01022/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I – A deliberação do CSTAF que reformula e aprova as listas de antiguidade dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal, reportadas a 31.12.12, não é meramente confirmativa das mencionadas anteriores decisões (do CSTAF e do CEJ), antes surge como um acto definidor da situação jurídica dos requerentes e dos contra-interessados, lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos primeiros, sendo, por isso, impugnável. II – O prazo para a apresentação da reclamação para a conferência inicia-se na data em que se presume feita a notificação por transmissão electrónica do despacho do relator do processo de que se reclama.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório 1. A………… [desistiu do pedido a fls. 281], B…………, C…………, D…………, E…………, F…………, G…………, H…………, I…………, devidamente identificados nos autos, vêm propor acção administrativa especial contra o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), nos termos do disposto nos artigos 46.º, 47.º, 50.º e ss e 66.º e ss do CPTA, e do artigo 168.º e ss do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ). Impugnam a sua deliberação de 19.03.13, “através da qual foram reformuladas e aprovadas as listas de antiguidade dos juízes da jurisdição administrativa e judicial”. Cumulativamente pedem a condenação do réu à prática de acto devido, mais concretamente, à “reordenação e emissão de novas listas de antiguidade nas quais os autores sejam graduados por curso de formação e por classificação obtida, independentemente da via de ingresso no respectivo curso de formação e, consequentemente, emitir novas listas de graduação para efeitos de antiguidade” (cfr. fls. 4 e ss). Por despacho do então relator, proferido em sede de saneador, datado de 08.04.14, e constante de fls. 517-8, foi decidido julgar recorrível a deliberação do CSTAF impugnada na acção administrativa especial intentada neste STA com o objecto acima assinalado. J…………, L…………, M…………, N…………, O…………, P…………, Q…………, R…………, S…………, T…………, U…………, V…………, X………… e Y…………, contra-interessados nos autos à margem referenciados, vêm reclamar para a conferência da decisão do relator que declarou ser recorrível a deliberação do CSTAF impugnada na acção administrativa especial intentada neste STA pelos autores acima identificados. Nas Conclusões dessa reclamação é alegado o seguinte: “ Na sua Contestação, os Contra-interessados invocaram duas excepções de impugnabilidade do acto. No que respeita à excepção invocada nos artigos 27º a 34º da Contestação, o Despacho não se pronunciou em absoluto sobre a mesma, incorrendo em omissão de pronúncia. Assim, dá-se por reproduzido tudo o que vem alegado nos artigos 27º a 34º, e invoca-se a inimpugnabilidade do acto com tais fundamentos. No que respeita à excepção invocada nos artigos 8º a 26º da Contestação, o douto Despacho considerou que o acto anterior do Réu, de 05.07.2012, e o acto ora impugnado são de diferente natureza e destinavam-se a regular situações inconfundíveis, com fundamentos autónomos. Porém, não apenas são excluídos do quadro dos actos administrativos aqueles que repetem simplesmente um outro acto, mas também os que se limitam a extrair consequências duma estatuição anterior. A determinação da antiguidade, quanto aos Contra-interessados em causa, era um mero efeito do acto anterior. E o acto impugnado nem poderia ser outro, quanto a estes Contra-interessados, sem a prévia revogação desse tal acto de 05.07.2012. Tanto é que vários dos Autores nos presentes Autos se vieram pronunciar sobre a ordenação feita no movimento judicial, com fundamentos rigorosamente idênticos aos trazidos aos presentes Autos. Quanto ao mais, dá-se aqui por integralmente reproduzido o que vem dito nos artigos 8º a 26º da Contestação. Termos em que deve proceder a presente reclamação para a conferência, considerando-se procedentes ambas as excepções invocadas e absolvendo-se o réu da instância, ao abrigo dos artigos 88º, n.º 4, e 89º, n. 3 e 4 do CPTA”. 3. Os autores da AAE responderam à reclamação, concluindo da seguinte forma: A reclamação para a conferência é extemporânea, porque o prazo de 10 dias que os Contra-interessados dispunham o efeito começou a contar no dia 22 de Abril e já tinha decorrido totalmente no dia 13 de Maio, sempre de 2014; O acto impugnado não é meramente confirmativo porque entre os supostos alegados «acto confirmado» e «acto confirmativo» não existe identidade de objecto e decisão e foram emanados por entidades distintas. Não existe qualquer omissão de pronúncia no Douto Despacho em crise, na medida em que o Colendo Conselheiro Relator expressamente identificou as duas questões (excepções) em causa, tendo respondido conjuntamente às duas”. Sem vistos, vêm os autos à conferência para decisão da reclamação. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 1. De facto: Resulta como assente da decisão recorrida e da análise dos autos o seguinte quadro factual: Os AA. instauraram neste Supremo Tribunal a presente AAE contra o R., nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial de fls. 4 e ss dos autos que aqui se dá reproduzida; Citados o R. e os contra-interessados, vieram os contra-interessados J………… e outros defender-se por excepção (inimpugnabilidade do acto recorrido, dado tratar-se de um acto confirmativo – cfr. fls. 299 e ss dos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido) e por impugnação (cfr. fls. 304 e ss dos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido), pugnando pela total improcedência da acção. O R. e os restantes contra-interessados (Z............ e outros) apenas se defenderam por impugnação (cfr. fls. 192 e ss e fls. 394 e ss, respectivamente, cujo teor se dá aqui por reproduzido). Em 08.04.14 foi proferido o despacho ora reclamado, constante de fls. 517-8 e cujo teor se dá aqui por reproduzido. Este despacho do relator foi notificado às partes em 22.04.14. Em 08.05.14 (data aposta no requerimento recebido na Secretaria deste STA por transmissão electrónica – fls 528 e ss), os contra-interessados J………… e outros apresentaram reclamação para conferência da decisão contida no despacho do relator do processo. Em 09.09.14, os AA., devidamente notificados, apresentaram a sua resposta à reclamação. De direito: Antes de se passar à análise dos fundamentos que sustentam a reclamação para a conferência apresentada pelos contra-interessados J………… e outros, é fundamental apreciar a questão da alegada extemporaneidade da reclamação, suscitada pelos AA. na sua resposta a dita reclamação (fls. 632-3), e com base na qual defendem que não deve sequer a mesma ser conhecida (5.º). Apoiam a sua pretensão na sequinte linha de raciocínio (cfr. fls 632-3): “1º As Autoras – e presume-se que as contra-interessadas – foram notificadas da decisão do relator que indeferiu a reclamação sob registo de dia 22 de Abril. 2º A qual, face ao feriado de 25 de Abril apenas se considerou notificada no dia 28 de Abril, pelo que o prazo de 10 dias para reclamar se iniciou no dia 28 de Abril. 3º E se prolongou até ao dia 8 de Maio. 4º Ora, tendo as contra-interessadas apresentado a sua reclamação no dia 13 de Maio (a qual não foi notificada, como deveria ter sido, ao mandatário das Autoras), como consta do carimbo de entrada, naturalmente que já o seu prazo se havia extinguido”. Em face desta exposição, há que dizer que a linha de raciocínio que lhe subjaz está correcta. Sucede que um dos dados de que partiram não é exacto, o que contamina a conclusão a que chegaram os AA.. Efectivamente, a reclamação deu entrada por via electrónica em 8 de Maio (fl. 528), sendo a data de 13 de Maio a que corresponde ao posterior envio dos originais do acto processual (a reclamação). Em termos do direito aplicável, regem nesta matéria, na parte que nos interessa, além do já citado artigo 139.º do CPC , os artigos 144.º e 247.º , também do CPC . São estes os preceitos à luz dos quais deverá ser resolvida a questão colocada. Interessa-nos aqui fundamentalmente o artigo 144.º, em particular o seu n.º 1, cujo teor de seguida se reproduz: Os actos processuais que devam ser praticados por escrito pelas partes são apresentados a juízo por transmissão electrónica de dados , nos termos definidos na portaria prevista no n.º 1 do artigo 132.º , valendo como data da prática do acto processual a da respectiva expedição . A parte que pratique o acto processual nos termos do número anterior deve apresentar por transmissão electrónica de dados a peça processual e os documentos que a devam acompanhar, ficando dispensada de remeter os respectivos originais ”. [negrito nosso] Daqui decorre com clareza que a prática do acto processual transmitido por via electrónica presume-se feita no dia da sua expedição. Ora, como se viu, a expedição da reclamação por via electrónica foi feita no dia 8 de Maio (fl. 528). Assim sendo, a mesma é admissível nos autos, devendo por isso ser conhecida – sendo certo que os contra-interessados/reclamantes ainda dispunham de três dias úteis subsequentes para o fazer, mediante o pagamento de multa, conforme o disposto no n.º 5 do artigo 139.º do CPC . 2.2. Esclarecida a questão da alegada extemporaneidade da interposição da reclamação para a conferência, cumpre agora apreciar os argumentos que sustentam a dita reclamação: a alegada omissão de pronúnica e a questão da confirmatividade ou não do acto impugnado, a deliberação do CSTAF acima mencionada. Convém, antes de tudo, atentar nos termos em que foi delimitado pelos contra-interessados/reclamantes o argumento da inimpugnabilidade do acto (cfr. fls. 299 e ss). Reportando-nos ao essencial, vejamos: “8.º Antes do mais, cumpre referir que o acto impugnado é um mero acto confirmativo, 9.º E que nessa medida não é impugnável. 10.º Na verdade, a ordenação que consta da lista aprovada pelo acto do Réu, de 19 de Março de 2013, na parte que diz respeito aos Contra-interessados do Curso I (a saber: os 1º, 2º, 4º, 7º, 9º e 10º Contra-interessados) 11.º Nessa data, o Réu deliberou « Movimentar, com efeitos a partir de 1 de Setembro de 2012, os juízes da lista anexa » e bem assim « Movimentar, com efeitos a partir de 1 de Setembro de 2012, os juízes estagiários oriundos do I Curso do CEJ para os TAF – via académica, sob condição da publicação do decreto-lei que aprova o encurtamento por 6 meses do respectivo estágio » (cfr. Documento 1). 12.º Essa movimentação continha uma graduação dos juízes, entre outros, em função da respectiva antiguidade. 13.º Parte dos Autores havia-se pronunciado sobre o projecto desta movimentação (deliberado em 14 de Junho de 2012), invocando argumentos muito semelhantes aos trazidos aos presentes Autos, contra a graduação então efectuada pelo Réu (cfr. Anexo do Documento 1). (…) 27.º Ainda que assim não se entenda, o que apenas por mera cautela de patrocínio se concebe, cumpre referir que o acto impugnado também consiste num mero acto confirmativo, 28.º Na medida em que a decisão em causa já resultava dos actos de graduação final dos candidatos dos I e II Cursos para os Tribunais Administrativos e Fiscais, emitidos pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, ao abrigo do artigo 55º , n.ºs 1 e 2, da Lei 2/2008 . 29.º Na verdade, das decisões de graduação dos candidatos, emitidas em datas diferentes para os candidatos de cada via de ingresso, já decorria a estatuição administrativa que resultou nas listas de antiguidade postas em causa nos Autos. 30.º Tais decisões constam dos seguintes actos, emitidos ao abrigo do artigo 55º da Lei 2/2008 : (a) Lista de classificação final e graduação dos auditores de justiça que ingressaram pela via profissional, emitida pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, no primeiro trimestre de 2011, que se protesta juntar; (b) Lista de classificação final e graduação dos auditores de justiça que ingressaram pela via académica, emitida pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, em 05.07.2011 (Documento 3); Lista de classificação final e graduação dos auditores de justiça que ingressaram pela via profissional, emitida pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, em 22.02.2012 – ao contrário da descrição que lhes é dada pelos Autores (cfr. lista de documentos, a final na p.i.) (junta aos Autos como Documento 10 da p.i.); Lista de classificação final e graduação dos auditores de justiça que ingressaram pela via académica, emitida pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, em 03.07.2012 – ao contrário da descrição que lhes é dada pelos Autores (cfr. lista de documentos, a final na p.i.) (junta aos Autos como Documento 9 da p.i.). 31.º Assim, as listas aprovadas pelo Réu em 19 de Março de 2013 limitam-se a extrair consequências dessas anteriores estatuições – essas sim, com consequências directas nas esferas jurídicas dos interessados –, 32.º Pelo que também por esta via não pode deixar de se qualificar a aprovação da lista de antiguidade como um mero acto confirmativo”. 2.2.1. Da alegada omissão de pronúncia ( arts 613.º , n.º 3, e 615.º , n.º 1, al. d), do CPC ) Alegam os contra-interessados/reclamantes o seguinte: “ 2. No que respeita à excepção invocada nos artigos 27º a 34º da Contestação, o Despacho não se pronunciou em absoluto sobre a mesma, incorrendo em omissão de pronúncia”. Vejamos de que excepção se trata, reportando-nos à contestação apresentada pelos contra-interessados /reclamantes (fls. 302 e ss): “27.º Ainda que assim não se entenda, o que apenas por mera cautela de patrocínio se concebe, cumpre referir que o acto impugnado também consiste num mero acto confirmativo, 28.º Na medida em que a decisão em causa já resultava dos actos de graduação final dos candidatos dos I e II Cursos para os Tribunais Administrativos e Fiscais, emitidos pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, ao abrigo do artigo 55º , n.ºs 1 e 2, da Lei 2/2008 ”. Vejamos agora um excerto do despacho do relator do processo objecto da presente reclamação (fls. 517-8): “A defesa por excepção consistiu em sustentar que a deliberação impugnada era, no tocante aos 1º, 2º, 4º, 7º, 9º e 10º contra interessados, inimpugnável visto ela se limitar a confirmar a graduação que havia sido feita pela deliberação de 5/07/2012, onde procedera ao Movimento onde eles haviam sido incluídos, e nessa medida ser um acto meramente confirmativo. A ordenação desses contra interessados havia sido decidida em 5/07/2012 e não em 19/03/2013, como os Autores pretendiam. Acrescia que a deliberação impugnada já resultava dos actos de graduação final dos candidatos dos 1.º e 2.º Cursos para os Tribunais Administrativos e Fiscais [negrito nosso]. Sendo assim, e sendo que os actos confirmativos são inimpugnáveis e que assim se consideram todos os que, emanados da mesma entidade e dirigidos ao mesmo destinatário, repetem perante os mesmos pressupostos de facto e de direito o conteúdo e a fundamentação do acto definitivo lesivo anterior e que, por isso, nada acrescentam ou retiram ao conteúdo e à fundamentação do acto definitivo lesivo anterior, os contestantes só teriam razão se se pudesse concluir que a deliberação impugnada se limitou a repetir o conteúdo e a fundamentação da deliberação de 5/12/2012. Ora, não pode retirar uma tal conclusão uma vez que os apontados actos são de diferente natureza, destinaram-se a regular situações inconfundíveis e, por essa razão, tiveram fundamentos autónomos. E isto porque, num caso, estamos na presença de uma deliberação que procede a um Movimento de Magistrados e, no outro, a uma deliberação que aprova a lista de antiguidade dos Juízes. É certo que o Movimento parte da existência de uma lista de graduação anterior e que é nela que o mesmo se fundamenta mas também o é que não esse acto que estabelece essa graduação. A deliberação impugnada é, pois, recorrível”. Que ilações se podem extrair da leitura deste último trecho? Desde logo, que a decisão judicial recorrida não silenciou nenhuma das excepções invocadas, tendo inequivocamente tomado conhecimento da duas. Além disso, foi dado maior relevo à primeira excepção suscitada pelos contra-interessados/reclamantes – ou seja, a de que o acto impugnado é um mero acto confirmativo do acto de aprovação do movimento judicial ordinário de 2012, também de autoria do ora R. – sendo que esse maior destaque também foi dado pelos mesmos contra-interessados/reclamantes a uma tal excepção, à qual foi dedicado um maior número de argumentos de sustentação. Porventura, por ser mais difícil de fundamentar a segunda excepção invocada, haja em vista que os actos em questão – lista de antiguidade elaborada pelo CSTAF e actos de classificação e graduação do CEJ – nem sequer foram praticados pela mesma autoridade. Vale isto por dizer que no despacho do relator do processo objecto de reclamação foi dado especial destaque à primeira excepção invocada, sendo a única que em termos de pronúncia é referida de forma expressa. Não significa isto, porém, que a decisão contida nesse despacho do relator não abranja igualmente, de forma implícita, a decisão sobre a segunda excepção. Diga-se que, bem vistas as coisas, e em bom rigor, não existem duas excepções mas apenas uma, que assenta em dois fundamentos autónomos, os quais, sim, conduzem à mesma consequência (a inimpugnabilidade do acto). Concretizando, o acto impugnado é meramente confirmativo, e, portanto, inimpugnável, seja por confirmar o acto de aprovação do movimento judicial ordinário de 2012, seja por confirmar os actos de classificação e graduação do CEJ – sendo certo que os juízes, AA. e contra-interessados na AAE da qual derivou a presente reclamação, foram graduados, para efeitos do acto de aprovação do referido movimento, com base na respectiva graduação tal como comunicada pelo CEJ, cumprindo-se os pontos 2 e 3 do Aviso n.º 6668/2012, de 09.05.12 (que, por sua vez, observaram o disposto no n.º 1 do art. 42.º do EMJ). Como quer que seja, o que importa é que, afastada a alegada natureza confirmativa do acto impugnado por referência ao acto de aprovação do movimento judicial ordinário de 2012, da autoria do próprio CSTAF, não faria muito sentido repetir os mesmos argumentos para afastar de forma expressa a natureza confirmativa de um acto que nem sequer foi praticado pelo mesmo órgão, desde logo lhe faltando, portanto, um dos elementos integradores do conceito de acto confirmativo. Poderá discutir-se a técnica utilizada para apreciar e decidir as duas excepções invocadas (ou, segundo cremos mais correcto, os dois fundamentos da excepção em causa), mas não se pode afirmar que o despacho do relator do processo não abordou a segunda excepção (ou o segundo fundamento) e, de igual modo, que a decisão sobre ela (ele) não esteja implícita na própria argumentação utilizada para afastar a natureza confirmativa do acto impugnado, quando reportado ao acto de aprovação do movimento judicial ordinário de 2012. 2.2.2. Da alegada confirmatividade do acto impugnado O artigo 53.º do CPTA (Impugnação de acto meramente confirmativo) faz referência à figura dos actos confirmativos, sem, contudo, dar uma definição material deste tipo de actos, apenas dando relevo às implicações processuais que deles derivam – a respectiva inimpugnabilidade. Na ausência dessa definição processual – ou na presença de uma noção puramente processual –, a doutrina e a jurisprudência têm vindo a dar achegas no sentido de permitir o recorte do conceito material de acto confirmativo. Não é esta a sede própria para dar conta de todos esses contributos, apenas cabendo realçar os aspectos mais relevantes que sejam adequados para dar resposta à pretensão dos contra-interessados /reclamantes. Assim, e desde logo, atente-se no que é dito no Acórdão do STA de 19.06.07, Rec. n.º 997/06: “Ora, segundo a jurisprudência deste STA (Cf. entre muitos outros, os Acs. STA de 18/03/1999 (rec. 32209), de 19/12/2001, rec. 422143, de 26.09.02, rec. 195/02, de 18.12.2002, rec. 48366, de 01.02.2005, rec. 971/04, de 11.10.06, rec. 614/06, e de 12.04.07, rec. 1218/06), só se verifica uma situação de confirmatividade entre actos administrativos que apresentem objecto e conteúdo idênticos e dirigindo-se ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir a mesma decisão, perante o mesmo condicionalismo, de facto e de direito (sem pois que o reexame dos pressupostos decorra da revisão imposta por lei), existindo assim perfeita identidade entre os mesmos, de modo que, o segundo acto se limita a repetir o anterior, utilizando a mesma fundamentação, sem nada inovar na ordem jurídica, caso em que não apresenta, em princípio, lesividade autónoma e, consequentemente, não será contenciosamente recorrível”. A partir deste trecho do acórdão acabado de citar, e tendo como pano de fundo a opinião generalizada da doutrina sobre os actos confirmativos, podem extrair-se algumas conclusões sobre as suas características típicas – além daquelas, mais óbvias, relativas à necessária identidade do autor dos actos e à necessária identidade dos seus destinatários. São elas as seguintes: o acto confirmativo nada acrescenta ou retira ao conteúdo do acto confirmado, não produzindo efeitos jurídicos novos na ordem jurídica; ainda que se entenda que, pelo menos alguns deles, possuem uma decisão (questão controversa na doutrina), o certo é que não possuem lesividade autónoma, isto é, são actos que não lesam por si próprios, não têm potencialidade para, eles próprios, produzir efeitos lesivos na esfera jurídica dos destinatários; o acto confirmativo limita-se a repetir o conteúdo da decisão contida no acto confirmado, perante idênticos pressupostos de facto e de direito; a prática de um acto confirmativo não implica o reexercício do poder de decidir. Vejamos agora o tipo de actos em causa, o confirmativo e os alegadamente confirmados. 1) Acto confirmativo: a deliberação do CSTAF, de 19.03.13, por meio da qual foram reformuladas e aprovadas as listas de antiguidade dos juízes da jurisdição administrativa e judicial. 2) Actos confirmados: acto de aprovação do movimento judicial ordinário de 2012 contido na deliberação do CSTAF, de 05.07.12; actos de graduação final dos candidatos dos I e II Cursos para os Tribunais Administrativos e Fiscais, emitidos pelo Presidente do Conselho Pedagógico do Centro de Estudos Judiciários, ao abrigo do artigo 55º , n.ºs 1 e 2, da Lei 2/2008 . Lendo estes distintos actos à luz das conclusões sobre as características típicas dos actos confirmativos acima enunciadas, não há como não concluir no sentido de que o acto impugnado não é um mero acto confirmativo. Efectivamente, a situação jurídica dos AA. e contra-interessados no que toca à sua antiguidade foi definida oficialmente através da lista contida na deliberação do CSTAF de 19.03.13. Esta deliberação do CSTAF contém um acto autoritário, cuja prática implicou o reexercício de poderes decisórios, e teve lugar perante pressupostos de facto e de direito distintos daqueles que contextualizaram os actos pretensamente confirmados. Mais ainda, a deliberação em apreço produziu por ela própria efeitos jurídicos novos na ordem jurídica e possui lesividade autónoma, sendo, por isso, susceptível de impugnação. No que concerne aos actos do CEJ, acresce a isto a circunstância de que o autor dos actos não é o mesmo. Em suma, não assiste razão aos contra-interessados/reclamantes nas críticas apresentadas perante esta instância, relativas ao despacho do relator do processo, uma vez que a deliberação do CSTAF de 19.03.13 não é meramente confirmativa daqueles outros actos, antes surge a mesma como um acto definidor ou conformador da situação jurídica dos AA. e dos contra-interessados no que à respectiva antiguidade enquanto juízes da jurisdição administrativa se refere, potencialmente lesivo – e de forma autónoma – de direitos e interesses legalmente protegidos dos requerentes. Constitui, pois, um acto impugnável à luz do artigo 51.º do CPTA. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em indeferir a presente reclamação para a conferência, impondo-se, consequentemente, a manutenção do despacho reclamado. Custas do incidente pelos contra-interessados /reclamantes. Lisboa, 8 de Outubro de 2015. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira .