0146/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 4º, nº1, al. d), do ETAF, ao referir-se a “fiscalização” não pretende apenas aludir às demandas convertíveis em acções, englobando, em termos amplos, a fiscalização que decorre do accionamento do processo urgente de intimação, por ser também ele um meio de tutela que permite ao interessado avaliar da legalidade dos actos e documentos, digam ou não respeito à informação procedimental.

II- Por “entidade administrativa”, para efeito do nº1 do art. 104º do CPTA tem que se entender, não apenas a pessoa e ente organicamente pertencentes à Administração Pública, mas também os sujeitos particulares que fazem administração material, ao abrigo de poderes públicos e dotados de autoridade pública.

III- O direito do presidente da Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Castelo Branco de ser informado e obter certidões respeitantes à suspensão dessas funções determinada pela Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL, apesar da natureza particular/cooperativa desta, tem assento no art. 268º da CRP e 61º a 63º do CPA e inscreve-se no âmbito de previsão do art. 104º do CPTA, por na decisão tomada ter exercido poderes públicos de autoridade administrativa.

IV- Logo, a competência para decidir este pedido de intimação pertence aos tribunais administrativos.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A…, com os demais sinais dos autos, requereu a intimação da B…. (doravante, apenas B…) para que lhe fossem facultadas:

«I) Cópias integrais autenticadas das actas de sessão de aprovação das actas de deliberação referentes ao acto (deliberação) de suspensão da Direcção da … e de nomeação de directores provisórios e do acto (deliberação) opinativo contrário ao registo do Requerente, enquanto Presidente da Direcção da B…, conforme a alínea b) da n° 1 do art. 63º do CPA e solicitado na 2ª parte da alínea i) do ponto 11 do Requerimento junto como Doc nº 2;

II) Cópias integrais autenticadas ou certidões de quaisquer pareceres, estudos, análises, documentos, actos intermédios ou finais, e elementos, notificações ou deliberações de quaisquer órgãos e/ou agentes da B... ou de entidades externas, sejam prévios ou posteriores a quaisquer dos actos previstos na alínea anterior, para os efeitos da alínea b) do nº 1 do art 63º do CPA e conforme solicitado na alínea ii) do ponto 11 do Requerimento junto como Doc nº 2;

III) Cópias integrais autenticadas ou certidões de quaisquer documentos, elementos, actos, correspondência, decisões ou, em geral, quaisquer elementos escritos ou em suporte convertível em escrito, de qualquer natureza que se encontrem nos processos ou estejam na posse ou conhecimento da B..., relevantes para os fins designados no requerimento deduzido e que não se integrem nas categorias acima designadas para fins das alíneas a) e c) e d) do nº1 do art 63º do CPA, conforme solicitado na alínea iii) do ponto 11 do Requerimento junto como Doc. nº 2».

O TAFL (2º juízo), julgou improcedente a excepção de incompetência material arguida pela requerida e, conhecendo de mérito, procedeu à intimação nos moldes pretendidos (fls. 230/293).

Interposto recurso dessa sentença pela B..., viria a mesma a ser revogada por acórdão do TCA/Sul que lhe concedeu provimento, com fundamento em incompetência do TAFL em razão da matéria para conhecer do pedido (fls. 596/606).

Foi então apresentado recurso de revista nos termos do art. 150º do CPTA (fls. 615 e sgs) por A… cujas alegações, na parte que ora interessa, concluiu do seguinte modo:

«K) As normas referentes aos poderes e funções do Banco de Portugal são similares àquelas existentes para as funções da B..., assumidas como as "funções e poderes em matéria de representação, orientação, fiscalização e intervenção no sistema".

L) Existem provas materiais de que a Autoridade Recorrida sabe que é o direito administrativo o aplicável e que os procedimentos que levam à aplicação do art. 77º-A do RJCAM são procedimentos administrativos (deliberação do Conselho Geral da B..., datada de 26 de Julho de 2004, onde se refere explicitamente a aplicação do Código do Procedimento Administrativo no procedimento referente ao Recorrente).

M) A natureza jurídica de uma situação ou relação pode ser e, em muitos casos, como no presente, é, de direito público, ainda que os sujeitos intervenientes sejam sujeitos privados. Para a teoria da qualidade ou posição de sujeitos estamos na presença de direito público (administrativo), quando se compreenda que o complexo de normas que qualificam a posição das partes, impliquem que uma seja dotada de poderes que possa impor à outra, devendo a outra sujeitar-se a essa intervenção ou ablação. Não releva a natureza das partes, mas sim a sua posição segundo as normas que definem o regime dessa relação.

N) A Autoridade Recorrida -B... - surge na posição de entidade dotada de poderes públicos, pois que a mesma surge em posição similar àquela que desempenha o Banco de Portugal. A actuação da Autoridade Recorrida pauta-se pela necessidade de protecção de interesses públicos, já que a sua intervenção corresponde a uma supervisão bancária sobre as caixas de crédito agrícola mútuas, de forma semelhante ao que poderia fazer o Banco de Portugal.

O) As regras em presença são nitidamente orientadas para a protecção de fins públicos fins de subsistência, equilíbrio e disciplina da actividade mutualista orientada para o sector agrícola e das pescas ­visando contribuir para o correcto financiamento e promoção das actividades do sector primário da economia, pela via da organização da poupança ou aforro (depósitos e investimentos) destinada a concessão de crédito bonificado a essas áreas de actividade.

P) As especificidades da relação jurídica estabelecida entre a B... e as suas Associadas e do regime jurídico aplicável ao Crédito Agrícola Mútuo decorrem da adopção, por estas instituições de crédito, de um modelo organizativo (em que se inserem apenas a B... e as suas Associadas), denominado sistema integrado do crédito agrícola mútuo ("SICAM"), representado e coordenado pela B..., pelo qual se pretende criar uma estrutura de co-responsabilidade entre a B... e as suas Associadas -cfr. arts. 62º a 65º do RJCAM. Tal modelo organizativo caracteriza-se pela atribuição legal à B... de prerrogativas específicas que lhe permitam exercer a supervisão do SICAM e das caixas que o integram.

Q) A B... dispõe de um poder de orientação das Associadas, gerador de um verdadeiro dever de subordinação das mesmas às orientações emitidas, dispõe ainda de um poder de fiscalização das suas Associadas em conformidade com o disposto no art.. 76º do RJCAM e de um poder sancionatório; a B... encontra-se legalmente autorizada a impor sanções às respectivas Associadas, em caso de incumprimento grave dos respectivos deveres legais ou estatutários, as quais poderão assumir a forma de suspensão dos direitos associativos ou de exclusão da B... e do SICAM.

R) Na sequência da descrição dos poderes da B... face às suas Associadas, não podemos deixar de concluir que estamos perante "verdadeiros poderes de supervisão", comportando-se a B..., por isso, como uma verdadeira instituição de supervisão bancária, dotada dos poderes públicos de autoridade que lhe permitem impor condutas e sanções ou acções de fiscalização próprias das entidades públicas, às associadas do SICAM.

S) Os poderes de supervisão (inicialmente) atribuídos à Caixa Geral de Depósitos foram transmitidos para o Banco de Portugal e, posteriormente, criou-se a B

T) Sob um critério de índole sistemática há a considerar o paralelismo e analogia existentes entre as competências do Banco de Portugal e da B...., temos que a Lei Orgânica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei n.º 5/98, de 31 de Janeiro, na sua versão actualizada. Esta entidade administrativa assume-se como a entidade de supervisão ou de tutela do sistema financeiro. Na estrutura do crédito agrícola mútuo a1icerçada na posição privilegiada da B..., esta entidade não é senão uma primeira entidade de supervisão como "organismo central do SICAM" com as competências necessárias para "assegurar o cumprimento das regras de solvabilidade e liquidez do SICAM e das caixas agrícolas a ele pertencentes".

U) No que respeita aos poderes de intervenção., sob a forma de intervenção na gestão das Associadas, nos seus diversos graus, estamos perante poderes análogos às competências do Banco de Portugal para impor providências extraordinárias de saneamento, proceder à designação de administradores provisórios e de comissões de fiscalização ao abrigo do disposto nos arts. 141.° a 147.° do RGIC - -normas estas cuja finalidade, pressupostos e procedimentos conexos inspiraram o disposto no art. 77º-A do RJCAM.

V) No que concerne ao acto da B..., sub judice praticado ao abrigo dos poderes de intervenção estabelecidos no art. 77º -A do RJCAM que permite a suspensão dos Directores das suas Associadas e a designação de Directores Provisórios, a B... actua como uma entidade de supervisão revestida de poderes típicos de jus imperii.

W) Em suma, requer-se a V. Exas. que admitam o presente recurso de revista e, em consequência, considerem ocorrida a reclamada violação de lei substantiva (art. 2.°, n.º 1, alínea m) e art. 13.° CPTA e art. 4.°, n.º 1, alínea d) do ETAF), e reconheçam a competência dos tribunais administrativos para apreciarem a presente questão, assim se operando a revista peticionada.

Nestes termos,

Deve o presente recurso admitido e ser considerado procedente por provado e, em consequência, ser a decisão recorrida objecto de revista, declarando a competência a presença de uma relação jurídico-administrativa e a competência material dos tribunais administrativos para a conhecerem, com as devidas consequências legais no processo que deu origem a este recurso, assim se fazendo a costumada Justiça».

A B... apresentou alegações, advogando a recusa do recurso e, subsidiariamente, a sua improcedência (fls. 789/795).

Foi proferido acórdão interlocutório declarando a existência dos requisitos previstos no art. 150º do CPTA para a revista (fls. 811/816).

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do provimento do recurso (fls. 823/824).

Cumpre decidir.

II- Os Factos

As instâncias anteriores deram por provado o seguinte:

A) Em 17/11/2004, o requerente A… dirigiu ao Presidente da B…, um requerimento pedindo lhe fossem entregues certidões ou reproduções autenticadas nos termos referidos em I 1 supra (fls. 21/30).

B) A B... remeteu ao requerente o ofício do Departamento de Assistência Jurídica e de Contencioso da B…, datado de 02/12/2004 (fls. 43/44 dos autos).

C) Pelo ofício do referido Departamento foi enviada ao requerente ofício, datado de 02/12/2004, juntamente com o envio de certidão da acta nº 26/2004 da B... (fls. 43/47).

D) Pelo mesmo ofício foi ainda enviada ao requerente uma outra certidão (fls. 43/50).

III- O Direito

1- Se não há dúvida que as disposições do Código de Procedimento Administrativo se aplicam aos órgãos que compõem a Administração Pública, se no caso estiverem no desempenho de actividade administrativa, da mesma maneira se aplicam aos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas (art. 2º, nº1).

Não significa que pessoas particulares – individuais ou colectivas – não devam, em certos casos, ficar também elas sujeitas ao regime do Código. Estão neste caso, por exemplo, os concessionários (art. 2º, nº 3) e, por lei, também podem vir a estar as instituições particulares de interesse público (art. 2º, nº 4). Ponto é que exerçam poderes de autoridade (os primeiros) ou seja público o interesse que prossigam (as segundas).

A circunstância de se tratar de entes privados não muda o rumo das coisas, desde que, como dissemos, eles disponham de poderes de autoridade, desde que estejam munidos de ius imperii, desde que façam “administração activa”. Nesse caso, o seu comportamento é como se fosse o da Administração para tais efeitos, uma vez que então sempre exercerão alguns poderes administrativos, isto é, desempenharão funções típicas da Administração Pública. E se ficam sujeitos à disciplina substantiva do CPA, na parte correspondente também os seus actos ficarão sob o império da lei adjectiva do CPTA.

E é por isso que, por exemplo:

a) A legalidade dos actos jurídicos dos sujeitos privados, nomeadamente concessionários, desde que praticados ao abrigo dos poderes administrativos, é objecto de fiscalização na jurisdição administrativa (art. 4º, nº 1, al. d), do ETAF), sendo que nesta alínea se incluem as cooperativas (M. Esteves de Oliveira e Rodrigo E. Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I. pag. 46);

b) A responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados pode ser accionada na jurisdição administrativa, desde que a eles seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas (art. 4º, nº1, al.i), ETAF);

c) Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas, que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares (art. 10º, nº 7, do CPTA);

d) Particulares podem, em certos casos, ser condenados à adopção ou abstenção de certo comportamento, desde que violem vínculos jurídico-administrativos decorrentes de normas, de actos administrativos ou de contratos (art. 37º, nº 3, do CPTA);

e) Os actos dirigidos à celebração de contratos que sejam praticados por sujeitos privados no âmbito de um procedimento pré-contratual de direito público são impugnáveis (arts. 4º, nº1, al. e), do ETAF e 100º, nº3, do CPTA);

f) São impugnáveis as decisões materialmente administrativas proferidas por entidades não integradas na Administração Pública ou por entidades privadas, desde que praticadas ao abrigo de normas de direito administrativo (art. 51º, nº2, do CPTA).

Quer dizer, a fiscalização contenciosa lato sensu abrange acções e omissões dos particulares desde que verificadas no quadro de um poder jurídico-público.

E se isto é assim, nos domínios acabados de ver, igualmente não podemos deixar de concluir que tais sujeitos privados não poderão escapar ao conjunto de direitos e deveres prescritos no Código de Procedimento Administrativo, sem excepção, pois, para o dever de informação que anda associado ao corresponde direito à informação procedimental (arts. 268º, nº1, da CRP e 61º/63º, do CPA), ou ao direito à informação não procedimental, como sucede com os elementos de arquivo e registo administrativos (arts. 268º, nº2, da CRP e 64º do CPA).

O caso da informação é, portanto, paradigmático e resolúvel por meio de um silogismo: se os interessados têm o direito à informação e se alguns sujeitos privados estão submetidos ao comando dos preceitos do CPA, nomeadamente os que se relacionam com o dever de informar, então nalgum lado da lei há-de estar previsto o mecanismo para o realizar. Isso o afirma, aliás, o proémio do nº2, do art. 2º do CPTA.

O que queremos dizer é que, se também aí onde a Constituição e a lei ordinária consagram esses direitos e deveres com tal vigor, não se vê como poderia o legislador deixar os interessados sem amparo e sem obterem a concretização do seu direito e interesse, quer dizer, a sua tutela. Logo, perante uma recusa, não pode deixar de se entender que a lei lhes há-de conceder um meio judicial próprio para satisfazer aquilo que a que têm direito.

É certo que, no que a este domínio informativo concerne, a lei se serve de vocábulos que podem, numa apressada análise, esfriar o pensamento acabado de expor.

Basta pensar que:

1- A intimação para informações, consulta de documentos e passagem de certidões é feita à “Administração” (art. 2º, nº2, al.l), do CPTA);

2- A intimação para a satisfação do direito à informação procedimental ou de acesso aos registos e arquivos administrativos é dirigida à “entidade administrativa competente” (art. 104º, nº1, CPTA).

3- A intimação para obtenção dos elementos do acto administrativo que não foram notificados, ou o foram insuficientemente, deve ser pedida contra a “entidade que proferiu o acto” (arts. 60º, nº2 e 104º, nº2, do CPTA).

Estas são disposições que podem perturbar na medida em que parece fazerem supor que o sujeito do dever é sempre um ente organicamente administrativo, um órgão da Administração.

Mas, enfim, se tivermos em linha de conta que a terminologia utilizada não se terá querido afastar da noção que se tem dos entes que exercem poderes da Administração, mas que não são Administração, então já melhor se compreenderá a razão pela qual o mesmo diploma utilizou noutras ocasiões uma linguagem que já se pode estender às pessoas privadas que estejam na trajectória da sujeição do dever de informar. Referimo-nos, concretamente, à “autoridade requerida” (arts. 20º, nº4 e 107º, nº1, CPTA), expressão que em nosso entender não só é mais abrangente, como mais reveladora do verdadeiro sentido que o legislador pretendeu dar, noutro passo, a “entidade administrativa”, ciente e certo de que não podia deixar de fora, por exemplo, os particulares mencionados no art. 2º do CPA.

2- Mas, claro, não podemos esquecer que o art. 2º citado, singularmente considerado, também pode levantar algumas dúvidas.

Na verdade, é de admitir que nele alguém encontre uma fonte restritiva do campo de incidência pessoal respeitante ao direito à informação. O queremos dizer é que, se todos os preceitos do código se aplicam às pessoas ali referidas, então pode haver quem pense que no que aos particulares concerne, eles serão apenas de dois tipos: os concessionários (nº3) e instituições particulares de interesse público, desde que a lei os mande aplicar a estes (nº 4).

E assim sendo, todos os particulares que não se enquadrassem nessas espécies, ficariam fora do âmbito do código. O que, sem grande dificuldade, obrigaria a deixar de lado a B..., porque não é concessionária, nem instituição particular de interesse público a que a lei mande observar as disposições do CPA.

Todavia, a fonte do direito à informação procedimental não é originária do CPA. O CPA estabelece realmente os parâmetros e as balizas do direito à informação, mas os preceitos respectivos (arts. 61º a 65º) não passam da densificação do direito anteriormente plasmado no art. 268º da CRP. E com isso, as coisas apresentam outro perfil. Quer dizer, mesmo que o art. 2º CPA não comporte outros particulares na extensão do dever de informar vertido nos arts. 61º e seguintes, nem por isso o dever de informar lhes foge se entendermos que o conceito “Administração” referido no preceito constitucional os abrange em cada caso concreto.

Ora, ninguém duvida que por Administração não se entende apenas o que é organicamente Administrativo. Esse é o sentido subjectivo representado por uma ideia organizacional ou institucional e em que ainda cabe o sentido tradicional de “função pública”. Também cabe no conceito um sentido objectivo e material, representado pela noção de actividade que, inclusive, pode levar a incluir algum ente desse tipo na chamada Administração Indirecta. O que é preciso é que exerçam funções de autoridade de cujo resultado o Estado aproveite.

Portanto, se o ente privado se incluir nessa categoria de pessoas, cairá no âmbito da Administração a que se refere o art. 268º da Constituição, o que, sendo fonte originária do dever, o leva a ter que satisfazer o direito constitucionalmente atribuído aos cidadãos, caindo assim também na alçada do art. 104º e sgs. do CPTA.

Para terminar este capítulo, podemos em suma assegurar que:

1- O art. 4º, nº1, al. d), do ETAF, mesmo que fale em “fiscalização” não pretende apenas referir-se às demandas convertíveis em acções, englobando, em termos amplos, a fiscalização que decorre do accionamento do processo urgente da intimação, por ser também ele um meio de tutela que permite ao interessado avaliar da legalidade dos actos e documentos, digam ou não respeito à informação procedimental (em sentido próximo, v. Esteves de Oliveira e outro, Código cit., pag. 48).

2- Por “entidade administrativa” para efeito do nº1, do art. 104º do CPTA tem que se entender, não apenas a pessoa e ente organicamente pertencentes à Administração Pública, mas também os sujeitos particulares que fazem administração material, ao abrigo de poderes públicos e dotados de autoridade pública.

3- Ultrapassada a primeira dificuldade, outra se nos depara já.

Pretende-se agora saber se a B... cabe na designação apontada de entidade administrativa/autoridade administrativa ou se tem poderes administrativos.

As partes do processo concordaram que as Caixas de Crédito Agrícola Mútuo (CCAM) são pessoas colectivas de direito privado do sector cooperativo. Eram pessoas colectivas de utilidade pública ao tempo de vigência do DL nº 231/82, de 17/06 (Regime Agrícola do Crédito Mútuo), mas perderam essa qualidade com o avento do DL nº 24/91, de 11/01 (Regime Jurídico das Caixas de crédito Agrícola Mútuo – RJCAM). Neste sentido, v.g., Acs do STA de 26/11/97, Proc. nº 020531 e de 11/03/98, Proc. nº 019677.

As CCAM são instituições especiais de crédito (art. 3º, al. c), do DL nº 298/92, de 31/12, alterado pelos DLs nºs 246/95, de 14/09, nº 232/96, de 5/12, 222/99, de 2/06, 250/2000, de 13/10 e 285/2001, de 3/11e 201/2002, de 26/09: Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras –RGICSF) sob a forma cooperativa (DL 24/91).

A B… (CCCAM) foi constituída em 1984, por escritura de 20/06, tendo o seu estatuto sido alterado em 10/05/91 (DR, III, 2º supl.). É também uma instituição especial de crédito (art. 3º, al. c), do RGICSF e art. 50º do DL nº 24/91, de 11/01, alterado pelos DL nºs 230/95, de 12/09, 320/97, de 25/11, 102/99, de 31/03 e 201/2002, de 26/09) sob a forma cooperativa, tendo por associadas as CCAM registadas no Banco de Portugal e funciona como organismo central do sistema integrado de crédito agrícola mútuo e como instituição de tutela sectorial.

Aplica-se-lhe, subsidiariamente, conforme decorre do art. 2º do RJCAM, o Código Cooperativo e demais legislação aplicável às cooperativas, e bem assim o RGICSF, cujas normas, segundo alguns autores, têm “natureza administrativa” (apud Vasco Soares da Veiga, in Direito Bancário, Almedina, pag. 31-32).

É verdade que a B... depende em larga medida do Banco de Portugal, no que respeita, nomeadamente:

a) às relações a observar no que concerne a certas rubricas, balanços e operações que estão autorizadas a realizar, de forma a garantir solvabilidade e liquidez (art. 38º do DL 24/91);

b) à intervenção que ao BP é permitida no sentido da imposição de providências extraordinárias sempre que se verifique uma situação de desequilíbrio que possa fazer perigar o regular funcionamento da instituição (art. 48º, dip. cit.);

c) à instalação de delegações suas (art. 51º, cit. dip.);

d) às condições de determinado tipo de operações (art. 58, nº2, cit. dip.);

e) na definição de outros limites que a CC pode autorizar às associadas (art. 70º, nº3, cit. dip.).

f) na intervenção do BP para restabelecer o equilíbrio financeiro da B... (art. 81º, cit. dip.).

g) Na participação do BP no Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo (art. 7º, al.a), do DL 345/98, de 9/11).

O BP, como entidade de cúpula do sistema bancário português, e enquanto Banco Central, é uma pessoa colectiva de direito público (art. 1º do DL nº 337/90, de 30/10) com os poderes de supervisão que o art. 23º lhe confere. Por outro lado, tem o BP o poder de regulamentar os requisitos mínimos que as instituições de crédito, incluindo a B..., devem satisfazer na divulgação ao público das condições em que prestam os seus serviços (art. 75º do RGICSF; disso é exemplo o aviso nº 1/95, de 17/02 in http://www.consumidor.pt/).

Ou seja, o Banco de Portugal, garante do sistema financeiro do Estado, tem uma capacidade de intervenção junto da B... e suas associadas, o que denota um ambiente de direito público em que aquela se insere. Se não houvesse esse poder de intervenção, então a solvabilidade das caixas de crédito agrícola mútuo - que visam o favorecimento doa expansão agrícola através dos seus associados - poderia ficar em perigo e, com isso, em risco a segurança dos depósitos dos clientes, a poupança dos seus associados, enfim, e em último grau, a tranquilidade do sistema financeiro necessária ao desenvolvimento económico e nacional (cfr. art. 101º da CRP). A preocupação em evitar que isso aconteça mediante tal poder, e outros que já se verão, revela como o interesse público se coloca à frente da natureza privada dessas instituições.

Mas, por outro lado, é igualmente nessa esfera de influência interventiva que a B... desenvolve os seus poderes. Observe-se:

- Ela tem o direito de pronúncia – através de audição prévia levada a cabo pelo BP – quanto à revogação da autorização das CCAM (art. 9º, nº3, DL nº 24/91);

- Emite parecer ao BP relativamente ao registo de membros da direcção ou do conselho fiscal de caixas agrícolas suas associadas (art. 10º, nº3, cit. dip.);

- Aprova a associação dos associados de uma CCAM a outra (art. 19º, nº3, dip. cit);

- Emite opinião, a pedido do BP, sobre o acesso das CCAM a outros meios de financiamento (art. 26º, al. b), cit. dip.);

- Dá parecer quanto ao acesso as CCAM a si associadas ao exercício de certas actividades, sempre que estas respeitem a intermediação de valores imobiliários (art. 36º-A, cit. dip.);

- A B... e o BP podem fazer depender a admissão de uma caixa agrícola ao sistema integrado do crédito agrícola mútuo da adopção de medidas de assistência ou outras para que for notificada pelo Fundo de Garantia (art. 63º, nº2, cit. dip.);

- Têm poder de orientação, fiscalização e de intervenção, podendo incluir a exoneração e exclusão das CCAM suas associadas (art. 67º, al. d), cit. dip.);

- O não acatamento dos poderes de orientação, fiscalização e intervenção da B... pelas associadas CCAM pode levar à exclusão destas da CC (art. 69º, nº1, al. b), cit. dip.);

- A CC tem o poder de autorizar as suas associadas, nas condições definidas pelo BP, a excederem o limite e as relações prudenciais (art. 70º, nº2, do cit. dip.);

- Cabe à CC assegurar a solvabilidade e liquidez do sistema integrado do crédito agrícola mútuo (SICAM), bem como orientá-las e fiscalizá-las (art. 74º, nº3 e 75º, do cit. dip.);

- Compete-lhe fiscalizar as CCAM nos aspectos administrativo, técnico e financeiro, analisar elementos contabilísticos, proceder a fiscalizações directas (art. 76º, cit. dip.);

- Acompanha e intervém na gestão das CCAM para evitar situações de desequilíbrio, além de orientar, supervisionar e disciplinar os serviços das CCAM (art. 77º, cit. dip.)

- Sempre que o CCAM estiver em desequilíbrio financeiro grave e incumprir as suas orientações, pode a CC designar para a caixa agrícola directores provisórios e, bem assim, suspender a direcção existente, no todo ou em parte, e o conselho fiscal (art. 77º-A, nºs 1 e 3, cit. dip.).

São poderes que relevam de uma disciplina assente em prerrogativas de autoridade, sempre destinadas à salvaguarda do interesse público a que acima fizemos referência (sobre a função de interesse público prosseguido pelos bancos, ver ainda Paula Ponces Camanho, in Do contrato de depósito bancário, pag. 35; ainda no sentido de que a actividade bancária contende com interesses públicos, ressaltando o relevo jurídico-constitucional, jurídico-processual e jurídico-administrativo do Direito Bancário, ver Gomes Canotilho e Canelas de Castro, in A constitucionalidade do sistema de liquidação coactiva administrativa de estabelecimentos bancários…, in Revista da Banca, Lisboa, nº 23, 1992, pag. 64 e sgs.).

Deles nos dão conta também, entre outros, os artigos que seguem, referentes aos Estatutos da B..., alterados e publicados no DR, nº 107, III Série, 2º suplemento, de 10/05/91:

- 3º, nº1, al. b) e 3, que lhe reconhece competência para coordenar e representar o SICAM)

- 8º,que lhe confere o poder de suspensão dos direitos sociais das CCAM quando incumpram com gravidade os deveres previstos na lei ou nos estatutos;

-9º, que lhe dá o direito de excluir as associadas quando incumpram aqueles mesmos deveres, sempre que elas não acatem os poderes de orientação, fiscalização ou de intervenção da CC, ou sempre que ponham em perigo a segurança, crédito e solvabilidade do SICAM;

- 52º, que lhe confere competência para proceder à fiscalização das CCAM nos aspectos administrativo, técnico e financeiro.

Se, por outro lado, pratica actividade bancária, está submetida a um conjunto de regras que resultam de um ramo do direito, chamado Direito Económico, que não é mais do que o direito da organização económica pelos poderes públicos. Não surpreende, por isso, que o autor citado continue a afirmar que as Caixas Agrícolas são pessoas colectivas de utilidade pública (pag. 113), o que vem na linha do pensamento daqueles que entendem que as instituições financeiras são instrumentos auxiliares da vida financeira do Estado (Augusto Athayde e Luis Branco, In Direito Bancário, I, Lisboa, 1990, pag. 6/7)

Pode-se dizer, portanto, que a B... funciona no SICAM como organismo central do sistema integrado do crédito agrícola e como instituição de tutela sectorial (António Carlos Santos, Maria Eduarda Gonçalves e Maria Manuel Leitão Marques, in Direito Económico, Almedina, 3ª ed., pag. 487, nota 46; em idêntico sentido, José Maria Pires, Elucidário de Direito Bancário – As instituições Bancárias e a actividade bancária, 2002, Coimbra Editora, pag. 195), com funções e poderes idênticos aos que o Banco de Portugal exerce sobre a generalidade das instituições de crédito.

Os poderes de “coordenação”, “orientação”, “intervenção” da B... representam uma verdadeira supervisão que vai ao ponto de lhe ser reconhecido um poder sancionatório, como é o caso da suspensão e exclusão, como atrás se viu. Nessa medida, podemos dizer, como Fernando Conceição Nunes, ao referir-se aos poderes de tutela do sistema bancário, que são poderes são próprios da função administrativa, “dando origem à elaboração de regulamentos ou à prática de actos administrativos” (in Direito Bancário, I, AAFDL, 1994, pags. 129-131 e 136).

Dispondo dessa supervisão, igualmente é possível afirmar que esse poder se integra no poder institucional público e administrativo. Como afirma, Armindo Saraiva Martins, «o sujeito activo da supervisão bancária tem de estar dotado de “ius imperii” no exercício das suas funções. Exige-o o interesse público que a supervisão prossegue» (in Supervisão Bancária – Situação actual e perspectivas de evolução. Estudos em Homenagem ao Prof. Inocêncio Galvão Teles, pag. 567).

Em suma, não só o ambiente é de direito público, como é publico o interesse prosseguido na actividade da B... nas suas relações com as caixas de crédito agrícola mútuo, nomeadamente no domínio dos seus poderes de supervisão e, em particular, no exercício do seu poder sancionatório. Nesse campo, faz administração material e com poderes de autoridade.

Sendo isto assim, para além do que se deixou dito em III-3-1-2, e sem mais delongas, concluímos:

1- Que o direito do presidente da Direcção da … de ser informado e obter certidões respeitantes à suspensão dessas funções determinada pela B…, apesar da natureza particular/cooperativa desta, tem assento no art. 268º da CRP e 61º a 63º do CPA e inscreve-se no âmbito de previsão do art. 104º do CPTA, por na decisão tomada ter exercido poderes públicos de autoridade administrativa.

2- Logo, a competência para decidir este pedido de intimação pertence aos tribunais administrativos, tal como a 1ª instância havia, e bem, decidido.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso de revista e, assim, revogar o acórdão recorrido do TCA e, em consequência, confirmando a decisão do TAF de Lisboa, declarar esse tribunal materialmente competente para conhecer do pedido de intimação ali formulado.

Sem custas (art. 73º-C, do CCJ).

Lisboa, STA, 18 de Maio de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.