, por instrução do Ministério da Agricultura (por sua / vez, decorrente de decisões vinculativas da Comissão Europeia ) foi efectuada a apreensão da totalidade das pernas de porco que a A. havia adquirido em Março e Abril aos matadouros belgas ... e ..., num total de 48575 Kg - cfr. teor dos docs. que constituem fls. 29 a 40, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido - em virtude de em Maio de 1999, ter sido detectada a presença de dioxinas em diversos géneros alimentícios oriundos da Bélgica, designadamente, em carne de galináceos, suínos e produtos derivados destas carnes, transaccionados após 15 de Janeiro de 1999, por razões de interesse e saúde pública, apreensão que ainda hoje se verifica - alínea A) da matéria assente.

(2) Os produtos apreendidos ficaram depositados nas câmaras de cura, da A. devidamente selados - alínea B) da matéria assente.

(3) Em 22 de Julho de 1999, foram enviadas para a Direcção Geral da Fiscalização e Controlo Alimentar os resultados das análises PCB aos produtos em stock na firma ..., que haviam sido produzidos entre 15-01-99 e 04-06-99, os quais foram negativos - cfr. teor de fls. 52 a 68 dos autos - alínea C) da matéria assente.

(4) No dia 28 de Julho de 1999, a Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, difundiu instruções no sentido de toda a carne proveniente da Bélgica continuar apreendida - cfr. teor do doc. que constitui fls. 75 e 76 que aqui se dá por integralmente reproduzido - alínea D) da matéria assente.

(5) Com data de 29-10-99, a DSFCQA enviou à A. o ofício que constitui fls. 75 dos autos e, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido - alínea E) da matéria assente.

(6) Com data de 09-06-99, o Director Regional da DRABI emitiu a declaração que constitui fls. 76 dos autos e, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido - alínea F) da matéria assente.

(7) As autoridades Belgas, por não terem implementado um sistema de rastreabilidade dos produtos de origem animal, não conseguiram localizar a origem da contaminação - alínea G) da matéria assente.

(8) A DGFCQA oficiou junto das autoridades e empresas Espanholas, com vista a encontrar uma incineradora disponível para proceder à destruição dos produtos, conforme teor de fls. 183, 185, 187, 207, 208, 213, 220, 222, 224, 226, 229, 231, 233, tendo recebido respostas negativas ( cfr. doc. n° 20) - alínea H) da matéria assente.

(9) A A. é uma sociedade que se dedica à produção e comércio de presuntos, adquirindo no âmbito dessa actividade, pernas de porco provenientes de várias origens, designadamente, de Portugal, Espanha, Holanda e Bélgica - resposta ao art.º 1° da Base Instrutória,

(10) Em 26 de Março de 1999, a A. adquiriu ao matadouro Belga ... 2.246 pernas de porco, num total de 23.224 Kg, conforme teor de fls. 23 e 24, as quais lhe foram entregues em 29 de Março de 1999, com marca de salubridade B -3- EEG - resposta ao art.º 2° da Base Instrutória.

(11) Tendo a A. pago a quantia de esc. 6.348.050$00 - resposta ao art.º 3° da Base Instrutória.

(12) Em Março de 1999, a A. adquiriu ao matadouro Belga ... 2030,5 Kg de pernas de porco, as quais lhe foram entregues em 29 de Março de 1999, com a marca de salubridade B-F-225 EEG, conforme teor de fls. 27 e 28 - resposta ao art.º 4° da Base Instrutória.

(13) Tendo a A. pago a quantia de esc. 635.748$00 - resposta ao art.º 5° da Base Instrutória.

(14) Em 09 de Abril de 1999, a A. adquiriu ao matadouro Belga ... 2.220 pernas de porco, num total de 23.321 Kg, conforme teor de fls. 23 e 24, as quais lhe foram entregues em 12 de Abril de 1999, com marca de salubridade B-3-EEG - resposta ao art.º 6° da Base Instrutória.

(15) Tendo a A. pago a quantia de esc. 6.374.564$00 - resposta ao art.º 7° da Base Instrutória.

(16) A A. iniciou, de imediato, o processo de produção dos presuntos, descongelação das pernas de porco, dando início do processo de cura - resposta ao art.º 8° da Base Instrutória.

(17) À data da apreensão, foi comunicado à A. que as mercadorias ficariam apreendidas até que fosse esclarecido se provinham ou não de animais alimentados com rações contaminadas - resposta ao art.º 9° da Base Instrutória.

(18) A A. enviou à embaixada da Bélgica os ofícios que constituem fls. 41 a 45 dos autos - resposta ao art.º 10° da Base Instrutória.

(19) E, com data de 23 de Junho de 1999, a A. enviou ao Ministro da Agricultura, a exposição, cujo teor constitui fls. 46 e 47 dos autos - resposta ao art.º 11° da Base Instrutória.

(20) A Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior ( DRABI ) enviou à Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, os ofícios, cuja teor constituem fls. 49 e 50 e 51, datados, respectivamente, de 11-06-99 e 24-06-99 - resposta ao art.º 12° da Base Instrutória.

(21) Em 25-10-99 a ... solicitou que lhe fossem comunicados os resultados dos exames sobre eventual contaminação de PCB das mercadorias por ela fornecidos à A. - cfr. fls. 71 a 73 dos autos - resposta ao art.º 13° da Base Instrutória.

(22) Em 29-10-99 a A. comunicou à DRABI o pedido formulado pela ..., conforme teor de fls. 74 dos autos, obtendo, por resposta o ofício que constitui fls. 75 - resposta ao art.º 14° da Base Instrutória.

(23) As mercadorias apreendidas e depositadas nas câmaras de cura da A. estão completamente deterioradas e impróprias para consumo, tendo por isso, que ser destruídas - resposta ao art.º 15° da Base Instrutória.

(24) Os serviços do Réu sabiam que as mercadorias apreendidas eram perecíveis e que estavam armazenadas em locais que não permitiam à A. laborar normalmente, nem permitiam conservar e manter inalterados tais produtos - resposta ao art.º 16° da Base Instrutória.

(25) Bem como, sabiam que era necessário proceder, rapidamente, aos exames das mesmas para se comprovar se estavam efectivamente contaminadas, quer para as mesmas serem devolvidas à Bélgica ou para serem destruídas - resposta ao art.º 17° da Base Instrutória.

(26) As mercadorias estão apreendidas sem que os serviços do Réu tivessem efectuado qualquer exame ou análise, mantendo-as apreendidas mesmo depois das análises realizadas na Bélgica aos produtos em stock na ... terem apresentado resultados negativos quanto à presença de dioxinas - resposta ao art.º 18° da Base Instrutória.

(27) Nem se certificaram se as referidas mercadorias tinham ou não sido produzidas entre 15 de Janeiro e 01 de Junho de 1999 - resposta ao art.º 19° da Base Instrutória.

(28) Tais factos originaram para a A. a perda dos esc. 13.358.362$00 despendidos com a compra das mercadorias apreendidas - resposta ao art.º 20° da Base Instrutória.

(29) Os 48.575,5 Kg de pernas de porco adquiridos pela A. destinavam-se à produção de presuntos e à sua posterior venda a partir de Agosto de 1999, uma vez que é a partir deste mês que aumenta a procura dos mesmos - resposta ao art.º 21° da Base Instrutória.

(30) No processo de transformação das pernas de porco em presunto ocorre uma perda de cerca de 32% do peso inicial - resposta ao art.º 22° da Base Instrutória.

(31) Pelo que, a totalidade das pernas de porco adquiridas pela A. permitia-lhe obter cerca de 33.000 Kg de presunto - resposta ao art.º 23° da Base Instrutória.

(32) A partir de Agosto de 1999, a A. teria conseguido vender o Kg de presunto a 650$00 - resposta ao art.º 24° da Base Instrutória.

(33) Devido ao facto constante da alínea B) dos Factos Assentes, a A. viu-se impedida de usar parte da câmara frigorifica, onde se encontravam as pernas de porco, desde a data da apreensão até 09-03-2001 - resposta ao art.º 26° da Base Instrutória.

(34) O preço do aluguer de uma câmara frigorifica idêntica àquela em que foram selados os produtos apreendidos é, no mínimo, de esc. 5$00 ao mês por cada Kg - resposta ao art.º 27° da Base Instrutória.

(35) Pelo que, durante os 18 meses já decorridos, a A. suportou prejuízos no valor de esc. 2.970.000$00 - resposta ao art.º 28° da Base Instrutória.

(36) A apreensão das mercadorias foi conhecida dos clientes da A. e foi divulgada nos meios de comunicação social, facto que levantou suspeita sobre a qualidade dos presuntos vendidos na empresa - resposta ao art.º 29° da Base Instrutória.

(37) Determinando uma quebra nas encomendas e uma perda de clientes - resposta ao art.º 30° da Base Instrutória.

(38) Houve vários clientes que devolveram lotes de produto já colocados no mercado - resposta ao art.º 31 ° da Base Instrutória.

(39) Após a apreensão dos produtos, os serviços do Réu procuraram, de imediato, conhecer a sua proveniência, para se poder decidir sobre a susceptibilidade de se encontrarem ou não contaminados, tendo em conta a origem do foco de contaminação - resposta ao art.º 32° da Base Instrutória.

(40) Verificando-se, no entanto, a impossibilidade de proceder à rastreabilidade dos referidos produtos, por as autoridades belgas, não terem imposto medidas que obrigassem à existência de registos ou certificados dos mesmos - resposta ao art.º 33° da Base Instrutória.

(41) Tal facto, originou que não se pudesse apurar a unidade de produção ou agente económico responsável pela introdução no mercado destes produtos - resposta ao art.º 34° da Base Instrutória.

(42) Sendo impossível proceder à análise laboratorial dos referidos produtos, face à dificuldade de amostragem, tendo em conta os lotes não homogéneos dos mesmos - resposta ao art.º 35° da Base Instrutória.

(43) Acresce que o método por amostragem, não seria seguro, por não assegurar resultados fiáveis, ficando por apurar o foco de contaminação e a sua proveniência - resposta ao art.º 36° da Base Instrutória.

(44) O que só se conseguiria fazer se se procedesse à análise de todos os produtos, um por um, para se apurar da sua contaminação - resposta ao art.º 37° da Base Instrutória.

(45) A análise laboratorial a efectuar para pesquisa de dioxinas tem carácter destrutivo, implicando, a perda parcial do valor comercial do produto - resposta ao art.º 38° da Base Instrutória.

(46) Apenas alguns Laboratórios Europeus estão equipados para efectuar a determinação de níveis de dioxinas, como é o caso da Alemanha e Holanda, sendo impossível em Portugal - resposta ao art.º 39° da Base Instrutória.

(47) E, com custos que, na sua totalidade, ultrapassariam o valor dos produtos apreendidos - resposta ao art.º 40° da Base Instrutória.

(48) Os resultados das análises referido na alínea C) dos Factos Assentes não foram aceites por falta de credibilidade dos mesmos, atentos os factos constantes dos art.ºs 36° e 37° - resposta ao art.º 41° da Base Instrutória.

(49) A devolução dos produtos à Bélgica não foi possível pelo facto de as autoridades belgas não terem aceite a devolução, não tendo sequer respondido às solicitações feitas nesse sentido pelas autoridades portuguesas, efectuadas nos termos que constam de fls. 163 a 182 - resposta ao art.º 42° da Base Instrutória.

(50) Igualmente, e para além do que consta da alínea H) dos Factos Assentes, não foi possível proceder à incineração dos produtos apreendidos, por não existirem incineradores em Portugal tecnicamente apetrechados para incinerar produtos contaminados com dioxinas - resposta ao art.º 43° da Base Instrutória.

