041891 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do artº. 100º. do Cód. Proc. Adm. não é aplicável no âmbito do procedimento administrativo que está na génese dos planos municipais de ordenamento do território, regidos pelo DL nº. 69/90, de 2/3.

II- A Portaria nº. 343/95, de 22/9/95, do Ministro das Finanças (DR II Série, de 14/10/95), constitui um regulamento de execução da disciplina plasmada no artº. 11º. da lei nº. 71/93, de 26/11, donde resulta ter aquele Ministro atribuições na matéria regulamentada, por tal resultar do mesmo artº. 11º.

III- Os pressupostos para a recusa de ratificação pelo Governo dos Planos a ela sujeitos, nos termos do nº. 1 do artº. 16º. do DL nº. 69/90, de 2/3, são vinculados, constituindo um quadro fechado, bastando o preenchimento de um qualquer desses pressupostos para que a recusa de ratificação surja como efeito legal.

IV- Tal recusa, quando tomada nos termos da conclusão anterior, não belisca o princípio constitucional da autonomia local.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município de Almada recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 24/4/2002 (fls. 343 e segts. dos autos), que negou provimento ao recurso contencioso que junto da mesma havia interposto tendo por objecto a Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97 (DR I Série-B, de 14/1/97), na parte em que esta, “ ratificando ” embora o Plano Director Municipal (PDM) de Almada, exclui de tal ratificação os segmentos do mesmo Plano identificados nos nºs. 2, 3 e 4 dessa Resolução.

Nas suas alegações para este Tribunal Pleno conclui o recorrente, Município de Almada, do seguinte modo, que se transcreve:

«I- Em geral

a) O acto recorrido, atento o seu conteúdo, para já não falar no caminho percorrido até chegar a ele, violou o princípio da autonomia local (vertido nos artºs. 6º., 65º., nº. 4, 237º., nº. 2, 239º., e 242º. da CRP) designadamente, na sua dimensão de garantia institucional, com o inerente regime, idêntico aos dos direitos, liberdades e garantias;

b) De igual modo, o acto recorrido violou o princípio da boa fé (artº. 6º., al. a) do CPA);

c) Entendendo de forma diferente, o douto acórdão recorrido violou as disposições legais referidas;

«II- A omissão da audição prévia

d) Quer o itinerário da elaboração e aprovação do PDM, pelo município, quer o da ratificação, pelo governo, se traduzem em procedimento autónomos, cada um com as suas diversas e próprias fases de iniciativa, instrução e decisão, esta consubstanciada no respectivo acto administrativo final (artº. 120º. do CPA), de autonomia diversa Assembleia Municipal e o Conselho de Ministros, respectivamente;

e) O município recorrente é, pois, titular da posição substantiva que se traduz no interesse em ver ratificado, e quanto antes, o PDM cuja elaboração e aprovação, através dos seus próprios órgãos, lhe incumbe;

f) A terminologia usada nos artºs. 100º. e segts. e 8º. do CPA (“interessados” e, mesmo, “particulares”), para densificar o princípio da participação constante do nº. 5 do artº. 267º. da CRP, traduz mera simetria com o paradigma da relação jurídica administrativa, tal como deficientemente “ pensada ” pelo CPA (artº. 54º.), mas de modo algum excludente dos interessados nos “ procedimentos públicos ”, ou de hetero iniciativa pública (no caso, do município recorrente), como de há muito esclareceu consagrada doutrina;

g) O acto recorrido, proferido sem audição prévia do interessado recorrente, e sem que dela tenha havido prévia dispensa, violou o disposto nos artºs. 8º. e 100º. e segts. do CPA;

h) Entendendo de forma diferente, o douto acórdão recorrido violou as disposições legais referidas.

«III- A natureza do controlo

i) Ao proceder às exclusões da ratificação – a qualquer das exclusões a que se procedeu, sublinhe-se – o acto recorrido fê-lo por motivos que exorbitam do controlo de mera legalidade e, inclusive, do que noutros entendimentos nesta matéria estão cometidos ao Governo pelo que violou o artº. 243º., nº. 1, da CRP (redacção então vigente) ou aplicou a al. c) do nº. 2 do artº. 16º. do DL nº. 69/90, em interpretação inconstitucional;

j) Entendendo de forma diferente, o douto acórdão recorrido violou as disposições legais referidas;

«IV- A exclusão da área da Margueira

l) A legislação que, no entender do douto acórdão recorrido, constitui base legal para excluir da ratificação a área da Margueira (1ª. parte dos nºs. 2 e 3 da Resolução nº. 5/97) (a Lei nº. 71/93, de 26 de Novembro e a Portaria nº. 264/95, de 11 de Agosto) são posteriores ao envio do PDM à DGOT com pedido de ratificação);

m) A pretexto do disposto em nº. 4 da Portaria nº. 343/95, do Ministro das Finanças, o acto recorrido invocou acto nulo, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (artº. 133º., nº. 2, al. b) do CPA), pelo que violou os nºs. 2, al. c) e 3 do artº. 16º. do DL nº. 69/90;

n) Sem conceder em relação a quanto se concluiu, mesmo a tese que recusa à ratificação a natureza de acto de tutela de mera legalidade não comporta, seguramente, um acto nulo como parâmetro de aferição de (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM, pelo que o acto recorrido sempre traduziria violação dos nºs. 2, al. c) e 3 do artº. 16º. do DL nº. 69/90;

o) Em todo o caso, e ainda nessa tese, ao substituir-se ao recorrente na sua competência dispositiva sobre o destino que o PDM atribuiu do solo da área da Margueira, para impor a sua própria opção quanto ao destino do mesmo solo (numa atitude que o Prof. Vieira de Andrade classifica de “ oportunismo urbanístico ”), o acto recorrido sempre teria violado o princípio da autonomia local;

p) A violação do principio da autonomia local seria tanto mais flagrante quanto é certo que, ao pretender-se substituir ao recorrente na opção pelo destino daquela área, o acto recorrido o fez por inequívoca motivação de índole financeira, vultosa, mas de todo alheia ao ordenamento do território;

q) Finalmente, como quer que se entenda a natureza da ratificação, e ainda que o disposto em nº. 4 da sempre referida Portaria nº. 343/95 relevasse da índole de instrumento planificatório e não constituísse acto nulo, e nem um nem outro é o caso, o verto é que quanto nele se contém não assume dimensão inter ou supramunicipal, pelo que, também deste modo, foram violados os nºs. 2, al. c) e 3 do artº. 16º. do DL nº. 69/90;

r) Entendendo de modo diferente, o douto acórdão recorrido violou as disposições legais referidas;

«V- A exclusão dos terrenos do PIA

s) Ao excluir da ratificação os terrenos da área do PIA (2ª. parte dos nºs. 2 e 3 da Resolução recorrida), com fundamento no programa cujo regime se conteve no DL nº. 164/93, de 7/5, cuja caducidade ocorreu em 31/12/96 (seu artº. 16º., nº. 1), o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos, pelo que incorreu em violação de lei;

t) Atenta a sua caducidade, o mesmo programa não pode ser parâmetro de aferição do PDM, pelo que foi violado o artº. 16º., nºs. 2, al. c) e 3 do DL nº. 69/90;

u) Se é certo que o referido DL nº. 164/93 ressalvou a continuação dos empreendimentos já concursados, também o regulamento do PDM, no seu artº. 21º. – excluído da ratificação – fez depender de acordo com o IGAPHE a urbanização nessa área pelo que, nessa parte, o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos ou, sem conceder, padece de vício de forma;

v) Sem conceder, as invocadas desactualização do PIA e anunciada conveniência da sua revisão, embora acompanhadas da alusão a uns genéricos equipamentos e a uns não revelados projectos, não permitem a compreensão da fundamentação, pelo que o acto recorrido sempre teria incorrido em vício de forma (artº. 125º. do CPA);

x) De novo sem conceder em relação a quanto imediatamente antecede quer em relação à conclusão i), quer a invocada desactualização do PIA, quer a futura revisão não consistem uma e / ou outra seja aferida a (in)compatibilidade ou (dês)articulação do PDM pelo que, nesta parte, o acto recorrido sempre teria violado o artº. 16º., nº.s 2, al. c) e 3 do DL nº. 69/90;

z) Entendendo de forma diferente, o douto acórdão recorrido violou as disposições legais referidas».

Juntou o ora recorrente, Município de Almada, parecer subscrito por um Ilustre Professor de Direito.

Contra-alegou a autoridade recorrida, o Conselho de Ministros, sustentando o improvimento do presente recurso jurisdicional.

O Exmº. magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Pleno é de parecer contrário, defendendo o provimento do mesmo recurso.

Redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.

Conforme resulta da exposição que se acabou de fazer, o ora recorrente – Município de Almada – impugnou contenciosamente perante a Secção a Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97 (DR I série – B, de 14/1), que ao ratificar nos termos do artº. 16º., nº. 1, al. a), do então vigente DL nº. 69/90, de 2/3 (alterado pelo DL nº. 211/92, de 8/10 e pelo DL nº. 155/97, de 24/6), o PDM daquele mesmo município, excluiu de tal ratificação, ao abrigo das disposições combinadas da al. c) do nº. 2 e do nº. 3 do referido DL nº. 69/90, que expressamente invocou, os segmentos do respectivo regulamento, que identificou nos nºs. 2, 3 e 4 da mesma Resolução, a saber:

a) A área com a classificação de espaço industrial denominada “Margueira”, localizada na Unidade Operativa de Planeamento e Gestão 1 (UNOP1) do Regulamento do Plano, bem como os artºs. 13º., 110º. e 111º. do mesmo, que se relacionam com tal UNOP (nº. 2).

b) Os terrenos incluídos no Plano Integrado de Almada (PIA) e localizados na UNOP3 do Regulamento, bem como os artºs. 21º. a 28º. e 100º. de tal Regulamento, que dizem respeito àquela UNOP (nº. 3).

c) O artº. 18º. do mesmo Regulamento, no qual, incluído na UNOP2, surge como “ espaço de uso militar ” o Arsenal do Alfeite ( nº. 4 )

O acórdão da Secção apreciou, como lhe competia, todos os vícios que na perspectiva do ora recorrente, Município de Almada, inquinariam a decisão da Resolução do CM de excluir da ratificação do respectivo PDM os espaços acima identificados do mesmo, bem como as regras jurídicas a eles referentes constantes do correspondente Regulamento.

E, como já se disse, o aresto da Secção todos os vícios afastou, negando provimento ao recurso contencioso.

Ora o Município de Almada, na impugnação que de tal decisão agora traz para este Tribunal Pleno, exclui dela – por ser a esse respeito completamente omisso nas respectivas alegações – a matéria relativa à exclusão da ratificação no que diz respeito ao espaço de uso militar correspondente ao Arsenal do Alfeite.

Daí que semelhante matéria, melhor a decisão do aresto da Secção sobre a mesma, não possa ser apreciada no presente recurso jurisdicional.

Circunscrito que se encontra o seu âmbito, passemos a dele conhecer.

E importa começar – dado ser matéria que toca igualmente a decisão de recurso de ratificação no seu todo – pelo que diz respeito à omissão da audiência do órgão autárquico, a Assembleia Municipal de Almada, prévia à decisão de exclusão da ratificação contida na Resolução impugnada, audiência essa que seria no caso devida, por ser aplicável nesse âmbito o disposto no artº. 100º., do Cód. Proc. Adm., como defendia e continua agora a defender o ora recorrente, o Município de Almada.

O acórdão da Secção afastou semelhante tese.

E isto porque, conforme nele se explanou, como resulta quer do artº. 267º. da Constituição, quer de vários preceitos do Cód. Proc. Adm. (v.g. artºs. 59º., 61º. e segts, 88º., nº. 2, 96º., 97º. e 118º.), o dever de audiência previsto no artº. 100º. daquele Código diz respeito às relações (jurídico-administrativas) que intercedem entre os particulares e a Administração e não às que surgem quando estão em causa duas (ou mais) entidades públicas.

Pelo que o Conselho de Ministros não se encontrava adstrito a ouvir a Assembleia Municipal de Almada previamente à sua decisão de recusa (parcial) de “ratificação” do PDM por aquela aprovado.

Também se subscreve semelhante entendimento.

Primeiro porque o Cód. Proc. Adm., como resulta logo do seu artº. 54º., ao falar da iniciativa do procedimento administrativo apenas tem presente a oficiosa e a dos particulares interessados, e não também a que é promovida por um órgão administrativo diferente do que tem competência para decidir (a chamada “ iniciativa pública heterónima ”).

Depois porque, em consonância com semelhante ideia, o Cód. Proc. Adm., sempre que se refere a “ interessados ” tem em mente os particulares (cfr., a título meramente exemplificativo, os seus artºs. 52º., 54º., 55º., nº. 1, 56º., 59º., 60º., 61º. e 74º.).

Daí que o alcance da expressão “ interessados ”, constante do artº. 100º., agora em causa – que confere aos mesmos, no respectivo procedimento, o direito de serem nele ouvidos antes da decisão final, nomeadamente sobre o sentido provável desta – seja equivalente ao de “ particulares ”.

Por outro lado, e finalmente, não se vê razão para, por analogia, aplicar a regra do artº. 100º. aos procedimentos quando de iniciativa pública heterónima, como no caso é o da elaboração de um PDM, sujeito ao regime jurídico então aplicável do DL nº. 69/90, de 2/3 (com as alterações introduzidas pelo DL nº. 211/92, de 8/10 e pelo DL nº. 155/97, de 24/6).

Na verdade, como justamente se observa no acórdão recorrido, a elaboração de planos urbanísticos é uma realidade procedimental específica, já que traduz uma harmonização e concertação entre vários sujeitos públicos (da administração autárquica e central), face aos interesses, de âmbito diverso, que prosseguem, nela se compreendendo a participação dos particulares interessados (inquérito público).

Ora, sendo assim, o enxerto puro e simples em semelhante procedimento da formalidade do artº. 100º., do Cód. Proc. Adm., na fase anterior à chamada “ ratificação ” do PDM por parte da Administração Central, quando esta se proponha recusar aquela no todo ou em parte, poderia levar a dificuldades de difícil superação e de enredar o processo genético do plano urbanístico em formalismos sem justificação.

Conclui-se assim, tal como decidiu o acórdão recorrido, não ser a norma do artº. 100º. do Cód. Proc. Adm. aplicável no âmbito do procedimento administrativo que está na génese dos planos municipais de ordenamento do território (PDMs), regidos pelo DL nº. 69/90.

Improcede, assim, a matéria das conclusões d), e), f), g) e h) da alegação.

Vejamos agora o ataque que o ora recorrente desfere contra o acórdão da Secção no que tange à parte do mesmo em que se desatenderam os vícios que aquele atribuía à Resolução impugnada ao recusar a “ ratificação ” do PDM em causa relativamente à área (“espaço industrial”), denominada “ Margueira ”.

Antes, porém, interessa fazer história dos dados normativos que estiveram na base de tal recusa de ratificação.

O DL nº. 44708, de 20/11/62, fazendo-se eco do “ interesse nacional e urgência na criação de um estaleiro naval para construir docas e reparar grandes unidades ”, autorizou o Governo, pelo Ministro da Economia, a conceder à Sociedade Lisnave – Estaleiros Navais de Lisboa, S.A.R.L., licença para construir e explorar um estaleiro naval de construção e reparação de embarcações nacionais e estrangeiras na área do porto de Lisboa (artº. 1º.), para o que no mesmo, entre Cacilhas e a Base Naval de Lisboa, no Alfeite, foram para o efeito reservadas zonas para construção, protecção e expansão do estaleiro (artº. 2º.).

Correndo as obras desse estaleiro à custa da Lisnave (artº. 4º.), dispôs o artº. 5º. que os locais dessas obras “ serão desafectadas do domínio público e vendidas à Lisnave, a requerimento desta sociedade, embora sobre eles se mantenha a jurisdição da Administração-Geral do Porto de Lisboa ”, preceituando por sua vez o § 2º. do artº. 5º. que “ a desafectação tornar-se-á efectiva, para todos os efeitos, por despacho do Ministro das Comunicações lançado sobre o requerimento da Lisnave ”.

Fixemos, agora, a nossa atenção sobre os artºs. 6º. e 7º. do mesmo diploma.

Enquanto o primeiro dispunha que os locais vendidos à Lisnave ao abrigo do próprio diploma “ reverterão para o Estado se aquela sociedade deixar de exercer a sua actividade tanto de reparação como de construção naqueles locais ”, o artº. 7º. previa que se essa “ reversão tiver lugar decorridos dez anos de exploração, o Estado, através do Ministério das Comunicações indemnizará a Lisnave por todas as obras fixas, edifícios e equipamentos, uns e outros indispensáveis ao funcionamento das docas existentes nos locais revertidos ”, fixando regras para o cálculo da indemnização e instituindo para o efeito uma comissão tripartida cuja composição fixava (2ª. parte do artº. 7º. e seu § único).

No Orçamento suplementar ao Orçamento do Estado para 1993 (DR I séria, nº. 277, de 26/11/93 – Suplemento), no seu capítulo V, epigrafado “ Reestruturação de empresas ”, e no artº. 11º. do mesmo – único preceito aliás de tal capítulo – dispôs-se, na parte que agora interessa, que no âmbito do plano de reestruturação e reconversão da Lisnave, ficava “ o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças ( … ) a pagar à empresa a indemnização prevista no DL nº. 44708, de 20 de Novembro de 1962 ” (nº. 1), ficando ainda aquele Ministro das Finanças autorizado a “ alienar o património da Lisnave revertido para o Estado, pelo valor da indemnização paga à empresa, nos termos e condições a estabelecer ” (nº. 4).

Por sua vez, o nº. 6 do referido artº. 11º. dispunha que o descrito regime dependia “ do acordo da Lisnave e de que os bancos credores da empresa se comprometam a adquirir, pelo valor da indemnização a pagar, o património que reverte para o Estado, através de uma sociedade ou fundo de investimento a constituir com aquele e, eventualmente, com outras entidades ”.

Segue-se a Portaria nº. 264/95, de 11/8/95, do Ministro das Finanças (DR, II série, nº. 200, de 30/8/95).

No seu preâmbulo, na parte que agora interessa, lê-se que “ procede-se à criação de um fundo de investimento imobiliário fechado cuja especificação decorre de tratar-se de uma medida instrumental integrante do plano de reestruturação e reconversão da Lisnave, o qual prevê que o conjunto dos bancos credores da mencionada empresa venham a adquirir o património do estaleiro da Margueira através de um fundo de investimento a constituir para o efeito e do qual serão titulares na proporção dos seus créditos ”.

Segundo o artº. 1º. de tal Portaria, “ é autorizada a constituição do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital, cuja administração, gestão e representação serão asseguradas pelo .... ”.

Finalmente surge a Portaria nº. 343/95, de 22/9 (DR II série, nº. 238, de 14/10) também do Ministro das Finanças.

No seu preâmbulo resume-se a história da desactivação do estaleiro da Margueira, desde a sua criação, com o já referido DL nº. 44708, passando pela Lei nº. 71/93 e culminando com a já também mencionada Portaria nº. 264/95.

Na sua parte dispositiva, e “ ao abrigo dos artºs. 6º. e 7º. do DL nº. 44708, de 20/11/62 ”, estabelece-se que “ o Estado subscreve a totalidade das unidades de participação ( … ) do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital ( … ) ” – nº. 1º., enquanto no seu nº. 2º. se preceitua que, “ o Estado realiza a subscrição das unidades de participação ( … ) do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital, com a afectação de todos os terrenos, edifícios, construções e equipamentos ( … ) que reverteram para o património do Estado, que assim passam a ser propriedade daquele Fundo ”.

Por sua vez, dispõe-se no artº. 4º. da mesma Portaria que, “ os terrenos destinam-se à execução de um plano de utilização e urbanização, a elaborar pela sociedade gestora do fundo de investimento em conjunto com o Estado, e em conjunto com a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, a Câmara Municipal de Almada e a Administração do Porto de Lisboa ”.

Da história dos dados normativos relevantes no caso sub judice, acabados de fazer, resulta no essencial que a área, com a classificação de “ espaço industrial ” denominada Margueira e localizada na UNOP1 do Regulamento do PDM de Almada em causa, era propriedade da Lisnave que a adquiriu, depois de desafectada do domínio público do Estado, para o efeito de aí construir um estaleiro de construção e reparação navais que fora licenciado, tudo ao abrigo do DL nº. 44708.

Só que a área referida reverteu para o Estado (Integrando-se no seu domínio privado.) nos termos deste diploma (artº. 6º.), por a Lisnave ter deixado de exercer nela tanto a actividade de reparação como de construção de navios, constituindo-se porém o Estado na obrigação de indemnizar aquela, por se verificar o pressuposto definido no artº. 7º. do mesmo DL nº. 44708.

Por força do artº. 11º. da Lei nº. 71/93 (Orçamento Suplementar ao Orçamento do Estado para 1993) foi o Ministro das Finanças autorizado a pagar à Lisnave a referida indemnização (nº. 1), bem como a alienar, nos termos e condições a estabelecer, o património entretanto revertido para o Estado (nº. 4 do mesmo artº. 11º.), tudo na dependência de acordo da Lisnave e do compromisso assumido pelos respectivos credores de aquisição do património revertido para o Estado pelo valor da indemnização a pagar, através de uma sociedade ou fundo de investimento a constituir.

