043423 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A anterioridade da anulação do acto antecedente exigida na alínea i), do nº 2, do artigo 133º do C.P.A. respeita ao momento em que se reconhece a nulidade da acto consequente e não ao momento em que este é praticado. II - Apesar de, fora dos casos em que existem contra interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente, a regra ser a da eliminação ope legis dos actos consequentes, ainda assim tal circunstância não obvia a que o Interessado, se assim o achar conveniente, aceda à via judiciária com vista à obtenção de declaração jurisdicional da nulidade de tais actos.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 A... – Consultadoria de Projectos e Investimentos, Ldª., com sede na Rua ..., nº..., Lisboa, recorre do despacho, de 21-4-97, do Secretário de Estado da Indústria e Energia, que homologou a proposta do Gestor de Intervenção Operacional Comércio e Serviços da adjudicação do estudo de avaliação intercalar da intervenção operacional comércio e serviços do programa operacional modernização do tecido económico do quadro comunitário de apoio 1994/1999, no período entre 1994 e 1996, à recorrida particular ....C.R.L., e que aprovou a minuta do contrato e a realização da despesa a suportar pela medida 4 – assistência técnica da intervenção operacional comércio e serviços. Nas suas alegações formula as seguintes conclusões: “1ª - A Recorrente tem legitimidade para o presente recurso contencioso de anulação do acto de adjudicação, aqui em causa, pois que impugnou contenciosamente o acto administrativo da sua exclusão do concurso sub judice, tendo, aliás, obtido já vencimento – fls. 141; 2ª - Foi nesse recurso invocado o vício de violação de lei do acto administrativo da Entidade Recorrida, quanto ao seu fundamento, por enfermar de ilegalidade na sua formação; 3ª - Tem ilegitimidade para requerer a anulação do acto administrativo final de adjudicação aqui impugnado, o qual sofre dos mesmos vícios apontados ao acto precedente; 4ª - O acto administrativo de adjudicação está intrinsecamente relacionado com o acto administrativo de exclusão da segunda fase do concurso em causa, e já anulado por este Venerando Tribunal; 5ª - Anulado que está o primeiro acto administrativo de exclusão, necessariamente tem de ser anulado o acto administrativo recorrido de adjudicação que lhe é consequente, e que, por isso, fica irremediavelmente prejudicado; 6ª - Quaisquer invalidades ou vícios que se consubstanciem, na formação da vontade da Administração Pública têm, consequentemente, reflexo directo e imediato no acto administrativo de adjudicação recorrido; 7ª - As invalidades e vícios que estão na fase da formação da vontade da Administração Pública encontram-se, ab initio, no acto administrativo de adjudicação ora recorrido; 8ª - A ilegalidade cometida transmitiu-se aos actos que se lhe seguiram, e particularmente ao ora requerido acto administrativo final de adjudicação do concurso; 9ª - Existe falta de fundamentação do acto administrativo ora recorrido, o que opera, simultaneamente, um vício de forma, o vício de inexistência de fundamentação – Código do Procedimento Administrativo, art. 125º/2; 10ª - Foram violados os artigos 57º e 60º e seguintes, em especial 62º , 65º e 79º a 86º do DL nº 55/95 , de 29 de Março; 11ª - Houve também violação dos artigos 1º /1, 3º , 4º , 6º e 125º /2 do Código do Procedimento Administrativo ; 12ª - Ocorreu, ainda, violação do disposto no artigo 266º da Constituição da República Portuguesa; 13ª - O acto administrativo final de adjudicação recorrido deve ser anulado por enfermar do vício de violação de lei, nele continuando a persistir tal vício, pois que, ele é o resultado de um prévio procedimento concursal inválido, gerando a sua invalidade; 14ª - Deve tal acto ser anulado também por enfermar de vício de forma, uma vez que assimilou a preterição de uma formalidade essencial, que consistiu na inobservância de formalidades legais e concursais em relação à Recorrente, a qual não deveria ter sido excluída da segunda fase do concurso sub judice; 15ª - Ainda, esse mesmo acto administrativo recorrido deve ser anulado por enfermar de falta de fundamentação, por deficiência na formação da decisão; 16ª - Do Despacho ora recorrido – que consubstancia o acto administrativo final de adjudicação – resultam para a Recorrente graves prejuízos de ordem material, decorrentes da violação dos seus legítimos direitos e interesses legalmente protegidos; 17ª - Pelo que, por ser ilegal, deve aquele acto administrativo ser anulado. Nestes termos (…), deve o presente recurso obter provimento (…)” – cfr. fls. 181-185. 1.2 Por sua vez, a Entidade Recorrida, tendo alegado, apresentou as seguintes conclusões: A legitimidade processual afere-se em termos do interesse directo, pessoal e legítimo. A recorrente obteve ganho de causa no recurso que interpôs do acto que, na fase de prévia qualificação, a excluiu da sua continuação em concurso. Carece assim a recorrente de legitimidade para a interposição de recurso contencioso de anulação do acto que, no mesmo concurso, veio, posteriormente, a proceder à adjudicação ao candidato escolhido. Anulado o acto de exclusão, todos os actos concursais posteriores e, entre eles, o acto final de adjudicação, ficarão sem efeito, como actos consequentes que são. Não decorrendo já, do provimento do recurso, qualquer utilidade para o interessado. Termos em que, deverá a recorrente ser declarada parte ilegítima (…)” – cfr. fls. 189-190. 1.3 A Recorrida Particular, que também alegou, formula as seguintes conclusões: “I – O acto recorrido, praticado numa fase distinta do concurso, por um órgão diverso, e com pressupostos, fundamentos e conteúdo bem diferentes do acto que excluiu a ora Recorrente do procedimento do concurso, não pode ser contaminado pelos eventuais vícios próprios deste. II – Nem o Programa de Concurso nem a legislação subsidiariamente aplicável impunha a intervenção de qualquer comissão de selecção de candidaturas, dado que o regime legal do concurso limitado por prévia qualificação (nomeadamente, o art. 83º , nº 2 do DL 55/95 ) a exclui expressamente. III- Durante o procedimento de concurso foi no entanto constituída uma “Comissão de Selecção de Candidaturas”, que reuniu e deliberou validamente, e foi com base na avaliação a que esta procedeu que a Autoridade Recorrida, órgão competente para o efeito, preferiu a decisão final quanto à exclusão e selecção de candidaturas. IV – A fundamentação do acto recorrido não padece de qualquer vício, e não se verificam qualquer das restantes violações da lei e da Constituição alegadas pela Recorrente. Nestes termos (…) deve o presente recurso contencioso ser julgado improcedente, por se não verificarem as causas de invalidade invocadas na petição de recurso.” – cfr. fls. 165-166. No seu Parecer de fls. 204-205, o Magistrado do M. Público, depois de se pronunciar pela inexistência de uma situação passível de gerar a ilegitimidade superveniente da Recorrente, considera ser de conceder provimento ao recurso contencioso, uma vez que se impõe a declaração de nulidade do acto de adjudicação, por se tratar de acto consequente de acto de exclusão anulado por decisão judicial transitada em julgado. Colhidos os vistos cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2 – A MATÉRIA DE FACTO Com relevância para a decisão dá-se como assente o seguinte: Por despacho DE/14/96/SEC, de 3-1-96, o Sr. Secretário de Estado do Comércio, autorizou a realização de concurso destinado a seleccionar a empresa para proceder à realização do Estudo de Avaliação Intercalar da Intervenção Operacional Comércio e Serviços do Quadro Comunitário de Apoio 1994/1999, no período entre 1994/1996, assim como aprovou o Programa de Concurso e o Caderno de Encargos. A Recorrente foi um dos candidatos que se apresentou ao aludido concurso, tendo sido admitida à fase de qualificação prévia. Por despacho nº DE537/96/SEC, de 14-3-96, o Sr. Secretário de Estado do Comércio não seleccionou para a fase ulterior do concurso limitado a agora Recorrente. Impugnou contenciosamente, então, a Recorrente, para este STA o aludido despacho, dando origem ao processo nº 40360. Prosseguindo o concurso, foi elaborado o Relatório Final onde, para além do mais, se fez constar o seguinte: “(…) 1.8 Nestes termos, da ponderação dos critérios de avaliação indicados e fundamentados, a classificação das propostas candidatas foi o seguinte: 1 – .... C.R.L. (…) 19 – Seguidamente, procedeu-se à audiência prévia dos concorrentes, sob a forma escrita e nos termos do artigo 67º do Decreto-Lei nº 55/95 . 20 – Não tendo havido quaisquer reclamações da parte dos concorrentes o Gestor da ... decidiu propor ao Secretário de Estado do Comércio e Turismo o seguinte: 1 – Autorização para adjudicação do estudo em causa à .... C.R.L., pelo valor de 11.802.500$00. 2 – Aprovação da Minuta do Contrato. 3 – Autorização para realização da despesa a suportar pela Medida 4 - Assistência Técnica da Intervenção Operacional Comércio e Serviços.” – cfr. o doc. de fls. 39/50, cujo teor aqui se dá o por reproduzido. f) Em 21-5-96, o Sr. Gestor da Intervenção Operacional Comércio e Serviços, do Ministério da Economia, elaborou a Informação nº 047/96, que é do seguinte teor: “ (…) 1 – Venho apresentar a V. Ex.ª o Relatório Final do concurso acima mencionado. 2 – Tendo em atenção os pontos 18 e 20 do Relatório Final, proponho a V. Ex.ª: A adjudicação do estudo em epígrafe à empresa ..., CRL pelo valor de 11.802.500$00 + IVA; A aprovação da Minuta de Contrato. 3 – Solicito, ainda, a V. Ex.ª autorização para a realização da despesa a suportar pela Medida 4 – Assistência Técnica da Intervenção Operacional Comércio e Serviços” – cfr. o doc. de fls. 28, dos autos. g) Proferiu, então, o Sr. Secretário de Estado da Indústria e Energia, o seguinte despacho, datado de 21-4-97: “Visto. Adjudique-se, conforme proposto a ... CRL, o estudo de avaliação intercalar da intervenção operacional comércio e serviços” – cfr. o doc. de fls. 38 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido. Nessa mesma data, a Entidade Recorrida, homologou, com ressalva das datas pré-datadas, a Minuta do Contrato – cfr. o doc. de fls. 29/36, cujo teor aqui se dá por reproduzido. O processo a que se alude em d) culminou com o Acórdão do Pleno deste STA, de 8-7-03, já transitado em julgado, que, negando provimento ao recurso jurisdicional interposto pela aqui Entidade Recorrida, manteve o Acórdão da Secção, de 5-2-02, que anulou o despacho a que se alude em c) – cfr. o doc. de fls. 139-150 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. O DIREITO 3.1 Nas suas alegações, de fls. 187-190, a Entidade Recorrida suscita a excepção de ilegitimidade superveniente da Recorrente. E, isto, devido à anulação contenciosa do despacho, de 14-3-96, que tinha excluído a candidatura da Recorrente na fase de prévia qualificação, sendo que, segundo refere, por via de tal anulação o acto aqui objecto de impugnação contenciosa, enquanto acto consequente de um acto anulado, fica “sem efeito”, destarte “não decorrendo já, do provimento do recurso, qualquer utilidade para o interessado” – cfr. fls. 189-190. Contra este entendimento, sustenta a Recorrente que ainda continua a ter interesse no provimento do presente recurso contencioso, dele retirando utilidade, na medida em que obterá a eliminação da ordem jurídica do acto final de adjudicação que impugnou. Ora, efectivamente, não se verifica a arguida excepção de ilegitimidade superveniente, continuando a Recorrente a ter interesse no prosseguimento do recurso contencioso, com vista à invalidação do acto impugnado, como se irá demonstrar de seguida. Diga-se, aqui, de passagem, que a questão agora em análise é vista unicamente na perspectiva da agora arguida ilegitimidade superveniente, ou seja, a que a Entidade Recorrida pretende fazer radicar em facto posterior à interposição de recurso contencioso, a saber: a anulação decretada na via contenciosa, pelo Acórdão do Pleno, deste STA, de 8-7-03, que manteve o Acórdão da Secção, de 5-2-02, que tinha anulado o acto de exclusão da Recorrente. Com efeito, no Acórdão, de 11-10-98, proferido a fls. 99-107 dos presentes autos, mas que ainda não transitou em julgado, por dele ter sido interposto recurso jurisdicional, já se concluiu pela legitimidade activa da Recorrente, embora aí se não tenha, obviamente, perspectivado tal excepção no contexto de uma ilegitimidade superveniente, mas, apenas, com atinência aos fundamentos aduzidos pelos Recorridos, em termos da invocada questão prévia, que, por isso, aqui não cumpre reapreciar. Depois deste breve parêntese, importa, então, que nos detenhamos um pouco sobre a questão agora levantada pela Entidade Recorrida. A este nível, tendo como pano de fundo as considerações já produzidas no ponto 3.2 do aludido Acórdão, de 11-10-98, não é descabido fazer uma rápida incursão sobre a temática dos actos consequentes. Em primeiro lugar, é de salientar que o acto contenciosamente impugnado é um acto consequente do já aludido despacho, de 14-3-96, que não seleccionou a Recorrente para a fase ulterior do concurso. De facto, trata-se aqui de um acto (o despacho, de 21-4-97) que pôs termo ao procedimento concursal de onde a Recorrente tinha já sido excluída pelo dito despacho, de 14-3-96, sendo que, por via do mencionado despacho, de 21-4-97, o Estudo de Avaliação em questão foi adjudicado à Recorrida Particular, sendo que este último acto se apresenta, assim, como dotado de um conteúdo que assenta na validade do acto anterior que, destarte, lhe serviu da causa ou pressuposto essencial (o despacho, de 14-3-96), o que tudo leva à sua caracterização como acto consequente, como, de resto, vem reconhecido pela própria Entidade Recorrida (cfr. o conclusão 6.4, da sua alegação, a fls. 189). Vide, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 28-11-69 – AD 111, a págs. 657, de 26-5-98 – Rec. 41772, de 10-11-98 (Pleno) – Rec. 34873 e de 30-3-00 – Rec. 40673. Ora, no que concerne à via conducente à eliminação dos actos consequentes podemos, em abstracto, conceber dois modelos. Um deles que denominamos como sendo a eliminação “ope legis”, passaria pela não imperatividade da impugnação contenciosa dos actos consequentes, fazendo radicar ipso jure a invalidação do acto consequente na anulação do acto antecedente. Esta é a solução proposta, em especial, por M. Caetano, in “Manual de Direito Administrativo”, 9ª edição, Vol. II, a págs. 1216 e por Freitas do Amaral, in “A execução das sentenças dos tribunais administrativos”, a págs. 103. Outro modelo passaria pela eliminação “ope judicis”, segundo a qual seria necessário impugnar contenciosamente os actos consequentes para obter a sua erradicação da ordem jurídica. A solução da eliminação “ope legis” foi a acolhida na alínea i), do nº 2, do artigo 133º do CPA . Porém, importa não esquecer que se o Legislador consagrou tal via o que é certo é que acabou, de alguma maneira, por restringir o seu alcance ao referir que tal nulidade só ocorrerá “desde que não haja contra-interessados como interesse legítimo na manutenção do acto consequente”, aspecto a que, contudo, nos reportamos mais à frente. De qualquer maneira, como decorre do já exposto, mesmo na via da eliminação “ope legis” o interessado pode, ainda assim, recorrer à via judiciária, tendo em vista a obtenção da declaração jurisdicional da nulidade dos actos consequentes. Cfr., nesta linha, F. Amaral, obra e local já citados, bem como os Acs. deste STA, de 4-12-58 (Pleno) – CA X, 113, de 17-1-64 – AD 2, 162, de 27-6-69 – AD 29, 566,e de 27-5-71 – AD 116/117, 1211. Temos, assim, que, contra o que sustenta a Entidade Recorrida, a circunstância de o já aludido despacho, de 14-3-96, ter sido anulado contenciosamente e de o despacho aqui objecto de impugnação (o despacho, de 21-4-97) ter a natureza de acto consequente, daqui não se segue que à Recorrente, por suposta perda de interesse, esteja vedada a apreciação jurisdicional da questão da invalidade do acto consequente, uma vez que a Recorrente continua a ter um interesse efectivo, real e actual no prosseguimento do processo, tendo em vista a eliminação da ordem jurídica deste último acto, com o que poderá assegurar a defesa da integralidade das posições subjectivas de que se arroga titular, sendo que a invalidação do acto consequente lhe proporcionará em situação de vantagem, o que tudo se reconduz na inverificação da apontada situação de ilegitimidade activa superveniente. Em face do exposto, improcede a questão prévia levantada pela Entidade Recorrida. 3.2 Como já se referiu no anterior ponto 3.1, o acto objecto de impugnação contenciosa é um acto consequente do despacho, de 14-3-96. Sucede, porém, que o dito despacho, de 14-3-96, foi anulado contenciosamente, por decisão jurisdicional, já transitada em julgado – cfr. a alínea i) da matéria de facto. Estamos, assim, perante a causa de nulidade tipificada na alínea i), do nº 2, do artigo 133º do CPA , na medida em que deparamos com um acto consequente de um acto administrativo anteriormente anulado. E, isto, sendo certo que a anterioridade da anulação do acto antecedente a que alude a citada alínea i) respeita ao momento em que se reconhece a nulidade do acto consequente e não ao momento em que este é praticado. Ver, neste sentido, o Ac. deste STA, de 15-2-01 – Rec. 37190. Por outro lado, da alegação apresentada pela Recorrida Particular não resulta qualquer facto susceptível de obviar, no caso em apreço, à automaticidade da sanção de nulidade para o acto consequente objecto de recurso contencioso, não se evidenciando uma situação passível de se integrar na previsão da 2ª parte da citada alínea i). Impõe-se, por isso, declarar a nulidade do despacho recorrido em virtude deste se assumir como acto consequente do acto de exclusão anulado por decisão jurisdicional transitada em julgado, neste enquadramento procedendo as conclusões 4ª e 5ª da alegação da Recorrente, desnecessário se tornando conhecer dos demais vícios por esta arguidos. DECISÃO Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso, declarando a nulidade do acto recorrido. Custas pela Recorrida Particular, fixando-se a taxa de justiça em 400 € e a procuradoria em 200 €. Lisboa, 27 de Maio de 2004 Santos Botelho– Relator - Adérito Santos–Cândido Pinho