1. Em 22-06-99, a recorrente requereu à Presidente da Câmara Municipal de Leiria, a aprovação de um projecto de arquitectura respeitante à “construção de uma moradia unifamiliar, num terreno de sua propriedade, sito em Fontes”, a confrontar de Norte, com a recorrente, de Sul com ... , de Nascente com J... e, Poente com ... - cfr. fls. 27 a 30 do PA- Processo de Licenciamento de Obras Particulares n° ... ;
2. Este projecto foi indeferido, por despacho de 13-08-99, tendo a recorrente apresentado em 06-09-99, outros projectos corrigidos — cfr. teor de fls. 42 e 48 do PA;
3. Por despacho proferido pelo recorrido em 14-10-99, o projecto de arquitectura foi deferido e, em 23-03-99 foi licenciada a construção da referida moradia, tendo sido emitido o respectivo alvará de licença de construção n° 836 em 06-09-2000 - cfr. teor de fls. 49 a 144 e, 162 do PA;
4. Em 06-05-01, foi elaborada uma participação pelos serviços de Fiscalização (n° 3176 ), do seguinte teor: “ Procede à construção de uma moradia unifamiliar em desacordo com o projecto de arquitectura aprovado, processo n° ..... Verificou-se que a construção não respeita a cota de soleira, a implantação cotada ao eixo da via, bem como, existem algumas alterações nas fachadas. A obra situa-se no lugar de Fontes (...) e, está em fase de acabamentos e com a laje da cobertura concluída” — cfr. fls. 188 do PA;
5. Na sequência da fiscalização efectuada em 31-05-2001, foi verificado que a obra estava a ser levada a cabo em desacordo com as condições aprovadas — cfr. teor de fls. 164 v°, do PA;
6. Em 06-06-2001, por despacho da PCML, a obra foi embargada, por estar a ser construída em desacordo com o projecto — cfr. teor de fls. 189 do PA;
7. A recorrente em 15-06-2001, requereu a aprovação de alterações ao projecto de arquitectura que fora aprovado — cfr. teor de fls. 192 a 205 do PA;
8. Em 20-07-2001, os Serviços da Fiscalização da CML, através da participação n° 3139, informaram que, apesar de embargada, a recorrente prosseguia com a obra — cfr. teor de fls. 213 do PA;
9. Por oficio n° 8954, datado de 11-09-2001, a recorrente foi notificada para os seguintes efeitos:
1º- Apresentar projecto elaborado com cores convencionais ( art° 26° do Regulamento Municipal de Obras Particulares), com todas as alterações existentes, face ao aprovado pela Câmara Municipal de Leiria e constante da participação n° 3176 dos Serviços de Fiscalização (alterações na cota de soleira e afastamento à via pública).
2º- Esclarecer inequivocamente o local e prédio onde se localiza a obra, uma vez que, existem sérias dúvidas quanto à sua localização (... ) e, face à planta de situação do processo de obras n° ... , o que leva a concluir que a obra está executada no logradouro da Padaria existente” — cfr. teor de fls. 236 do PA;
10. A recorrente, respondeu ao ofício acima referido, em 23-08-2002, nos termos que constam de fls. 259 do PA;
11. Em 24-10-2002, o DOP, pronunciou-se no sentido do indeferimento, nos seguintes termos:
“Os elementos apresentados pelo munícipe não vêm esclarecer o solicitado no nosso ofício 8954 de 11-09-2001.
Assim, uma vez que a cota de soleira é superior a 1,00m, a área da cave é contabilizada para área de construção, ultrapassando o índice urbanístico previsto no art° 47° do regulamento do Plano Director Municipal;
Por outro lado, continuam a subsistir dúvidas, quanto à localização do terreno indicado na CCRP e o local da obra.
Assim, propõe-se o seu indeferimento com base nas alíneas a) e b) do n°1, do art° 63° do DL n°445/91 (…) — cfr. teor de fls. 266 do PA;
12. O recorrido por despacho de 25-10-2002, exarado no rosto da informação supra, ordenou a notificação da recorrente, da intenção de indeferir a sua pretensão, o que foi feito mediante ofício n° 9000, datado de 06-11-2002, — cfr. teor de fls. 267 do PA — com o seguinte teor:
“Relativamente ao processo em epígrafe, e uma vez que não apresentou elementos que viessem esclarecer o solicitado através do oficio n°8954 de 11-09-2001, cumpre-me informar Vossa Excelência, de acordo com o despacho do Senhor Vereador datado de 25-10-2002, de que foi manifestada intenção de indeferir o projecto referente ao processo em epígrafe, com base nas alíneas a) e b) do n° 1, do art° 63° do DL n° 445/91 (..) uma vez que:
1 — Sendo a cota de soleira superior a 1 metro, a área da cave é contabilizada para área de construção, ultrapassando o índice urbanístico previsto no art° 47° do Regulamento do Plano Director Municipal,
2 — Continuam a subsistir dúvidas quanto à localização do terreno indicado na certidão da Conservatória do Registo Predial e o local da obra.
A fim de ser tomada a decisão final, e conforme o disposto nos art°s 100° e 101° do Cód. do Procedimento Administrativo (...) tem o prazo de 30 dias (...), para dizer o que se lhe oferecer sobre o assunto” — cfr. teor de fls. 267 do PA;
13. A recorrente, através do seu mandatário, respondeu em 12-02-2002, nos termos que constam de fls. 269;
14. Em 06-01-2003, na sequência do exercício do direito de audiência, o DOP informou que: “ O munícipe não apresenta elementos técnicos que permitam obstar aos motivos que estiveram na origem da proposta de indeferimento, pelo que a pretensão deverá ser indeferida com base nas alíneas a) e b) do ° 1, do art° 63° do DL nº 445/91 (..)
— cfr. teor de fls. 270 do PA;
15. Por despacho proferido pelo recorrido em 07-01-2003 ( despacho recorrido ), foi indeferida a pretensão da recorrente, decisão esta que lhe foi notificada por ofício n° 808, datado de 03-02-2003 — cfr. teor de fls. 272 do PA e, 26 dos presentes autos. III – Apreciação.
A recorrente A... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho emitido pelo Sr. Vereador da Câmara Municipal de Leiria, de 7 de Janeiro de 2003, que indeferiu o pedido de aprovação de alterações do projecto aprovado, relativo à obra que levara a efeito munida da licença de 6.9.2000, referida no n.º 3 da matéria de facto, mas em que os serviços camarários verificaram desconformidades com o projecto aprovado.
A sentença decidiu não conceder provimento ao recurso contencioso por entender não se verificarem os vícios invocados pela recorrente.
Porém, o interveniente particular, na contestação e mais tarde nas alegações do recurso contencioso, afirmou, que a construção em causa, se localiza no logradouro de um edifício destinado a panificação na Rua ... , em Fontes, Cortes, concelho de Leiria, enquanto a licença de construção obtida pela recorrente – alvará n.º 836 - se referia a outro prédio rústico, situado no sítio denominado “...", pelo que a construção em curso estaria, de acordo com o alegado pelo interessado particular, a ser efectuada sem a necessária licença, sendo aquela que foi obtida, e o alvará emitido devido a declarações não conformes à verdade, que a interessada fez, precisamente para obter o licenciamento, seguido da implantação da construção em local diverso daquele para o qual a licença fora concedida. O interessado particular disse também que já havia alertado a Câmara Municipal de Leiria para estes factos, nomeadamente através dos documentos de fls 229 e 265 do P.A. ou Instrutor.
Compulsando os autos pode ver-se que a questão da emissão da licença de construção em relação à qual surgiu o pedido de aprovação de alterações indeferido, decisão esta que constitui o objecto do recurso contencioso neste processo, deu lugar a acusação do Ministério Público contra a recorrente e o marido, conforme o doc. de fls. 85-89 destes autos, com o fundamento de aqueles, declarando falsamente perante a Câmara Municipal de Leiria terem, no procedimento de licenciamento, apresentado como prédio onde a construção iria ser implantada, o descrito na CRP sob o n.º 1922, a cerca de um Kilómetro daquele onde efectivamente fizeram a implantação e construção, isto é, sobre o prédio descrito da CRP na 1.ª CRP de Leiria sob os n.ºs 947; 948 e 1424.
Segundo aquela acusação, a Câmara teria aprovado a construção e emitido o alvará respectivo por ter tomado como certa a declaração da requerente, ora recorrente, a qual surtiu o efeito pretendido em virtude de esta e os seus familiares também arguidos no processo crime, terem alterado na matriz predial as confrontações do prédio sito em “... ”, declarando-as de modo a coincidirem com as de outro prédio, no sítio de Lamas.
Ou seja, nos termos em que os factos foram relatados no recurso contencioso pelo contra interessado, e são relatados na referida acusação do M.º P.º, a licença da construção que está na base do pedido de alterações indeferido teria sido conseguida na base de um crime de falsas declarações.
Esta matéria está sujeita a prova no processo crime, desconhecendo-se se foi provada ou não, ou se ainda vai efectuar-se julgamento.
Certo é que a pendência do processo crime não tem nenhum efeito sobre o prosseguimento, os prazos e o dever de decisão no procedimento administrativo que decorreu perante a CML, sem embargo de a matéria da falsidade das declarações que estiveram na base da aprovação do projecto de construção e sobretudo da implantação da construção em local diverso daquele para o qual a licença foi emitida, apresentar decisiva relevância no mesmo procedimento administrativo em que foi proferido o acto impugnado no recurso contencioso que deu lugar ao presente recurso jurisdicional, o qual é relativo ao pedido de aprovação de alterações daquele licenciamento e à impugnação da decisão proferida sobre este pedido.
Efectivamente, os serviços da CML podiam e deviam ter esclarecido - no procedimento administrativo que deu lugar à decisão impugnada no recurso contencioso de que vem agora interposto o presente recurso - se a licença titulada pelo alvará n.º 836, de 6.9.2000, foi emitida na convicção errónea, induzida pelas declarações e documentos apresentados pela interessada, de que se tratava de projecto para o local “... ” quando o destinavam ao local “Rua ... , Fontes” e também se os requerentes da licença efectuaram a implantação neste último prédio, descrito na CRP sob o n.º 1425, da freguesia de Cortes, mercê da licença obtida com elementos identificativos do prédio que não correspondiam à realidade.
Efectivamente, caso a licença tenha sido passada para local diferente daquele onde se efectuou a implantação da construção para a qual foi pedida a alteração do projecto não pode ser alvo de nenhuma alteração já que inexiste licença para aquela construção e a alteração do que não existe seria um acto sem objecto, portanto nulo.
Nestas circunstâncias a inexistência do licenciamento devia ter sido declarado pelo acto da entidade administrativa e não indeferido o requerimento de alterações, tal como a decisão do Tribunal recorrido não podia ter ignorado a inexistência de um acto meramente aparente, mantendo essa aparência enganadora com toda a incerteza jurídica que semelhante situação comporta.
Tanto mais que, como decorre da matéria de facto, os serviços da CML notificaram a interessada para “esclarecer inequivocamente o local e prédio em que se localiza a obra, uma vez que existem sérias dúvidas quanto à sua localização (... ) e, face à planta de situação do processo de obras n.º ... , o que leva a concluir que a obra está executada no logradouro da padaria existente” – cf. n.º 9 da matéria de facto.
E, após a notificação da interessada limitara-se a observar: “Os elementos apresentados não vêm esclarecer o solicitado …. Por outro lado continuam a subsistir dúvidas quanto à localização do terreno indicado na CRP e o local da obra” para, com base nestes elementos, o despacho impugnado concluir pelo indeferimento do pedido de alterações ao projecto aprovado.
De modo que no procedimento não curou de fazer-se a averiguação de factos que eram fundamentais para decidir de modo correcto e legal e o Tribunal Administrativo de 1.ª Instância não podia ignorar o que foi trazido ao processo no sentido de a construção ter sido levada a cabo em local diferente daquele para o qual o projecto fora aprovado e a licença fora passada, porque se houver de concluir-se no sentido de que elementos essenciais relativos à localização do projecto de construção aprovado, como a situação do prédio de implantação, área e confrontações foram erroneamente apresentados, de modo que serviram de pressuposto e motivação da decisão administrativa e determinaram o seu sentido, mas estavam eivados de elementos falsos para criar confusão com outro prédio, em local diferente, no qual a recorrente efectuou a construção, tem de concluir-se necessariamente que a aprovação e a licença existem, mas para outro local onde nenhum prédio foi construído e a construção efectuada, para a qual foi pedida a aprovação de alterações ao projecto tem uma licença meramente aparente, mas juridicamente inexistente, pelo que tal inexistência deve ser declarada e o pedido de alterações considerado sem objecto, logo impossível de ser apreciado sob pena de nulidade dos actos administrativos referentes a tal apreciação.
Em concreto, se houver de concluir-se, como parece indiciar-se, que a aprovação do projecto que deu lugar ao licenciamento foi efectuada para local diferente daquele em que a construção desse projecto teve lugar, e que a alteração de projecto que agora era pedida visava a construção efectuada sem licença, ainda que sob a aparência de a ter, pela troca induzida pelos interessados, então seria ilegal o indeferimento deste pedido, havendo pura e simplesmente que declarar-se a inexistência jurídica de licença relativa àquela construção e a impossibilidade de alterar aprovação inexistente, visto que as consequências jurídicas de uma ou outra decisão são profundamente diferentes.
O indeferimento da pretensão manteria a aparência de um licenciamento realmente inexistente e abriria caminho a dúvidas e à crença de que se podia consolidar na ordem jurídica um acto que - a confirmar-se a matéria relativa à implantação em local diferente do considerado no acto de aprovação do projecto -, nem sequer terá existência jurídica na configuração que lhe foi emprestada no procedimento e no processo, de licenciamento da construção efectuada.
Se a formação da vontade do órgão administrativo tal como a vontade declarada ao aprovar o projecto não tinham como objecto o prédio onde foi implantada a construção terá de concluir-se que a construção levada a cabo foi efectuada sem licença, sob a aparência de beneficiar da emitida para outro local e a decisão administrativa a proferir sobre o pedido de alteração daquele licenciamento, que visava manifestamente a construção efectuada e não a licenciada, só podia ter sido a declaração daquela inexistência e não o indeferimento da pretensão de lhe introduzir alterações.
Certo é que a matéria de facto a que se ateve a decisão impugnada não esclareceu esta questão.
Há pois que concluir que o Tribunal devia ter recolhido elementos de facto para poder acertar sobre o alegado pelo interveniente particular, porquanto tal alegação continha factos que seriam suficientes para decidir diferentemente, com segurança e de modo ajustado à realidade que fosse constatada como ocorrência concreta e não exclusivamente na sequência de apreciação formal sobre um procedimento que deixou por esclarecer aspectos essenciais para a justa decisão, como lhe era imposto pelo art.º 87.º n.º 1 do CPA/91.
Em suma, o interessado particular ... , na contestação de fls. 80-82 lançara a suspeição de passividade dos serviços da Câmara Municipal de Leiria, ao referir que aqueles serviços foram por ele alertados desde o início da obra de construção efectuada pela recorrente, de que estaria a fazê-la em lugar diferente daquele para que fora licenciada, mas apesar disso teria permitido os trabalhos e a respectiva conclusão e, imputa-lhe ainda, continuar a não conceder relevância a esses factos.
Caso se haja de concluir que efectivamente a licença não foi concedida para o local da construção efectuada – o que importa dilucidar em termos de matéria de facto – então haverá que declarar a inexistência jurídica da licença da obra efectuada e que declarar nulo o acto que apreciou o pedido de alteração como se existisse licenciamento daquela obra.
Efectivamente, na situação de facto denunciada, mas não apurada em termos seguros, o indeferimento do pedido de alteração de licenciamento inexistente, como se de acto válido, ou sanável, se tratasse configura acto nulo por o objecto ser impossível – art.º 133.º n.º 2 c) do CPA - e não um acto anulável, sendo que a inexistência do licenciamento aparente e a nulidade devem ser declaradas oficiosamente pelo Tribunal que, perante situação deste tipo não pode, para a segurança do direito, limitar-se a manter o indeferimento.
Por se tratar de questão que é de interesse e ordem pública, mas para cuja decisão segura é ainda necessária instrução e a fixação da matéria de facto indispensável, impõe-se o conhecimento oficioso e a revogação da sentença para que seja alargada a matéria de facto pertinente, nos termos do art.º 712.º n.º 4 do CPC.
IV – Decisão.
Em conformidade com o exposto decide-se anular a decisão recorrida e determinar a baixa dos autos ao TAF de Coimbra para aí ser proferida nova decisão em conformidade, depois de ampliada a matéria de facto.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Dezembro de 2006. - Rosendo José (relator) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier.