III Direito

O presente recurso jurisdicional, deduzido no âmbito de uma acção emergente de responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos lícitos, incide exclusivamente sobre a caracterização dos danos sofridos pelo autor e a sua qualificação como "especiais" e "anormais". Os contornos desse tipo de responsabilidade estão delineados no art.º 9, n.º 1, do DL 48051, de 21.11.67, segundo o qual "O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais". Os pressupostos em que assenta esta responsabilidade são, assim, resumidamente, os seguintes:(i) a prática de um acto lícito;(ii) para satisfação de um interesse público;(iii) causador de um prejuízo "especial" e "anormal";(iv) existência de nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo (acórdãos STA de 21.1.03 no recurso 990/02, de 10.10.02 no 48408, de 16.5.02 no recurso 509/02 e de 25.5.00 no recurso 41420, entre muitos outros). No caso, como se disse, o recorrente, aceitando os demais, apenas discute a caracterização dos danos sofridos pela recorrida como "especiais" e "anormais".

A abordagem a tal requisito foi feita por Gomes Canotilho em "O Problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos", Almedina, 271/272, nos seguintes termos: Que a alteração do quadro constitucional ocorrida posteriormente não modificou.

"Emerge claramente do anteriormente exposto a relativa latitude que nós atribuímos ao dever indemnizatório do Estado e este facto, aliado à posição defendida no sentido de se dever considerar consagrada de lege lata, no campo do direito público, uma cláusula geral de responsabilidade objectiva, aponta a necessidade de um estudo atento dos elementos-travão de uma total socialização dos prejuízos.

Um destes factores limitativos vem expressamente mencionado nos arts. 8 e 9 do Decreto-Lei n.º 48.051 - a exigência da especialidade e anormalidade do prejuízo. Na responsabilidade dos entes públicos por danos emergentes de actos ilícitos não se condiciona o dever reparatório do Estado à verificação de um dano especial e grave. Nestes casos, mesmo que o número de lesados seja grande e os prejuízos de pequena gravidade, vigora sempre, verificados os pressupostos da responsabilidade, o princípio do ressarcimento de todos os danos. Mas bem se compreende que nos casos de sacrifícios impostos autoritativamente através de medidas legítimas, ou de danos derivados de actividades perigosas mas lícitas, a inadmissibilidade da indemnização de danos generalizados e de pequena gravidade seja a regra. Os pequenos sacrifícios, oneradores de alguns cidadãos, constituem simples encargos sociais, compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal. Se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos. não há lugar ao pagamento de indemnização, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual.

Noutros casos, os prejuízos já não são, propriamente, Bagattelschaden, antes revelam uma certa gravidade, mas falta-lhes o requisito da especialidade, ou seja, a incidência desigual sobre um cidadão ou grupo de cidadãos. Havendo um encargo generalizado, vedado está, em via de principio, pretender demonstrar a imposição de um sacrifício desigual perante os outros concidadãos".

Neste contexto acrescenta, mais adiante, que especial "é aquele que só atinge um indivíduo ou grupo de indivíduos" e que a "anormalidade outra função não tem que salientar a importância, o peso que o sacrifício deverá ter para lhe ser atribuída relevância indemnizatória", para concluir que um dano será indemnizável se se constatar que um "um cidadão ou grupo de cidadãos foi, através de um encargo público, colocado em situação desigual aos outros" e se tal ónus especial tiver "gravidade suficiente para ser considerado sacrifício".

Também a jurisprudência deste Tribunal navega na mesma onda extraindo-se do acórdão de 21.1.03, proferido no recurso 990/02, que "Por prejuízo especial entende-se o que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração".

Conclui-se, portanto, que a especialidade do dano decorre do desigual tratamento, que apenas atinge um ou alguns, no sentido de violar o princípio da igualdade, e a anormalidade resulta da sua gravidade intrínseca, não assimilável à normal compressão de direitos ou à imposição de pequenos encargos que a acção administrativa e a vida em sociedade naturalmente comportam. O ressarcimento dos danos provocados por actuações administrativas lícitas tem seguramente um carácter evolutivo podendo dizer-se que quanto mais evoluída e próspera é uma sociedade maior deverá ser a sua capacidade indemnizatória em relação às vítimas das suas intervenções, tomadas, afinal, em proveito de todos.

Vejamos a situação concreta dos autos Sobre uma situação em tudo semelhante a esta, mas com outro desenvolvimento por estarem em causa todos os requisitos da responsabilidade do Estado por actos lícitos, conf. o acórdão STA de 16.5.02, no recurso 509/02.

O recorrente alega, resumidamente que: as pernas de porco foram apreendidas por suspeita de estarem contaminadas com dioxinas, e que não foi possível determinar a origem dos produtos, ou devolvê-los à Bélgica (alínea g) das conclusões); foram apreendidas por determinação da Comissão Europeia, e havendo a suspeita de contaminação, a salvaguarda da saúde pública determinava que o Estado mantivesse tal produto sob seu controlo (h)); por isso, tinham necessariamente de se manter apreendidas nas instalações da A., por falta de alternativas (i); esse é o risco normal que qualquer comerciante ou industrial corre na sua actividade, nomeadamente quando adquire produtos no estrangeiro (j); qualquer comerciante ou industrial, pode ver os seus produtos apreendidos, desde que se suspeite que estão contaminados, e mesmo que a contaminação não seja da sua responsabilidade (k); o Estado não tem o dever de cobrir o risco de um negócio mal sucedido, nomeadamente porque não houve um prejuízo imposto à A., do qual tenha resultado um beneficio para a comunidade em geral (l); por isso, não se encontra preenchido o requisito do encargo ou prejuízo especial, ou anormal, já que a A. não sofreu um prejuízo que qualquer outro comerciante ou industrial, nas mesmas condições, não possa vir a sofrer (m).

Dir-se-á, desde já, que o recorrente labora em equívoco ao aferir a violação do princípio da igualdade, para caracterizar a especialidade do dano sofrido pela autora, pela situação de outros comerciantes ou industriais, quando tal aferição teria de ser feita em relação aos cidadãos em geral. Do que se trata, afinal, é que a Administração, para protecção do bem geral, traduzido na não colocação no mercado de bens potencialmente lesivos para a saúde de todos os cidadãos, e em benefício dele, impôs à autora (como imporia a outras empresas que se encontrassem em idêntica situação) o ónus de suportar os prejuízos decorrentes de apreensões preventivas, de produtos importados com respeito pela legalidade vigente. Para prevenir hipotéticas agressões à saúde pública o Estado, através de agentes seus, apreendeu bens importados legalmente pela autora, bens esses que não demonstrou estarem de algum modo afectados, provocando-lhe um dano, inexistente para os cidadãos em geral, em favor de quem essa medida foi tomada. Tal dano é, por isso, especial.

Em bom rigor o recorrente não chegou a questionar a caracterização de tal dano como anormal. A anormalidade do dano, como se viu, tem a ver com a sua gravidade intrínseca e não, como parece pretender o recorrente, com as práticas ou artes da actividade desenvolvida. De resto, mesmo que o problema pudesse colocar-se nesse domínio, e não pode, é indefensável a pretensão de que uma apreensão preventiva de matérias primas, para a qual a interessada em nada contribuiu nem pôde evitar, geradora de um prejuízo imediato de 120.000€, é um risco comum inerente a uma actividade comercial ou industrial. Ora, o recorrente não discute o montante dos danos sofridos nem questiona os termos da condenação que se traduziram no pagamento de uma indemnização líquida de 121.806,45 € e noutra que vier ser apurada no que se liquidar em execução de sentença. Num país onde o Salário Mínimo Nacional é inferior a 400 € mensais uma tal quantia, só pelo seu montante assume, objectivamente, a gravidade que permite a respectiva ressarcibilidade.

Por se mostrar como especial e anormal, e se verificarem os restantes requisitos da responsabilidade extracontratual estadual por actos lícitos, o dano sofrido pela autora, ora recorrida, é indemnizável nos termos do art.º 9, n.º 1, do DL 48051, de 21.11.67.

IV Decisão

Nos termos expostos, por improcederem todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Maio de 2003.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho