Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, casado, Técnico Verificador Tributário do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, residente na Av. …, n° …, …., Cova da Piedade, Almada, interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
Por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 15/10/1998 foi concedido provimento a tal recurso contencioso e, em consequência, anulado o acto impugnado (fls. 72 a 82).
Não se conformando com esta decisão do TCA da mesma interpôs o Sr. Secretário de Estado de Estado dos Assuntos Fiscais recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual por acórdão de 24/5/2000 “concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogou o acórdão sob censura, ordenando que o processo voltasse ao TCA para conhecimento dos restantes vícios” (fls. 155 a 169).
A entidade recorrente não se conformando com este acórdão do STA interpôs recurso para o Tribunal Pleno da 1ª Secção do STA com base em oposição de julgados.
Depois de proferido acórdão por este Tribunal Pleno no sentido da verificação da referida oposição de julgados, apresentou a entidade recorrente as suas alegações, terminando com as seguintes conclusões:
“A) Tal como decidiu o douto acórdão-fundamento, o despacho do Director-Geral dos Impostos de 28/2/1996 não preenche a noção de acto administrativo constante do art°120°do CPA.
Só os actos concretos da sua aplicação são que poderão caber, eventualmente, em tal noção.
- B)Consequentemente, não era passível de recurso hierárquico, o qual, de acordo com o art° 166° do CPA, tem por objecto «actos administrativos».
- C)Deste modo, interposto recurso hierárquico dele para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, não impendia sobre esta entidade o dever legal de decidir, pelo que o seu silêncio não o permite tacitamente indeferido.
- D)Logo, o recurso contencioso deste indeferimento deve ser rejeitado por falta de objecto.
- E)Decidindo em contrário, o douto acórdão-recorrido errou quanto à interpretação da lei, não podendo subsistir”.
Não apresentou contra-alegações o recorrido particular.
Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“O acórdão recorrido e o acórdão fundamento perfilham soluções opostas quanto à questão da recorribilidade do indeferimento tácito de recurso hierárquico, interposto para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do despacho do Director-Geral dos Impostos de 28/2/96 (o primeiro julgou o acto lesivo e com o tal, recorrível, e o segundo qualificou-o de mero acto interno, insusceptível de produzir lesão individual e concreta, logo, irrecorrível contenciosamente).
A meu ver, a oposição deve resolver-se pelo acolhimento da tese sufragada pelo acórdão recorrido.
Na verdade, afigura-se inquestionável que o despacho do DGI de 28/2/96, sobre o qual recaiu o acto recorrido, tem natureza revogatória do acto praticado pela mesma entidade em 28/11/90, tal como, aliás, revela a sua fundamentação contextual.
Ora, esse acto do DGI praticado em 28/11/90 recaiu sobre pretensão formulada pelo interessado em requerimento que apresentou (cfr. Relação de fls. 133 e segs. dos autos).
E há óbvia coincidência entre a questão fundamental decidida por um e outro despacho — em ambos se definindo certo posicionamento do interessado na escala remuneratória do pessoal da administração tributária em razão do cargo a que tem direito na carreira respectiva.
O acto secundário produziu, assim, efeitos em situação individual e concreta. É, por isso, lesivo da esfera jurídica do destinatário e em consequência susceptível de impugnação contenciosa”.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
No acórdão recorrido foram dado como assentes os seguintes factos:
- a)A… tem a categoria de Técnico Verificador Tributário do quadro de pessoal da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos.
- b)Tomou posse na categoria de Liquidador Tributário de 1ª Classe em 19/2/87, e tinha a média de classificação de serviço exigida pela al. a) do art°45° do Dec. Reg. n°42/83.
- c)Em 21/5/96 tomou conhecimento do despacho do Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos de 28/2/96, pelo qual lhe foi reconhecido o direito ao reposicionamento no NSR, sem que tal decisão produzisse efeitos retroactivos.
- d)Em 3/6/96 recorreu do despacho mencionado em 2.1.3, para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, não tendo obtido decisão.
- e)O presente recurso contencioso de anulação foi instaurado em 15/9/1997.
Foi com base nestes factos que o tribunal “a quo” concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão do TCA sob censura e ordenando que os autos baixassem ao mesmo TCA para conhecimento dos restantes vícios.
E é este acórdão de 24/5/2000 da Secção que constitui o objecto do presente recurso jurisdicional.
Como se referiu supra, por acórdão interlocutório de fls. 195 a 199, foi julgada verificada a oposição de acórdãos e determinado o prosseguimento do recurso.
É jurisprudência deste Tribunal Pleno (Acs. de 8/10/98-rec. n°43 938 e de 11/12/2002-rec. n°45286), as normas dos arts.765° a 767° do Código de Processo Civil, apesar da sua revogação pelo DL. n° 329-A/95, de 12/12, no âmbito da reforma do processo civil, continuam aplicáveis à tramitação do recurso por oposição de julgados no âmbito do contencioso administrativo.
De acordo com o nº 3 do art°766°, “o acórdão que reconheça a existência da oposição não impede que o tribunal pleno, ao apreciar o recurso, decida em contrário”.
Ora, é precisamente o que se verifica no presente caso, afigurando-se, agora ao Tribunal Pleno, contrariadamente ao decidido no citado acórdão interlocutório, que os dois acórdãos em confronto não divergem sobre a mesma questão fundamental de direito, pela simples razão de que os mesmos recaíram sobre situações não coincidentes.
Na verdade, só há oposição de decisões quanto à mesma questão fundamental de direito, para efeitos do disposto nas als. b) e b’) do antigo ETAF, quando os acórdãos em confronto aplicam as mesmas normas jurídicas de forma divergente a situações de facto essencialmente semelhantes (Ac. do TP de 11/12/2002-rec. n°45 286).
Apesar de numa abordagem um tanto superficial se afigure ser o elenco dos factos materiais da causa idêntico, já numa análise mais cuidada de tal matéria conclui-se que os dois acórdãos divergem, pois não está em causa a aplicação das mesmas normas jurídicas.
Assim, no acórdão recorrido, A… interpôs recurso contencioso para o Tribunal Central Administrativo do indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do despacho do Sr. Director Geral das Contribuições e Impostos de 28/2/96 pelo qual lhe foi reconhecido o direito ao reposicionamento no NSR, por força da promoção à categoria de Liquidador Tributário Principal a que tinha direito desde a data em que preencheu todos os requisitos para tal promoção automática (19.02.1990), embora tal decisão não produza efeitos retroactivos.
Precise-se que é esta parte do despacho de não produção de efeitos retroactivos que foi contenciosamente impugnada.
Por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 15/10/1998 foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado a parte do acto impugnado, por violação do art°145° n°2 do Código de Procedimento Administrativo.
Por acórdão do STA de 24/5/2000 foi aquele acórdão do TCA revogado, por entender que não se verificava aquele vício de violação de lei (violação do art° 145° n°2 do CPA) e ordenada a baixa do processo para conhecimento dos restantes vícios.
Em tal acórdão se escreveu:
“...Concordou a autoridade administrativa com a informação dos seus serviços que tinha como ilegais os actos a revogar, mas estava também ciente de que decorrera o prazo da sua impugnação sem que fossem objecto de recurso contencioso. Teve então a ilegalidade como sanada e apenas se preocupou em tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado. Ora, o art°140° do CPA permite a livre revogação dos actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que, como é o caso, sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários. E certo que o decurso do prazo de impugnação, sem que recurso seja interposto, não sana, diversamente do que se considerou, a invalidade do acto, mas impõe-se equiparar a revogabilidade nessas circunstâncias à revogabilidade dos actos válidos, dado o que dispõe o n°1 do artº 141º do CPA. A não ser assim, a Administração ficaria impedida de revogar tais actos, tendo em conta esse preceito e o decurso do prazo de impugnação. Na verdade, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a uma dupla exigência: que o seu fundamento seja a invalidade do acto revogado; que a revogação se opere dentro do prazo do recurso contencioso ou, interposto este, até a resposta da entidade recorrida. Não se equiparando as duas situações, de revogabilidade dos actos válidos e de revogabilidade dos actos anuláveis, mas relativamente aos quais se esgotou sem impugnação o prazo de recurso contencioso, à Administração seria vedada a revogação destes últimos, porventura com prejuízo para os administrados, o que é de todo inadmissível. Os actos ilegais, mas já inimpugnáveis contenciosamente, são revogáveis nos mesmos termos dos actos válidos, ou seja, com fundamento em razões de equidade ou conveniência. E são deste tipo as razões invocadas pela autoridade ora recorrente. Não faz ela apelo à ilegalidade do acto revogado, antes afirma a sua «convalidação» em virtude de estar extinto o prazo de recurso contencioso e o que procura é tão só harmonizar a situação remuneratória dos funcionários relativamente aos quais não se justificam disparidades, só explicáveis por circunstâncias de carácter fortuito. A revogação operada está assim sujeita ao disposto no n°1 do art°145° do CPA e apenas produz efeitos para o futuro ou, noutros termos, não é dotada de eficácia retroactiva, segundo a regra geral aí estabelecida. De acentuar, por último, que, por há muito ter decorrido o prazo de impugnação contenciosa do despacho revogado, é aqui inaplicável a tese, contrária aliás à orientação do Supremo Tribunal Administrativo, de que sobre a Administração impende a obrigação de revogar os actos ilegais, dado que, ainda a existir, tal obrigação só subsistiria até o termo do prazo do recurso contencioso ou, interposto este, até resposta da autoridade recorrida. De tudo o que vem de ser dito resulta que o despacho de 26/11/98 não enferma da violação de lei que o acórdão recorrido lhe imputa. No mesmo sentido, o acórdão de 23/2/2000-rec. n°44 862. Pelo exposto, acordam na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar o acórdão sob censura e em ordenar que o processo volte ao Tribunal Central Administrativo para conhecimento dos vícios restantes”.
No acórdão fundamento escreveu-se:
“Sustenta a recorrente, nas conclusões A) a D), que se trata de um acto interno, e não de um acto administrativo como o define o art°120° do CPA, pelo que era contenciosamente irrecorrível….Segundo a noção legal de acto administrativo contida no citado preceito: “consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” …. Detendo a nossa atenção sobre o despacho de 28/2/96 verifica-se que o mesmo contempla e analisa a situação de um conjunto de funcionários indeterminados que poderão estar em condições de, eventualmente, vir a beneficiar da solução nele preconizada, mas não individualiza nem permite identificar nenhum deles. Não define, directa e concretamente, a situação jurídico-individual de cada um deles perante a Administração. Não encerra qualquer estatuição autoritária sobre ela….Configura, assim, um acto inter e genérico, meramente orientador dos serviços, cuja eficácia se desenvolve toda ela no âmbito das relações interorgânicas ou de hierarquia, sem se projectar na esfera jurídica dos particulares sem actos operativos concretos, v.g., o processamento de vencimentos, sendo por isso mesmo desprovido de conteúdo decisório sobre a situação individual e concreta da ora recorrente que, de resto, não formulou qualquer pretensão ao seu autor. O facto de o seu conteúdo ter sido levado ao conhecimento desta em nada altera a sua natureza como vem sendo sido decidido por este Supremo Tribunal (Ac. do TP de 8/7198-rec. n°38 309). E outro tanto se diga quanto ao princípio da boa fé acolhido pelo art°6°-A do CPA. É que, contra o que de algum modo a recorrente defende, tal princípio não tem potencialidade para transformar um acto interno num acto administrativo contenciosamente recorrível (Ac. do STA de 23/9/99-rec. n° 44968). Eis porque o tão falado despacho não preenche a noção de acto administrativo emanada do art°120°. Só os actos concretos da sua aplicação à situação da recorrida é que poderão, eventualmente, caber em tal noção.
Nestas condições, não era possível, por si só, de recurso hierárquico, o qual à luz do preceituado no art°166° do CPA «tem por objecto actos administrativos». Daí que o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não tivesse o dever legal da decidir o recurso dele interposto, conforme é pacífico na jurisprudência deste Tribunal (Ac. de 20/5/94-rec. n°42 906). Não se verifica assim um dos pressupostos para a formação do indeferimento tácito do referido recurso. Significa isto que o recurso contencioso carece de objecto. Devia por isso ter sido rejeitado pelo tribunal a quo, por via do disposto no art°57° §4° do RSTA. Decidindo em contrário, o acórdão recorrido errou quanto à interpretação da lei, não podendo subsistir...”.
Da transcrição apura-se, assim, que no acórdão recorrido se decidiu que o despacho de 26/11/98, ao não lhe atribuir efeitos retroactivos não viola o art°145° n°2 do Código do Procedimento Administrativo, pelo que revogou o acórdão que decidiu existir tal violação e mandou conhecer dos restantes vícios assacados ao referido despacho.
Já no acórdão fundamento, se decidiu que o mesmo despacho não preenche a noção de acto administrativo emanada do art°120° do CPA.. Nestas condições, não era possível, por si só, de recurso hierárquico, o qual à luz do preceituado no art°166° do CPA «tem por objecto actos administrativos». Daí que o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não tivesse o dever legal da decidir o recurso dele interposto, conforme é pacifico na jurisprudência deste Tribunal. Não se verifica assim um dos pressupostos para a formação do indeferimento tácito do referido recurso. Significa isto que o recurso contencioso carece de objecto. Devia por isso ter sido rejeitado pelo tribunal a quo, por via do disposto no art°57° §4º do RSTA. Decidindo em contrário, o acórdão recorrido errou quanto à interpretação da lei, não podendo subsistir.
Estamos, pois, perante situações de direito diferentes, pelo que lhe sendo dado soluções também diferentes, não pode haver oposição de julgados como se referiu supra, para efeitos do disposto no art°24° al. b) do ETAF.
Com os fundamentos expostos, acordam em julgar findo o recurso.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Abril de 2005. – Pires Esteves (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Maria Angelina Domingues – Pais Borges – Santos Botelho – J Simões de Oliveira – Costa Reis.
