IRelatório
- 1.A…………….. – identificado nos autos – recorreu para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos dos artigos 25º, n.º 1, alínea a), do ETAF e 147º do CPTA, do acórdão de 9 de junho de 2022, proferido na Secção do Contencioso Administrativo deste STA, que indeferiu a providência de suspensão de eficácia que o ora Recorrente requerera da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) de 12 de janeiro de 2022, que havia indeferido a sua reclamação do Acórdão da Secção Permanente do CSMP de 18 de novembro de 2021, que, em sede de recurso da Deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça de …………., manteve a aplicação da sanção de 20 dias de suspensão, nos termos dos artigos 90º, segunda parte, e 66º do Estatuto dos Funcionários Judiciais (EFJ), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de agosto, e artigos 180º, nº 1, al. c), 181º, nº 4 e 186º, todos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), aprovada pela Lei 35/2014, de 26 de junho.
- 2.Nas suas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
«1ª – A presente providência cautelar visa a suspensão da eficácia da Deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) de 12/01/2022 por via da qual foi, a final, decidido aplicar a pena disciplinar de 20 dias de suspensão com perda de retribuição.
2ª – Pelo que a matéria aqui em causa é de natureza disciplinar. Ora,
3ª – Nos termos do art.º 89º do Estatuto dos Funcionários de Justiça (EFJ) «Os oficiais de justiça são disciplinarmente responsáveis nos termos do regime geral dos funcionários e agentes da Administração Pública e dos artigos seguintes». E,
4ª – Nos termos do n.º 1 do art.º 225º da LTFP – a qual é actualmente o regime geral da função pública – cabe recurso hierárquico ou tutelar a interpor «dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele». E
5ª – Nos termos do n.º 4 do mesmo art.º 225º, «O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público». Assim,
6ª – Nos termos do n.º 1 do art.º 3º do DL n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, «As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões» entre as quais consta na sua al. c) que diz: “A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado”. Logo,
7ª – O recurso administrativo especial, previsto no art.º 199º, n.º 1, al. c) do CPA, no caso em apreço é obrigatório até ao plenário do CSMP por força das disposições conjugadas da alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do DL n.º 4/2015, do n.º 4 do art.º 225º da LTFP com a do n.º 2 do art.º 118.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça e com a do n.º 8 do art.º 34º do Estatuto do Ministério Público, pelo que tal recurso, com esse percurso, é necessário para abrir a via contenciosa. Aliás,
8ª – Ainda que assim não se considerasse, o Recorrente seguiu e acatou de boa-fé a indicação que lhe foi dada pela notificação que recebeu do CSMP em que expressamente lhe era indicado que «das deliberações das Secções do Conselho Superior do Ministério Público cabe reclamação (necessária) para o Plenário do Conselho, nos termos do n.° 8 do artigo 34.º do Estatuto do Ministério Público».
9ª – Acresce que, o Recorrente seguiu o entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, de que são exemplos o acórdão de 08/06/2017, Proc. n.º 0647/17, e o acórdão de 13/03/2019, Proc. n.º 0358/18.5BESNT, pois, segundo este último, «o meio impugnatório gracioso interposto pelo recorrente» da decisão primária do procedimento disciplinar «assume a natureza de recurso hierárquico necessário» pelo que «o único acto que o requerente da presente providência poderia impugnar judicialmente seria», no caso, a Deliberação do Plenário do CSMP «por ser o acto que pôs fim ao procedimento administrativo e que produziu efeitos jurídicos externos na situação individual e concreta do requerente».
10ª – Nesta conformidade, o acórdão recorrido, além do manifesto erro de julgamento de que padece, entra em directa contradição com o decidido nos acórdãos do mesmo Alto Tribunal antes referidos.
Por outro lado,
11ª – O acórdão aqui impugnado transcreve a fundamentação do acórdão deste STA de 10/03/2022, Proc. n.º 935/19.7BELSB, para em face de tal argumentação, a final, concluir que «não há dúvidas é que não resulta dos autos uma provável procedência da futura ação para efeitos de verificação de um “fumus boni iuris”». Todavia,
12ª – O aresto recorrido não teve em conta que a matéria que se discutia no Proc. n.º 935/19.7BELSB era respeitante à avaliação profissional – e não matéria disciplinar – tal como claramente flui do Relatório do referido acórdão.
13ª – Sucede que, enquanto que na matéria da avaliação profissional o recurso para o CSMP, embora admissível, é facultativo, já, como supra se concluiu, o recurso para o mesmo CSMP em matéria disciplinar é necessário para abrir a via contenciosa.
14ª – O que, manifestamente, altera os dados do problema e demonstra o erro de julgamento de que padece o acórdão recorrido. Porquanto,
15ª – Desde logo evidencia a competência deste Venerando Supremo Tribunal Administrativo para decidir em 1º grau de jurisdição da matéria disciplinar em causa, visto que como decorre da conclusão III do douto acórdão do Proc. n.º 935/19.7BELSB o STA é competente em razão da hierarquia «para conhecer, em 1ª instância, dos processos relativos a atos administrativos do “CSMP”, (…) (cfr. art. 24º nº 1 do ETAF)». E,
16ª – Demonstra também que, sendo o recurso da decisão do COJ para o CSMP um recurso necessário para abrir a via contenciosa, a Deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público «por ser o acto que pôs fim ao procedimento administrativo e que produziu efeitos jurídicos externos na situação individual e concreta do requerente» é o acto lesivo e, assim, é «o único acto que o requerente da presente providência poderia impugnar judicialmente», conforme demonstrado na conclusão 9ª.
17ª – De tudo o que antecede resulta que ocorreu erro de julgamento e que o aresto recorrido violou as disposições conjugadas da alínea c) do n.º 1 do art.º 3º do DL n.º 4/2015, do n.º 4 do art.º 225.º da LTFP, do n.º 2 do art.º 118.º do EFJ, do n.º 8 do art. 34º do EMP, da al. c) do n.º 1 do art.º 199º do CPA e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 51.º do CPTA.
18ª – Por último, na hipótese de, por alguma razão, não ser atendido o pedido de rectificação formulado no requerimento de apresentação do presente recurso relativamente à condenação em custas, cabe reafirmar que se verifica ocorrer lapso de escrita ou erro de julgamento na decisão do acórdão recorrido quando, sem mais, diz «Custas pelo requerente» visto que no RI o requerente alegou e provou que havia requerido o apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo, bem como, a título subsidiário, invocou e demonstrou que beneficiava da isenção de custas judiciais, tudo como melhor se poderá ver nos artigos 1º a 10º do RI, pelo que nesta parte da decisão se constata faltar uma cláusula de salvaguarda do género “sem prejuízo do apoio judiciário ou da isenção de que beneficie”.
19ª – A sanação deste vício passa por se considerar que o Tribunal no capítulo da decisão disse menos do que queria ou incorreu em lapso de escrita e, por isso, caberá ser feita correcção ou rectificação ou alteração nos termos indicados na conclusão anterior.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogado o Acórdão recorrido com todas as legais consequências.»
3. O Recorrido CSMP contra-alegou, nos temos seguintes:
«Do objeto e dos fundamentos do recurso
Vem interposto recurso do acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 9.6.2022, que julgou improcedente a providência cautelar interposta contra o Conselho Superior do Ministério Público, face à não verificação cumulativa dos requisitos para o respectivo decretamento previstos no artigo 120º do CPTA: «periculum in mora» e «fumus boni iuris».
Como bem conclui o Acórdão recorrido, a cujo teor e fundamentação se adere, a Deliberação do CSMP, de 19.3.2019, emitida em sede de impugnação administrativa da Deliberação do COJ, de 22.11.2018, é meramente confirmativa desta. Efetivamente decide no mesmo sentido indeferindo expressamente o recurso facultativo interposto e limita-se a reiterar o já antes decidido, sem acrescentar qualquer fundamentação relevantemente distinta e sem apreciar inovatoriamente qualquer questão, de facto ou de direito.
De igual modo não poderá deixar de se concluir não existirem dúvidas de que não resulta dos autos uma provável procedência da futura acção para efeitos de verificação de um «fumus boni iuris», ficando prejudicado o conhecimento dos restantes requisitos.
O Acórdão recorrido faz uma correta aplicação do direito e não merece qualquer reparo ou censura.»
4. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir - artigo 36º, nºs 1, alínea f), e 2, CPTA.
IIMatéria de facto
5. O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
«1- O Requerente exerce as funções de Técnico de Justiça auxiliar no DIAP do Núcleo ……….. do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, (como resulta dos doc.s anexos);
2- Por deliberação do Plenário do Conselho dos Oficiais de Justiça, de 21/06/2018, foi determinada a instauração de processo disciplinar ao Requerente, de que foi notificado por ofício de 27.08.2018 (como resulta dos docs anexos e PA);
3- O processo disciplinar foi suspenso, ficando a aguardar a decisão final no processo criminal …………. a correr termos no Juízo Central Criminal de ……….. – Juiz 1, facto que lhe foi comunicado em 26.10.2018 (PA);
4- Uma vez decidido por acórdão desse Tribunal, condenando o arguido, nos termos que aqui se dão por expressamente reproduzidos (PA), o mesmo interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, que proferiu o Acórdão, negando provimento ao recurso, nos termos que aqui se dão por expressamente reproduzidos, e que transitou em julgado em 12.06.2020, (PA);
5- Por despacho de 10.07.2020 cessou a suspensão do processo disciplinar, retomando-se a tramitação do procedimento disciplinar, disso sendo notificado o Requerente (PA);
6- Em 30.7.2020, o Requerente prestou declarações, alegando que o acórdão ainda não havia transitado, por não terem ainda sido fixadas as condições da suspensão da execução da pena. (PA);
7- Em 20.11.2020 foi elaborada a acusação, estabelecendo-se prazo para o então arguido deduzir a sua defesa, tendo o Requerente dela sido notificado em 25.11.2020 (PA);
8- Em 09.09.2021 o Autor foi notificado da deliberação do COJ de ………………, que com uma declaração de voto, o condenou na sanção única de 20 dias de suspensão (como resulta dos doc.s anexos);
9- O Requerente, inconformado, interpôs recurso da Deliberação do COJ para o CSMP (como resulta dos doc.s anexos);
10- O Acórdão da Secção Permanente do CSMP de 18.11.2021, que aqui se dá como expressamente reproduzido, deliberou negar provimento ao recurso apresentado (como resulta dos doc.s anexos);
11- Uma vez notificado reclamou para o Plenário do CSMP, que por Acórdão de 12.01.2022, que aqui se dá por expressamente reproduzido, deliberou desatender a reclamação, mantendo, na íntegra, a Deliberação reclamada (como resulta dos doc.s anexos)».
IIIMatéria de direito
6. A questão que se discute no presente recurso é a da impugnabilidade do ato suspendendo.
Mais concretamente, discute-se se o recurso da deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça (COJ), que aplicou ao Recorrente uma pena disciplinar de vinte dias de suspensão é ou não necessário, e se as decisões que sobre o mesmo foram proferidas, tanto pela Secção Permanente, como pelo Plenário do CSMP, são ou não meramente confirmativas daquela deliberação.
O acórdão recorrido fundou a sua decisão na inimpugnabilidade da deliberação do Plenário do CSMP cuja suspensão da eficácia vem requerida, de onde retira que «não há dúvidas é que não resulta dos autos uma provável procedência da futura ação para efeitos de verificação de um “fumus boni iuris”.»
O Recorrente opõe-se a este juízo, alegando a natureza necessária daquele recurso, e o seu carácter impugnável. No seu entendimento, «o único acto que o requerente da presente providência poderia impugnar judicialmente seria (...) a Deliberação do Plenário do CSMP “por ser o acto que pôs fim ao procedimento administrativo e que produziu efeitos jurídicos externos na situação individual e concreta do requerente».
7. Este tribunal não tem dúvidas de que a eventual inimpugnabilidade da deliberação suspendenda conduz à rejeição da providência cautelar requerida, mas não com fundamento na falta de verificação do requisito do fumus boni iuris estabelecido no número 1 do artigo 120.º do CPTA, in fine.
A ausência dos pressupostos processuais da ação principal impede o conhecimento do mérito do pedido, podendo, inclusive, conduzir à sua rejeição liminar, se essa ausência for manifesta – cfr. artigo 116.º, n.º 2, alínea f) do CPTA -, mas, nesse caso, o juiz da causa não chega a apreciar se se verificam ou não os requisitos estabelecidos no artigo 120.º para a concessão da providência requerida.
Se a decisão de suspender a eficácia de um ato administrativo é proferida em função de garantir a utilidade da decisão de uma ação de impugnação do mesmo ato que está ou virá a estar pendente em juízo, não faz sentido entrar-se no conhecimento do mérito da suspensão sempre que seja provável que essa ação não venha a ser admitida.
Vejamos, então, se essa probabilidade se verifica no caso dos autos.
8. O acórdão recorrido fundamentou a sua decisão por remissão para o Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de março de 2022, proferido no Processo n.º 0935/19.7BELSB.
Naquele acórdão, em que se discutia a legalidade da classificação de serviço atribuída a um oficial de justiça, se entendeu que, por força do número nº 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo, o recurso das deliberações do COJ para o CSMP é meramente facultativo, e que, ainda que o não fosse, a decisão proferida pelo CSMP no âmbito daquele recurso é inimpugnável, nos termos do número 1 do artigo 53.º do CPTA, sempre que a mesma se limite a confirmar, ipsis verbis, o decidido pelo COJ.
9. O Recorrente alega, e com razão, que o diferente enquadramento fáctico do caso decidido naquele acórdão não permite transpor para o caso dos autos a conclusão relativa à natureza jurídica do recurso das deliberações do COJ.
Com efeito, o número 2 do artigo 118.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça (EFJ), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de agosto, não pode ser lido separadamente do disposto no número 4 do artigo 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, nos termos da qual, em matéria disciplinar, «o recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público» - cfr. artigo 89.º do EFJ, que determina a aplicação aos oficiais de justiça do regime geral dos funcionários e agentes da Administração Pública.
Está, assim, preenchida, a exigência feita na alínea c) do número nº 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo, para que o recurso tutelar em questão seja qualificado como necessário, dado que se afirma ali que o recurso «suspende a eficácia» da decisão recorrida.
10. Neste caso, porém, temos uma sucessão de duas impugnações administrativas, pois ao recurso necessário da deliberação do COJ para a Secção Permanente do CSMP, seguiu-se a reclamação da deliberação daquela Secção para o Plenário do mesmo Conselho.
Sobre a natureza desta reclamação, este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou anteriormente no sentido de que as mesmas deixaram de ser necessárias por força do número 1 do artigo 3.º do diploma preambular do novo Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – cfr., entre outros, o Acórdão de 23 de abril de 2020, proferido no Processo n.º 0102/19.0BALSB.
De onde resulta que o Acórdão da Secção Permanente do CSMP, de 18 de novembro de 2021, que decidiu o recurso interposto pelo Recorrente da deliberação do COJ, procedeu à definição da situação jurídica do Recorrente e é, ele próprio, um ato lesivo, passível de ser imediatamente impugnado perante os tribunais administrativos.
É, pois, este, e não o Acórdão do Plenário do CSMP, de 12 de janeiro de 2022, o ato que o Recorrente deveria ter impugnado e requerido a respetiva suspensão da eficácia.
11. No entanto, e como se decidiu no citado Acórdão de 10 de março de 2022, ainda que aquela reclamação fosse necessária, a sua natureza jurídica não seria, por si só, determinante da impugnabilidade do ato que a decidiu.
Com efeito, o número 4 do artigo 198.º do CPA determina que, sendo indeferida a impugnação administrativa, sem que o órgão recorrido altere a fundamentação de facto e de direito da decisão, impõe-se a impugnação do ato primário do órgão subalterno que originou a impugnação, sendo o ato secundário, que a decidiu, meramente confirmativo do primeiro, e por isso inimpugnável, por força do número 1 do artigo 53.º do CPTA
Na verdade, o Código do Procedimento Administrativo de 2015 alterou radicalmente o papel das impugnações administrativas necessárias e o seu relacionamento com a impugnação contenciosa, adequando, aliás, o regime do Código ao da Constituição revista em 1989, que deixou de exigir a definitividade como elemento essencial dos atos administrativos e da sua justiciabilidade.
Mesmo quando legalmente exigível, a impugnação administrativa necessária não altera a natureza do ato, pelo que a sua impugnabilidade em juízo não é determinada pelo recurso àquele meio procedimental. Quando exigível, a impugnação necessária funciona como um pressuposto processual a se, sem a verificação do qual não é possível abrir a via contenciosa, mas a determinação do objeto da impugnação contenciosa é independente daquela impugnação administrativa.
Como refere Mário Aroso de Almeida, «trata-se, pois, de uma questão de natureza adjetiva, e não substantiva, que não tem que ver com a substância e, portanto, com a natureza (intrínseca) dos efeitos que o acto se destina a introduzir na ordem jurídica, mas com a circunstância do ato e, portanto, com a questão (extrínseca e conjuntural) de saber se, em determinado momento, ele (já) está em condições de poder ser impugnado perante os tribunais, porque já foi observado o ritual da sua prévia impugnação administrativa» - cfr. Manual de Processo Administrativo, 4ª ed., 2018, p. 311; v. também, no mesmo sentido, José Carlos Viera de Andrade, Justiça Administrativa, 17ª ed., 2019, pp. 289 ss.
Ou seja, o ato reclamado ou recorrido é, em si mesmo, um ato administrativo potencialmente lesivo. A lei faz depender a sua impugnação de uma impugnação administrativa necessária, mas não é a decisão dessa impugnação que confere ao ato as qualidades que ele necessita para ser impugnado em juízo.
É por isso que, das duas uma: ou a decisão da impugnação administrativa nada acrescenta materialmente, e nesse caso se impugna contenciosamente o ato do órgão a quo, que procedeu à definição da situação jurídica do Autor; ou a decisão da impugnação administrativa modifica materialmente aquele ato, substituindo-se à definição primária da situação jurídica por ele estabelecida, e nesse caso passa a ser ela o objeto da impugnação contenciosa.
12. Ora, no caso dos autos, o Acórdão da Secção Permanente do CSMP não se limitou a confirmar a punição aplicável pela deliberação do COJ, nos seus exatos termos, pelo que, de facto, não era esta deliberação que o Recorrente deveria ter impugnado contenciosamente.
No recurso tutelar que então interpôs, o Recorrente suscitou questões que a decisão punitiva do COJ não conheceu, nomeadamente a da prescrição do procedimento disciplinar, a da violação do princípio do ne bis in idem, e a da má valoração da prova e da falta de fundamentação, que o Acórdão da Secção Permanente apreciou e decidiu – cfr. o teor integral daquela impugnação, e do respetivo acórdão, a fls. 818 ss. e 879 ss. do processo eletrónico, respetivamente.
Mas o Acórdão do Plenário do CSMP, que constitui o objeto do presente processo, é meramente confirmativo daquele Acórdão da Secção Permanente, na medida em decidiu manter, «na íntegra», o acórdão reclamado - cfr. o teor integral do acórdão a fls. 901 ss. do processo eletrónico.
13. Assim, e independentemente da natureza jurídica do recurso administrativo da deliberação do COJ, ou da própria reclamação da deliberação do Acórdão da Secção Permanente do CSMP, a deliberação do Plenário daquele Conselho, de 12 de janeiro 2022, sempre seria inimpugnável, e como tal insuscetível de ver a sua eficácia suspensa pela presente providência cautelar.
Termos em que, com a fundamentação antecedente, mantem-se o sentido da decisão do acórdão recorrido.
14. O Recorrente pretende ainda que se reforme a decisão quanto a custas, reconhecendo-se que houve lapso ou erro de julgamento, por ter sido condenado no seu pagamento, apesar de se encontrar delas dispensado.
Mas não tem razão.
A concessão do apoio judiciário prevê a mera dispensa, e não a isenção, total ou parcial, da taxa de justiça e demais encargos com o processo, pelo que o tribunal não pode deixar de determinar a sua responsabilidade nessa matéria.
Não sendo a mesma legalmente obrigatória, a falta de menção de que o Recorrente beneficia de apoio judiciário não o prejudica, mantendo-se, na plenitude dos seus efeitos, o benefício do apoio judiciário concedido, para todos os atos do processo.
