0704/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Decreto-Lei no 557/99, de 17 de Dezembro, diploma que estabelece o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos, exige, no respectivo artigo 33, que, nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos: a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior, b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos; c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de anos de permanência no nível inferior;

II- Tais requisitos são de verificação cumulativa, pelo que a falta de um deles obsta à referida mudança de nível;

III- Deve, pois, ser indeferida a pretensão, formulada por funcionários da referida Direcção Geral, de mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 da categoria de técnico de administração tributária adjunto, formulada por funcionários da referida Direcção Geral que não preenchem o requisito indicado na alínea c) do citado artigo 33, por não se terem submetido à avaliação permanente ali mencionada.

Acordam, em subsecção, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 6.6.2003, que indeferiu requerimento dos seus associados A…, …, …, … e …, Técnicos de Administração Tributária adjuntos, de mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2, com base no disposto no D.L. 557/99, de 17 de Dezembro.

1.2. Por Acórdão de fls. 85-89, foi negado provimento ao recurso.

1.3. Inconformado, o Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos deduz o presente recurso jurisdicional, concluindo nas respectivas alegações:

“a) Os representados do recorrente, enquanto TATAdjuntos, requereram ao Sr. DGCI que lhes fosse determinado a mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 com base no disposto no DL 557/99 de 17-12, em especial nos seus arts. 31° e 33°.

b) Como se infere do indeferimento expresso objecto do recurso contencioso que se manifestou concordante com a Informação n° 62/03 sobre a qual recaiu, não está em causa nem o requisito da antiguidade mínima de permanência no nível inferior, nem a avaliação do desempenho, que os aqui representados possuem, mas sim, e apenas, o requisito da avaliação permanente que, por falta de regulamentação, da responsabilidade da Administração não fora ainda implementado.

c) Ao contrário do sustentado no douto Acórdão "a quo", entende o recorrente que se verifica a violação do princípio da boa fé por parte da Administração na prática do acto impugnado, pois o fundamento do acto ali recorrido - a falta de verificação do requisito previsto legalmente na al. c) do art. 33° do DL 557/99 de 17-12 - é precisamente a falta do requisito da avaliação permanente, cuja regulamentação, da responsabilidade do Ministro das Finanças (art. 36° n.° 2 do DL 557/99), ainda não existe, pelo que, de facto e ao contrário do sustentado pelo douto Acórdão "a quo", a pretensão dos aqui representados pelo requerente - a mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 do GAT – foi indeferida exclusivamente pela falta daquela regulamentação sem a qual não é possível cumprir aquele requisito.

d) Estando apenas em causa, uma mudança de nível - cujos requisitos estão elencados no referido art. 33° - esta ocorrerá ope legis, não havendo lugar à aplicação de critérios de conveniência e oportunidade, ao contrário do que admite o douto Acórdão "a quo".

e) Donde, o Acórdão sob recurso, ao negar provimento ao recurso violou o art. 33° do DL 557/99 de 17-12 o qual tem de ser interpretado à luz do princípio da boa fé (cfr. art. 6°A do CPA), não podendo negar-se aquela mudança de nível quando o único requisito em falta se deveu à falta de regulamentação exclusivamente imputável à própria Administração ora recorrida”.

1.4. O recorrido contra-alegou, concluindo:

“1. Prevê o artº 33º do DL n.º 557/99, de 17 de Dezembro, que “ Nas categorias onde existam níveis, a passagem ao nível superior depende dos seguintes requisitos: a) antiguidade mínima de três anos no nível anterior; b) avaliação de desempenho não inferior a Bom durante três anos; c) média não inferior a 9,5 nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior.”

2. Como se reconhece no douto acórdão recorrido, em relação aos funcionários representados pelo Sindicato recorrente, a lei invocada não lhes é aplicável porque o requisito em falta não pode ser suprido por qualquer outro nem a respectiva substituição se encontra prevista na lei.

3. Por outro lado, sendo o objecto do recurso o despacho de não aceitação dos pedidos de transição de nível e uma vez que ele foi proferido com a observância estrita dos mecanismos previstos no artº 33º, nada há a apontar-lhe, donde

4. Como decidiu o aresto não ocorreu a violação do princípio da boa fé na actuação da administração na prática do acto impugnado pois o mesmo fundamenta-se, precisamente, na não verificação de um requisito legalmente previsto”.

1.5. A EMMP emitiu o seguinte parecer:

“Na linha da posição assumida pela Magistrada do Ministério junto do TCA e aderindo ao entendimento do acórdão deste STA de 2005.05.19, no processo n° 208/05, que se pronunciou sobre caso idêntico, parece-nos que se deverá decidir pela manutenção do acórdão recorrido.

Conforme se ponderou naquele aresto:

O teor literal da norma do art° 33° do DL n° 557/99, 17.12, "é inequívoco, não permitindo outra interpretação que não seja no sentido de que nela se faz depender a passagem de nível inferior para superior, pretendida pelos interessados, do preenchimento cumulativo dos três requisitos nela indicados, designadamente a obtenção de média não inferior a 9,5 valores em testes de avaliação de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior, na falta deste requisito legal, e independentemente das razões que a motivaram, não poderia o acto impugnado decidir no sentido do deferimento da pretensão formulada pêlos interessados, sob pena de violação do indicado preceito do art° 33° do DL 557/99, de 17.12".

E, ainda, a propósito da invocada violação do princípio da boa fé:

"Cabe notar, antes de mais, que a existência de regulamentação para a avaliação permanente apenas teria possibilitado que a esta se tivessem submetido os interessados; mas não asseguraria, por si, a obtenção de média sem a qual, de acordo com a exigência legal, não ficaria preenchido o requisito em causa; depois, não consagrando a norma do citado art° 33°, como se viu, qualquer margem de discricionariedade para a Administração, o indeferimento da pretensão formulada decorria do respeito pelo princípio da legalidade (art° 3° do CPA), quaisquer que fossem as expectativas dos interessados no sentido de uma decisão favorável".

Perfilhando este entendimento, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O aresto deu como assente, no que não vem controvertido:

“Emerge dos autos a seguinte factualidade relevante:

a) Os representados da requerente, supra identificados, enquanto Técnicos de Administração Tributária Adjuntos, requereram ao Sr. DGCI que lhes fosse determinada a mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2, com base no disposto nos arts. 31° e 33° do Dec. Lei 557/99; -

b) Na data de tal requerimento, detinham a antiguidade mínima de três anos de permanência no nível inferior e a avaliação de desempenho não inferior a Bom durante três anos;

c) Sobre tais requerimentos não recaiu qualquer despacho do Sr. DGCI, pelo que os requerentes interpuseram recurso hierárquico para a Sra. Ministra das Finanças

d) Por despacho datado de 03.06.06, e com base na informação n° 62/03, a entidade recorrida, indeferiu a pretensão dos recorrentes”.

2.2. Discute-se a bondade do acórdão do Tribunal Central Administrativo de fls. 85-89, enquanto negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 6.6.2003, identificado em matéria de facto.

Como se dá conta no parecer da EMMP, este STA, pelo Acórdão de 19 de Maio de 2005, recurso n.º 208/05, teve que se pronunciar em outro processo estando em crise, do mesmo modo, acórdão do TCA que igualmente negara provimento a recurso contencioso interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos e do mesmo despacho (embora na perspectiva do indeferimento de pretensão manifestada por outros técnicos de administração tributária).

E ocorre que as alegações então produzidas pelo recorrente são exactamente do mesmo teor que as produzidas no presente recurso, suscitando as mesmas questões.

Não se descortina qualquer razão para alterar a posição tomada no dito aresto deste STA.

Assim, acompanhando-se, dir-se-á:

“Em causa está a aplicação do art. 33, do DL 557/99, de 17.12, que dispõe:

“Artigo 33º

Mudança de nível

Nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos:

a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior;

b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos,

c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior”.

Como refere o acórdão ora sob impugnação, não se questiona o preenchimento, por parte dos funcionários interessados, dos dois requisitos, indicados nas alíneas a) e b), do preceito transcrito, para a passagem do nível 1 para o pretendido nível 2.

Todavia, aqueles interessados não preenchem o terceiro desses requisitos, indicado na alínea c) do mesmo preceito legal, pois que não foram submetidos a avaliação permanente de conhecimentos, por falta do despacho do Ministro das Finanças, no qual, segundo a previsão do art. 36, n° 2 do citado DL 557/99, deverão ser definidos «a metodologia, o conteúdo e os procedimentos relacionados» com tal avaliação.

Nestas circunstâncias, e tal como bem entendeu o acórdão recorrido, o acto impugnado, ao negar aqueles interessados a pretensão em causa, mostra-se em conformidade com a lei, designadamente o transcrito art. 33 do indicado diploma legal.

Com efeito, diversamente do que pretende o recorrente, ‘o teor literal desta norma é inequívoco, não permitindo outra interpretação que não seja no sentido de que nela se faz depender a passagem de nível inferior, para superior, pretendida pelos interessados, do preenchimento cumulativo dos três requisitos nela indicados, designadamente a obtenção de «média não inferior a 9,5 valores em testes de avaliação de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior».

Na falta deste requisito legal, e independentemente das razões que a motivaram, não poderia o acto impugnado decidir no sentido do deferimento da pretensão formulada pelos interessados, sob pena de violação do indicado preceito do art. 33 do DL 557/99, de 17.12.

Alega o recorrente que, ao negar tal pretensão, o acto impugnado incorreu em violação do princípio da boa-fé, que deve enformar o exercício da actividade administrativa, nos termos do disposto no art. 6-A, do Código do Procedimento Administrativo. Pois que, segundo defende, os interessados só não cumpriram o requisito em causa, por falta de regulamentação da avaliação permanente. E, sendo esta falta exclusivamente imputável à Administração, a satisfação da pretensão formulada não poderia ser negada por falta daquele requisito.

Mas, não colhe esta alegação.

Cabe notar, antes de mais, que a existência de regulamentação para a avaliação permanente apenas teria possibilitado que a esta se tivessem submetido os interessados. Mas não asseguraria, por si, a obtenção da média sem a qual, de acordo com a exigência legal, não ficaria preenchido o requisito em causa.

Depois, não consagrando a norma do citado art. 33, como se viu, qualquer margem de discricionariedade para a Administração, o indeferimento da pretensão formulada decorria do respeito pelo princípio da legalidade (art. 3 do CPA), quaisquer que fossem as expectativas dos interessados no sentido de uma decisão favorável. Veja-se, a propósito, M. E. Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2 ed., 113/114 e M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. 1, 86/89.

Assim, no caso concreto, nunca poderia colher a invocação do princípio da boa fé, ainda que a Administração houvesse actuado de modo a criar nos interessados a convicção de que dispensaria o requisito em causa. Actuação cuja existência, de resto, o recorrente não demonstra nem tão pouco alega”.

Apenas se acrescentará que o Tribunal Central Administrativo teve oportunidade de sublinhar, por um lado, que os tribunais não podem substituir-se à Administração no exercício do poder regulamentar, por outro lado, que, em certas circunstâncias, a falta de regulamentação poderá fundar a instauração de acção para efectivação de responsabilidade civil.

O que a falta de regulamentação, ainda que imputável à própria Administração, não pode, é fundar um acto violador das exigências inscritas na própria lei.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Sem custas, por isenção do recorrente.

Lisboa, 14 de Março de 2006. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso.