048221 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A medida de dispensa de serviço, prevista no artº 75º do Estatuto dos Militares da GNR e no artº 94º da Lei Orgânica da GNR é de natureza estatutária, essencialmente militar, e não reacção punitiva disciplinar.

II- Esta medida estatutária visa, não a punição de uma actuação profissional concreta, mas a aferição de um perfil comportamental e caracterológico inadequado à permanência na GNR, ou seja, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracterológica incompatível com a condição de militar da GNR.

III- Esses preceitos não são organicamente inconstitucionais, pois, não tendo natureza inovatória (essa medida já estava prevista no Regulamento Disciplinar), aprovado pelo Decreto-Lei nº 142/77, de 9 de Abril, interpretado autenticamente pelo Decreto-Lei n° 203/78, de 24 de Julho, por quem detinha competência legislativa para o efeito), não invadem a reserva de competência da Assembleia da Republica, designadamente a estabelecida nas alíneas b), d) e v) do nº 1 do artº 168º da Constituição ( 1989) .

IV- E também não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação do direito à segurança no emprego e do princípio da igualdade (artigos 53° e 13° da CRP), pois, por um lado, os pressupostos da aplicação da medida constituem "justa causa" para a cessação do vínculo de emprego e, por outro, as características específicas deste "corpo especial de tropas" constituem fundamento material bastante para uma diferenciação de regimes relativamente aos funcionários públicos em geral e mesmo relativamente aos membros de outras forças de segurança.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., casado, 2º Sargento da Guarda Nacional Republicana, residente na Av. ..., nº..., Amadora, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro da Administração Interna de 20/6/1997, por estar inquinado com vários vícios.

Por acórdão de 31/5/2001 do Tribunal Central Administrativo foi negado provimento a tal recurso contencioso, e, por ele não concordar, do mesmo interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula as seguintes conclusões:

“1ª O douto acórdão recorrido expressamente remete para a fundamentação dos Acórdãos de 28/1/1999 e 27/5/1999, este último no processo nº540/97, que não se afastam do acórdão de 27/5/1999, proferido no processo nº538/97 que foi revogado pelo referido acórdão nº91/2001 do Tribunal Constitucional;

2ª O douto acórdão recorrido, não reconhecendo qualquer inconstitucionalidade do artº 94º do DL. nº 231/93 de 26/6 e do artº 75º do DL. nº265/93, de 31/7, não atendeu aos fundamentos do sobredito acórdão nº91/2001, que o recorrente subscreve e aplaude;

3ª Na verdade, ao permitirem a aplicação da medida de dispensa d serviço independentemente da prova de cometimento de uma gravíssima infracção disciplinar que a justifique e sem ser em processo disciplinar, tais normativos são inconstitucionais porque violam o princípio da proibição do excesso e, desse modo, o direito à segurança no emprego consagrado no artº 53º da CRP;

4ª Acresce, no entender do recorrente, que tais normas violam também o princípio da igualdade, ao admitirem o processo próprio de dispensa de serviço na GNR, inexistente na força de segurança PSP que por essencial natureza constitutiva proxérrima lhe está, ademais não assegurando sequer as garantias de defesa existentes no processo admitido nas Forças Armadas;

5ª Ainda, no entender do recorrente, tais normas estão também feridas de inconstitucionalidade orgânica, em virtude de o Governo ter invadido a esfera da reserva da competência legislativa da Assembleia da República, notoriamente inovando e impondo aos agentes militarizados da GNR um regime de excepção sequer existente para os verdadeiros militares das Forças Armadas”.

Nas suas contra-alegações formula a entidade recorrida as seguintes conclusões:

“1ª O facto de o tribunal a quo não ter respeitado o entendimento jurisprudencial acolhido em decisão proferida pelo Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização concreta, nunca poderia integrar qualquer vício susceptível de afectar a validade substancial do acórdão sob recurso - cfr. o artº 80º da Lei do tribunal Constitucional;

2ª No caso concreto em apreço, verifica-se que o invocado acórdão nº91/2001 do Tribunal Constitucional nem sequer transitou em julgado, porquanto dele foi interposto recurso para o Plenário daquele Tribunal, com o fundamento de que o entendimento nele perfilhado, por maioria, nos acórdãos nºs 26/2001, 504/2000 e 505/2000 - cfr. artº 79º - D da Lei nº28/82;

3ª O entendimento firmado nestes três últimos arestos confirma a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Administrativo, sobre a improcedência da invocada inconstitucionalidade material das normas dos arts. 94º da Lei Orgânica da GNR e 75º do Estatuto dos Militares da GNR, e corresponde, no essencial, à posição assumida pela autoridade recorrida, na resposta e na alegação oportunamente apresentadas, para as quais se remete;

4ª A qualificação dos oficiais, sargentos e praças dos quadros da GNR como militares não pode ser questionada, porque tem sido sempre mantida e reiteradamente reafirmada por leis da Assembleia da República (cfr. as Leis nºs29/82, de 11/12, 11/89, de 1/6, 145/99, de 1/9) e por decretos-leis do Governo (cfr., nomeadamente, os DLs. nºs 333/83, de 14/7, 465/83, de 31/12, 231/93, de 26/6 e 265/93, de 31/7), na vigência da Constituição de 1976, mesmo depois da importantíssima revisão de 1982;

5ª A diferenciação efectivamente existente entre os militares da GNR e o pessoal com funções policiais da PSP, expressamente consagrada naqueles diplomas (cfr., nomeadamente, o artº 69º da Lei nº29/82 e o artº 16º da Lei nº 11/89) não permite a comparação dos regimes estatutário e disciplinar previstos no Estatuto dos Militares da GNR e no Regulamento Disciplinar da GNR, com os regimes estatutário e disciplinar previstos no Estatuto do Pessoal da PSP e no Regulamento Disciplinar da PSP, ficando, por isso, sem qualquer fundamento a invocada violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade;

6ª As razões invocadas na resposta e na contra-alegação oportunamente apresentadas neste processo, idênticas às que, em anteriores processos, foram acolhidos pela jurisprudência pacífica e constante do Supremo Tribunal Administrativo, confirmada pelo Tribunal Constitucional, nos doutos acórdãos nºs 504/2000, 505/2000 e 26/2001, mostram, à evidência, a improcedência da invocada inconstitucionalidade orgânica das questionadas normas dos arts. 94º da Lei Orgânica da GNR e 75º do Estatuto dos Militares da GNR”.

Emitiu douto parecer o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, com o seguinte teor:

“Acompanhando as razões invocadas nas alegações da autoridade recorrida (fls. 154 e segs.) afigura-se-nos não ocorrerem as invocadas inconstitucionalidades.

Somos, pois, pela manutenção do decidido e, consequentemente, pela improcedência do presente recurso jurisdicional”.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

A- Em 21/4/97 o Sr. Comandante-Geral da GNR subscreveu a seguinte proposta:

“1. Através do processo adequado, anexo à presente proposta, instaurado ao 2º Sargento de Infantaria nº 800 078, A..., da Brigada nº2, apurou-se o seguinte:

No dia 26/8/1994, fez entrega na sua Unidade, de um certificado de habilitações do 9º ano, emitido em 2/8/1994, pela Escola Secundária da Moita, para que o mesmo fosse averbado no seu processo individual.

Averiguado constatou-se:

- Na escola não foi encontrada ficha de frequência do ano lectivo de 1993/1994;

- O valor dos emolumentos é incorrecto;

- A assinatura é ilegível e desconhecida;

- A designação do Curso está errada: em 1993/94 já não estava em funcionamento o Curso Geral Nocturno;

- O certificado foi passado em 2/8/1994 e o Chefe dos Serviços nele referido deixou a Escola em 31 de Julho de 1994;

- O militar pagou pela obtenção do Certificado de Habilitações a quantia de 140 000$00;

2. (...)

3. (...)

4. Em conformidade com o acima descrito o referido Sargento deixou de satisfazer os requisitos exigidos a um militar da Guarda, previstos no artº 2º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo DL, nº 265/93, de 31/7, não sendo digno de continuar neste Corpo Militar, pelo que nos termos dos nºs 2 e 4 do artº 94º do DL. nº 231/93, de 26/6 e das als. a) e b) do nº1 do artº 75º do já citado Estatuto e após audição do Conselho Superior da Guarda, de 8/4/97, proponho a V.Ex.ª que o 2º Sargento de Infantaria nº 800 078, A..., da Brigada nº 2, seja dispensado do Serviço da Guarda Nacional Republicana”;

B- O Sr. Ministro da Administração Interna, em 20/6/97, proferiu o seguinte despacho:

“Com fundamento na proposta do Sr. Comandante-Geral, que acolho nos termos e com as correcções constantes do presente parecer, dispenso do serviço da Guarda Nacional Republicana o 2º Sargento de Infantaria nº 800 078 - A..., determinando que o mesmo seja passado à situação prevista no nº4 do artº 75º do EM/GNR”.

Foi com base nestes factos que ao recurso foi negado provimento.

Nas conclusões 1ª e 2ª das suas alegações defende o recorrente que o tribunal “a quo” desrespeitou os fundamentos acolhidos no acórdão do Tribunal Constitucional nº91/2001, de 13/3, que julgou materialmente inconstitucionais o artº 94º, com excepção dos seus nºs 1 e 3, da Lei Orgânica da GNR, aprovada pelo DL. nº 231/93, de 26/6 e o artº 75º, com excepção das als. b) e c) do seu nº1, do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL. nº265/93, de 31/7.

Não assiste razão, aqui, razão ao recorrente.

Em primeiro lugar, no recurso para o Tribunal Constitucional onde foi proferido o acórdão nº91/2001 está-se perante um processo de fiscalização concreta da constitucionalidade (arts. 280º nº1 al.b) da CRP e 70º nº1 al.b) da Lei do Tribunal Constitucional, doravante LTC).

Nos termos do artº 80º nº1 da LTC, a decisão do recurso no processo de fiscalização concreta da constitucionalidade “faz caso julgado no processo quanto à questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade suscitada”.

Sendo assim, não está o tribunal “a quo” legalmente vinculado a seguir a posição do Tribunal Constitucional num outro processo, face aos efeitos da decisão acima referidos.

Em segundo lugar, o referido acórdão ainda não transitou em julgado, pois do mesmo foi interposto recurso para o Plenário do Tribunal Constitucional, nos termos do artº 79º-D nº1 da LTC, e mesmo a decisão neste caso só faz caso julgado no processo quanto à questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade suscitada (artº 80º nº1 do mesmo diploma legal).

Não estando o tribunal “a quo” vinculado ao acórdão nº 91/2001 do TC, improcedem as conclusões das alegações do recorrente.

Na conclusão 3ª das mesmas alegações defende o recorrente que “ao permitirem a aplicação da medida de dispensa de serviço independentemente da prova do cometimento de uma gravíssima infracção disciplinar que a justifique e sem ser em processo disciplinar, tais normativos são inconstitucionais porque violam o princípio da proibição do excesso e, desse modo, o direito à segurança no emprego consagrado no artº 53º da CRP”.

Refira-se, desde já, que a medida de dispensa de serviço tem natureza estatutária e não disciplinar, como defende o recorrente.

Mas, e concordando com o que já foi decidido neste Supremo Tribunal “a dispensa de serviço prevista nos artigos 94° da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (LOGNR), aprovada pelo Decreto-Lei n° 231/93, de 26 de Junho, e no artigo 75° do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo Decreto-Lei nº265/93, de 31 de Julho, é uma medida estatutária, que visa, não a punição de uma actuação profissional concreta, mas a aferição de um perfil comportamental e caracterológico inadequado à permanência na GNR, ou seja, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracterológica incompatível com a condição de militar da GNR. Esses preceitos não são organicamente inconstitucionais, pois, não tendo natureza inovatória (essa medida já estava prevista no Regulamento Disciplinar), aprovado pelo Decreto-Lei nº 142/77, de 9 de Abril, interpretado autenticamente pelo Decreto-Lei n° 203/78, de 24 de Julho, por quem detinha competência legislativa para o efeito), não invadem a reserva de competência da Assembleia da Republica, designadamente a estabelecida nas alíneas b), d) e v) do nºl do artº 168º da Constituição (1989). E também não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação do direito à segurança no emprego e do princípio da igualdade (artigos 53° e 13° da CRP) , pois, por um lado, os pressupostos da aplicação da medida constituem «justa causa» para a cessação do vínculo de emprego e, por outro, as características específicas deste «corpo especial de tropas» constituem fundamento material bastante para uma diferenciação de regimes relativamente aos funcionários públicos em geral e mesmo relativamente aos membros de outras forças de segurança” (Ac. do STA de 21/5/2002 - rec. nº45 686).

Assim, a aplicação da medida de dispensa de serviço ao recorrente não viola o artº 53º da CRP, pois que o direito ao emprego não é um direito absoluto.

Improcede, assim, esta conclusão.

Na conclusão 4ª entende a recorrente que os arts. 94º do DL. nº231/93, de 26/6 e 75º do DL. nº265/93, de 31/7 violam o princípio da igualdade, ao admitirem o processo próprio de dispensa de serviço na GNR, inexistente na força de segurança PSP.

Vejamos se ocorre a violação de tal princípio.

O princípio da igualdade está previsto no artº 13º da CRP, impondo, numa das suas dimensões, a proibição do arbítrio, pelo que não podem haver discriminações sem qualquer justificação. Todavia, e nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, “a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infracção» do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio” (CRP, Anotada, 3ª ed., pág. 127).

Ora, o recorrente para a verificação da violação deste princípio alega que à PSP não é aplicável o instituto da dispensa de serviço, sendo a GNR e a PSP instituições muito próximas.

Embora sendo muito próximas tais instituições, pois ambas são forças de segurança, nos termos do artº 272º nº4 da CRP, todavia, o pessoal da GNR, (sejam eles oficiais, sargentos e praças) são militares, pois assim são qualificados por vários textos legais (artº 69º da Lei de Defesa Nacional - Lei nº 29/82, de 11/12, artº 16º da Lei nº11/89, de 1/6 e arts. 1º, 3º nº1, 20º nº1 e 32º, entre outros, da Lei Orgânica da GNR, e artº 1º do Regulamento Disciplinar da GNR - Lei nº145/99, de 1/9).

Relativamente à Polícia de Segurança Pública a Lei nº 5/99, de 27/1 - diploma que aprovou a Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública -, diz no seu artº 1º nº1 que “a Polícia de Segurança Pública é uma força de segurança com a natureza de serviço público...”.E no preâmbulo do Estatuto do Pessoal da PSP (DL. nº511/99, de 24/11) se refere “A organização policial foi objecto, através da Lei de Organização e Funcionamento da Policia de Segurança Pública, aprovada pela Lei nº5/99, de 27/1 de uma profunda alteração de filosofia, designadamente através da sua caracterização como força policial civil, ...Efectivamente, o esforço de modernização ora concretizado representa, de forma lógica e coerente, o desenvolvimento de um processo de modernização sustentada que dá continuidade à estratégia de restituição da natureza civil à PSP, ...Nesta lógica, dota-se a PSP de um estatuto mais consentâneo com a natureza do serviço público prestado à comunidade, por um lado, possibilitando o desenvolvimento e aplicação de uma filosofia de gestão orientada para a racionalização de meios e eficácia operacional, e, por outro, viabilizando a ênfase devida às modernas teses sobre a qualidade nos serviços públicos, ...O presente diploma vem, ainda, potenciar a consolidação de um espírito de corpo autónomo na PSP que seja a expressão da sua natureza específica «força de segurança com a natureza de serviço público...»”.

Face a este novo enquadramento jurídico do pessoal da PSP não pode o mesmo ser enquadrado como “militar”. Aliás, perante o regime legal anterior, já havia vozes discordantes em tal classificação. Sobre este assunto escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (CRP, Anotada, 2ª ed., 2º volume, nota II ao artº 270º, que “não basta que certas categorias de cidadãos com funções de autoridade estejam por lei sujeitas ao regulamento da disciplina militar para, de forma automática, serem também considerados «militares» para outros efeitos, ...também é insuficiente recorrer a conceitos vagos como condição militar (cfr. Lei nº 29/82, arts. 27º e 69º) para neles se incluírem, discricionariamente, várias categorias de «agentes da função pública» com funções de polícia (v.g.: Polícia de Segurança Pública, Polícia Judiciária)” .

Sendo, face ao exposto, a GNR e a PSP instituições distintas, não viola o princípio da igualdade o legislador ao instituir regime jurídicos diferentes para uma e para outra.

Improcede, deste modo, esta conclusão das alegações do recorrente.

Na conclusão 5ª defende este a inconstitucionalidade orgânica dos arts. 94º da Lei Orgânica da GNR (DL. nº231/93, de 26/6) e 75º do Estatuto Militar da GNR (DL. nº 265/93, de 31/7), por a disciplina neles contida constituir matéria reservada à competência legislativa da Assembleia da República (artº 168º nº1 al.d) da CRP, actual artº 165º nº1 al.d)).

Efectivamente, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares.

O recorrente classifica, para este efeito, a dispensa de serviço, como medida disciplinar, para assim lhe ser aplicável o regime daquele preceito constitucional.

Diz o artº 94º da então Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (DL. nº231/93, de 26/6) que:

“1- A dispensa do serviço dos militares dos quadros permanentes da Guarda ocorre a pedido dos próprios ou por iniciativa do comandante-geral.

2- A dispensa do serviço, quando da iniciativa do comandante-geral, pode ter lugar sempre que o comportamento do militar indicie notórios desvios dos requisitos morais, éticos, técnico-profissionais ou militares que lhe são exigidos pela sua qualidade e função, implicando tal medida a instauração de processo próprio com observância de todas as garantias de defesa e com a pensão de reforma que lhe couber.

..........................................”.

A dispensa de serviço tem sido considerada por este tribunal, não como uma medida disciplinar, mas sim como uma medida estatutária.

Refira-se, que o nosso ordenamento jurídico admite, na instituição militar, além das penas disciplinares, as sanções estatutárias, aplicadas em processo sancionador próprio ou no prosseguimento de processo disciplinar (Parecer da Procuradoria Geral da República nº54/79, de 31/5/79, in BMJ 192º, pág.148, Parecer da Comissão Constitucional nº 32/79, vol. 10º, pág.8, Acs. do TP de 28/5/92-rec. nº27 502, do STA de 5/2/91, de 28/5/92-rec. nº28 217, de 13/2/1992-rec. nº29 012, de 13/1/94-rec. nº31 540 e de 21/3/96-rec. nº37 263, 20/3/97-rec. nº35 717).

De acordo com o artº 2º nº2 do Estatuto dos Militares da GNR (DL. nº265/93) “o militar da Guarda é um «soldado da lei», que se obriga a manter em todas as circunstâncias um bom comportamento cívico e a proceder com justiça, lealdade, integridade, honestidade e competência profissional, por forma a suscitar a confiança e o respeito da população e a contribuir para o prestígio da Guarda e das instituições democráticas”.

E o nº1 do artº 75º do mesmo Estatuto dispõe:

“Não pode continuar no activo nem na efectividade de serviço o militar dos quadros da Guarda cujo comportamento se revele incompatível com a condição de «soldado de lei» ou que se comprove não possuir qualquer das seguintes condições:

a) Bom comportamento militar cívico;

b) Espírito militar;

c) .....................”

E acrescenta-se no nº2 seguinte:

“O apuramento dos factos que levam à invocação da falta de condições referidas no número anterior é feito através de processo próprio de dispensa de serviço ou disciplinar”.

Assim, ao lado das penas disciplinares são admitidas medidas estatutárias, medidas estas aplicadas após o apuramento dos factos que as suportam através de processo disciplinar ou de processo próprio de dispensa de serviço, como sucedeu no caso.

Como se escreveu no acórdão de 10/7/90 deste tribunal (BMJ. 399ª, pág. 310) e com o qual se concorda, “as medidas estatutárias não são reacções punitivas disciplinares, mas meios autónomos de saneamento dos quadros que a lei expressamente prevê para determinadas organizações administrativas que, pela natureza das suas atribuições ou missões, exigem dos respectivos agentes condições especiais de permanente aptidão física, psíquica e psicológica, intensa coesão interna e vincado espírito de disciplina....Tais medidas, podendo ter como causa remota indiciária factos disciplinarmente puníveis ou punidos, têm como causa próxima, casualmente adequada, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracterológica incompatível com o espírito de corpo a que pertence”, no caso em apreço com a condição de militar da Guarda Nacional Republicana.

Ora, o legislar sobre o regime geral da punição das infracções disciplinares é que é reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, e já não legislar sobre medidas estatutárias.

Assim, não se verifica a arguida inconstitucionalidade orgânica dos preceitos que prevêem a medida de dispensa de serviço.

Improcede, assim, também, esta conclusão.

Em concordância com tudo o exposto, não sofrendo o acórdão sob censura das ilegalidades que lhe são apontadas, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

Taxa de justiça e procuradoria pelo recorrente, fixando-se respectivamente, em 200 euros e 100 euros.

Lisboa, 14 de Janeiro de 2003.

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Nunes