Fundo este que, sob a espécie de fundo de investimento fechado, denominado “ Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital ”, foi constituído através da já referida Portaria nº. 264/95, do Ministro das Finanças (artº. 1º.), tendo o Estado, por força da Portaria nº. 343/95 (nº. 1), subscrito a totalidade das respectivas unidades de participação através da entrada para o mesmo Fundo, que assim passa a ser seu proprietário, de todo o património que fora revertido para o Estado, nos termos já assinalados.

Estamos em condições de agora apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o Município de Almada, a primeira das quais é a alegada nulidade da Portaria nº. 343/95, por falta de atribuições do seu autor, o Ministro das Finanças, uma vez que o nela estatuído serve de fundamento – a par da al. c) do nº. 2 e do nº. 3 do DL nº. 69/90 – para excluir da ratificação, pela Resolução impugnada, do espaço industrial “ Margueira ”, bem como dos correspondentes artºs. 13º., 110º. e 111º. do regulamento do PDM de Almada.

É certo que pelo artº. 7º. do DL nº. 44708, como se viu, a atribuição da indemnização à Lisnave pela reversão para o Estado dos terrenos àquela vendidos, em resultado da cessação da actividade de reparação e construção de navios licenciada à mesma, após 10 anos de actividade, foi cometida ao Ministro das Comunicações.

Só que a Lei nº. 71/93, como se vê do mais acima exposto, conferiu competência em tal matéria, diferentemente, ao Ministro das Finanças, bem como ao destino último do património revertido, que passou a poder ser o da sua inclusão num fundo de investimento imobiliário, a título de entrada do Estado, como forma de pagamento (dação) dos credores da Lisnave, como veio a acontecer através das já referidas Portarias nºs. 264/95 e 343/95, ambas do Ministro das Finanças, regulamentos estes que colhem o necessário suporte legal (regulamentos de execução) na citada Lei nº. 71/93 (artº. 11º.), não padecendo pois de ilegalidade.

Aliás é indiferente – contrariamente ao defendido pelo recorrente – que a Lei nº. 71/93 e a Portaria nº. 264/95 possam ser, como o mesmo alega, “posteriores ao envio do PDM à DGOT com pedido de ratificação”, isto porque o que interessa é apenas que aquele regulamento seja posterior à vigência daquela lei, por forma a poder ter respaldo suficiente na mesma, como vimos mais acima que acontece.

Improcede a matéria das conclusões l), m) e n) da alegação.

Vejamos, agora, o que se prende com a alegada violação dos nºs. 2, al. c) e 3 do artº. 16º. do DL nº. 69/90, ao abrigo dos quais foi recusada a ratificação do PDM no seu segmento agora em apreciação (“ área da Margueira ”), pela Resolução impugnada.

Também aqui carece de razão o recorrente, como igualmente decidiu o acórdão recorrido.

Segundo o artº. 16º., nº. 2 do DL nº. 69/90 a “ ratificação ” destina-se – no caso, do PDM de Almada – a verificar a conformidade do plano municipal “ com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supra municipal ” [citada al. c) ].

Ora já se viu que a Portaria nº. 343/95, juntamente com a antecedente Portaria nº. 264/95, constituem execução da Lei nº. 71/93, pois se contêm nos parâmetros que esta última, com vista à integração da respectiva disciplina, fixou à Administração (no caso ao Ministro das Finanças) no âmbito regulamentar da mesma lei.

Sendo assim, a questão que se coloca é a de saber se tanto a criação do já referido fundo imobiliário – o “Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital” - com a consequente integração no mesmo, por parte do Estado, com o património revertido em seu favor, a fim de nele ser executado um “ plano de utilização e urbanização ”, nos termos melhor especificados no nº. 4 da citada Portaria da al. c) do nº. 2 do DL nº. 69/90, é susceptível de integrar a previsão da al. c) do nº. 2 do artº. 16º. do DL nº. 69/90, por forma a servir como fundamento da exclusão da área da Margueira da ratificação do PDM em causa, como vimos que aconteceu com a Resolução impugnada.

Trata-se de questão que merece resposta afirmativa.

A possibilidade de criação do Fundo de Investimento (imobiliário) foi, já se viu, aberta pela Lei nº. 71/93 e posta em execução pelas posteriores Portarias nºs. 264/95 e 343/95.

Ora tal Fundo, uma vez constituído, supõe a gestão do respectivo património – constituído pelo solo e edificações respectivas – , o que no caso se verificará, nos termos do nº. 4 da Portaria nº. 343/95, através de um plano de utilização e urbanização, a elaborar de acordo com o disposto no mesmo nº. 4 daquela Portaria.

Tudo com respaldo último no artº. 11º. da Lei nº. 71/93, que no uso da liberdade constitutiva própria do legislador abriu caminho a semelhante solução.

Alega contudo o recorrente que semelhante entendimento afronta o princípio da autonomia local (artºs. 235º., 237º. e 242º. da Constituição).

Mas também não é assim.

Não vindo questionada directamente a constitucionalidade da norma plasmada na al. c) do nº. 2 do artº. 16º. do DL nº. 69/90, de 2/3, do que se trata, afinal, é saber se um PDM – no caso o PDM de Almada – enquanto regulamento administrativo, na sua parte dispositiva tem de respeitar normas de grau hierárquico superior, nomeadamente de natureza legislativa, cujas soluções possam ter incidência, limitando-o, o poder autárquico no que diz respeito às regras vasadas nos planos urbanísticos que promova, questão que, como é evidente, merece resposta afirmativa, atento o princípio da hierarquia das fontes de direito, que resulta do artº. 112º. da Constituição.

Ora o que é evidente é que a definição constante do PDM em causa da área denominada “ Margueira ” como espaço industrial (cfr. os artºs. 13º., 110º. e 111º. desse Plano) conflitua com o artº. 11º. da Lei nº. 71/93, cujas soluções abrem a possibilidade de o respectivo solo, bem como o nele edificado, possam vir a ser integrados, como entrada feita pelo Estado, seu proprietário (domínio privado), para um fundo imobiliário, o que, como vimos, veio a ser depois efectivado através das Portarias nºs. 264/95 e 343/95, que vieram complementar o disposto naquele artº. 11º. da Lei nº. 71/93.

Violando os preceitos referidos do PDM de Almada o disposto no artº. 11º. da Lei nº. 71/93, com os quais se tinham de conformar, a recusa da sua “ ratificação ” pela Administração Central também encontraria apoio na al. a) do já citado nº. 2 do artº. 16º. do DL nº. 69/90, o qual, na parte que agora interessa, dispõe que a ratificação dos Planos pelo Governo destina-se a verificar a sua conformidade “ com as disposições legais e regulamentares vigentes ”.

E como os pressupostos da recusa de ratificação pelo Governo dos Planos a ela sujeitos são vinculados [als. a), b) e c) do nº. 2 do artº. 16º. e do DL nº. 69/90], constituindo um quadro fechado, bastando o preenchimento de um qualquer desses pressupostos para que a recusa da “ ratificação ” surja como efeito legal, sempre a recusa de ratificação constante na Resolução impugnada, no seu segmento agora em consideração, encontraria fundamento, também, na al. a) do nº. 2 do artº. 16º. já referido.

Não se vê, pois, como de tal recusa de “ratificação” possa surgir beliscado o princípio da autonomia local, no caso do Município de Almada.

Improcede deste modo a matéria das conclusões a), i), j) o) p) q) e r) da alegação.

Vejamos, agora, a exclusão da “ ratificação ” do PDM em causa relativa aos terrenos incluídos no Plano Integrado de Almada e localizados na UNOP3 daquele Plano.

Resulta da Resolução impugnada que tais terrenos, bem como a al. c) do artº. 8º. e ainda os artºs. 21º. a 28º. e 100º. do Regulamento do Plano (Isto sem prejuízo, como se lê na Resolução, “ do disposto nos artºs. 121º. e 124º. sobre as infra-estruturas ferroviárias em construção”.), foram excluídos da “ratificação” concedida em geral por aquela Resolução ao mesmo Plano.

Só que semelhante segmento decisório da Resolução nem padece de falta de fundamentação, nem, tão pouco, de erro de direito, tal como entendeu e bem o acórdão ora recorrido, contrariamente ao defendido pelo recorrente tanto perante a Secção como neste Tribunal Pleno no seu presente recurso jurisdicional.

Na verdade, basta ler os 6º. e 7º. parágrafos, largamente transcritos da Resolução impugnada, para facilmente concluir dela resultar explicitadas com suficiência as razões que levaram a Resolução, no seu segmento em causa, a decidir pela exclusão agora considerada.

Quanto ao invocado erro de direito, escreveu-se no acórdão recorrido:

«Atentemos, no entanto, se o enunciado nos aludidos pressupostos do acto padece de erro de direito, concretamente ao referir-se no plano do projecto de intervenção na área abrangida pelo Plano Integrado de Almada (PIA), aos empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no DL nº. 164/93, num total de 1573 fogos, por invocada caducidade de tal diploma.

«Aquele diploma criou o Programa de Construção de Habitações Económicas, visando a construção de habitação a baixos custos nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, a realizar mediante concurso público promovido pelo IGAPHE – Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (artºs. 1º e 2º).

«Disse-se no nº. 1, al. b) do artº. 16º. daquele DL nº. 164/93, que o aludido regime enunciado no diploma vigoraria até 31/12/96, e daí a invocada caducidade.

«Sucede no entanto que, independentemente de o nº. 2 daquele artº. 16º. ressalvar a aplicação do regime enunciado no DL nº. 164/93 aos empreendimentos cujos concursos tivessem sido abertos antes daquela data de 31/12/96, a eventual ratificação da parte do PDM que contendesse com o PIA, apontaria o que oportunamente fora legislado a tal respeito.

«Com efeito, o PIA que fora aprovado em Maio de 1971 (de harmonia com o enunciado no nº. 1 do artº. 25º do DL nº. 576/70, de 24 de Novembro, e artº. 12º. do DL nº. 583/72, de 30 de Dezembro), previa construções de 12.500 fogos só na 1ª e 2ª fases (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº. 7/84, in DR de 18/1/84), aprovação deferida à Administração Central, de harmonia com o citado nº 1 daquele artº. 25º

E conclui o aresto ora recorrido, nesta sua parte, do seguinte modo:

«Ora, a regulamentação quanto ao uso e classificação dos solos abrangidos pelo PIA não poderia deixar de ter em conta tais conhecimentos legais. Assim sendo, e tendo em vista o enunciado nas als. a) e c) do nº. 2 do artº. 16 do DL nº. 69/90, poderia o Governo como fez através da RCM impugnada, reservar a ratificação no que tange à regulamentação contida no PDM quanto a tais terrenos.»

Concorda-se inteiramente com o entendimento constante dos passos acabados de transcrever do acórdão recorrido.

Improcede assim a matéria das conclusões s), t), u), v) e x) da alegação.

Resta a matéria das conclusões b) e c) da mesma, nas quais se pretende, na esteira do já defendido perante a Secção, ter a Resolução impugnada ofendido o princípio da boa fé (artº. 6º. A) do Cod. Proc. Adm.).

Mas também não é assim, como bem se julgou no acórdão recorrido.

É certo que o procedimento que culminou com a prolação daquela Resolução, de 5/12/96, que ratificou o PDM de Almada, com as exclusões já referidas, foi sujeito a delongas.

Pois, como resulta do acórdão da Secção, tudo começou com a aprovação, em 18/6/93, pela Assembleia Municipal de Almada, do respectivo PDM, remetido em 26/7/95 à Direcção-Geral de Ordenamento do Território, com pedido de ratificação, ratificação porém recusada através da Resolução do Conselho de Ministros nº. 100/95 (DR I Série – B, de 9/10), da qual foi interposto recurso contenciosos para este Supremo Tribunal.

Na pendência deste recurso foi aquela Resolução revogada por outra do Conselho de Ministros (Resolução nº. 5/97, DR I Série – B, nº. 11, de 14/1).

Finalmente surgiu então a Resolução nº. 5/97, impugnada contenciosamente nos presentes autos.

Só que as descritas delongas num procedimento apenas sujeito, quando muito, a alguns prazos meramente ordenadores, desacompanhadas do apuramento de quaisquer outros factos, é insusceptível de por si fundar um juízo de ter no caso a Administração Central agido – face ao Município de Almada – e, no aludido procedimento administrativo, com violação do princípio da boa fé.

Improcede assim também a matéria das conclusões b) e c) da alegação.

Termos em que se decide negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Março de 2006. - Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo (relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - Luís Pais Borges - Jorge Manuel Lopes de Sousa - José Manuel Almeida Simões de Oliveira.