01482/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Apenas a ausência absoluta de motivação, isto é, a inexistência absoluta de fundamentos de facto e de direito, torna operante a nulidade prevista na al. b), do n° 1 do artº 668° do CPC.

II- O acto da Administração que, em 1997, reconheceu inovatoriamente ao interessado o direito ao descongelamento de um escalão desde 1991 não tem natureza revogatória já que não havia acto anterior definidor da situação individual e concreta em causa.

III- De acordo com o artº 34°, n° 3 do DL n° 155/92, de 28/7, o pagamento das obrigações resultantes dos encargos relativos a anos anteriores e deles transitados, prescreve no prazo de três anos, "a contar da data em que efectivamente se constituiu o efectivo dever de pagar".

IV- Reporta-se tal normativo a dívidas exigíveis já efectivamente liquidadas e que não foram pagas no momento em que se venceu a obrigação, estabelecendo-se o prazo máximo de três anos para o pagamento dessa dívida existente, sob pena da sua prescrição.

V- Assim, a restrição imposta pelo acto referido em I., ao autorizar o processamento das diferenças remuneratórias, apenas relativamente aos últimos três anos, com fundamento no citado normativo, é ilegal já que a dívida para com o recorrente só se constitui e se torna exigível com a prolação desse acto.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... (id. a fls. 2), interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na sequência de recurso hierárquico, que lhe dirigiu em 18.12.97, do despacho de 3.11.97 do Sr. Director Distrital de Finanças de Faro, a que se reporta o docº nº 2 junto com a petição de recurso.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 59 e segs, foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto contenciosamente recorrido.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a entidade recorrida, Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal, cujas alegações, de fls. 75 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1) Desde logo, cumpre realçar, como também se faz no douto acórdão recorrido, que o autor do acto — Director Distrital de Finanças - não tinha competência para o praticar.

2) Daí que não estivesse habilitado, e nem sequer estava apoiado por pareceres de juristas sobre a pretensão da recorrente, para decidir.

3) Todavia, ao menos, limitou os efeitos retroactivos da revogação aos últimos três anos, conforme consta do próprio despacho.

4) Donde, é só nessa medida que entendemos que o n° 2 do art° 169° do CPA, deve ter como pressuposto a competência do autor do acto.

5) Por esse motivo é pertinente, em nosso entender, ter sido invocado pela entidade recorrida que a recorrente não obteve, ainda, um acto definitivo e executório que pudesse ser contenciosamente sindicado.

6) E, por isso, o recurso deveria ter sido rejeitado.

7) O douto Acórdão ora recorrido é, salvo o devido respeito, nulo, por ter incorrido nos vícios previstos nas als. b), c) e d) do art° 668° do C PC.

8) Na verdade, na fundamentação do Acórdão recorrido e ao que nos é permitido entender, parece admitir-se que o acto revogado e a sua ilegalidade são elementos firmados na ordem jurídica e não constituem questão submetida à apreciação do julgador, como, aliás, sempre o defendemos, e que a ser válido, a atribuição de eficácia retroactiva constituirá um poder discricionário do seu autor, para depois concluir, em oposição com o que atrás tinha afirmado, que o acto revogado é um acto inválido e que por isso tinha que ser revogado com eficácia retroactiva.

9) Ora, decorrido o prazo legal previsto no art° 141° do CPA, sem que o acto inválido seja impugnado, o mesmo consolida-se e convalida-se na ordem jurídica não mais podendo a Administração, ou os tribunais, invocar a ilegalidade como fundamento da revogação, daí que o acto de 97-11-03 do DDFF tenha sido proferido com base em critérios de oportunidade, de conveniência e de reavaliação do interesse público que à Administração compete prosseguir.

10) Ou seja, não tendo o acto de 97-11-03 do DDFF sido proferido no prazo legal previsto no art° 141° do CPA não podia mais a Administração revogar o acto com fundamento na ilegalidade, sob pena de o acto ficar viciado de incompetência “ratione temporis”.

11) A interpretação efectuada pelo Acórdão posterga completamente um dos princípios enformadores do Estado de Direito: o da segurança jurídica e o prazo previsto no art° 141º do CPA que veio consagrar, por via legislativa, o regime jurídico de revogação de actos ilegais.

12) Faz também uma indevida interpretação e aplicação do art° 145° do CPA: do seu n° 1 porque estando em causa um acto já consolidado e convalidado na ordem jurídica, a revogação só podia ter efeitos para o futuro; do n° 2 porque não podia mais a Administração, decorrido o prazo legal estatuído no art° 141°, revogar o acto com fundamento em ilegalidade e atribui-lhe efeitos retroactivos; e do n° 3 porque aí é dado o poder discricionário à Administração de atribuir efeitos retroactivos ao acto estando, agora, o tribunal a substituir-se à Administração quanto ao poder discricionário de atribuição de tais efeitos.

13) Não se mostra, pois, ter sido violado, pela Administração, o art° 145° n° 2 do CPA.

14) O douto Acórdão ora recorrido retira, ainda à Administração, a faculdade de utilizar os critérios de justiça, oportunidade e conveniência na apreciação do interesse público que, nos termos do art° 266° da CRP, lhe compete prosseguir, banindo-se a revogação propriamente dita e impondo-lhe o uso exclusivo da revogação anulatória, o que viola os art°s 138° e segs. do CPA.

15) Não demonstrou o Acórdão ora recorrido: 1º) que o acto do DDFF de 97-11-03 é um acto com um conteúdo revogatório e 2°) que o acto “revogado” era ilegal.

16) O acto do DDFF de 97-11-03, não promoveu nenhum funcionário à classe imediata, mas sim, um simples reposicionamento da funcionária no NSR.”

1.4. A Recorrente contenciosa contra-alegou pela forma constante de fls. 87 e segs, defendendo o improvimento do presente recurso jurisdicional.

1.5. O processo foi remetido ao T.C.A. a fim de se pronunciar sobre as nulidades arguidas nas alegações de recurso, tendo aquele Tribunal proferido o acórdão de fls. 99 e segs, no qual se pronunciou pelo “indeferimento” das aludidas nulidades.

1.6. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 106, do seguinte teor:

“Em apreço no presente recurso jurisdicional interposto de acórdão do TCA de fls 59 e ss, para além da invocada nulidade do acórdão que não apercebemos atentas as razões explanadas no acórdão de fls 99 e v°, está a questão da limitação da retroactividade dos efeitos do descongelamento do escalão resultante da aplicação efectuada no acto contenciosamente recorrido do artigo 34° do DL 155/92 de 28.07 à situação jurídica da recorrente contenciosa, na medida em que apenas se autorizou o processamento dos respectivos abonos relativamente aos últimos três anos.

Sobre questão idêntica à aqui em apreço se debruçou já este STA, designadamente no acórdão de 02.04.2003, no rec n° 1442/02, do qual nos permitimos transcrever a seguinte passagem:

“... o citado art.° 34º reporta-se a dívidas exigíveis já efectivamente liquidadas e que não foram pagas no momento em que se venceu a obrigação, estabelecendo-se o prazo máximo de três anos para o pagamento dessa dívida existente, sob cominação da respectiva prescrição.

Na presente situação estamos perante um despacho que reconheceu inovatoriamente à recorrente o direito ao descongelamento de um escalão, criando a própria obrigação que pretende limitar os seus efeitos retroactivos. Não se trata pois de um acto revogatório, isto é, que vai incidir sobre os efeitos fixados por um anterior acto administrativo consolidado na ordem jurídica. Tal acto só seria revogatório se anteriormente tivesse sido proferido acto administrativo regulando a situação individual e concreta em causa, ou seja, um acto definidor da situação da recorrente quanto ao seu posicionamento no escalão em causa. E tal situação não se verifica, já que não houve nenhuma pronúncia anterior da Administração sobre tal questão.

Assim, a restrição imposta pelo acto recorrido quanto ao direito reconhecido à recorrente é ilegal, ... “.

Não havendo motivos para divergir deste entendimento, e louvando-nos na posição já assumida nos autos pelo Ministério Público no seu parecer de fls 52 a 54, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“a) Por requerimento dirigido ao Sr. Director Distrital de Finanças de Faro, a recorrente requereu o descongelamento de 1 escalão ao abrigo do Dec-Lei 204/91 de 7 de Junho; -

b) A recorrente perfez 7 anos de antiguidade na categoria de liquidador tributário em 1.08.91, conforme foi reconhecido pelo Sr. D.D.F. de Faro; c) Apesar de ter reconhecido o direito ao mencionado reposicionamento, o Sr. D.D.F. autorizou apenas o processamento dos retroactivos referentes aos últimos três anos, invocando para tal restrição o disposto no art° 34º do D.L. 155/92 de 28.7.

d) A recorrente interpôs recurso hierárquico para a autoridade recorrida e, do silêncio desta, gerador de indeferimento tácito, o presente recurso contencioso;”

2.2. O Direito

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais impugna o acórdão do T. Central Administrativo, proferido a fls 59 e segs, pelo qual foi concedido provimento ao recurso contencioso interposto pela ora recorrida particular e anulado o indeferimento tácito ali recorrido, imputando-lhe diversas nulidades e erro de julgamento.

Sobre situação em tudo idêntica à dos presentes autos, quer no respeitante ao conteúdo dos acórdãos recorridos, quer no concernente às conclusões das alegações da entidade recorrente, pronunciou-se o acórdão 1442/02, de 2-4-03, da 3ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A. (em que foi Adjunto a ora Relatora), em termos que merecem o nosso inteiro assentimento e que, por isso, se reproduzem na integra:

“Há que começar naturalmente pelo conhecimento das nulidades apontadas pelo Recorrente ao acórdão que é objecto do presente recurso jurisdicional.

O Recorrente, nas conclusões 7ª e 8ª das suas alegações, sustenta que o acórdão em análise é nulo, por se verificarem as causas previstas nas alíneas b), c) e d ) do artigo 668° do CPC.

Relativamente à nulidade prevista na alínea d) da norma que antecede, não especifica o Recorrente se a mesma resulta da omissão ou excesso de pronúncia, ali previstas, ou seja não faz qualquer esforço demonstrativo de tal nulidade, limitando-se à mera alegação genérica, sendo que no corpo da alegação também não se faz qualquer referência a essa questão. E não basta a arguição genérica de uma nulidade, cabendo ao recorrente o ónus de alegação e demonstração dos factos consubstanciadores de tal vício.

Assim sendo, improcede, sem mais, nesta parte, a arguição do Recorrente.

Quanto às restantes nulidades desde logo se refere que o Recorrente incorre em contradição, ao invocar a verificação da nulidade resultante da falta de fundamentação que justifique a decisão, prevista na alínea b) do nº 1 do citado artigo, e assacar a esse mesmo Acórdão a nulidade prevista na alínea c) daquele normativo, resultante da existência de oposição entre os fundamentos que acolhe e a decisão em que culmina. Ou seja, parece destituído de lógica que um mesmo aresto padecer do vício de falta de fundamentação e, simultaneamente, enfermar de vício que requeira ou implique a existência ou verificação dessa mesma fundamentação.

Relativamente à alegada ausência de especificação dos fundamentos, prevista na alínea b) do n° 1 do art° 668° do CPC, cabe salientar que também nesta parte a alegação do Recorrente é pouco clara não especificando se quer reportar-se à falta de fundamentação de facto ou de direito.

De qualquer modo, conforme se colhe do ensinamento do Professor JOSÉ ALBERTO DOS REIS (Código de Processo Civil Anotado, volume V, reimpressão, Coimbra, 1984, págs. 340 e 341 ), "Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.

Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto."

Resulta necessariamente deste entendimento que apenas a ausência absoluta de motivação, isto é a inexistência absoluta de fundamentos de facto e de direito, torna operante a nulidade prevista na alínea b ), do nº 1 do art° 668° do CPC, (cfr. neste sentido, entre outros, os acórdãos do Pleno, de 24.OUT.2000, rec. 35.534; 16.MAI.2000, rec. 41.390; 18.FEV.1998, rec. 27.375). E tal não sucede com o aresto sob censura que contém suficiente motivação de facto e de direito. Improcede, pois, também nesta parte, a arguição do Recorrente.

Vejamos agora se procede a nulidade prevista na alínea c) do nº 1 do art° 668°, por se verificar a alegada oposição entre a fundamentação expendida no aresto e a decisão que o culmina.

O Recorrente, apresenta as suas conclusões por forma que o resultado da sua exposição consiste na manifestação do seu desacordo com o decidido. E tal desacordo com o decidido é manifesto sob a forma da indicação de razões que conduzem à necessária conclusão de que o acórdão recorrido enferma de um erro de julgamento, e não da formalmente imputada nulidade da alínea c) do nº 1 do art. 668 do CPC (oposição entre os fundamentos e a decisão), por ter decidido mal a questão que lhe foi submetida.

E o que resulta claramente das alegações do Recorrente.

De qualquer modo sempre se dirá a este respeito que o que o acórdão recorrido, fez, como bem refere a Recorrida nas suas alegações, foi cindir o acto recorrido em dois. Numa parte em que decidiu favoravelmente as suas pretensões, reconhecendo-lhe o direito invocado, da qual não recorreu hierarquicamente e que se consolidou na ordem jurídica. Numa outra parte de que, por lhe ser lesiva na parte em que lhe negara o pagamento de retroactivos, a A... recorreu hierarquicamente e sobre a qual se veio a formar o indeferimento tácito que constitui o objecto do recurso contencioso por si interposto. Assim sendo, fica dissipada a eventual contradição lógica entre os fundamentos e a decisão que o Recorrente pretendia lançar sobre o acórdão recorrido.

Pelo exposto, conclui-se também pela não verificação da nulidade prevista na alínea c) do n° 1 do artº 668° do CPC.

Passemos então ao conhecimento das restantes questões.

Comecemos pelas conclusões 1 a 5, que se dirigem à questão de saber se a ora Recorrida obteve ou não um acto definitivo e executório que pudesse ser contenciosamente sindicado.

Também aqui falece razão ao alegado pelo Recorrente.

Efectivamente, como bem se refere no acórdão recorrido, a garantia constitucionalmente consagrada da tutela jurisdicional efectiva assegura a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma. Ora, esta é uma leitura da Constituição (artº 268°, n° 4), que se impõe desde a revisão operada em 1989, relativamente à qual existe um largo e pacífico consenso jurisprudencial e doutrinal.

A isto acresce o facto de a Administração ter tido, através da oportunidade criada pela interposição de recurso hierárquico da parte lesiva do acto do DDFF para a entidade com competência para decidir em última instância, de rever a sua posição relativamente ao descongelamento do escalão da ora Recorrida.

Mas nada fez, e o transcurso do tempo produziu sobre a situação os efeitos jurídicos de caso decidido.

O facto de o acto recorrido (na parte em que era lesivo dos interesses da Recorrida) enfermar da incompetência relativa do seu autor, não só não invalida que o recurso hierárquico a interpor dele seja dirigido à entidade com competência para decidir em última instância, como não desonera esta última do dever legal de decidir, que sobre ela impendia.

Assim sendo, bem andou o aresto do TCA ao decidir não rejeitar o recurso contencioso.

Finalmente cumpre apreciar a questão da limitação da retroactividade dos efeitos do descongelamento do escalão, resultante da aplicação efectuada, no acto recorrido, do artº 34° do DL 155/92, de 28/7 à situação consolidada nos autos.

Vejamos.

O despacho, como resulta do que acima se deixa dito, desdobra-se em duas partes.

Numa primeira parte, em que reconhece à Recorrente o direito, por esta invocado, ao descongelamento de um escalão, por se verificar que aquela reunia os pressupostos para tal desde 23 -07 -91.

E, numa segunda, em que pretende proceder à limitação dos efeitos retroactivos que a redefinição da situação jurídica da Recorrida acarreta, não autorizando o processamento dos respectivos abonos, senão relativamente aos últimos três anos, invocando para tanto o normativo contido no art° 34° do DL 155/92.

Ora, efectivamente, o invocado artigo 34° do DL 155/92, de 28/7, dispõe que o pagamento das obrigações resultantes dos encargos relativos a anos anteriores e deles transitados, prescreve no prazo de três anos, "a contar da data em que efectivamente se constituiu o efectivo dever de pagar ", como consta do seu n° 3.

Ora, no caso dos autos, é o despacho do DDFF, na parte em que se consolidou na ordem jurídica, que criou a obrigação de onde emerge o "dever de pagar" quando reconhece não haver sido atribuído, em devido tempo, o escalão devido.

Deste reconhecimento, resulta com toda a clareza, não estarem abrangidas pelo prazo prescricional constante daquele normativo, as obrigações resultantes de situações cujos contornos sejam definidos por acto administrativo posterior, como é o caso dos autos. (cfr. ac. de 31.MAI.2000, rec. 41.752, entre outros). Ou seja, o citado artº 34° reporta-se a dívidas exigíveis já efectivamente liquidadas e que não foram pagas no momento em que se venceu a obrigação, estabelecendo-se o prazo máximo de três anos para o pagamento dessa dívida existente, sob cominação da respectiva prescrição.

Na presente situação, estamos perante um despacho que reconheceu inovatoriamente à recorrente o direito ao descongelamento de um escalão, criando a própria obrigação que pretende limitar os seus, efeitos retroactivos. Não se trata, pois, de um acto revogatório, isto é, que vai incidir sobre os efeitos fixados por um anterior acto administrativo consolidado na ordem jurídica. Tal acto só seria revogatório se anteriormente tivesse sido proferido acto administrativo regulando a situação individual e concreta em causa, ou seja, um acto definidor da situação da recorrente quanto ao seu posicionamento no escalão em causa. E tal situação não se verifica, já que não houve nenhuma pronúncia anterior da Administração sobre tal questão.

Assim, a restrição imposta pelo acto recorrido quanto ao direito reconhecido à recorrente é ilegal, tal como se decidiu no acórdão recorrido que não padece dos apontados erros de julgamento designadamente quanto à alegada violação das normas sobre a revogação dos actos administrativos (artºs 141º e 145º do CPA).”

É esta orientação, de que nenhuma razão se vê para divergir, que aqui se reitera.

3. Nestes termos, improcedendo todas as conclusões das alegações, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas

Lisboa, 2 de Dezembro de 2004. - Maria Angelina Domingues (relatora) J Simões de Oliveira – Madeira dos Santos.