Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. DO OBJETO DO RECURSO
1. AA, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra) ação administrativa especial contra o MUNICÍPIO DE SINTRA e o ESTADO PORTUGUÊS, peticionando: i) a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 27.08.2010, que indeferiu o pedido de licenciamento (legalização de alterações) apresentado no âmbito do procedimento n.º ...B/...41/...92/...1; ii) a condenação do Município a deferir a legalização das obras realizadas e; iii) a declaração de ilegalidade e desaplicação no caso concreto das normas contidas nos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1, todos do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro.
2. O TAF de Sintra, por sentença de 23.03.2014, julgou a ação improcedente e, em consequência, absolveu as Entidades Demandadas dos pedidos.
3. BB e CC, herdeiros habilitados, recorreram para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) que, por acórdão de 30.01.2025, rejeitou o recurso “na parte relativa à invocação do erro no regime jurídico do solo aplicável e da falta de ponderação concreta na aplicação dos critérios e parâmetros utilizados”, concedeu provimento ao recurso quanto ao invocado erro de julgamento da decisão de não conhecer os vícios invocados na p.i. sob as alíneas a) a e), e não apreciados pelo tribunal de 1.ª instância e, conhecendo em substituição, julgou os mesmos improcedentes. Mais negou provimento ao recurso “quanto ao invocado erro de julgamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade e à inconstitucionalidade das normas dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro.”
4. É deste acórdão que os ora Recorrentes, de novo inconformados, vêm interpor o presente recurso de revista, apresentando alegações que terminam com as seguintes conclusões:
Dos Pressupostos da Revista
I. A análise da questão em apreço evidencia a sua relevância jurídica, dado que envolve uma problemática complexa e potencialmente inovadora, passível de repetição em casos futuros, o que requer uma atividade jurisdicional uniformizadora, só podendo ser levada a cabo pelo Supremo Tribunal Administrativo.
2. Tal relevância manifesta-se, desde logo, em abstrato, quando a controvérsia comporta dificuldades interpretativas significativas, carecendo de integração jurisprudencial que garanta segurança jurídica e coerência na aplicação do direito.
3. Ora, a aplicação do princípio tempus regit actum, no domínio jurídico-urbanístico, não se revela líquida, exigindo uma abordagem casuística que contemple sua relativização e mitigação, mormente quando exista a necessidade de articulação com o princípio da segurança jurídica.
4. Paralelamente, o princípio da proporcionalidade no quadro da atividade administrativa não opera apenas em termos imediatos no âmbito da atividade discricionária, antes se erige como parâmetro interpretativo, ainda que no quadro da atividade vinculada, sendo que a sua aplicação mediata em tais contextos é melindrosa e difícil de destrinçar, o que pode redundar em abordagens casuísticas díspares.
5. Ademais, a tensão entre o interesse público paisagístico e o direito de propriedade constitui matéria jurisprudencialmente controvertida - sendo certo que a restrição do direito de propriedade carece, quer da operatividade de um princípio de reserva de lei, quer da ponderação de outros interesses em presença jurídico-constitucionalmente tutelados -, justificando a necessária intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para assegurar uma solução hermenêutica conforme aos princípios constitucionais.
6. A relevância social de uma questão jurídica manifesta-se quando a sua solução reveste a virtualidade para se erigir em parâmetro normativo orientador da decisão de casos futuros, dotada de repercussão sociocomunitária.
7. No caso em apreço, a definição do alcance do princípio tempus regit actum, mormente quando sobrevenha a necessidade da sua articulação com outros princípios passíveis de com ele conflituar (v.g. segurança jurídica), bem como as dificuldades se fazem sentir em tempos de proliferação normativa, justificam a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, de modo a conferir segurança jurídica e assegurar a uniformização decisória na aplicação das normas urbanísticas, nomeadamente quanto à legalização de edificações.
8. Paralelamente, a clarificação do conteúdo operativo do princípio da proporcionalidade na atividade administrativa, mormente quando este se erija em parâmetro interpretativo da atividade num quadro de vinculação, assume especial acuidade, dada a dificuldade de destrinçar os efeitos da operatividade mediata que inere a tal exercício hermenêutico.
9. Com efeito, a Administração, ainda que no quadro da atividade vinculada, não poderá olvidar as posições jurídicas ativas fundamentais dos particulares, sendo que, dessa forma, se faz sentir a necessidade de uma pronúncia superior, de modo a clarificar de que forma é que a atividade vinculada não poderá prescindir de um prévio momento interpretativo em conforme com os princípios fundamentais da Administração em sentido funcional.
10. Do mesmo modo, a ponderação entre o interesse público paisagístico e o direito de propriedade exige uma abordagem que obste à atribuição de caráter absoluto ao primeiro, garantindo um equilíbrio normativo que preserve a segurança jurídica e a estabilidade das posições subjetivas dos particulares, sendo que só a reserva de lei e a concordância prática legitimam uma atuação restringente do conteúdo do direito de propriedade.
11. A necessidade de uma melhor aplicação do direito, pressuposto de procedência do presente recurso jurisdicional, decorre, no caso vertente, desde logo, do facto de o Tribunal a quo ter incorrido numa errónea interpretação do direito, ao desconsiderar a relativização princípio tempus regit actum em matéria jurídico-urbanística, mormente quando confrontado com outros princípios, comprometendo a segurança jurídica e impondo uma desproporcionalidade manifesta nas posições subjetivas dos Recorrentes.
12. Ademais, ao descurar a função paramétrico-hermenêutica do princípio da proporcionalidade, ainda que no quadro da atividade administrativa vinculada, o Tribunal a quo adotou uma abordagem excessivamente formalista, resultando na imposição de medidas desajustadas que afetam o conteúdo do direito de propriedade dos Recorrentes.
13. Por fim, a atribuição de primazia absoluta ao interesse público paisagístico, sem a necessária ponderação com os direitos fundamentais dos Recorrentes, impede o pleno uso e fruição da propriedade dos Recorrentes, resultando numa inadmissível violação não só do princípio da reserva de lei, mas também de uma necessária concordância prática que assegure a delimitação legítima desse direito, mediante a tutela de outros bens juridicamente protegidos, cuja salvaguarda fosse efetivamente exigida no caso concreto.
14. Face à gravidade das incorreções apontadas, impõe-se a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para a adequada aplicação do direito e a salvaguarda dos direitos fundamentais em causa.
Da Revista
Da Adequada Aplicação do Princípio Tempus Regit Actum
15. Face à imperiosa operação de ponderação e de concordância prática entre o princípio tempus regit actum e o princípio da segurança jurídica impõe-se concluir que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao aplicar o Regulamento do PNSC revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004. Com efeito, a aplicação automática do primeiro, sem atender à tutela de posições jurídicas pré-constituídas e materialmente consolidadas, resulta numa imposição retroativa de exigências normativas que não eram aplicáveis à data da edificação, comprometendo a previsibilidade e estabilidade do direito de propriedade dos Recorrentes.
16. Acresce que o direito de propriedade, detendo o estatuto de direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, está revestido de uma tutela reforçada, pelo que se exige que qualquer restrição imposta por opções de planeamento seja cabalmente justificada ante a primazia do interesse público em questão e pela inexistência de alternativas menos lesivas, o que não ocorreu no caso sub judice, dado que a Administração Local intentou absolutizar o interesse público paisagístico sem demonstrar a razão de fundo da sua prevalência sobre o direito de propriedade dos Recorrentes.
17. Deste modo, e em consonância com a operação de concordância prática acima referida, deve concluir-se que a legalização da edificação em causa não pode ser aferida à luz do regime jurídico vigente à data da formulação do pedido, mas sim do regime aplicável no momento da sua construção.
18. Apenas desta forma se assegura uma solução justa e proporcional, compatível com a confiança legítima dos Recorrentes e com a necessidade de ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, prevenindo uma afetação desproporcionai do direito de propriedade.
Dos Princípios Gerais Administrativos como Parâmetro Interpretativo da Atividade Administrativa - Em Especial, o Princípio da Proporcionalidade
19. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao desconsiderar a aplicabilidade, ainda que a título de parâmetro interpretativo, do princípio da proporcionalidade no âmbito da atividade vinculada da Administração, tendo-se limitado a invocar o princípio da legalidade para justificar a improcedência do vício arguido.
20. Contudo, a vinculação administrativa, no que respeita à sua dimensão funcional, não afasta in totum a necessidade de interpretação em conformidade com os princípios gerais e constitucionais da atividade administrativa, os quais operam como vetores interpretativos e como limites à atividade administrativa, prevenindo uma aplicação puramente mecanicista, acrítica, a-valorativa e potencialmente iníqua das normas.
21. Assim a decisão recorrida padece de erro ao desconsiderar que o princípio da proporcionalidade, consagrada nos artigos 18º, 266.º, n.º 2 da CRP e 8.º do CPA, assume um papel essencial na interpretação e conformação dos atos administrativos, mesmo quando a Administração atua sem margem de discricionariedade, impondo uma análise do ato administrativo à luz da sua idoneidade, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
22. No caso em apreço, a Administração Local (Recorrida), pese embora tenha atuado num quadro de vinculação, não observou a exigência de uma ponderação interpretativa em conformidade com o princípio da proporcionalidade, tendo-se limitado a aplicar de forma mecânica e acrítica os regulamentos urbanísticos em causa, máxime as normas constantes do RPOPNSC.
23. O ato de indeferimento da legalização das alterações das obras realizadas na Quinta ... baseou-se exclusivamente num aparente interesse público paisagístico, sem que a Administração houvesse logrado demonstrar que as alterações na edificação em causa comprometiam efetivamente os valores protegidos pelo POPNSC.
24. Acresce que, a despeito de tal ónus, nem sequer considerou alternativas menos gravosas para a posição jurídica subjetiva dos Recorrentes, como a introdução de arranjos exteriores para melhor integração paisagística.
25. Ao descurar tal juízo hermenêutico e ao ter aplicado uma solução de ultima ratio sem a devida aferição da adequação e necessidade do ato, a Administração violou o princípio da proporcionalidade, impondo-se, por conseguinte, a anulação do ato impugnado.
Da Inconstitucionalidade, por Violação do Núcleo Essencial do Direito de Propriedade, dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, al. c) 29.º e 36.º, n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º1-A/2004, de 08 de janeiro
26. Incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento quando afirmou que o ius aedificandi se não compreende no conteúdo do direito de propriedade.
27. Com efeito, no ordenamento jurídico-constitucional português, o direito de propriedade, consagrado no artigo 62.º da CRP, sendo um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, compreende no seu conteúdo as liberdades de aquisição, uso, fruição, transmissão e disposição.
28. Ora, a liberdade de disposição surge indissociável de um poder de transformação material do solo, inerente à propriedade imobiliária.
29. A liberdade de transmissão lato sensu associa-se a um direito de construção preexistente a qualquer plano urbanístico, dado que se o proprietário pode conceder a faculdade a um terceiro de construir no seu solo, no quadro do direito de superfície (artigos 1524.º e 1528.º do CC), isso significa que ele já era titular desse poder.
30. Já no que respeita à liberdade de uso e fruição, importa não olvidar que o proprietário possui um interesse legítimo em construir, tutelado pelo direito constitucional à propriedade privada, sendo que, caso o Estado, mediante um ato ablativo, ainda que para fins de interesse público, restrinja esse direito, é chamado a responder, mormente através de justa indemnização, determinando-se o correspetivo quantum por referência à potencialidade edificativa do imóvel, refletindo as expetativas de utilização que o proprietário razoavelmente lhe atribuísse.
31. Tal direito só poderá ser restringido com base em exigências de concretização da função social que lhe inere, desde que seja respeitada uma cláusula de reserva de lei e se empreenda um exercício de concordância prática, ante a conformação dos limites imanentes do direito de propriedade.
32. No caso sub judice, as normas constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de janeiro, revelam-se inconstitucionais por violação do princípio da reserva de lei, na medida em que, tratando-se de um regulamento administrativo, não poderia restringir direitos subjetivos consagrados em diploma de grau superior.
33. Ademais, a restrição imposta ao direito de propriedade dos Recorrentes, nomeadamente ao ius aedificandi, não se mostra justificada por qualquer interesse constitucionalmente tutelado, uma vez que as alterações edificativas realizadas não comprometem o equilíbrio ecológico ou os objetivos de ordenamento do território.
34. Verifica-se, assim, uma compressão ilegítima do conteúdo do direito de propriedade, sem a devida fundamentação na concretização dos seus limites imanentes, impondo-se, por conseguinte, a privação de eficácia das referidas normas regulamentares, a fim de garantir a prevalência do princípio da reserva de lei e da concordância prática.
Termina pedindo que o presente recurso de revista seja admitido e que o mesmo seja julgado procedente, revogando-se o acórdão recorrido, com as legais consequências.
5. O MUNICÍPIO DE SINTRA, aqui RECORRIDO, produziu contra-alegações formulando as seguintes conclusões:
I. O douto acórdão sob revista fez uma correta interpretação dos factos e aplicação da lei.
II. Contrariamente ao alegado pelos recorrentes, o venerando acórdão não padece de qualquer erro de julgamento, nem quanto à matéria de facto nem na aplicação do direito.
III. As questões suscitadas no presente recurso não têm a relevância jurídica ou social que os Recorrentes invocam, nem comportam qualquer dificuldade interpretativa que fundamente a admissão da Revista.
IV. Tanto a aplicação do princípio tempus regit actum como as limitações ao direito de propriedade, constitucionalmente consagrado, são questões de direito abundantemente debatidas na doutrina e na jurisprudência que se apresentam fortemente consolidadas.
V. O princípio da proporcionalidade não é atingido pela aplicação da lei vigente ao tempo da prática de um ato administrativo, antes sai reforçado pelo tratamento igual de todas as situações apreciadas no âmbito do mesmo quadro legislativo.
VI. Todo o enquadramento do direito administrativo pressupõe a aplicação do princípio da legalidade, segundo o qual a administração deve cumprir a lei vigente e mais do que isso, só pode atuar em conformidade com a lei. E essa lei, a que deve dar cumprimento, é a lei em vigor à data da prolação do ato administrativo.
VII. Este entendimento vem sendo adotado desde sempre pela doutrina e pela jurisprudência administrativa e não suscita qualquer dúvida de interpretação.
VIII. A lei em vigor é a que deve ser aplicada, ressalvando sempre as situações já legalmente constituídas.
IX. O que não era o caso das obras dos Recorrentes, pelo que não merecem qualquer tutela jurídica.
X. O próprio promotor da obras tinha plena consciência que disso, tanto assim que submeteu um projeto de acordo com a legislação e regulamentação aplicável para, com base no título urbanístico que lhe foi concedido, construir a seu bel-prazer sem respeito por normas nenhumas, alterando a implantação, aumentando as dimensões, construindo novos módulos que nem sequer estavam previstos.
XI. Em síntese, executando em obra, um projeto novo e completamente diferente do aprovado.
XII. Só quando foram detetadas as construções ilegais veio o então promotor requerer a legalização, invocando ilegalidade do RPNSC.
XIII. Tal comportamento não é merecedor da tutela do direito, ainda que indiretamente, através da alteração da interpretação de normas e princípios jurídicos já devidamente consolidados e que não eram desconhecidos dos recorrentes.
XIV. O princípio da legalidade, que os recorrentes olvidam, obriga especialmente as entidades públicas a emitir atos no respeito pelo ordenamento jurídico vigente a cada momento.
XV. No caso concreto, as obras ilegais foram edificadas bem sabendo o seu promotor que não eram permitidas.
XVI. Pelo que improcedem as alegações dos Recorrentes quanto ao princípio tempus regit actum, não se vislumbrando qualquer situação de especial complexidade jurídica ou social que fundamente a admissão da revista.
XVII. Por sua parte o direito de propriedade não tem ínsito um ius aedificandi absoluto, antes tem de se conformar com o ordenamento jurídico urbanístico em vigor que é público e conhecido dos proprietários que o devem respeitar.
XVIII. Está doutrinária e jurisprudencialmente bem definido e assente que o direito de propriedade não é um direito absoluto e que deve conformar-se, entre outros, com os instrumentos de gestão do território aplicáveis ao local da situação da propriedade.
XIX. A determinação de restrições às edificações em áreas especiais como REN, RAN ou, no caso, a Paisagem Protegida de Sintra-Cascais, não têm como principal objetivo a defesa da paisagem, como os recorrentes querem fazer crer, concorrendo aqui fatores como os direitos à salubridade e à segurança, o equilíbrio ecológico e ambiental, a defesa da floresta contra incêndios e também os valores paisagísticos.
XX. Motivos por que deve ser rejeitada a revista ao abrigo do artigo 150.º do CPTA.
XXI. Ainda que assim não se entendesse, no que não se concede, sempre seria improcedente o recurso de revista por falta de fundamento.
XXII. Mesmo se admitida a Revista, a conclusão será sempre de ilegalidade das obras executadas sem licença.
XXIII. O douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul apresenta-se devidamente fundamentado de facto e de direito, não merecendo qualquer censura, pelo que se adere in totum ao venerando aresto, para o qual se remete para todos os legais efeitos.
XXIV. Improcedem as alegações de que o princípio tempus regit actum não devia ser aplicado, como se viu.
XXV. São improcedentes as alegações de que o direito de propriedade é indissociável do direito a edificar, como acima se referiu, sendo certo que, ainda que assim fosse, no que não se concede, a verdade é que não foi proibida a edificação, apenas foi proibida a alteração em obra ao projeto aprovado e em desacordo com as normas legais e regulamentares aplicáveis.
XXVI. Foram os recorrentes que quiseram incumprir a lei, devendo por isso, sujeitar-se às consequências legais dos seus atos, designadamente procedendo à reposição da legalidade urbanística.
XXVII. Só quando os serviços do recorrido Município detetaram a existência das alterações é que os ora recorrentes tentaram a legalização.
XXVIII. Legalização essa que se mostrou impossível atenta a classificação do local da maior parte da implantação da moradia como “área de proteção parcial do tipo II”. (Factos provados (CC)
XXIX. Pelo que não é sério da parte dos recorrentes vir alegar que parte considerável do terreno tem aptidão construtiva, quando bem sabem que essa parte não corresponde à parte onde edificaram.
XXX. Daí que, não tendo outra forma de conseguir os seus intentos venham agora os recorrentes acenar com uma suposta ilegalidade do PDM de Sintra e inconstitucionalidade do Regulamento do Parque Natural de Sintra Cascais e impugnar a utilização pelo Tribunal a quo de um princípio que está devidamente consolidado na lei, na doutrina e na jurisprudência portuguesa, o princípio tempus regit actum.
XXXI. Isto porque os recorrentes consideram que a implantação da obra não afeta o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença, nem colidem com a valorização das características excecionais do local que o PNSC visa proteger.
XXXII. Sendo certo que não é aos Recorrentes que compete classificar os solos e a área está assim classificada por um instrumento de gestão de território válido e em vigor.
XXXIII. E que a fundamentação da classificação não tem de se reportar a uma parcela de terreno em concreto mas a toda uma área.
XXXIV. Não têm razão os recorrentes ao alegar ilegalidade e inconstitucionalidade do Regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, com fundamento em violação do direito de propriedade, como se viu.
XXXV. O tribunal a quo desatendeu, e bem, os argumentos dos recorrentes que não são suscetíveis de afetar a legalidade dos Instrumentos de Gestão Territorial aplicáveis.
XXXVI. Como tal também não são suscetíveis de alterar o sentido da decisão.
XXXVII. Torna-se óbvio que o intuito dos recorrentes é apenas o de atrasar a decisão final do presente processo, conseguindo assim prolongar a utilização de uma construção ilegal e insuscetível de legalização.
XXXVIII. Pelo que não colhem os argumentos dos recorrentes contra o douta Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul sob recurso, que deve ser mantido na íntegra, confirmando-se a validade dos atos administrativos impugnados.
6. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 15.05.2025 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, nos seguintes termos:
“(…)
4. A questão em apreço prende-se com a conformidade jurídica do acto que indeferiu o pedido de licenciamento/legalização de uma edificação (casa de habitação) construída em prédio localizado na área classificada da Serra de Sintra. O processo de tentativa de legalização da construção encontra-se em litígio há muitos anos, quer em fase administrativa, quer em processos judiciais que correram termos na presente jurisdição, sendo este motivado pelo indeferimento de um pedido de licenciamento para legalização do imóvel que sucedeu a uma ordem de demolição.
As instâncias concluíram que o acto impugnado não enferma de nenhum dos vícios que lhe foi imputado e não se encontra na argumentação expendida no aresto recorrido nenhum indício evidente de erro de julgamento.
Porém, a questão reveste inequívoca relevância social, pois está em causa uma situação de aparente impossibilidade de legalização de uma habitação (ou de parte dela) que pode ter como consequência a respectiva ordem de demolição decorridos diversos anos após a sua ocupação para fins habitacionais.
Acresce que, no plano jurídico, embora a questão revista contornos muito especiais, não sendo previsível que a mesma se repita no futuro em outros casos que venham a apresentar características semelhantes, a verdade é que dele sobressaem duas questões invocadas nas alegações recursivas que merecem aprofundamento: a primeira prende-se com a aplicação no tempo das regras respeitantes à Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais (APPSC) da RCM n.º 1-A/2004 e a segunda com o efeito que no caso pode ter o princípio da proporcionalidade. A decisão recorrida enfrenta estas questões, mas, atendendo à relevância social da questão, e às consequências definitivas que podem resultar do indeferimento da legalidade da edificação, justifica-se que este Supremo Tribunal volte a analisar o processo.
(…).”
7. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou.
8. Com dispensa dos vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:
9. As questões suscitadas pelos RECORRENTES, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, e devidamente balizadas pelo acórdão que admitiu a revista, traduzem-se em apreciar se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de direito ao decidir:
i) que era aplicável não o anterior Regulamento do PNCS, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março, vigente à data da apresentação do pedido de legalização das obras efetuadas sem licença, mas sim o Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, vigente à data da prática do ato impugnado;
ii) que não houve violação do princípio da proporcionalidade com o fundamento de que estamos perante uma atividade vinculada da Administração no âmbito da qual não operam os princípios gerais da atividade administrativa, no que respeita ao ato que indeferiu o pedido de legalização de alterações ao projeto inicial aprovado, efetuadas na Quinta ..., sem licenciamento municipal; e,
iii) que as normas contidas nos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, todos do Decreto-Regulamentar n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, não violam o núcleo essencial do direito de propriedade consagrado no artigo 62.º da CRP.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
III. i. DE FACTO
10. O acórdão recorrido considerou a factualidade dada como assente na sentença proferida pela 1.ª instância e alterou a matéria de facto ao abrigo do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, conforme se transcreve:
A) O autor é proprietário do prédio comummente designado por “Quinta ...” (desanexada do prédio vulgarmente denominado por “Quinta ...”), sito no lugar ..., freguesia ..., concelho de Sintra - ver docs juntos aos autos.
B) O prédio mencionado encontra-se descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o nº ...58, apresentando uma área total de 71.332 m2 - ver docs juntos aos autos.
C) Este prédio é composto por uma parte urbana, inscrita na matriz predial respetiva sob os artigos ...78... e ...05.º, e por uma parte rústica, inscrita na matriz predial respetiva sob o artigo ....º, da secção ... - ver docs juntos aos autos.
D) Em dezembro de 1992, o autor iniciou, junto da Câmara Municipal de Sintra (CMS), um procedimento tendente à aprovação de projeto e licenciamento de obras de construção a efetuar no terreno de que é proprietário, que deu origem ao Processo n.º ...41 - ver docs juntos aos autos.
E) As obras de construção submetidas a aprovação destinavam-se à edificação de uma moradia unifamiliar para habitação permanente do seu proprietário, ora Autor - ver docs juntos aos autos.
F) Considerando que o prédio em apreço se encontra abrangido pelo Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC), foi promovida, no âmbito do Processo n.º ...41, a consulta da Comissão Directiva do PNSC - ver docs juntos aos autos.
G) Este órgão deliberou, em 16/03/1998, no sentido de autorizar a pretensão do ora autor - ver docs juntos aos autos.
H) Em 01/09/1999, foi proferido despacho que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pelo ora autor - ver docs juntos aos autos.
I) Posteriormente, em 07/01/2000, foi proferido despacho a deferir o processo de licenciamento de obra de construção de edifício na “Quinta ...” - ver docs juntos aos autos.
J) Em 24/02/2000, foi emitido o alvará de licença de construção n.º ...35/...00, válido até 24/02/2001, que titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2, com 431 m 2 de área de implantação, 578 m 2 de área de construção bruta, 1502 m 3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10 m de cércea - ver doc nº 1 junto pelo Autor.
...) Nesta sequência, o autor deu início às obras de construção do edifício projetado - por confissão.
L) Em 19/02/2001, o autor solicitou à CMS a prorrogação do prazo para a conclusão das obras de construção - ver doc nº 2 junto pelo Autor.
M) O pedido de prorrogação do alvará de licença de construção n.º 235/2000 foi deferido pela CMS, em 5.3.2001 - ver doc nº 2 junto pelo Autor.
N) Tendo esta edilidade emitido, em conformidade, o alvará de licença de construção n.º ...20/..01, de 20 de Março, válido até 24.2.2003, mediante o qual foi titulada a “(…) renovação da licença de construção n.º ...0 para construir um edifício na Quinta ... em ... (…)” - ver doc nº 2 junto pelo Autor.
O) No decurso das obras de construção do edifício, o autor procedeu a alterações ao projeto licenciado - por confissão.
P) A 07/10/2002, o presidente da CMS proferiu despacho ordenando o embargo dos trabalhos autorizados pelo processo de licenciamento ...41 - ver doc nº 3 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Q) Em 6/12/2002, o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território (SEOT), ordenou “(…) o embargo das obras de construção da moradia pertencente a AA, porquanto a obra não está[va] a ser construída em conformidade com o projeto apreciado e aprovado pela deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra Cascais, de 16 de Março de 1998, violando, assim, o disposto no artigo 15º n.º 3, do Regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março (…)”- ver doc nº 4 junto pelo Autor.
R) O auto do embargo ordenado pelo Secretário de Estado e do Ordenamento do Território, com data de 7.2.2003, regista que o estado da obra era o seguinte: A construção não cumpre o projeto autorizado pela Comissão Diretiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, em reunião de ../../1998, verificando-se: 1. aumento do número de pisos no corpo nascente - de 2 para 4 - e no corpo poente de 1 para 3; 2. alteração da tipologia e dimensões da cobertura em telha do corpo nascente; 3. aumento da cércea do corpo poente; 4. alteração da cimalha do corpo poente através da introdução de «ameias» e pilastras rematadas superiormente em elementos decorativos; 5. introdução de uma construção, tipo «alpendre», no topo do corpo poente, não previsto no projeto autorizado pelo PNSC; 6. alteração da escada exterior no corpo poente; 7. alteração do tipo e dimensão dos vãos aprovados; (…) - ver doc nº 4 junto pelo Autor.
S) Face às consequências do ato proferido pelo SEOT, o autor impugnou contenciosamente o despacho de embargo por este proferido, requerendo, também, a suspensão de eficácia do ato - ver doc nº 7 junto pelo Autor.
T) No âmbito dos processos mencionados os pedidos do autor foram julgados improcedentes, com o pedido de suspensão a ser decidido em 14/07/2003 e o recurso a ter decisão definitiva pelo Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 04/07/2006.
U) Posteriormente, em 19/01/2007, o autor foi notificado do despacho, do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), de 28/12/2006, no qual se determinou a “(…) demolição das obras de construção da moradia sita na Quinta ..., em .../..., na parte em que violam o disposto no nº 3 do art 15º do RPOPNSC (…)” - ver doc nº 8 junto pelo Autor.
V) Em 20/04/2007, foi instaurado processo cautelar com vista ao decretamento da suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado no despacho do MAOTDR supra identificado - ver doc nº 9 junto pelo Autor.
W) Este processo correu os seus termos sob o n.º 464/07.1.BESNT-A, na 3.ª Unidade Orgânica, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sendo que, em 17/12/2007, foi proferida sentença, que deferiu o pedido de suspensão de eficácia requerido pelo ora autor - ver doc nº 10 junto pelo Autor.
X) Concomitante havia sido proposta, pelo ora autor, ação administrativa especial com vista à impugnação do mesmo ato - despacho do MAOTDR de 28/12/2006 - que corre os seus termos sob o n.º 464/07...., na 3.ª Unidade Orgânica, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra. No âmbito da ação identificada já foram apresentadas, pelo ora autor, alegações finais escritas, aguardando-se, portanto, os trâmites ulteriores - ver doc nº 11 junto pelo Autor.
Y) Em 04/12/2002, o autor foi notificado pela CMS para proceder “(…) à legalização das obras executadas sem licença, mediante apresentação de pedido instruído nos termos do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12 (...) sob pena de, assim não procedendo ou indeferido que seja tal pedido, vir a ser proposta a reposição da situação anterior às obras ou actos ilegais, ou a demolição voluntária ou coerciva, de todas as edificações carecidas de licença válida (…)” - ver doc nº 5 junto pelo Autor.
Z) Contudo, a 31/10/2002, o autor tinha já solicitado junto da CMS a “aprovação do projecto de alterações à arquitectura” da obra - ver doc nº 6 junto pelo Autor.
AA) Este pedido de legalização foi averbado ao procedimento de licenciamento originário, dando origem ao processo camarário n.º ...B/...41/...92/...1 - por acordo e docs juntos aos autos.
BB) No âmbito do pedido de legalização o projecto de alterações foi enviado ao PNSC, em 04/04/2003.
CC) A 8.6.2006 os serviços do Instituto de Conservação da Natureza elaboraram a informação técnica nº ...6, junta ao processo com o doc nº 20 do Autor, na qual se lê: Da análise do projeto ora apresentado há a referir: A moradia está maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II, ficando inserida em área não abrangida por regimes de proteção - solos urbanos apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção. Trata-se do projeto de alterações de moradia já executada. A construção é composta por 4 pisos, destinando-se o piso à cota mais baixa a estacionamento, lavandaria e instalações técnicas e os restantes a fins habitacionais. Segundo referido na memória descritiva e justificativa, a área bruta de construção perfaz 1.407,00m2, distribuída apenas por 3 dos 4 pisos, uma vez que o piso à cota mais baixa se destina a estacionamento, arrumos e instalações técnicas, não sendo a sua área bruta contabilizada para efeitos do valor global. Relativamente ao anterior projeto verifica-se o acréscimo de 2 pisos. Em termos de solução de arranjo paisagístico para a zona envolvente à construção, a memória descritiva e justificativa apenas refere as linhas gerais da intervenção. Conclusão: O projeto apresentado traduz as alterações introduzidas ao anteriormente aprovado pela CD do PNSC em ../../1998 e que estiveram na base do levantamento mencionado no auto de embargo e suspensão de trabalhos. Em termos de número de pisos projetados e área bruta de construção são largamente excedidos os parâmetros autorizados pela CD do PNSC. Estando a obra executada, não obstante o levantamento do auto de embargo e suspensão de trabalhos, o presente projeto de alterações configura um processo de legalização. Proposta: Face ao exposto, ao abrigo do disposto no s arts 14º, 15º, 16º, 29º, 36º da RCM nº 1-A/2004, de 8.1, considerando o despacho de sua Exa. o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, bem como incumprimento do projeto anteriormente aprovado pela CD do PNSC, entende-se que o presente processo não reúne as condições para ser viabilizado.
DD) Por deliberação de 9.6.2006, a Comissão Diretiva do PNSC aprovou a informação técnica e emitiu parecer desfavorável ao projeto de alterações - ver doc nº 20 junto pelo Autor.
EE) Em 21.11.2006 o técnico do Departamento de Urbanismo procedeu à apreciação do projeto de alterações à arquitetura nos termos que constam do doc nº 12 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, de que se transcreve o seguinte: 3. Caracterização da obra Proposta Existente Total área do terreno não altera 71332,00 71332,00 área de implantação +204,00 431,00 635,00 área que transita para o domínio público por força do alinhamento não altera área de construção + 829,00 578,00 1407,00 volume de construção +2719,00 1502,00 4221,00 nº de pisos total +2 2 4 - acima da cota de soleira não altera 2 2 - abaixo da cota de soleira +2 0 2 cércea +1,40 6,50 7,90 nº de lugares de parqueamento não altera 4 4. (...). 7. Consultas Entidade consultada - CDPNSC, parecer desfavorável. 8. Arquitetura A obra é susceptível de afetar a estética da povoação em que se projeta realizar; O edifício realizado não se insere na paisagem; O edifício projetado não se insere no ambiente urbano. 9. Enquadramento urbanístico O projeto não cumpre o alinhamento dos edifícios contíguos; Os acessos existentes estão dimensionados e infra-estruturados de acordo com as necessidades; O projeto não cumpre o regulamento do PDM; O projeto está sujeito ao regulamento do PNSC; Não cumpre as respetivas disposições. (…). O projeto de arquitetura encontra-se em situação irregular, …, pelo que se propõe o indeferimento do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser notificado nos termos do art 101º do Código de Procedimento Administrativo (prazo: 10 dias).
FF) Por ofício, identificado com a referência ...06, de 24.11.2006, o autor foi notificado para “(…) Nos termos do artigo 101º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (…) dar cumprimento à informação do Técnico (…) no prazo de 10 dias (…)”, sob a cominação de “(…) A falta de apresentação de elementos necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo (…)” - ver doc nº 12 junto pelo Autor.
GG) Em 13.12.2006 o autor apresentou a pronúncia escrita, em que solicitou a aclaração do ofício notificado, requerendo a identificação dos elementos alegadamente em falta que importava juntar ao processo, bem como a produção de nova informação que incidisse apenas sobre as alterações requeridas e não sobre o projecto de construção, há muito aprovado e licenciado - ver doc nº 13 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
HH) Por ofício com a referência ...07, ...22, de 02/02/2007, identificado pelo assunto “Licença de utilização”, o autor foi notificado do seguinte: (…) Através do requerimento entrado nesta Câmara Municipal em 17 de Março 2006, solicitou V. Exa., um pedido de Licenciamento, em local constante de cópia anexa. Nos termos do artigo 101º e seguintes do Código de Processo Administrativo (…) notifica-se V. Exa. para dar cumprimento à informação do Técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 10 dias, contados de acordo com o estipulado no artigo 101º (…). A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.” - ver doc nº 14 junto pelo Autor.
II) O ofício tinha anexa informação técnica, com data de 3.1.2007, com o teor seguinte: Decorrente da exposição apresentada, relativa à notificação da informação prestada em 21/11/2006, informa-se que: i. Não obstante a anterior informação técnica ter como base de análise os índices e parâmetros urbanísticos descritos no projecto de arquitectura apresentado; ii. Não obstante esclarecer-se que a quantificação de volumetria corresponde ao volume de espaço ocupado pelo edifício acima do nível do terreno (daí a quantificação das caves do edifício que possuem empenas completamente desafogadas); iii. Não obstante a apreciação técnica incidir sobre a totalidade do edifício, como causa das inúmeras alterações que este sofreu (…); iv. Não obstante o pedido de licenciamento ter que ser sujeito à prévia consulta do Parque Natural de Sintra Cascais, conforme estabelecida na alínea b) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março. Reitera-se que: O pedido de licenciamento de alterações ...B/...41/...92/...1, está em desconformidade com o estabelecido nos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 29.º e 36.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro. O pedido obteve parecer desfavorável da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, ao abrigo do disposto no respectivo Plano de Ordenamento e pelo incumprimento do projecto anteriormente aprovado. Deste modo propõe-se o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 4 de Junho, devendo o requerente ser notificado nos termos do artigo 101º do CPA (prazo 10 dias).” - ver doc nº 14 junto pelo Autor.
JJ) Com efeito, o autor tinha solicitado, em 17/03/2006, a emissão de licença de utilização para a moradia construída - por acordo.
KK) Porque continuou a execução da obra e a moradia já se encontrava construída, estando a vida familiar do Autor estabelecida, a título permanente, na edificação - por confissão.
LL) Perante a notificação que lhe foi feita, por ofício de 2.2.2007, com epigrafe de licença de utilização, mas relativo ao licenciamento de alterações, o Autor requereu, em resposta apresentada no exercício do seu direito de audiência, a aclaração do ofício de notificação e, bem assim, da informação técnica que o acompanhava - por acordo.
MM) Posteriormente, o autor recebeu dois ofícios dos serviços da entidade demandada, a saber: - O ofício com a referência ...07, ...17, com data de 15/03/2007, com o assunto: “Licença de Utilização - Rectificação”, que era acompanhado pela informação técnica notificada ao autor mediante o ofício com a referência ...07, ...22, com data de 02/02/2007 - doc nº 15 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; - e o ofício com a referência ...07, ...18, com data de 15/03/2007, com o assunto: “Licença de Utilização - Rectificado”, que era acompanhado por informação técnica - doc nº 16 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
NN) O Autor apresentou nova pronúncia - ver doc nº 17 junto pelo Autor.
OO) Por ofício com a referência ...07, ...00, com data de 02/10/2007, sob o assunto “Licenciamento”, o autor foi notificado da “INFORMAÇÃO TÉCNICA SOBRE PEDIDO DE LICENCIAMENTO DE ALTERAÇÕES”, que consubstanciava o projecto de decisão do processo em apreço - ver doc nº 18 junto pelo Autor.
PP) Desta informação técnica, de 20.9.2007, consta, designadamente, o seguinte: 5. Caracterização da obra (…). A área de implantação do edifício foi aumentada em 204,00m2, correspondente ao aumento da área habitacional e das zonas de circulação exterior, perfazendo assim um total de 635,00m2 de área de implantação. A área bruta de construção aumenta substancialmente (face ao projeto de arquitetura anteriormente licenciado) em virtude do aumento da área do piso 0 e consequentemente do piso 1, e também, pelo facto de serem criados dois novos pisos em cave (pisos estes que na realidade apresentam empenas completamente desafogadas/ descoberto). O piso à cota mais baixa, com 680,00m2 de área bruta destina-se a parqueamento e áreas técnicas (lavandaria, casa das máquinas e galeria técnica da piscina). O piso superior (ao piso de cota mais baixa), com 653,00m2 de área bruta destina-se a albergar a piscina interior, dois gabinetes de massagem, ginásio, banho escocês, balneários, sala de jogos, quarto de empregada e instalações sanitárias, para além dos espaços de circulação e acessos verticais. No piso térreo o aumento de área é uniforme por todos os espaços habitacionais aí existentes, à semelhança do primeiro andar. A altura da fachada do edifício, e correspondentes cérceas, são aumentadas em todas as empenas do mesmo, justificado pelo facto de se proceder a um rebaixamento acentuado do perfil natural do terreno (conforme representado nas peças desenhadas do projeto de arquitetura das alterações), ou seja, a escavação efetuada está na origem da criação dos dois novos pisos em cave 6. Cumprimento dos parâmetros urbanísticos Após a análise da proposta, verificaram-se os seguintes parâmetros urbanísticos: PDM art 25º - 4.2 Proposto Altura máxima da fachada Max 6,50 Min 7,90 Relativamente ao enquadramento no Plano Diretor Municipal, a proposta não respeita os parâmetros urbanísticos estabelecidos no art 25º. Ainda no que concerne ao PDM, registe-se o facto do art 36º, no seu ponto 5, al c) mencionar as seguintes interdições na classe de espaços culturais naturais (…). Ou seja, a alteração do perfil natural do terreno definida no projeto de arquitetura em análise é estritamente interdita. Face ao previsto no PPNSC, para as áreas em que a proposta se encontra inserida, facilmente se verifica que de acordo com o estabelecido na al c) do nº 1 do art 17º da Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1, estabelece que nas áreas do PNSC sujeitas a regimes de proteção as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, inviabiliza também os quatro pisos e as cérceas superiores a 6,5m da presente proposta. 7. Pareceres de entidades exteriores ao município A CDPNSC, no âmbito da consulta efetuada, em 4.6.2003, emitiu, em ../../2006, parecer desfavorável ao projeto por estar em desconformidade com o respetivo plano de ordenamento e pelo incumprimento do projeto inicialmente aprovado. 8. Conclusão Face ao exposto na presente informação técnica, propõe-se o indeferimento do pedido de licenciamento, ao abrigo do disposto nas als a) e c) do nº 1 do art 24º do DL nº 555/99, de 16.12, com a redação dada pelo DL nº 177/01, de 4.6, devendo o requerente ser notificado nos termos do art 101º do Código de Procedimento Administrativo (10 dias) - ver doc nº 18 junto pelo Autor.
QQ) Em 30.10.2007 o Autor apresentou resposta ao projecto de decisão notificado - ver doc nº 19 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
RR) Por ofício, com a referência ...08, ...37, de 11/03/2008, o Autor foi notificado nos termos que seguem: Através do requerimento entrado nesta Câmara Municipal em 31 de Outubro de 2002, integra o processo em epígrafe, apresentou V. Exa., um pedido de licenciamento para o local constante de cópia anexa. Nos termos do artigo 101º e seguintes (…) notifica-se V. Exa. para dar cumprimento ao parecer do técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 30 dias (…). A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.” - ver doc nº 20 junto pelo Autor.
SS) Anexo ao ofício identificado encontrava-se um despacho com o seguinte teor: “No seguimento do parecer técnico emitido pelo Gabinete de Apoio Jurídico, proceda-se em conformidade, ou seja: Dar conhecimento ao requerente do parecer emitido pela Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, em 20/07/2006.”
TT) Em 24.4.2008, em resposta ao ofício identificado, particularmente, ao conteúdo consubstanciado no parecer da Comissão Directiva do PNSC, o autor apresentou pronúncia no exercício do seu direito de audiência - ver doc nº 21 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
UU) Por ofício com o nº ...14, com data de 05/02/2009, sob o assunto “Resposta a exposição registada sob o nº ...8” o autor foi notificado da informação emitida pela Divisão de Gestão A, da entidade demandada, com o seguinte teor:“(…) No seguimento da exposição entregue e por forma a efectivar o solicitado (remessa da cópia de parecer jurídico), deverão os mandatários do requerente serem notificados para entregar o documento que protestam juntar (Procuração), de forma a que possam legitimar as diversas intervenções que intentaram ao longo do processo (…) 19 de Janeiro de 2009 (…)”.- ver doc nº 22 junto pelo Autor.
VV) Por ofício com a referência ...09, ...15, de 05/02/2009, o Autor foi notificado para dar cumprimento ao parecer técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 10 dias (…). A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.” - ver doc nº 23 junto pelo Autor.
WW) A informação técnica mencionada, com o título “INFORMAÇÃO TÉCNICA SOBRE PEDIDO DE LICENCIAMENTO DE ALTERAÇÕES”, constituía reprodução integral, excepto na data, da informação notificada ao autor mediante o ofício com a referência ...07, ...00, com data de 02/10/2007, propondo o indeferimento do pedido do autor - ver docs nº 18 e 23 juntos pelo Autor.
XX) Em resposta, o autor apresentou a competente pronúncia em sede de audiência prévia, no âmbito da qual solicitou, novamente, a aclaração da notificação, na medida em que não eram identificados quaisquer elementos que deveriam ser entregues. Adicionalmente, o ora autor solicitou que fosse esclarecido qual o autor do projeto de decisão e se este interveio no processo no exercício de competências próprias ou delegadas - ver doc nº 24 junto pelo Autor.
YY) Por ofício com a referência ...10, ...24, com data de 04/06/2010 o Autor foi notificado “(…) do teor da informação técnica desta Divisão e do Despacho proferido pelo Chefe da Divisão de Gestão A (…)” - ver doc nº 25 junto pelo Autor.
ZZ) O despacho mencionado tinha o seguinte teor:“(…) No âmbito do processo descrito em epígrafe junta-se em anexo a informação técnica relativa à apreciação do projecto de arquitectura com a respectiva proposta de decisão, devendo para o efeito ser notificada ao requerente nos termos referenciados pela DAJA na sua Informação Proposta nº ...7- 09/.../DAJA-SJ/ST, de 03/06/2009. Solicito ainda que seja efectuada a notificação ao mandatário do requerente, do teor do parecer jurídico emitido pela DAJA através de Informação Proposta nº 40_RC/GAJ/07, de 28/12/2007, conforme solicitado pelo mesmo (…)”.
AAA) O parecer jurídico mencionado no despacho identificado foi notificado ao mandatário do autor por via do ofício n.º ...53, com data de 01/06/2010 - ver doc nº 26 junto pelo Autor.
BBB) A informação técnica remetida com o ofício com a referência ...10, ...24, com data de 04/06/2010, constituía, no essencial, reprodução das anteriores informações técnicas, alterando-se apenas a data da mesma - ver docs nº 18, 23 e 25 juntos pelo Autor.
CCC) Nesta sequência, o autor apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, que deu entrada nos serviços da entidade demandada em 22/06/2010 - ver doc nº 27 junto pelo Autor.
DDD) Ato impugnado: Em 27.8.2010 o Presidente da Câmara Municipal de Sintra indeferiu o pedido de alterações à arquitetura apresentado pelo Autor, por concordar com a informação dos serviços com o seguinte teor:“(…) Verifica-se que durante o prazo de audiência ao interessado, requerente notificado em 2010.06.15 (…), dando-lhe conhecimento de projecto de decisão de indeferimento de acordo com a informação técnica de 6 de Abril de 2010, que se transcreve:(…)o mesmo se veio a pronunciar através da exposição apresentada em 2010.06.26 sob o n.º de registo ...08. Atento o teor desta, julga-se, salvo melhor opinião, que os argumentos aduzidos, não são de modo a pôr em causa o sentido da decisão. Assim, reiterando-se os incumprimentos apontados na informação técnica acima transcrita, propõe-se que o pedido de licenciamento apresentado seja indeferido com base nos fundamentos aí descritos, devendo após decisão o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art.º 66.º do Código de Procedimento Administrativo - ver doc nº 28 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
EEE) Por ofício com a referência ...10, ...14, de 01/09/2010, expedido com aviso de receção, o Autor foi notificado do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, datado de 27/08/2010 - ver doc nº 28 junto pelo Autor.
FFF) Estes autos entraram em juízo no dia 2.12.2010 - ver petição inicial.
GGG) [Dado por não escrito]
HHH) As alterações feitas ao projeto inicial e aprovado destinaram-se a: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso - 2. Pelo que resultaram as seguintes áreas brutas dos pisos: - piso - 2: 680m2, dos quais 219m2 estão afetos à garagem; - piso - 1: 653m2; - piso 0 (entrada principal): 650m2; - piso 1 (contacto com o jardim): 149m2 (resposta ao art 9º da base instrutória).
III) [Dado por não escrito]
JJJ) [Dado parcialmente por não escrito]
KKK) [Dado por não escrito]
LLL) [Dado por não escrito]
MMM) De acordo com o PDM de Sintra o processo de licenciamento das alterações insere-se maioritariamente em classe de espaços culturais e naturais, nível 1, e parcialmente em espaços urbanos (resposta ao art 15º da base instrutória).
NNN) [Dado por não escrito]
OOO) O piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno. Já a norte está a descoberto (resposta ao art 17º da base instrutória).
PPP) O piso -1 tem uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras (resposta ao art 18º da base instrutória).
QQQ) Os pisos -1, 0 e 1 perfazem 1.407,00m2 de área total de construção (resposta ao art 19º da base instrutória).
RRR) A área do piso 0 e 1 contabiliza 754m2 (resposta ao art 20º da base instrutória).
SSS) A CDPNSC apenas autorizou ao Autor uma área de construção total de 572m2 e dois pisos, sem cave e sem terceiro piso (resposta ao art 21º da base instrutória).
TTT) [Dado por não escrito]
UUU) [Dado por não escrito]
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III. ii. DE DIREITO
11. Na revista, os RECORRENTES defendem que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de direito ao decidir que era aplicável não o anterior Regulamento do PNCS, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março, vigente à data da apresentação do pedido de legalização das obras efetuadas sem licença, mas sim o Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, vigente à data da prática do ato impugnado. Alegam que a aplicação automática do Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, sem atender à tutela de posições jurídicas pré-constituídas e materialmente consolidadas, resulta numa imposição retroativa de exigências normativas que não eram aplicáveis à data da edificação, comprometendo a previsibilidade e estabilidade do seu direito de propriedade.
12. Ou seja, dizem os RECORRENTES, o pedido de legalização foi apresentado no ano de 2002, quando a moradia já se encontrava em fase de acabamentos, portanto praticamente finalizada, altura em que se encontrava em vigor o anterior Regulamento do PNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março e, como tal, ao requerente só era exigida a apresentação de um projeto que se conformasse com as regras legais e regulamentares em vigor àquela data, pelo que é indevida a aplicação do Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro.
13. No acórdão recorrido, nesta parte, foi entendido que, por aplicação do artigo 67.º do RGUE, o ato que decide o pedido de legalização das obras efetuadas sem licença deve aplicar as normas legais vigentes à data da sua prática, não importando a circunstância de a obras a legalizar terem sido concluídas anteriormente, ao abrigo de outras normas legais. Pelo que, datando o ato impugnado de 27.08.2010, é por referência a tal data que devem ser determinadas as normas legais aplicáveis que pelo mesmo devem ser aplicadas, não relevando a circunstância de as mesmas terem sido concluídas ao abrigo de legislação anterior.
Vejamos.
14. Importa deixar estabelecido que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, exceciona da aplicação do RPNSC, que aprovou, as situações previamente existentes, legalmente consolidadas (artigo 43.º do Regulamento do RPNSC).
15. Porém, como alegado pelo MUNICÍPIO DE SINTRA, não foram as normas aprovadas pelo Decreto-Regulamentar n.º 1-A/2004, que estiveram na origem das condicionantes impostas ao projeto, mas antes a legislação em vigor à data em que o mesmo projeto foi submetido. Isto é, a situação de desconformidade urbanística era pré-existente à entrada em vigor das novas normas.
16. Com efeito, resulta dos factos provados o seguinte:
“J) Em 24/02/2000, foi emitido o alvará de licença de construção n.º ...35/...00, válido até 24/02/2001, que titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2 , com 431 m 2 de área de implantação, 578 m 2 de área de construção bruta, 1502 m 3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10 m de cércea - ver doc nº 1 junto pelo Autor.
K) Nesta sequência, o autor deu início às obras de construção do edifício projetado - por confissão.
L) Em 19/02/2001, o autor solicitou à CMS a prorrogação do prazo para a conclusão das obras de construção - ver doc nº 2 junto pelo Autor.
M) O pedido de prorrogação do alvará de licença de construção n.º 235/2000 foi deferido pela CMS, em 5.3.2001 - ver doc nº 2 junto pelo Autor.
N) Tendo esta edilidade emitido, em conformidade, o alvará de licença de construção n.º ...20/..01, de 20 de Março, válido até 24.2.2003, mediante o qual foi titulada a “(…) renovação da licença de construção n.º ...0 para construir um edifício na Quinta ... em ... (…)” - ver doc nº 2 junto pelo Autor.
O) No decurso das obras de construção do edifício, o autor procedeu a alterações ao projeto licenciado - por confissão.
P) A 07/10/2002, o presidente da CMS proferiu despacho ordenando o embargo dos trabalhos autorizados pelo processo de licenciamento ...41 - ver doc nº 3 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Q) Em 6/12/2002, o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território (SEOT), ordenou “(…) o embargo das obras de construção da moradia pertencente a AA, porquanto a obra não está[va] a ser construída em conformidade com o projeto apreciado e aprovado pela deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra Cascais, de 16 de Março de 1998, violando, assim, o disposto no artigo 15º n.º 3, do Regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março (…)”- ver doc nº 4 junto pelo Autor.
R) O auto do embargo ordenado pelo Secretário de Estado e do Ordenamento do Território, com data de 7.2.2003, regista que o estado da obra era o seguinte: A construção não cumpre o projeto autorizado pela Comissão Diretiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, em reunião de ../../1998, verificando-se: 1. aumento do número de pisos no corpo nascente - de 2 para 4 - e no corpo poente de 1 para 3; 2. alteração da tipologia e dimensões da cobertura em telha do corpo nascente; 3. aumento da cércea do corpo poente; 4. alteração da cimalha do corpo poente através da introdução de «ameias» e pilastras rematadas superiormente em elementos decorativos; 5. introdução de uma construção, tipo «alpendre», no topo do corpo poente, não previsto no projeto autorizado pelo PNSC; 6. alteração da escada exterior no corpo poente; 7. alteração do tipo e dimensão dos vãos aprovados; (…)”
17. Assim, não se poderá falar no caso de uma situação legalmente consolidada.
18. Na verdade, o AUTOR apresentou em 31.10.2002, junto da CMS, pedido de “aprovação do projecto de alterações à arquitectura” da obra, pedido de legalização que foi averbado ao procedimento de licenciamento originário, dando origem ao processo camarário n.º ...B/...41/...92/...1.
19. Nessa sequência, no âmbito do pedido de legalização, o projeto de alterações foi enviado ao PNSC, em 4.04.2003, de acordo com o regime estabelecido no referido artigo 43.º do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004.
20. E, como decorre do probatório (facto DD)), por deliberação de 9.6.2006, a Comissão Diretiva do PNSC emitiu parecer desfavorável ao projeto de alterações. E, nessa medida, o Departamento de Urbanismo da CMS procedeu à apreciação do projeto de alterações à arquitetura, propondo o seu indeferimento, uma vez que e ao que aqui importa, “o projeto não cumpre o regulamento do PDM; O projeto está sujeito ao regulamento do PNSC; Não cumpre as respetivas disposições. (…). O projeto de arquitetura encontra-se em situação irregular (…)”.
21. E após audiência do interessado, em 27.08.2010 o Presidente da Câmara Municipal de Sintra indeferiu o pedido de alterações à arquitetura apresentado pelo AUTOR, por concordar com a informação dos serviços, e de onde resulta que:
Facto HHH): “As alterações feitas ao projeto inicial e aprovado destinaram-se a: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso - 2. Pelo que resultaram as seguintes áreas brutas dos pisos: - piso - 2: 680m2, dos quais 219m2 estão afetos à garagem; - piso - 1: 653m2; - piso 0 (entrada principal): 650m2; - piso 1 (contacto com o jardim): 149m2 (resposta ao art 9º da base instrutória).”
Facto OOO): “O piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno. Já a norte está a descoberto (resposta ao art 17º da base instrutória).
Facto PPP): “O piso -1 tem uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras (resposta ao art 18º da base instrutória).
Facto QQQ): “Os pisos -1, 0 e 1 perfazem 1.407,00m2 de área total de construção (resposta ao art 19º da base instrutória)”.
Facto RRR): “A área do piso 0 e 1 contabiliza 754m2 (resposta ao art 20º da base instrutória)”.
Facto SSS): “A CDPNSC apenas autorizou ao Autor uma área de construção total de 572m2 e dois pisos, sem cave e sem terceiro piso (resposta ao art 21º da base instrutória)”.
22. Em síntese, o ato de indeferimento, como identificado no acórdão recorrido, assentou na violação do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, por a moradia do A. estar maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II, na qual as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, tendo a obra em causa quatro pisos e cérceas superiores a 6,5m, e no facto de a CDPNSC ter emitido, em ../../2006, parecer desfavorável ao projeto. Indeferimento alicerçado, portanto, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alíneas a) e c), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro.
23. O TCA Sul, neste quadro referencial, concluiu que de acordo com o princípio do tempus regit actum, segundo o qual a apreciação da legalidade de ato é feita por referência à lei e aos regulamentos em vigor aplicáveis à data em que o mesmo foi praticado, o ato que decide o pedido de legalização das obras efetuadas sem licença deve aplicar as normas legais vigentes à data da sua prática, irrelevando a circunstância de a obras a legalizar terem sido concluídas anteriormente, ao abrigo de outras normas legais. Ao princípio tempus regit actum é imputado o sentido de que os atos administrativos reger-se-ão pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respetiva adoção (cfr., i.a., o acórdão do STA de 15.01.2026, proc. n.º 2473/21....).
24. O artigo 67.º do RJUE estabelece que “a validade das licenças depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no artigo 60.º”
25. Estabelecendo aquele artigo 60.º, a propósito das edificações existentes, que:
1- As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes.
2- A licença de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.
3- O disposto no número anterior aplica-se em sede de fiscalização sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia.
4- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições específicas para o exercício de certas atividades em edificações já afetas a tais atividades ao abrigo do direito anterior, bem como condicionar a execução das obras referidas no número anterior à realização dos trabalhos acessórios que se mostrem necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.
26. Na verdade, trata-se de uma concretização do mesmo princípio-regra que consta do n.º 1 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, pelo qual é proibida a atribuição de eficácia retroativa “aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus ou sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício”. Como se concluiu no acórdão de 15.01.2026 deste STA supra citado, situações há em que o momento determinante da fattispecie não é, porém, o da emissão do ato, mas o do preenchimento dos elementos constitutivos da situação jurídica à qual aquele se reporta, por referência a esse momento.
27. Sucede que a edificação dos Recorrentes foi objeto de licenciamento com imposição das condicionantes derivadas da sua especial localização. Como provado em J), o alvará de licença de construção n.º ...35/...00, válido até 24.02.2001 (prorrogado por despacho de 5.03.2001), titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2, com 431 m 2 de área de implantação, 578 m 2 de área de construção bruta, 1502 m 3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10 m de cércea. Condições que aqueles não cumpriram, alargando, em obra, o projeto aprovado, tal como evidenciado supra (cfr. ponto 21).
28. Como já se disse, em 6.12.2002, o embargo das obras de construção da moradia teve como fundamento o facto de a obra não estar a ser construída em conformidade com o projeto apreciado e aprovado pela deliberação da Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra Cascais, de 16.03.1998, violando, assim, o disposto no artigo 15.º n.º 3, do Regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março.
29. Quer isto dizer que, mesmo à luz do Regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março, o A. e agora os RECORRENTES não detinham uma posição substantiva juridicamente tutelada. Não se deteta a existência, face ao manancial da factualidade assente, sequer de uma qualquer posição jurídica ou situação de facto, validamente constituída ou criada em momento anterior à entrada em vigor do Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro. Como afirma o Município Recorrido, à data da prática do ato impugnado, como à data da realização das obras sem licença, a ampliação do edificado dos Recorrentes foi sempre ilegal, pelo que irreleva o regime jurídico aplicável. O resultado é sempre o mesmo, as obras são ilegais porque realizadas sem licença e porque não cumprem o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial aplicável ao caso.
30. De igual modo, não resulta minimamente do probatório que no decurso do procedimento administrativo - em um qualquer momento autónomo em que se antecipa a formação da decisão - exista a prática de ato do qual se possa afirmar ser o A. titular de uma posição jurídica que se constituiu em momento anterior ao da prática do ato impugnado. Em síntese, não existe uma qualquer pretensão urbanística consolidada de vantagem para o A (para além daquela tutelada pelo licenciamento da obra em 7.01.2000 e alvará de licença de construção n.º 235/2000).
31. Como refere Fernanda Paula Oliveira (cfr. A sucessão de planos urbanísticos no tempo, pp-105 e s., p. 110, in e-book V Encontro dos Professores Portugueses de Direito Público, 2012), “a ausência, entre nós de um regime especial para legalizações leva a que, por força do princípio do tempus regit actum, as mesmas tenham de cumprir as normas em vigor à data da respectiva legalização, o que, em regra, determina a impossibilidade da sua manutenção”.
32. Com efeito, este Supremo, no acórdão de 29.10.2020, processo n.º 116/12.0BEMDL, já decidiu que: “[n]os procedimentos de legalização de obras, em que a licença é, obviamente, emitida a posteriori, para conferir a uma edificação o necessário título que ela não obteve (ou não obteve de forma válida) no momento em que o deveria ter obtido exige-se que a edificação a “legalizar/licenciar” esteja em conformidade com as normas urbanísticas em vigor à data em que esse acto de licenciamento-legalização é emitido. // A “protecção do existente” apenas se aplica às edificações presentes que tenham sido erigidas em conformidade com um título (autorização ou licença) válido”. Como aí se escreveu a propósito do artigo 60.º do RJUE, “quando aí se estipula que«As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes», o que se pretende dizer é que as edificações construídas ao abrigo de actos autorizativos validamente emitidos não são afectadas pelos regimes jurídicos supervenientes, o que abrange até, como acrescenta o n.º 2 do mesmo artigo, eventuais obras de reconstrução ou de alterações, com algumas condicionantes, quer aqui não importa aprofundar. O que cabe sublinhar é que o princípio da conservação do existente não tem aplicação a obras ilegais, ou seja, àquelas que tenham sido realizadas sem um título válido, como sucedeu no caso dos autos”. Fundamentação inteiramente aplicável à situação dos presentes autos.
33. Por aqui, portanto, não pode proceder o recurso.
34. Avançando, identifica o acórdão que admitiu a revista a questão relativa ao efeito que no caso pode ter o princípio da proporcionalidade. Matéria que os RECORRENTES destacam nas conclusões 19. a 25. do recurso interposto e que sustentam que deveria levar à anulação do ato, por da aplicação deste princípio resultar um dever de promoção da compatibilização do edificado com a ordem urbanística ou, pelo menos, de se equacionarem medidas para a mitigação dos efeitos conflituantes com esta, em detrimento da automaticidade da ordem de demolição.
35. O acórdão recorrido, em síntese, concluiu neste ponto que não houve violação do princípio da proporcionalidade uma vez que se está perante uma atividade administrativa vinculada, no âmbito da qual não operam os princípios gerais da atividade administrativa.
Vejamos esta questão.
36. Este Supremo desde há muito que tem afirmado que, por obediência ao princípio da proporcionalidade, a Administração deverá escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes de que disponha, aqueles que sejam menos gravosos ou que causem menos danos. “Estamos aqui no domínio do princípio da intervenção mínima por forma a que se consiga compatibilizar o interesse público e os direitos dos particulares, de modo a que o principio da proporcionalidade jogue como um factor de equilíbrio, garantia e controlo dos meios e medidas” (cfr. o acórdão de 18.03.2003, proc. 1188/02). Sendo que, “[o]s princípios gerais do direito, mormente aqueles que têm assento constitucional, devem ter uma função coadjuvante na interpretação da lei administrativa, auxiliando a precisar o significado da norma em constituir soluções justas e socialmente aceitáveis para cada conflito” (cfr. o acórdão de 2.02.2000, proc. n.º 41471).
37. Com efeito, decorre do princípio constitucional da proporcionalidade, vertido no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição e, com incidência ao nível da atividade administrativa, no artigo 266.º, n.º 2, do Texto Fundamental, que não sejam infligidos sacrifícios aos cidadãos quando não existam razões de interesse público que os possam justificar e na medida do necessário à salvaguarda desse fim público de ordenamento urbanístico.
38. O Tribunal Constitucional, no seu acórdão n.º 632/2008, de 23.12.2008, escreveu o seguinte sobre o princípio em questão:
“O que seja o conteúdo rigoroso da proporcionalidade, textualmente referida na parte final do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, é questão suficientemente tratada pela jurisprudência do Tribunal.
Com efeito, e como se disse, por exemplo, no Acórdão n.º 634/93 (referido também no Acórdão n.º 187/2001), a ideia de proporção ou proibição do excesso - que, em Estado de direito, vincula as ações de todos os poderes públicos - refere-se fundamentalmente à necessidade de uma relação equilibrada entre meios e fins: as ações estaduais não devem, para realizar os seus fins, empregar meios que se cifrem, pelo seu peso, em encargos excessivos (e, portanto, não equilibrados) para as pessoas a quem se destinem. Dizer isto é, no entanto, dizer pouco. Como se escreveu no Acórdão n.º 187/2001 (ainda em desenvolvimento do Acórdão n.º 634/93):
«O princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios:
Princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos);
Princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato);
Princípio da justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adaptar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos).»
A esta definição geral dos três subprincípios (em que se desdobra analiticamente o princípio da proporcionalidade) devem por agora ser acrescentadas, apenas, três precisões. A primeira diz respeito ao conteúdo exato a conferir ao terceiro teste enunciado, comummente designado pela jurisprudência e pela doutrina por proporcionalidade em sentido estrito ou critério da justa medida. O que aqui se mede, na verdade, é a relação concretamente existente entre a carga coativa decorrente da medida adotada e o peso específico do ganho de interesse público que com tal medida se visa alcançar. Ou, como se disse, ainda, no Acórdão n.º 187/2001, «[t]rata-se [...] de exigir que a intervenção, nos seus efeitos restritivos ou lesivos, se encontre numa relação “calibrada” - de justa medida - com os fins prosseguidos, o que exige uma ponderação, graduação e correspondência dos efeitos e das medidas possíveis».
A segunda precisão a acrescentar é relativa à ordem lógica de aplicação dos três subprincípios, que se devem relacionar entre si segundo uma regra de precedência do mais abstrato perante o mais concreto, ou mais próximo (pelo seu conteúdo) da necessária avaliação das circunstâncias específicas do caso da vida que se aprecia. Quer isto dizer, exatamente, o seguinte: o teste da proporcionalidade inicia-se logicamente com o recurso ao subprincípio da adequação. Nele, apenas se afere se um certo meio é, em abstrato e enquanto meio típico, idóneo ou apto para a realização de um certo fim. A formulação de um juízo negativo acerca da adequação prejudica logicamente a necessidade de aplicação dos outros testes. No entanto, se se não concluir pela inadequação típica do meio ao fim, haverá em seguida que recorrer ao exame da exigibilidade, também conhecido por necessidade de escolha do meio mais benigno.
É este um exame mais «fino» ou mais próximo das especificidades do caso concreto: através dele se avalia a existência - ou inexistência -, na situação da vida, de várias possibilidades (igualmente idóneas) para a realização do fim pretendido, de forma a que se saiba se, in casu, foi escolhida, como devia, a possibilidade mais benigna ou menos onerosa para os particulares. Caso se chegue à conclusão de que tal não sucedeu - o que é sempre possível, já que pode haver medidas que, embora tidas por adequadas, se não venham a revelar no entanto necessárias ou exigíveis -, fica logicamente prejudicada a inevitabilidade de recurso ao último teste de proporcionalidade.”
39. Enquanto o princípio da proporcionalidade, em geral ou em sentido amplo, relaciona meios e fins, a sua vertente da necessidade ou indispensabilidade acentua que, comparativamente com outras medidas suscetíveis de aplicação, a medida deve constituir o instrumento menos lesivo para os destinatários. Já a proporcionalidade em sentido estrito chama à colação a ponderação custos-benefícios, indiciando uma ideia de equilíbrio, racionalidade ou razoabilidade, entre a atuação administrativa e as consequências que produz na esfera jurídica do afetado.
40. E nesta dimensão, da proporcionalidade em sentido estrito, o Tribunal Constitucional teve já oportunidade de concluir que, tendo em consideração a esfera pessoal dos sujeitos atingidos, certas soluções serão inconstitucionais desde que impliquem uma “afetação inadmissível ou intolerável do ponto de vista de quem a sofre e por razões atinentes à sua subjetividade” (cfr. o acórdão n.º 413/2014).
41. Como ensina Freitas do Amaral (cfr. Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2001, p. 127): “o princípio da proporcionalidade constitui uma manifestação constitutiva do princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da CRP). Na verdade, está fortemente ancorada a ideia de que, num Estado de Direito democrático, as medidas dos poderes públicos não devem exceder o estritamente necessário para a realização do interesse público”. Também Sérvulo Correia concebe o princípio da proporcionalidade como deduzido do princípio do Estado de Direito, na sua vertente material, e, em última análise, da ideia de Justiça, sendo um afloramento do princípio constitucional da atividade administrativa (cfr. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, 1987, p. 116; idem, p. 499).
42. Será nesta linha dogmática que se poderá compreender o artigo 8.º do CPA que consagra que a “Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”. Como refere João Pacheco de Amorim, a “razoabilidade constitui uma cláusula geral, um crivo grosso a que primeiramente deve ser submetido o exercício do poder discricionário” (cfr., Os princípios gerais da atividade administrativa no projeto de revisão do Código do Procedimento Administrativo, in CJA, n.º 100, p. 24).
43. E em relação à operatividade do princípio fora do espaço da discricionariedade e/ou da margem de livre apreciação administrativa, podemos ver Pedro Gonçalves que defende que o princípio da proporcionalidade - maxime em sentido estrito - opera também face a normas vinculativas para evitar interpretações manifestamente desrazoáveis (cfr. Manual de Direito Administrativo, vol. I, 2019, p. 415-416).
44. Também este Supremo, na Secção de Contencioso Tributário, não deixou já de evidenciar no acórdão de 25.06.2008, no processo. n.º 291/08, que: “é uma situação em que o exercício de um poder vinculado (correcção da matéria colectável em face de uma violação do princípio da especialização dos exercícios) conduz a uma situação flagrantemente injusta e em que, por isso, se coloca a questão de fazer operar o princípio da justiça, consagrado nos artigos 266.º, n.º 2, da Constituição, e 50.º da Lei Geral Tributária, para obstar à possibilidade de efectuar a referida correcção. Há, nesta situação, dois deveres a ponderar, ambos com cobertura legal: um é o de repor a verdade sobre a determinação da matéria colectável dos exercícios referidos, dando execução ao princípio da especialização, reposição essa que a administração fiscal deve efectuar mesmo que não lhe traga qualquer vantagem; outro é o de evitar que a actividade administrativa se traduza na criação de uma situação de injustiça.”. E, nesse caso, o STA considerou anuláveis, por vício de violação de lei, atos de correção da matéria tributável que conduziam a situações injustas deste tipo (flagrantemente injustas).
45. Temos para nós, de acordo com o que se vem de dizer, que o princípio da proporcionalidade constitui um parâmetro normativo autónomo que condiciona a atividade da Administração, no sentido de evitar a adoção de medidas desnecessárias, desequilibradas e injustificadas face ao fim de interesse público que essa atividade visa prosseguir. Nessa medida haverá de atender-se a critérios de razoabilidade da medida no contexto do caso concreto. Aliás, e fazendo a ponte para o caso dos autos, é em obediência a este quadro referencial que se compreende o artigo 106.º, n.º 2, do RJUE, segundo o qual “a demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração”.
46. Portanto, a afirmação feita no acórdão recorrido acerca de se estar perante atividade administrativa vinculada - pressupondo, diremos nós, a redução da discricionariedade a zero por parte do Município no tocante à legalização da operação urbanística em causa -, quando compaginada com o princípio da proporcionalidade, em especial nas suas vertentes da imprescindibilidade e razoabilidade ou adequação, não se apresenta como inteiramente correta.
47. Mas será o caso dos autos uma situação que convoque este princípio de modo a configurar a medida administrativa em litígio como desrazoável e contrária à ideia de Direito e Justiça, face aos valores - públicos e privados - em confronto?
48. A resposta terá necessariamente de ser dada pelo quadro factual que vem provado pelas instâncias. E percorrida a mesma, o que se verifica é que o ato impugnado assenta, por um lado, no parecer emitido pela Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais, em ../../2006, e, por outro lado, em informações técnicas que atestam a desconformidade do edificado relativamente ao projeto inicialmente aprovado. Mais se quedando a intervenção do Autor por impugnações judiciais dos atos que lhe foram notificados (i.a dos embargos), para além de pronúncias sobre aspetos formais atinentes ao procedimento.
49. Da matéria de facto, resulta, também, que o AUTOR foi notificado pela CMS para proceder “(…) à legalização das obras executadas sem licença, mediante apresentação de pedido instruído nos termos do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12 (...) sob pena de, assim não procedendo ou indeferido que seja tal pedido, vir a ser proposta a reposição da situação anterior às obras ou actos ilegais, ou a demolição voluntária ou coerciva, de todas as edificações carecidas de licença válida (cfr. Y) do probatório), sendo que aquele havia já apresentado, em 4.12.2002, um projeto de alterações à arquitetura da obra (cfr. Z) do probatório).
50. Certo é que, desde 2006, a moradia já se encontra construída, tendo estado a vida familiar do AUTOR estabelecida, a título permanente, na edificação (cfr. o provado em KK).
51. E como fez notar o acórdão que admitiu a revista, está em causa uma situação de aparente impossibilidade de legalização de uma habitação (ou de parte dela) que pode ter como consequência uma posterior ordem de demolição decorridos diversos anos após a sua ocupação para fins habitacionais.
52. Ora, relida a matéria de facto, o que se verifica é que o AUTOR pautou a sua conduta, de modo reiterado, pelo desrespeito das regras urbanísticas em vigor, realizando as obras de edificação em total incumprimento do licenciamento de que era titular, sendo a ampliação executada em obra manifestamente ilegal. A construção em causa situa-se na área de REN e área florestal e viola flagrantemente o Regulamento do Parque Natural de Sintra, como cabalmente demonstrado nos autos.
53. A cronologia dos factos que consta do acórdão recorrido, atesta cabalmente o que se acaba de afirmar. Senão vejamos:
“Do probatório resulta, com relevância para a decisão das questões em apreço, que os autores são proprietários do prédio designado por “Quinta ...”, sito no lugar ..., freguesia ..., concelho de Sintra, composto por uma parte 36 urbana e por uma parte rústica. Em Dezembro de 1992, foi iniciado, junto da Câmara Municipal de Sintra, um procedimento tendente à aprovação de projecto e licenciamento de obras de construção a efectuar no referido terreno para edificação de uma moradia unifamiliar. Encontrando-se o prédio abrangido pelo Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC), foi promovida, no âmbito de tal procedimento, a consulta da Comissão Directiva do PNSC, a qual deliberou, em 16/03/1998, no sentido de autorizar a pretensão requerida, tendo, em 07/01/2000, sido proferido despacho a deferir o processo de licenciamento de obra de construção de edifício na “Quinta ...”. Em 24/02/2000, foi emitido o alvará de licença de construção, que titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2, com 431 m2 de área de implantação, 578 m2 de área de construção bruta, 1502 m3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10m de cércea, tendo o autor dado início às obras de construção do edifício projectado.
No decurso das obras de construção do edifício, o autor procedeu a alterações ao projecto licenciado, e, a 07/10/2002, o presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu despacho ordenando o embargo dos trabalhos autorizados pelo processo de licenciamento em causa, e, em 6/12/2002, o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território (SEOT), ordenou também o embargo das obras de construção da moradia. O autor impugnou contenciosamente o embargo, mas o seu pedido foi julgado improcedente por decisão definitiva. Em 31/10/2002, o autor solicitou junto da Câmara Municipal de Sintra a “aprovação do projecto de alterações à arquitectura” da obra, a qual veio a ser indeferida, em 27.8.2010, pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, por concordar com a informação técnica de 6 de Abril de 2010, que se transcreve:
(…)
Mais se provou que as alterações levadas a cabo pelo autor se destinaram a: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso - 2. De tais alterações, resultaram as seguintes áreas brutas dos pisos: - piso - 2: 680m2, dos quais 219m2 estão afetos à garagem; - piso - 1: 653m2; - piso 0 (entrada principal): 650m2; - piso 1 (contacto com o jardim): 149m2. O piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno, e a norte está a descoberto. O piso -1 tem uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras. Os pisos -1, 0 e 1 perfazem 1.407,00m2 de área total de 39 construção, a área do piso 0 e 1 contabiliza 754m2. A CDPNSC apenas autorizou ao autor uma área de construção total de 572m2 e dois pisos, sem cave e sem terceiro piso.”
54. E perante estas várias desconformidades das obras, o ato impugnado indeferiu o pedido de licenciamento de legalização de alterações ao projeto inicial aprovado, efetuadas na obra da «Quinta ...» sem licenciamento municipal. Assentou o ato nos seguintes fundamentos:
a) na violação das normas dos artigos 25.º (ponto 4.2) e 36.º, n.º 5, alínea c), do Regulamento do PDM de Sintra (por, respectivamente, a proposta dos autores de altura da fachada de 7,90m violar o limite máximo para espaços urbanos de 6,50m, e a escavação efectuada para a construção dos pisos - 1 e - 2 ter implicado o «desmonte da encosta», mexido com o perfil natural do terreno e alterado a morfologia do solo, sendo actividade interdita qualquer movimento de terras, bem como o corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável, não se tratando de um aproveitamento do desnível natural do terreno);
b) na violação do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro (por a moradia do autor estar maioritariamente implantada em área de protecção parcial do tipo II, na qual as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, tendo a obra em causa quatro pisos e cérceas superiores a 6,5m); e
c) na circunstância de a CDPNSC ter emitido, em ../../2006, parecer desfavorável ao projecto, tinha o mesmo que ser no sentido do indeferimento no pedido, dado que, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alíneas a) e c), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro.”
55. Como se observa, não têm razão os Recorrentes quando alegam “o ato de indeferimento da legalização das alterações das obras realizadas na Quinta ... baseou-se exclusivamente num aparente interesse público paisagístico, sem que a Administração houvesse logrado demonstrar que as alterações na edificação em causa comprometiam efetivamente os valores protegidos pelo POPNSC (…)”.
56. Como também não assiste razão aos RECORRENTES quando, de modo algo singelo, concluem que o MUNICÍPIO nem sequer ponderou a possibilidade de “introdução de arranjos exteriores para melhor integração paisagística”. Como se a várias ilegalidades praticadas com as obras clandestinas fossem suscetíveis de sanação com a introdução de arranjos exteriores.
57. Com efeito, não está em causa saber se o edificado é ilegal. Tanto o é que foi apresentado um projeto de alterações com vista à sua legalização. O que importa apurar é se sai afetado o princípio da proporcionalidade, na vertente da exigibilidade da medida e sua razoabilidade.
58. E face ao que ficou provado e ao que vimos de dizer, facilmente se antevê que a resposta a esta questão terá de ser negativa. Isto é, o princípio da proporcionalidade não foi violado, como pretendido pelos RECORRENTES.
59. O MUNICÍPIO não podia licenciar as alterações introduzidas pelos RECORRENTES contra o parecer do PNSC, contra o licenciamento inicial, com alteração da implantação, da orientação do edificado, da volumetria, do número de pisos, etc., tudo contra o expressamente regulado no Regulamento do PDM e no RPNSC.
60. É certo que a reposição da legalidade urbanística provocada pelas obras realizadas na «Quinta ...» - o que se imporá - comportará consequências gravosas para os interesses jurídicos, de ordem privada, dos RECORRENTES (como, aliás, assinalado no acórdão que admitiu a revista), mas tal é justificado pela prevalência do interesse público, que se consubstancia na proteção do equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença e da valorização das caraterísticas excecionais do local que o PNSC visa proteger.
61. Na verdade, como se referiu antes, a inexistência de um regime jurídico para a legalização de obras existentes é apto a criar situações de manifesta desrazoabilidade ou irracionalidade, mas no caso isso não ficou minimamente demostrado. Pelo contrário, desde o início que o AUTOR não atuou em conformidade com o projeto de arquitetura que apresentou e que esteve subjacente ao despacho que deferiu o processo de licenciamento de obra de construção, desrespeitando ostensivamente o alvará de licença de construção n.º ...35/...00, que titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2 , com 431 m 2 de área de implantação, 578 m 2 de área de construção bruta, 1502 m 3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10 m de cércea. Veja-se que consta do probatório que a “construção não cumpre o projeto autorizado pela Comissão Diretiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, em reunião de ../../1998, verificando-se: 1. aumento do número de pisos no corpo nascente - de 2 para 4 - e no corpo poente de 1 para 3; 2. alteração da tipologia e dimensões da cobertura em telha do corpo nascente; 3. aumento da cércea do corpo poente; 4. alteração da cimalha do corpo poente através da introdução de «ameias» e pilastras rematadas superiormente em elementos decorativos; 5. introdução de uma construção, tipo «alpendre», no topo do corpo poente, não previsto no projeto autorizado pelo PNSC; 6. alteração da escada exterior no corpo poente; 7. alteração do tipo e dimensão dos vãos aprovados. E como se salientou no acórdão recorrido: “Mais se provou que as alterações levadas a cabo pelo autor se destinaram a: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso - 2. De tais alterações, resultaram as seguintes áreas brutas dos pisos: - piso - 2: 680m2, dos quais 219m2 estão afetos à garagem; - piso - 1: 653m2; - piso 0 (entrada principal): 650m2; - piso 1 (contacto com o jardim): 149m2. O piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno, e a norte está a descoberto. O piso -1 tem uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras. Os pisos -1, 0 e 1 perfazem 1.407,00m2 de área total de 39 construção, a área do piso 0 e 1 contabiliza 754m2. A CDPNSC apenas autorizou ao autor uma área de construção total de 572m2 e dois pisos, sem cave e sem terceiro piso.”
62. Com efeito, o princípio da proporcionalidade só poderia alterar o resultado legislativo se este fosse manifestamente irracional, desrazoável, o que não está demonstrado, já que, como acabou de se dizer, não só não há uma interdição total de construir - como a evidência demonstra, houve um projeto aprovado e uma licença emitida -, como os limites de interesse público não são desrazoáveis - i.a., salvaguarda do meio ambiente e da paisagem, preservação da identidade local e harmonia visual com a natureza, compatibilidade de usos e, em geral, o (re)ordenamento sustentável do território -, sucedendo sim que esses limites sempre foram voluntariamente incumpridos.
63. Por outro lado, a circunstância de ter transcorrido um largo período de tempo, mais de 20 anos afinal, não afeta a conclusão alcançada. Esse facto, como o probatório também evidencia, deve-se, em grande medida, à litigiosidade do AUTOR e dos ora RECORRENTES. Mas isso não cria confiança jurídica numa solução oposta à legalidade, pelo contrário, há muito que a situação de ilegalidade/ incerteza é conhecida daqueles. Como este Supremo já afirmou, a aplicação do princípio da proteção da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se ter de estar em face de uma confiança “legítima”, o que não se verifica no caso (cfr., i.a., o ac. de 23.01.2025, proc. n.º 633/11.0BELSB).
64. Assim, não incorreu o acórdão recorrido no erro que lhe vem imputado quanto ao invocado erro de julgamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade.
Continuando,
65. Os RECORRENTES sustentam ainda que as normas contidas nos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, todos do Decreto-Regulamentar n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, violam o núcleo essencial do direito de propriedade consagrado no artigo 62.º da CRP. Em síntese, defendem existir violação do seu direito de propriedade, enquanto direito análogo aos direitos fundamentais, que contém em si o ius aedificandi. Mas sem razão.
66. Desde logo, é jurisprudência pacífica que no direito de propriedade consagrado constitucionalmente, não se tutela o ius aedificandi como elemento natural daquele direito. O jus aedificandi é uma concessão jurídico-pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico, pelo qual é modelado (cfr. o ac. do STA de 4.12.2008, proc. n.º 621/07).
67. Como, a este propósito, se escreveu no acórdão deste Supremo (Pleno) de 6.03.2007, proferido no processo n.º 873/03, “(…) se esse direito integrasse o núcleo do direito de propriedade, qualquer cidadão poderia edificar o que quisesse, como quisesse, quando quisesse bastando que o fizesse em parcela sua, o que não seria aceitável nos padrões civilizacionais actuais. O que a consagração constitucional do direito de propriedade visa é, por contraposição aos sistemas políticos em que essa propriedade inexiste, afirmar que é garantido aos cidadãos, a todos os cidadãos, o acesso à apropriação privada de quaisquer bens móveis e imóveis (nem todos, pois alguns há que são insusceptíveis de apropriação privada). Todavia, como é sabido, qualquer direito com protecção constitucional pode ser comprimido (…)”.
68. O Tribunal Constitucional já afirmou no Acórdão n.º 329/99 (processo n.º 492/98):
“(…) no que concerne ao direito de propriedade, dessa dimensão essencial que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública - e, ainda assim, tão-só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62º, nºs 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do Homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. artigos 9º, alínea e), 65º, nº 4, e 66º, nº 2, alínea b)]; o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter que ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos.
69. Deste modo, haverá que, sem ulteriores considerações, reiterar o decidido a este propósito pelo TCA Sul:
“Em suma, o ius edificandi não se contém no direito à propriedade privada, apenas resultando de uma atribuição pública em face do ordenamento jurídico urbanístico, estando sujeito aos termos e condições definidas pelas normas jurídicas urbanísticas.
Neste contexto, considerando que as obras de alteração efectuadas no prédio dos recorrentes não satisfazem as exigências legais, não podem as mesmas ser legalizadas. A norma da na alínea c) do n.º 1 do artigo 17.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro, que aprova a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, ao dispor que, nas áreas de protecção parcial do tipo II, são interditas a edificação e a ampliação de construções, com excepção das construções de apoio às actividades florestais, agrícolas e pecuárias e da ampliação prevista no artigo 38.º (para actividade turística), não viola o núcleo essencial do direito à propriedade privada, tendo tal diploma aprovado a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais ao abrigo do disposto no artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, com o que mostra afastada a invocada inconstitucionalidade”.
70. Razões que determinam a improcedência total do recurso e a manutenção da decisão recorrida que concluiu pela conformidade jurídica do ato que indeferiu o pedido de licenciamento/legalização da edificação em causa nos autos, construída em prédio localizado na área classificada da Serra de Sintra.
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IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:
i) Negar provimento ao recurso; e, com a presente fundamentação,
ii) Confirmar o acórdão recorrido.
Custas da responsabilidade dos RECORRENTES, cujo decaimento foi integral.
14 de julho de 2026
Notifique.
Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).
Lisboa, 14 de julho de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Cláudio Ramos Monteiro.
