01105/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do art.º 119º do CPA não impõe a retroactividade da revogação de anterior acto normativo de execução, ainda que a mesma tenha por fundamento a ilegalidade do revogado e consagre um regime mais favorável para os particulares. Nesta matéria vale a regra de eficácia para o futuro, semelhante à consagrada, em sede contenciosa, para a declaração de ilegalidade de normas (art.º 11º, nºs 1, 2 e 3 do ETAF), cabendo ao poder discricionário da Administração, ponderados todos os interesses envolvidos, atribuir-lhe, ou não, efeitos retroactivos, afectar, em benefício dos destinatários, ou manter intocadas as situações anteriormente constituídas à luz do acto normativo ilegal e consolidadas na ordem jurídica como "casos decididos."

O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, em defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados identificados na petição inicial e com fundamento em vício de violação de lei, intentou, no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18 de Julho de 2000.

Por acórdão de 2/06/2005 o referido Tribunal negou provimento ao recurso.

Inconformado, aquele Sindicato agravou para este Supremo Tribunal rematando as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões:

a) O acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso contencioso, fez, com o devido respeito, errónea interpretação e aplicação da lei aos factos, pelo que não deve ser mantido.

b) Sustenta o douto Acórdão “a quo” a sua decisão de não provimento do recurso em divergente interpretação dos efeitos retroactivos do despacho conjunto nº 943/99, defendendo que este despacho conjunto embora revogando o despacho da Secretaria de Estado do Orçamento de 19.04.91- com base no qual foram todos os representados do recorrente integrados no NSR – com base na manifesta ilegalidade deste, tornou-se para aqueles, que não o impugnaram atempadamente, insindicável, pelo que a sua revogação surte efeito para futuro de acordo com a regra geral em matéria de revogação por inconveniência administrativa.

c) Ora, com tal interpretação não pode o recorrente conformar-se. De facto, os novos valores de diferencial de integração não deveriam ser abonados aos representados do recorrente apenas com efeitos a 01/01/99, uma vez que os efeitos remuneratórios do despacho conjunto em causa, que determina a revisão da integração no NSR dos funcionários em efectividade de funções na DGCI em 30/09/89, tendo agora em conta o critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras do regime especial da DGCI, devem produzir-se à data de 01/10/89, data da entrada em vigor do NSR. Veja-se que o DL 353-A/89, de 16/10, que procede ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais do novo sistema retributivo constantes no DL 184/89, de 02/06, fixa os seus efeitos remuneratórios a 01/10/89 (art. 45º, nº 1), o mesmo sucedendo com todos os diplomas que lhe dão seguimento, como seja o DL 187/90, de 07/06 (art.º 15º).

d) Assim, se o que foi agora revisto é a integração dos representados do recorrente no NSR que se operou por aplicação do Despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/91, com efeitos a 01/10/89, em consequência da sua ilegalidade, a mesma tem que produzir efeitos à data desde a qual a referida integração está ferida de ilegalidade, por violação do disposto na lei – art. 3º, nº 4 do DL 187/90.

e) Os efeitos retroactivos a 01/10/89 derivam, só por si, da própria revisão da transição para o NSR que agora se refaz, na qual devem ser observadas todas as normas legais aplicáveis à transição, incluindo a referente à produção de efeitos. Pois, quando a Administração decide revogar actos administrativos anteriores, está vinculada a critérios de legalidade na definição “ex novo” da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os aspectos, com o respectivo regime geral, sob pena de violar o disposto no art. 145.º, nº 2, do CPA.

f) Nestes termos, ao negar provimento ao recurso contencioso, o douto Acórdão recorrido violou o art.º 3.º, n.º 4, do DL 187/90, conjugado com o art. 15º do mesmo diploma que determina que o mesmo produz efeitos a partir de 01/10/89 no que respeita à matéria de incidência remuneratória, sendo certo ainda que determinando o aludido Despacho Conjunto a revisão/revogação dos actos de transição para o NSR do pessoal das carreiras do regime geral com base na ilegalidade do despacho da Sra. Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/91 que estabelecera as regras para a 1ª transição para o Novo Sistema Retributivo, violou, ainda, o disposto no art. 145, n.º 2 do CPA segundo o qual a revogação dos actos administrativos tem, necessariamente, efeitos retroactivos, quando se baseie na invalidade dos actos revogados.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

1. O Douto acórdão recorrido fez uma correcta interpretação e aplicação da Lei, encontrando-se devidamente fundamentado.

2. Os representados do Recorrente foram integrados no NSR, por força do despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/1991.

3. Mesmo que se considere que tal acto pudesse ser ilegal, os representados do Recorrente não reagiram oportunamente contra este despacho nem contra os actos de processamento entretanto produzidos, antes pelo contrário, os aceitaram; pelo que veio aquele despacho a ser sanado pelo decurso do tempo que tenha sido impugnado, convalidando-se por isso na ordem jurídica.

4. Encontrando-se sanada qualquer ilegalidade que pudesse afectar este despacho, o único modo de alterar ou reformar o acto anterior, seria através da revogação de acto válido, nos termos do n.º 1 do art. 140º do CPA.

5. E assim, sendo tal acto administrativo convalidado, é livremente revogável (conforme prevê o art. 140º, nº 1 do CPA) ficando dependente do poder discricionário do autor do acto revogatório a atribuição, ou não, de eficácia retroactiva (vide nºs 1 e 3 do artigo 145º do CPA);

6. Como bem refere José Carlos Vieira de Andrade “o conteúdo do segundo acto é a alteração ou a reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se encontra firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante”.

7. De facto, apenas a Administração pode destruir ou alterar o acto não podendo o Tribunal substituir-se à Administração.

8. Pelo que, nos termos dos nºs 1 e 3 do artigo 145.º do CPA, este segundo acto somente produz efeitos para o futuro, a única possibilidade deste acto ter efeitos retroactivos depende da Administração que, no caso concreto do despacho nº 943/99 apenas lhe atribuiu efeitos a 01/01/1999.

9. Os efeitos de incidência remuneratória das normas reguladoras da integração no NSR, quanto aos representados do Recorrente, encontram-se consolidados na ordem jurídica. E, como os efeitos que a Administração atribui ao despacho 943/99 se reportam apenas à data de 01/01/1999, não é possível fazer retroagir os efeitos desta decisão a data anterior, mais concretamente a 01/10/1989, tal como havia feito o despacho da Sr.ª Secretária de Estado do Orçamento, revogado por inconveniência.

10. Não se mostram, pois, provados, os vícios invocados, ou, em geral, a violação de quaisquer preceitos legais, devendo ser mantido o douto acórdão recorrido.

A Ex.ma Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Pela Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGC foi emitido, em 29/06/2000, o seguinte parecer que se transcreve na íntegra:

“(….)

Parecer n.º 77-AJ/00

ASSUNTO/RESUMO: Recursos hierárquicos – Acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração.

1. – Um grupo de funcionários pertencente a carreiras de regime geral da DGCI interpuseram recurso para sua Ex.cia o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração.

2. – Esta questão foi já analisada quanto a um grupo de funcionários da DGITA que interpuseram recurso com o mesmo objecto e os mesmos fundamentos de facto e de direito, no parecer n.º 75-AJ/00, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

Direcção Geral dos Impostos, em 29/06/2000

A Técnica Superior Jurista 28/06/2000”.

fls. 12/13.

2. No Parecer n.º 77-AJ/00, supra, o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais despachou em 18/07/2000 no seguinte sentido. “Concordo”. – fls. 12 dos autos.

3. No despacho conjunto n.º 943/99 do Secretário de Estado do Orçamento, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e do Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa, de 9/3/1999, publicado no DR, II Série, n.º 257, de 04/11/1999 diz-se:

“O Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, consagrou a aplicação ao pessoal da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos princípios plasmados nos Decretos-Leis, n.º 184/89 de 2/06 e 353-A/89, de 10/10, nomeadamente o estabelecido no artigo 29º deste último diploma, permitindo a integração dos funcionários no novo sistema retributivo.

Neste sentido e para efeitos de integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial, escalões e índices das respectivas categorias, o n.º 4 do artigo 3º do referido Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, determinava a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19 de Abril de 1991 e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração no novo regime.

Assim, em respeito do estabelecido no nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 187/90 de 7/07, determina o Governo que seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1999.

9 de Março de 1999”.

fls. 92 dos autos.

II. O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra o Acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso do despacho, de 18/07/2000, do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que indeferiu a pretensão que os representados do Recorrente lhe dirigiram no sentido de lhes ser reconhecido, a partir de 1/10/89, o direito ao abono dos montantes correspondentes ao diferencial de integração fixado pelo despacho conjunto n.º 943/99, de 09.03.1999.

Para assim decidir o Acórdão recorrido considerou que os representados do Recorrente tinham sido integrados no NSR nos termos do despacho, de 19/04/91, da Sr.ª Secretária de Estado do Orçamento, o qual “como não foi impugnado em prazo tornou-se insindicável (embora não sanado do vício genético).” Deste modo, e porque a sua revogação se fundou em razões de inconveniência administrativa, nada impedia que o despacho revogatório – o despacho conjunto n.º 943/99, de 9/03/99 – tivesse fixado que este só produziria efeitos para o futuro “de acordo com a regra geral em matéria de revogação por inconveniência administrativa do acto revogado, que é a da irretroactividade dos efeitos, salvo sentido expresso em contrário nele exarado ou derivado da lei. – cfr. art.ºs 127.º, 128.º e 145.º do CPA”.

A questão central que se nos coloca é, pois, a de saber se à revogação do despacho da Sr.ª Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/1991, operada pelo referido despacho conjunto, podia ser atribuída, como foi, eficácia apenas para o futuro, sem afectar os efeitos já produzidos pelo despacho revogado - como se entendeu no Acórdão recorrido – ou se – como sustenta o Recorrente - tendo o referido despacho decidido a revisão da transição para o NSR operada pelo referido despacho de 1991 com fundamento em ilegalidade do regime nele definido, tal revogação terá de produzir efeitos desde a data em que ocorreu a ilegal transição, por a Administração, quando decide revogar actos administrativos anteriores, está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação concreta.

Ou seja, o que está em jogo é saber se os representados do Recorrente têm direito a diferenciais de integração com efeitos a partir de 1/10/89 ou apenas a partir de 1/1/99.

Esta questão tem sido largamente debatida pela jurisprudência deste STA, em casos idênticos ao aqui em análise, a qual vem uniformemente entendendo que o citado despacho conjunto nº 943/99 apenas dispôs para o futuro. Deste modo, e porque não vemos razão para dela divergir iremos acompanhar o que tem sido decidido.

Escreveu-se no douto Acórdão de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04):

“Delimitado o dissídio, convoquemos o quadro legal relevante para o resolver.

Em primeiro lugar o DL nº 187/90 de 7 de Junho:

Artigo 1º

Objecto

O presente diploma estabelece o estatuto remuneratório do pessoal da administração tributária e aprova a respectiva escala salarial, constante do anexo I, que dele faz parte integrante.

(…)

Artigo 3º

Transição

(..)

4- Para efeitos de aplicação do nº 3 do art. 30º do Decreto – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças.

Em segundo lugar, a lei remetida - DL n.º 353-A/89 de 16.10:

Artigo 30º

Regime de transição

(…)

2- A remuneração a considerar para efeitos da transição referida no nº 1 resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do Decreto-Lei nº 98/89, de 29 de Março, actualizada a 12%, acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com excepção das que sejam consideradas suplementos, nos termos do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e deste diploma.

3- Para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos últimos 12 meses anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma.

Em terceiro lugar, o Despacho do Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/1991

DESPACHO

(Transição do pessoal dirigente da DGCI e do pessoal pertencente ás carreiras do Regime Geral)

1. Ao abrigo do disposto no nº 4 do art. 3º do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, fixo os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras de regime geral da Direcção Geral das Contribuições e Impostos, constantes dos Mapas 02 a 10 anexos ao presente Despacho que dele fazem parte integrante.

2. (…)

3. (…)

4. O presente Despacho produz efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989, por força do disposto no artigo 15º do diploma referido em 1.

Finalmente o Despacho conjunto nº 943/99, de 9/03, publicado no DR, II Série de 4 de Novembro de 1999:

“O Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, consagrou a aplicação ao pessoal da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos princípios plasmados nos Decretos-Leis nºs 184/89, de 2 de Junho e 353-A/89, de 16 de Outubro, nomeadamente o estabelecido no artigo 29º deste último diploma permitindo a integração dos funcionários no novo sistema retributivo.

Neste sentido, e para efeitos de integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial, escalões e índices das respectivas categorias, o nº 4 do artigo 3º do referido Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, determinava a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19 de Abril de 1991 e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração no novo regime.

Assim, em respeito do estabelecido no nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, determina o Governo que seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir-se a partir de 1 de Janeiro de 1999.”

Posto isto, importa relembrar que o recurso contencioso tem por objecto o acto plural do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que indeferiu as impugnações administrativas dos actos que, depois da publicação deste Despacho conjunto nº 943/99, processaram os diferenciais de vencimentos, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 1999 aos associados do recorrente, por ele identificados na petição inicial.

E, repete-se, o que está em causa é saber se, para ser legal, o processamento dos diferenciais deve ter eficácia retroactiva desde 1/10/89, data da entrada em vigor do Novo Sistema Retributivo, de acordo com a pretensão do Recorrente, ou se, como determinado pelo Despacho conjunto, sem ofensa da legalidade, é susceptível de efeitos apenas a partir de 1.1.1999.

Ora, o acórdão recorrido, apreciando, começou por buscar a qualificação jurídica daqueles despachos sucessivos, enquanto meios do exercício da actividade administrativa, de molde a determinar se os mesmos têm a natureza de actos normativos ou de actos administrativos. E, no fim do seu discurso, nesta parte, depois de percorrer na Doutrina, a posição que faz depender a natureza normativa da existência simultânea de generalidade e abstracção (Marcelo Caetano), a linha que defende que é “a definição de situações abstractas que caracteriza o regulamento” (Rogério Soares) e a orientação de Freitas do Amaral formulada já na vigência do art. 120º do CPA, para quem “basta a generalidade para caracterizar uma norma, entendendo por generalidade o comando que define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas” e após dar nota da existência de situações de duvidoso enquadramento nas categorias de acto normativo ou acto administrativo, concluiu nos termos que passamos a citar:

“Ora o despacho que fixa os montantes de remunerações acessórias para efeito de cálculo da remuneração a considerar na transição para a nova estrutura salarial define uma situação concreta, mas tem por destinatários todos, no pessoal do regime geral da DGCI, aqueles a quem se aplica o nº 4 do artigo 3º do DL nº 187/90, onde se prevê a existência desse despacho. De igual modo, o despacho conjunto nº 943/99, que pouco mais faz do que repetir a norma daquele artigo, tem por destinatários o mesmo grupo de pessoal. Pese embora se considere excessiva a exigência de uma identificação do destinatário por nome e morada para que exista acto administrativo, a verdade é que aqueles despachos precisam de ser concretizados através de outros actos que definam a situação individual e concreta de cada um dos funcionários a quem se aplicam. Como por si não conformam juridicamente a situação concreta em função daquilo que neles se dispõe, são os actos de aplicação desses despachos que definem e decidem relativamente a cada funcionário a remuneração a considerar para efeitos de transição para a nova estrutura salarial (…).”

E, mais adiante:

“(…) No caso dos autos (…) o processamento dos vencimentos assume-se como um acto definidor e concretizador das regras gerais do novo sistema retributivo definida para todos os funcionários pelo DL nº 184/89 de 2/6 e DL nº 187/90. Estes diplomas, desenvolvidos pelos despachos referidos, contêm uma definição geral da remuneração que resulta da transição para o NSR, mas não definem qual a situação em concreto de cada funcionário, o que só acontece com o acto que lhe processa os vencimentos ali previstos. (…)”.

Depois, expendidas que foram algumas considerações acerca da natureza e efeitos do caso decidido e do regime de revogação dos actos administrativos consolidados por falta de oportuna impugnação contenciosa, nos termos do qual (art. 145.º, nºs 1 e 3 CPA) a Administração goza do poder discricionário de atribuir ao acto revogatório eficácia retroactiva ou a produção de efeitos só para o futuro, o acórdão julgou, a final, negar provimento ao recurso, nos termos que se transcrevem:

“(…) Na parte em que atribui eficácia retroactiva à revisão da transição para a nova escala salarial, o despacho conjunto revoga os actos de processamento de abonos mensais praticados nesse período. Atenta a data em que o despacho foi assinado – 9/3/99 – e data da retroacção fixada – 1/1/99, em rigor apenas são revogados os actos de processamento de abonos cuja eventual ilegalidade ainda não se havia sanado pelo decurso do tempo de 2 meses. Quanto aos demais, estando consolidados na ordem jurídica como casos resolvidos, pertencendo ao poder discricionário da Administração a fixação de efeitos temporais à revogação de acto válido ou de acto inválido inimpugnável, é legal a atribuição de efeitos retroactivos à data que o seu autor bem entender, pois, regra geral, os efeitos só se produzem para o futuro. Não consideramos que, uma vez tomada a decisão de revogar, a Administração esteja vinculada a decidir de novo a situação concreta segundo critérios de legalidade como se os efeitos do acto revogado nunca tivessem sido produzidos, pois isso afronta a força do caso decidido e o exercício do poder discricionário da Administração na fixação dos efeitos retroactivos.

Concluímos, pois, que não houve qualquer ilegalidade na atribuição de eficácia retroactiva apenas aos dois últimos actos de processamento de abonos, considerando a data da emanação do despacho conjunto, pois todos os demais estabilizaram-se como casos decididos.”.

2.2.4. Apreciando, agora, em sede de recurso jurisdicional, adiantaremos, que, embora com algumas diferenças, o acórdão recorrido deve manter-se pelas razões que passamos a apresentar.

Como resulta do exposto no ponto anterior (2.2.3.) aquela decisão judicial considerou que os despachos em causa têm carácter normativo.

Esta qualificação merece a nossa concordância. Na verdade, a produção de efeitos, “numa situação individual e concreta” é um dos elementos do conceito legal de acto administrativo consagrado no art.º 120º do CPA. E não há dúvida que a ideia do legislador (vide Freitas do Amaral e outros in “Código do Procedimento Administrativo”, Almedina, 1ª ed., p. 188) foi a de “encontrar um conceito operativo para delimitação do âmbito material de aplicação do CPA”, conceito esse que erigiu a individualidade, isto é, a aplicação a sujeito(s) determinado(s) como o elemento chave da noção e, do mesmo passo, como o critério para distinguir entre acto administrativo e acto normativo, de molde que, sempre que haja generalidade, isto é, aplicação a um grupo indeterminado de cidadãos, ainda que determináveis, mas, portanto, sem definição de situações individuais, o comando deve considerar-se como acto normativo e não como acto administrativo.

No caso dos autos, não obstante destinada a vigorar continuadamente, a medida tomada pela Administração nos despachos em causa – fixação dos montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras de regime geral da DGCI – reveste-se de singularidade, isto é, aplica-se a uma situação concreta determinada – transição para o Novo Sistema Retributivo. E esta sua característica é própria do acto administrativo. Todavia, como se diz no acórdão recorrido, por se reportarem a uma classe de funcionários abstractamente referida – categorias das carreiras de regime geral - aqueles despachos não são actos individuais, não definem a situação de cada um dos seus destinatários, carecendo da intermediação de um outro acto jurídico.

Ora, como já ficou dito, do disposto no art. 120º do CPA decorre que o acto singular (que se aplica apenas a uma situação concreta determinada), se não for, em simultâneo, individual (se não definir situações individuais) não é sinónimo de acto administrativo e, portanto, não equivale a acto não normativo. Temos, portanto, que, nos despachos em causa, coexistem características de acto administrativo – a singularidade – e de acto normativo – a generalidade. Nestes casos de actos mistos de difícil qualificação – actos gerais e concretos - impõe-se que o intérprete, na opção por um dos sentidos possíveis - acto administrativo/acto normativo - acolha a vontade do legislador (art. 9º, nº 1 C. Civil). E esta indica, com clareza, que a generalidade, entendida como definição de destinatários por meio de conceitos ou categorias abstractas, sem individualização de pessoas, foi erguida como elemento essencial do conceito de acto normativo (vide, neste sentido, Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) Sendo assim, a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade. Este é um critério operativo de raiz legal, que serve o valor da segurança, evitando o vazio nas situações mais problemáticas que não se encaixam nem na noção de acto administrativo nem no conceito tradicional de regulamento (que apelava à verificação simultânea de generalidade e abstracção ou vigência sucessiva) e que não implica o desfavorecimento intolerável do valor da protecção judicial dos destinatários, uma vez que deixa em aberto, conforme a natureza do acto normativo, ou a possibilidade de impugnação por via directa ou a impugnação por via incidental, nos recursos contenciosos a interpor dos actos de aplicação.

Vejamos agora as consequências, para o caso em apreço, da natureza normativa dos despachos.

Num primeiro momento, afasta-se toda a perplexidade que poderia existir quanto à recorribilidade dos actos contenciosamente impugnados. Estão a ser atacados actos de processamento de vencimentos que são actos de aplicação de acto normativo – o despacho conjunto nº 943/99 de 9 de Março de 1999- e que comportam a impugnação deste, por via incidental e não actos de execução do dito despacho, na qualidade de acto administrativo.

A outro tempo, temos que, por ser acto normativo, o primeiro despacho – de 19 de Abril de 1991, da Secretária de Estado do Orçamento - não está sujeito ao regime de revogação dos actos administrativos, de acordo com o disposto nos artigos 141º, nº 2 e 145º nº 2 do CPA. Os regulamentos têm, em geral, eficácia só para o futuro (vide Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo” II, p. 185). E, sendo aquele despacho sem dúvida, um acto normativo de execução da norma do nº 4 do art. 3º do DL nº 187/90, de 7 de Junho, a respectiva revogação rege-se pelo artigo 119º do CPA no qual, com carácter imperativo, apenas se veda a “revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objecto de nova regulamentação” e se determina que “nos regulamentos far-se-á sempre a menção especificada das normas revogadas”. Não é imposta a retroactividade da revogação do regulamento, ainda que a mesma tenha por fundamento a ilegalidade do revogado e consagre um regime mais favorável para os particulares. Vale aqui, portanto, a regra de eficácia para o futuro, semelhante à consagrada, em sede contenciosa, para a declaração de ilegalidade de normas (art. 11º, nºs 1, 2 e 3 do ETAF), cabendo ao poder discricionário da Administração, ponderados todos os interesses envolvidos, atribuir-lhe, ou não, efeitos retroactivos, afectar, em benefício dos administrados, ou manter intocadas as situações anteriormente constituídas à luz do acto normativo ilegal e consolidadas na ordem jurídica como casos decididos.

Ora, no recurso contencioso, a única fonte de invalidade que o recorrente atribui aos actos impugnados deriva da ilegalidade do despacho conjunto nº 943/99, decorrente da não atribuição de efeitos retroactivos reportados a 1.10.1989. Em tudo o mais aceita que este despacho de execução, ao contrário do anterior, não contraria a lei habilitante.

Neste quadro, é forçoso concluir que o acórdão recorrido não enferma do erro de julgamento que lhe vem assacado, uma vez que, como nele se decidiu, os actos contenciosamente impugnados não violam nem o disposto nos artigos 3º, nº 4 do DL nº 187/90 de 7 de Junho, nem o preceituado no art. 145º, nº 2 do CPA.”

Vejam-se, neste sentido, os Acórdãos de 16.11.99 (Rº 44987), de 14.12.99 (Rº 45399), de 10.1.00 (Rº 44928), de 12.1.00 (Rº 44839), de 26.1.00 (Rº 44877), de 27.1.00 (Rº 44843), de 2.2.00 (Rº 45031 e 45208), de 3.2.00 (Rº 44941), de 23.2.00 (Rº 44826), de 15.3.00 (Rº 44865), de 29.3.00 (Rº 45018), de 12.4.00 (Rº 45939), de 24.5.00 (Rº 44656), de 6.6.00 (Rº 45744), de 28.6.00 (Rº 44773), de 5.12.00 (Rº 45280), e de 14/12/2004 (R.º 607/04).

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a douta decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Março de 2006. - Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Azevedo Moreira.