01434/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos tem uma tripla justificação racional; habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o acto ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e permitir um eficaz controlo da actividade administrativa pelos Tribunais. II - Tal justificação em todas as vertentes assinaladas, assume particular relevo nos actos em que a margem de actuação da Administração é maior, como é o caso da situação prevista no artº 3º da Lei 423/91, que envolve o exercício de um poder discricionário.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo A… (id. a fls. 1) interpôs, na 1ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho de 20 de Junho de 2003 do Secretário de Estado da Justiça, que lhe indeferiu o pedido de indemnização ao abrigo do Decreto-Lei nº 423/91 , de 30 de Outubro, por si formulado. A entidade recorrida notificada nos termos do disposto no art.º 43.º da L.P.T.A., não respondeu. A Recorrente apresentou as alegações de fls. 70 e segs, as quais concluiu do seguinte modo: “1- O ordenamento jurídico-legal português, constitucional e a administrativo, impõe o dever de fundamentação dos actos administrativos, designadamente quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos (art. 268º, nº 3 da CRP), e quando, total ou parcialmente, decidam em contrário de pretensão formulada por interessado ( artº 124º , nº 1, al c) do CPA ); 2- O ordenamento jurídico-legal português, considera ainda que equivale a falta de fundamentação do acto administrativo, a adopção de fundamentos que, por insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto ( art. 125º , nº 2 do CPA ); 3- No caso sub judice, o Senhor Secretário de Estado da Justiça praticou um acto administrativo cuja fundamentação foi feita por mera declaração de concordância e remissão para o parecer elaborado pela Comissão; 4- O referido parecer enferma de vício – a falta de fundamentação -, porquanto, não se pronunciou relativamente à aplicabilidade do art.º 3º da Lei nº 10/96 , de 23 de Março, ignorando, nesta parte, a pretensão da requerente; 5- Na situação em apreço, o Senhor Secretário de Estado não fundamentou o acto administrativo, violando o disposto no artigo 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, bem como o disposto nos artigos 124º e125º do Código de Procedimento Administrativo. Termos em que o despacho recorrido deve ser anulado.” 1.4. A entidade recorrida contra-alegou nos termos constantes de fls. 78, dando como reproduzido o conteúdo do parecer da Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, no qual se baseou o despacho recorrido, e formulando as seguintes conclusões: O acto impugnado não padece dos vícios que lhe são imputados. Ocorrendo, no caso concreto da recorrente, uma restrição à concessão da indemnização que reclama por força do disposto no nº 5 do artigo 1º do D.L. nº 423/91, de 30 de Outubro.” 1.5. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste S.T.A., emitiu o parecer de fls. 81 e 82, que se transcreve: “A nosso ver o recurso contencioso merece provimento. O que está em causa é tão só saber se o acto contenciosamente recorrido — despacho do Senhor Secretário da Justiça de 2003.06.20 — que indeferiu o pedido da interessada de concessão de indemnização ao abrigo do regime de protecção às vítimas de crimes violentos, sofre ou não do imputado vício de falta de fundamentação. Tendo o acto impugnado negado um direito que a interessada pretendia ver reconhecido, a fundamentação é obrigatória, à luz do art° 268° , n° 3, da CRP, e, do art° 124° , n° 1, alínea a), do CPA . Constata-se que a decisão recorrida remete para os fundamentos constantes do Parecer da Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, que se debruçou sobre o pedido formulado, sublinhando não se encontrarem reunidos os requisitos legais exigidos para a atribuição de indemnização, além de que o direito invocado estaria sempre excluído por força do n°5 do art° 1º do DL 423/91 , de 30.10. Importa então verificar se a fundamentação em que assenta esse acto obedece ou não aos requisitos impostos por aquele dispositivo da Lei Fundamental e pelo art° 125° , nos 1 e 2, do CPA . A propósito desta matéria, tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr, a título de exemplo, os acórdãos de 2001.11.14, no proc. n° 39559, de 2003.03.12, no processo n° 1786/02, e, todos os arestos citados neste último). Cremos que o acto contenciosamente recorrido, cuja fundamentação é feita por remissão, não satisfaz estas exigências. Essencialmente, aquele Parecer funda o indeferimento do pedido na circunstância de não se verificarem todos os requisitos exigidos pelo art° 1º , nº 1, do DL n°423/91 , de 30.10, visto não se encontrar demonstrado que o acto de violência tenha sido intencional, e, ainda no facto de - mesmo verificando-se esse requisito - estar excluída a aplicação do diploma ao abrigo do n° 5 desse art° 1°, dado as lesões em causa terem sido causada por acidente de viação. Acontece que a interessada, prevendo este obstáculo, fez apelo, no seu requerimento, ao disposto no art° 3º da Lei n° 10/96 , de 23.03, que estabelece que quando relevantes circunstâncias morais ou materiais o justifiquem, o Ministro da Justiça pode dispensar os pressupostos que condicionam a concessão da indemnização constantes do Decreto-Lei n° 423/91 , de 30 de Outubro. E, a esse propósito, alegou a matéria constante dos artigos 22° a 35° do mesmo requerimento. Ora, nos fundamentos daquele Parecer, de que se apropriou o acto impugnado, nada é referido sobre a verificação ou não dos pressupostos da concessão da indemnização ao abrigo do citado art° 3° da Lei n° 10/96 , ficando-se sem saber por que razão foi indeferido o pedido à luz deste preceito. Estamos, assim, perante uma fundamentação insuficiente que, nos termos do art° 125° , n° 2, do CPA , equivale à falta de fundamentação. Procede, nestes termos, o invocado vício de falta de fundamentação. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto contenciosamente recorrido.” Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos: A- Por requerimento entrado em 28-4-03 no Ministério da Justiça/Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, a Recorrente A… requereu à Ministra da Justiça a concessão de indemnização, ao abrigo do Decreto-Lei nº 423/91 , de 30 de Outubro, alegando as razões constantes do referido requerimento, de fls. 29 a 15 do instrutor apenso, que se dá por reproduzido. B- Dá-se por reproduzido o conteúdo dos docºs nºs 1 e 2 de fls. 13 a 1 do instrutor apenso. C- Em 26 de Maio de 2003, foi emitido, pela Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, o parecer de fls. 33 a 31 do instrutor apenso, do seguinte teor: “I – Os Factos Tendo em conta os factos alegados pela requerente A… e ainda os já resultantes da instrução dos autos, pode-se dar como provado o seguinte: Em 4 de Novembro de 2000, entre as 1,30 e as 2,50 horas, … circulava pela estrada nacional nº 345, no sentido Caria – Belmonte, conduzindo o seu ciclomotor BMT-12-65, no qual seguia como passageiro …; Ao Km 5,675, no lugar denominado “…”, o … invadiu a metade esquerda da via e a respectiva berma, embatendo num sinal de trânsito ali colocado; Embateu ainda num muro com 1 metro de altura, junto à berma esquerda da estrada, sendo os dois ocupantes do veículo sido projectados para o terreno rústico adjacente onde ficaram caídos; Antes da transposição do muro e projecção dos ocupantes, o veículo foi embatendo no muro numa distância de cerca de 15 metros; O … sofreu lesões crânio-encefálicas e tóraco-abdominais que foram causa directa e necessária da sua morte; A estrada, no local, era uma recta, a faixa de rodagem tinha uma largura de 6,5 metros e o tempo estava seco e sem nebulosidade, encontrando-se os órgãos de travagem, direcção e sinalização acústica do veículo em boas condições de funcionamento; Os dois ocupantes do veículo vinham dum bar onde tinham estado a consumir bebidas alcoólicas e, antes de ir para Caria, o … já tinha estado a ingerir bebidas alcoólicas em Belmonte; A requerente é mãe da vítima mortal a qual tinha 36 anos e trabalhava como publicitário auferindo uma média mensal de € 500; O … veio a ser condenado, por homicídio negligente, na pena de 10 meses de prisão, cuja execução ficou suspensa por 3 anos. O Direito II A Legitimidade Podem requerer indemnização por parte do Estado as vítimas de lesões corporais graves ou, em caso de morte, aqueles que tenham direito a alimentos – corpo do artigo 1º do citado Decreto Lei 423/91. No caso dos autos, resulta da matéria de facto dada como provada que o filho da ora requerente foi vítima de grave lesão corporal de que lhe resultou a morte. Os filhos estão obrigados, nos termos do artigo 2009º do Código Civil , a prestar alimentos a seus pais. Daí a legitimidade da requerente para apresentar o pedido de indemnização. II B Requisitos De acordo com o disposto no mesmo artigo 1º do citado Decreto Lei 423/91, a concessão de indemnização por parte do Estado depende da verificação dos seguintes requisitos: a lesão ter sido resultado de acto intencional de violência praticado em território português; a lesão ter provocado uma incapacidade permanente, uma incapacidade temporária e absoluta para o trabalho de pelo menos 30 dias ou a morte; ter resultado uma perturbação considerável do nível de vida da vítima. Analisando o requerimento e considerando os factos dados como provados, tem de se concluir que a requerente não preenche todos os requisitos legais para que lhe possa ser atribuída indemnização. Não existem dúvidas que a lesão resultou dum acto de violência praticado em território nacional e que, do mesmo, resultou a morte do filho da requerente. O que se não prova é que o acto de violência foi intencional pois tudo leva a crer que, tratando-se de acidente de viação, estamos perante um acto meramente negligente e involuntário. II-C – Exclusão O já referido artigo 1º do Decreto Lei 423/91 de 30 de Outubro, no seu nº 5, diz que não deve ser atribuída indemnização quando as lesões tenham resultado de acidente de viação ou de trabalho. No caso presente, resulta da prova carreada para os autos que os factos que originaram a doença foram considerados como acidente de viação. Por esta razão, mesmo que se entendesse estarmos perante acto intencional de violência, ficaria excluído o direito da requerente a receber indemnização por parte do Estado ao abrigo do regime instituído pelo Decreto Lei 423/91 de 30 de Outubro. Por todo o exposto, a Comissão para a Instrução dos Pedidos de Indemnização às Vítimas de Crimes Violentos emite o seguinte PARECER Não deve ser atribuída qualquer indemnização à requerente A… porque, apesar de ter legitimidade, não preenche os requisitos legais para a sua atribuição e sempre estaria excluído o seu direito.” D - Em 20 de Junho, o Secretário de Estado da Justiça proferiu o despacho recorrido, que se transcreve: “Nos termos e com os fundamentos constantes do Parecer da Comissão, indefiro o pedido da Requerente A… por não se encontrarem reunidos os requisitos legais exigidos para a atribuição de indemnização, além de que o seu direito estaria sempre excluído por força do nº 5 do artº 1º do supra citado decreto.” 2.2. O Direito A Recorrente sustenta que o acto contenciosamente recorrido, que lhe indeferiu o seu pedido de concessão de uma indemnização ao abrigo do Decreto–Lei nº 423/91, de 30 de Outubro é ilegal, estando inquinado de vício de forma por falta de fundamentação. De facto, argumenta, em síntese, o despacho em questão, louvando-se nas razões constantes do Parecer da Comissão de Protecção às Vítimas, não se pronunciou relativamente à aplicabilidade do artº 3º da Lei 10/96 , de 23 de Março, ignorando, nesta parte, a pretensão da Requerente. Deste modo, a fundamentação aduzida é insuficiente para esclarecer a motivação do indeferimento do pedido em causa, o que vicia o acto, nos termos das disposições conjugadas dos artos 124º e 125º do C.P.A., violando-se ainda o disposto no artº 268º, nº 3 da CRP. Desde já se adianta que lhe assiste razão, como, de resto, também defende o Mº Público no seu parecer. Efectivamente: O Parecer da Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, de cujos fundamentos se apropriou o acto contenciosamente recorrido, inteiramente transcrito em 2.1. C da matéria de facto, limita-se a equacionar a pretensão da Recorrente em face dos requisitos previstos no artº 1º do Decreto-Lei 423/91 e, com especial relevância, no nº 5 do citado dispositivo legal, que dispõe: “Não haverá lugar à aplicação do disposto no presente diploma quando o dano for causado por um veículo terrestre a motor, bem como se foram aplicáveis as regras sobre acidentes de trabalho ou em serviço.” Todavia, a Recorrente demonstrando não ignorar o preceituado nas referidas normas, invocou a possibilidade de lhe ser concedida a indemnização peticionada, por aplicação do artº 3º da Lei 10/96 , de 23/03, que estatui: “Quando relevantes circunstâncias morais ou materiais o justifiquem, o Ministro da Justiça pode dispensar os pressupostos que condicionam a concessão da indemnização constantes do Decreto-Lei nº 423/91 , de 30 de Outubro” . Alegou para tanto as razões que considerou pertinentes, espelhadas no seu requerimento de 28.4.03, o qual fez acompanhar de documentos. Ora, sobre esta matéria, o Parecer com o qual concordou o despacho recorrido é omisso. Nada há no mesmo que reflicta qualquer ponderação do pedido da Recorrente, em face do preceituado no artº 3º da Lei 10/96 , de 23/3, expressamente invocado pela interessada. Ora, tratando-se de indeferimento de uma pretensão, o acto administrativo em análise carecia obrigatoriamente de fundamentação (artº 124º, nº 1, c) do C.P.A.). O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos tem uma tripla justificação racional: habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o acto ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e permitir um eficaz controlo da actividade administrativa pelos tribunais (cf. ac. da 1ª secção do S.T.A. de 10.5.00, rec. 40.531; acos do Pleno de 4.6.97, rec. 30.317 e de 10.11.98, rec. 33.702). Tal justificação, em todas as vertentes assinaladas, assume particular acuidade no tipo de actos administrativos em que se insere o acto contenciosamente recorrido, em que, por envolver o exercício de um poder discricionário, como se afigura evidente, a margem de liberdade de actuação da Administração é maior. Assim, nada existindo na motivação expressa do acto em análise, directamente ou por referência a qualquer parecer ou proposta, que revele as razões pelas quais a pretensão da interessada não encontrou acolhimento em face do expressamente preceituado no aludido artº 3º da Lei 423/91, de 30 de Outubro, impõe-se concluir que o acto administrativo recorrido enferma de vício de forma, por falta de fundamentação, nos termos das disposições conjugadas dos artos 124º, nº 1, c) e 125º nos 1 e 2 do C.P.A., merecendo ser anulado. 3. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido, em razão do vício de forma por falta de fundamentação de que enferma. Sem custas Lisboa, 19 de Janeiro de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – J Simões de Oliveira – Madeira dos Santos . (Vencido. Considero que o acto está fundamentado atenta a invocação do estatuído no art.º 1º , n.º 5, do DL n.º 423/91 , de 30/10. A circunstância de tal fundamentação nada dizer acerca de uma possível dispensa dos “pressupostos que condicionam a concessão da indemnização” (art.º 3.º da Lei n. 9/96, de 23/3) não impressiona, já que essa dispensa só poderia incidir sobre os requisitos previstos no art.º 1º , n.º 1, do DL n.º 423/91 - e não sobre a matéria inserta no nº 5 do mesmo artigo, que negativamente se refere ao campo de incidência do diploma. E, assim sendo, a própria interpretação do acto, feita à luz de legislação aplicável à pretensão, tornava inútil a ponderação das “relevantes circunstâncias” a que aludia o artº 3º da Lei nº 9/96 . Deste modo, considero que a fundamentação constante do acto não apenas é clara e congruente, como é ainda suficiente ou bastante. Por isso, negaria provimento ao recurso contencioso).