01335/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para haver oposição de julgados é preciso que, para além dos pressupostos constantes na alínea b), nº 1 do art. 24º do ETAF, a mesma questão de direito em ambos os acórdãos (fundamento e recorrido) tenha sido objecto de decisão expressa, não se verificando tal oposição se uma delas tiver sido implícita.

II- A exigência jurisprudencial de decisões expressas radica na circunstância de a decisão implícita não corresponder, normalmente, à ponderação das várias soluções jurídicas plausíveis da mesma questão o que leva à conclusão o lógica de não se poder afirmar que se decidiu em termos opostos, pois bem poderia acontecer que se o julgador equacionasse a questão, analisando a mesma à luz de outra ou outras soluções jurídicas, acabasse por perfilhar uma diferente.

ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

A. .., LD-ª, interpôs recurso para este Pleno do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 23 de Maio de 2002,com fundamento em oposição de julgados, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

- O acórdão recorrido ao julgar legal a sentença de 22 de Março de 2002 decidiu com base na ponderação de um concreto interesse público não constante da fundamentação do acto sub judice;

- o acórdão fundamento deste STA, de 19 de Janeiro de 1984, proferido no Proc. nº 19 046, pelo contrário, fixou jurisprudência no sentido de que a ponderação da existência de grave lesão do interesse público tem de ser apurada face à fundamentação do acto suspendendo;

- nesta medida, a alínea b) do art. 76º da LPTA, na interpretação que lhe foi dada pelo aliás douto acórdão recorrido, é inconstitucional por violação do disposto no nº 3 do art. 268º e do princípio da separação de poderes constantes do nº 1 do art. 111º, 202º, 212º, todos da Constituição da República Portuguesa;

- Apesar de proferido durante a vigência dos arts. 15º da Lei Orgânica do STA e do 60º do respectivo Regulamento, a entrada em vigor da LPTA, em concreto do seu art. 76º, não introduziu alterações ao regime jurídico da suspensão de eficácia dos actos administrativos, na parte objecto do presente recurso.

A entidade recorrida, Câmara Municipal do Cadaval (CMC), não contra-alegou, mas o Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de, apesar de ter havido alteração legislativa resultante da revogação do art. 60º do Regulamento do STA, (ao abrigo do qual foi proferido o acórdão fundamento), pelo art. 76º da LPTA, o certo é que tal modificação, por ser mínima, não é susceptível de interferir, directa ou indirectamente, na resolução da questão de direito.Por outro lado, inexiste a invocada oposição de julgados já que, não sendo idênticas as situações fácticas, a questão fundamental de direito também não é a mesma.

Sem vistos, vêm os autos à conferência.

Estando em causa averiguar, nesta fase do recurso, se existe ou não oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, face ao que dispõe a alínea b), nº 1 do art. 24º do ETAF, é impertinente a conclusão da recorrente em que sustenta ser inconstitucional, por violação do nº 3 do art. 268º da Constituição, a interpretação que o acórdão recorrido fez da alínea b), nº 1 do art. 76º da LPTA, pelo que não se inserindo no objecto do presente recurso dela se não conhece.

Por outro lado, e não obstante o art. 60º do Regulamento do STA ter sido revogado pelo art. 76º da LPTA, o certo é que os pressupostos, positivo e negativo, da suspensão da eficácia dos actos administrativos continuaram a ser essencialmente os mesmos. Assim, e apesar do acórdão fundamento ter sido proferido na vigência do art. 60º do citado Regulamento, não se vê qualquer obstáculo à apreciação da eventual oposição de julgados.

Vejamos, pois.

ACÓRDÃO RECORRIDO

Este aresto, confirmando a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do acto do Presidente da CMC que determinou o encerramento, faseado, ao longo de seis meses, da pocilga da recorrente, por a suspensão determinar grave lesão do interesse público - b), nº 1 do art. 76º da LPTA - grave lesão esta que repousou na falta de licença de utilização e na existência de maus cheiros proveniente das descargas da referida suinicultura, com manifesto prejuízo para a saúde pública e qualidade de vida,o que determinou várias queixas dos munícipes do Cadaval, que residiam nas proximidades da aludida exploração.

Sucede que o fundamento do acto do presidente da Câmara foi a falta de licença de utilização da pocilga.

Por isso, a recorrente, nas alegações de recurso da decisão do TACL para o TCA, sustentou a seguinte tese:

“Na análise do requisito negativo do artigo 76º, alínea b) da LPTA, tem de se atender à fundamentação constante do próprio acto suspendendo, não sendo válida qualquer fundamentação a posteriori, pelo que, não tendo estado na base da prática dos actos suspendendos qualquer imperativo da saúde pública, não pode agora a sentença recorrida rejeitar a suspensão requerida com base em tal argumento.”

“Pelo que, deve ser revogada a, aliás, douta sentença recorrida” - cfr. conclusões 14ª e 15ª , de fls. 237 dos autos.

O acórdão recorrido, apreciando esta questão julgou-a improcedente desenvolvendo o seguinte raciocínio:

“É inquestionável, reconheça-se, que o interesse público relevante deve estar subjacente ao acto administrativo suspendendo e ser compaginável com as finalidades por este prosseguidas.

Porém, seria excessivo exigir-se que nessa indagação acerca do interesse geral subjacente ao acto, o Tribunal ficasse estritamente vinculado à fundamentação nele formalmente expressa, desprezando todo o demais contexto procedimental, nomeadamente as exposições, queixas ou propostas que lhe deram origem e a totalidade dos documentos, pareceres ou actos, pertinentes à instrução ou preparatórios da decisão final.

No caso vertente, está sobejamente fundamentado que a iniciativa procedimental radicou na necessidade de dar resposta às queixas dos munícipes relativamente aos maus cheiros provenientes da referida suinicultura, que se sentiam cada vez com mais frequência quer na localidade de Adão Lobo quer na própria vila do Cadaval.

Deste modo, embora a razão próxima determinante do despejo administrativo ordenado tivesse sido a falta de licença de utilização, é perfeitamente lícito considerar que aquele não radicou em razões meramente formais, mas sim no intuito de acautelar o bem estar dos munícipes e a qualidade do ambiente, já que os referidos maus cheiros se presumem originados pelas descargas provenientes da referida suinicultura”. Contra o assim decidido reagiu a recorrente interpondo o presente recurso com fundamento em oposição com o acórdão deste STA, de 19 de Janeiro de 1984.

Mas salvo o devido respeito tal aresto não decidiu expressamente questão idêntica em sentido oposto, tanto mais que nem sequer foi equacionada.

ACÓRDÃO FUNDAMENTO

Com efeito, o acto administrativo suspendendo tinha por objecto um embargo de obras determinado pelo Sr. Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo. Na apreciação do requisito negativo,ou seja, quanto à grave lesão do interesse público, o acórdão fundamento, depois de salientar que em tal incidente se tem de partir da presunção da legalidade do acto impugnado (orientação hoje abandonada) , bem como da exactidão dos respectivos pressupostos, não podendo, portanto, conhecer-se ou apreciar-se a ilegalidade ou vícios arguidos, passou a analisar “o despacho em causa”.

E acrescenta-se:

“Segundo os seus próprios termos e fundamentos, o embargo da obra da requerente foi ordenado apenas porque a Câmara Municipal de Cascais não prestou os esclarecimentos oficialmente pedidos” embora a obra estivesse licenciada .

E a seguir:

“Isto é, o licenciamento camarário da obra assegura, por natureza, a defesa do interesse público desde que previamente obtidas as autorizações exigidas na circunstância, interesse esse que não pode ser acusado de invalidade pelo despacho recorrido quando este não apresenta razões ou fundamentos suficientemente fortes para justificar uma mudança de atitude”.

E mais adiante:

“Em suma : no caso em apreço, não parece que, à luz do próprio despacho de embargo e dos fundamentos invocados, a suspensão pedida acarrete graves danos para a realização do interesse público (...)”.

E o acórdão fundamento, após proceder à ponderação dos interesses em causa, decidiu deferir o pedido de suspensão do acto administrativo suspendendo.

Mas dele não se infere, nem a recorrente a consubstancia, a asserção que esta refere que na apreciação da existência de grave lesão do interesse público o julgador tem de limitar-se ao concreto interesse público invocado pelo autor na fundamentação do acto suspendendo. Tanto mais quanto é certo tratar-se de uma tese inverídica, e, por certo, de um manifesto equívoco da recorrente. O que o acórdão fundamento decidiu é que o incidente da suspensão não é a sede própria para apreciar os vícios do acto suspendendo, tendo de aceitar-se nele a legalidade do mesmo bem como a exactidão dos seus pressupostos.

Por outro lado, das expressões ínsitas no acórdão fundamento tais como “segundo os seus próprios termos e fundamentos” e “despacho em causa e dos fundamentos invocados” não se conclui que aí se tenha decidido nos termos alegados pela recorrente.

Decidiu, sim, o acórdão fundamento a questão da inexistência de grave lesão para o interesse público através da fundamentação constante do despacho suspendendo, mas de forma alguma se afirma nele que só é lícito o julgador socorrer-se de tais elementos e não de outros constantes do processo administrativo ou do conhecimento público.

Como quer que seja, e isto é que importa salientar, o acórdão fundamento não decidiu, expressamente, questão idêntica à decidida pelo acórdão recorrido no que concerne a limitar-se ou não o julgador a conhecer apenas dos fundamentos constantes do acto suspendendo, na apreciação do requisito da grave lesão do interesse público, embora se possa ver nele, quando muito, uma decisão implícita a esse propósito. Isto é: o acórdão fundamento não procedeu a uma ponderação das várias soluções plausíveis nem conclui que o julgador, na apreciação do requisito da existência do grave interesse público está vinculado à observância da fundamentação do acto cuja suspensão se requer.

Mas como é jurisprudência pacífica deste STA, para que se possa concluir pelo oposição de julgados para efeitos de uniformidade de jurisprudência, é preciso que questão idêntica tenha sido objecto de decisão expressa, em ambos os arestos, não bastando que uma seja expressa e a outra implícita - Cfr., a título de exemplo, os Acs. do Pleno de 26/11/97, Proc. nº 39 805, 15/03/201, Proc. nº 46 515, 15/11/2001, Proc. nº 47 042 e de 21/02/2002, Proc. nº 45 589.

De resto, tendo o acórdão recorrido decidido que na génese do acto suspendendo ou subjacente ao mesmo estava a necessidade de dar respostas às queixas dos munícipes quanto aos maus cheiros provenientes da exploração em causa, suficientemente documentadas em pareceres e comunicados constantes do procedimento em causa, forçoso é concluir que, para além do fundamento consubstanciado na falta de licença de autorização, o despejo sumário se baseou, também, naquele outro fundamento.

E a ser assim, como de facto é, então o acórdão recorrido, na sua interpretação dos factos, apenas se ateve aos pressupostos do acto suspendendo para indeferir o pedido de suspensão de eficácia , motivo pela qual, também por esta perspectiva, não se verifica a alegada oposição de julgados.

Por tudo o exposto, acordam em julgar findo o presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 e 200 euros.

Lisboa, 3 de Outubro de 2002.

António Samagaio – Relator – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio