IV – Fundamentação de Direito
O ora Recorrente intentou ação no TAF do Porto, na qual peticionava a anulação do acto de indeferimento datado de 27/10/2016, do Vereador com o Pelouro do Urbanismo, que recaiu sobre o pedido de verificação da excepção prevista no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, ou seja, que as obras realizadas pelo Autor/Recorrente não ficassem sujeitas ao limite da área de impermeabilização previsto na alínea b) do mesmo preceito normativo, de 60% da área do lote, mais pedindo a declaração de que o seu imóvel constitui um lote de reduzidas dimensões e também a condenação da entidade demandada à prática do acto de deferimento do pedido de licenciamento, tendo em conta a exceção prevista no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto.
Para tanto, alegou que, no âmbito de um pedido de licenciamento para legalização de obras efetuadas no seu imóvel, constatou que o procedimento, a obra e as circunstâncias correspondiam às da exceção prevista no artigo 24.º, n.º 3, do RPDM (...), relativa à possibilidade de exceder a área máxima permitida de impermeabilização dos prédios, e que apresentou um requerimento ao Município (...) onde requereu o reconhecimento da referida excepção, o qual foi indeferido.
Na sentença recorrida, que julgou improcedente ação pode ler-se, designadamente, o seguinte:
“Em primeiro lugar, o autor alega que o acto administrativo impugnado viola o artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, ao ter considerado que o arranjo de logradouros com ajardinamento e pavimentações não é considerada uma actividade de edificação e, como tal, não beneficia das excepções previstas aos critérios de edificabilidade, porquanto considera o autor que a parte do logradouro está inserida num todo que constitui a operação urbanística, não podendo ser separada em partes para este efeito.
Contesta a entidade demandada nos termos conjugados do disposto nos artigos 24.º, n.º 1 e 4.º do RPDM, resulta que o legislador teve a preocupação de assegurar que determinada parte do solo respira, ou seja, que parte do prédio para o qual é requerido o licenciamento de determinada operação urbanística seja permeável, com vista garantir uma melhor gestão dos solos, tendo a entidade demandada concluído que o requerido incumpre esse desiderato na componente do logradouro e não da edificação, motivo pelo qual não foi aquele preceito normativo violado.
Vejamos.
O artigo 24.º do RPDM Porto, cuja primeira alteração foi publicada pelo Aviso n.º 14332/2012, de 25/10, sob a epígrafe “edificabilidade”, dispõe:
“1 - As novas construções ou as intervenções nos edifícios existentes a levar a efeito subordinar-se-ão às seguintes disposições:
- a)Cumprimento dos alinhamentos dominantes da frente urbana respectiva, quer para os edifícios quer para as frentes do lote confinantes com o espaço público, excepto nas situações em que a CMP já tenha estabelecido ou venha a estabelecer novos alinhamentos;
- b)A área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio ou lote, sem prejuízo do cumprimento da alínea anterior;
- c)O número máximo de pisos acima do solo é três, excepto em frentes urbanas estabilizadas, nas quais é definido em função da cércea dominante;
- d)Todos os fogos das novas construções devem ter acesso directo e independente ao exterior, podendo as caves ser comuns.
2 - No caso de operação de loteamento ou de impacte semelhante a loteamento, a área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio.
3 - Exceptuam-se das alíneas b) e c) do n.º 1, as obras de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade;
4 - A construção de novas frentes urbanas decorrentes da abertura de novos arruamentos implica a ligação destes a dois arruamentos existentes, podendo ser permitidas outras opções urbanas desde que devidamente enquadráveis em soluções já adoptadas na envolvente próxima.”.
Por seu turno, o artigo 4.º do RPDM Porto, estabelece algumas definições, para efeitos da sua própria aplicação, designadamente:
“6) «Área de impermeabilização (Ai)» o valor numérico, expresso em metros quadrados, resultante do somatório da área de implantação das construções de qualquer tipo e áreas de solos pavimentados com materiais impermeáveis ou que propiciem o mesmo efeito, designadamente em arruamentos, estacionamentos, equipamentos desportivos e logradouros;
(…) 17) «Edificabilidade (do prédio)» a área bruta de construção expressa em metros quadrados, que o Plano admite para um dado prédio;
18) «Edifício» a construção independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes meias, que vão das fundações à cobertura, destinadas a servir de habitação (com um ou mais alojamentos/fogos) ou outros fins;
(…) 28) «Índice de impermeabilização (Ii)» a razão entre a área de impermeabilização e a área do(s) prédio(s);
(…) 31) «Logradouro» a área do prédio correspondente à diferença entre a sua área total e a área de implantação da construção principal; (…).”.
Atentando à literalidade do artigo 24.º do RPDM Porto, pode retirar-se o seguinte: a sua epígrafe é “edificabilidade”, o seu n.º 1 refere expressamente “novas construções” e “intervenções nos edifícios existentes” e o seu n.º 3 refere expressamente “obras de edificação em prédio ou lote”, o que determina que este artigo apenas regula determinadas disposições aplicáveis a edifícios.
Conforme resulta das definições acima transcritas, “edificabilidade” significa, grosso modo, “área bruta de construção” e “edifício” reconduz-se a “construção independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes meias, que vão das fundações à cobertura, destinadas a servir de habitação (com um ou mais alojamentos/fogos) ou outros fins”.
Assim, o sentido e alcance das normas constantes do artigo 24.º do RPDM Porto é a de que apenas se se aplica ao edifício propriamente dito e não ao seu logradouro ou espaços adjacentes, pelo que quando se prevê, no n.º 1, alínea b), que a área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio ou lote, fá-lo por referência ao edifício implantado nesse prédio ou lote.
No caso em apreço, o pedido do autor datado de 29/06/2016, dirige-se precisamente à área correspondente ao logradouro, pois quanto à restante área, o autor pretende manter o previsto nas peças escritas, desenhadas e já aprovadas, constantes do procedimento n.º 43349/12/CMP, dele resultando que pretende aumentar área de impermeabilização do prédio, por referência apenas ao logradouro (vd. facto provado 14)).
Ora, face a quanto se acabou de expor, a resposta da entidade demandada, foi no sentido da falta de enquadramento da pretensão do autor na excepção prevista pelo n.º 3 do preceito normativo em análise, pois face à pretensão do autor dirigida exclusivamente à área do logradouro, por referência ao conjunto da totalidade do prédio, resultaria uma área de impermeabilização de 90%, em violação daquele regulamento (vd. factos provados 15), 16), 19) e 20)).
E tal decisão não merece censura, porquanto a excepção do n.º 3 do preceito normativo em análise refere expressamente “obras de edificação em prédio ou lote”, retornando à definição de edifício e edificabilidade acima transcritas, não tendo a pretensão do autor, enquanto referida ao logradouro, qualquer enquadramento naquela excepção.
Assim, o acto impugnado não afronta, seja de que forma for, o disposto no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, não assistindo razão ao autor.”
Fim da transcrição.
Imputa o Recorrente à sentença recorrida erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da alínea b) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 24º do RPDMP.
Sem razão.
De acordo com a al. b) do n.º 1 do artigo 24º do RPDMP nas novas construções ou nas intervenções nos edifícios existentes a área de impermeabilização não pode exceder 60% da área do prédio ou lote.
A razão de ser da norma, como bem aponta o Requerido na sua contestação, é assegurar que determinada parte do solo respira, ou seja, que parte do prédio para o qual é requerido o licenciamento de determinada operação urbanística seja permeável, com vista a garantir uma melhor gestão dos solos. Isto porque a impermeabilização dos solos, conceito que traduz a cobertura permanente de uma dada superfície de terreno e do seu solo com materiais artificiais impermeáveis como o asfalto e o cimento, é considerado um dos principais processos de degradação dos solos.
O nº 3 do artigo 24º excetua dessa regra as obras de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade.
O Município e a sentença recorrida propugnam a interpretação de que esta exceção só opera quando esteja em causa uma obra de edificação, ou seja, quando o excesso de impermeabilização relativamente ao permitido decorra de uma obra de construção e não apenas do arranjo de logradouros.
E faz sentido que assim seja.
Atentemos na letra da norma do n.º 3 do artigo 24º: “Excetuam-se das alíneas b) e c) do n.º 1, as obras de edificação em prédio ou lote de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade.” (sublinhado nosso).
E também nas alíneas a) e b) do artigo 2º do RJUE (Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 136/2014), do seguinte teor: “entende-se por a) edificação: a actividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência; b) Obras de construção: as obras de criação e novas edificações”.
Como é entendimento pacífico na doutrina, a edificação ou construção é um “conjunto erigido pelo homem” (António Pereira da Costa, in Regime Jurídico do Licenciamento de Obras Particulares, Anotado, 1993, Coimbra Editores), algo que de algum modo “se eleva” ou se “erige”, ficando ligado ao solo por “alicerces ou por colunas, estacas ou qualquer outro meio” (Manuel da Costa Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica, Vol. 1, Almedina).
A atividade de pavimentação de um logradouro, por consistir no revestimento do chão, não se reconduz ao conceito de edificação, revelando-se mesmo incompatível com qualquer noção edificativa.
A interpretação propugnada na sentença recorrida é, portanto, consentânea quer com a letra do preceito, que alude expressamente a “obras de edificação”, quer com o conceito de edificação ínsito na alínea a) do artigo 2º do RJUE.
E adequa-se à ratio do artigo 24º (alínea b) do n.º 1) do RPDMP, que, pretendendo que o solo respire, só concede (n.º 3) que tal não ocorra em função da necessidade de edificar ou de construir.
O que não significa que não seja permitida área impermeabilizada para além da área de implantação do edifício. Essa área, na grande maioria dos casos, forçosamente existirá. E entra no cômputo dos 60% a que alude o n.º 1 do artigo 24º, como decorre do artigo 4º do RPDMP relativo à definição de “Área de impermeabilização”.
Não pode é essa área impermeabilizada (de mero revestimento do solo), determinar a aplicação da exceção do n.º 3 do artigo 24º, que só opera no caso de a edificação ultrapassar 60% da área do prédio ou lote (e de, concomitantemente, se tratar de prédio de reduzidas dimensões ou quando seja necessário garantir as condições mínimas de habitabilidade).
Em suma, a circunscrição da exceção aos casos em que a obra de edificação ultrapasse a referida percentagem de 60%, visa impedir o excesso de impermeabilização do solo que não esteja ligado à necessidade de construir.
E foi precisamente isto que a sentença recorrida pretendeu dizer, concluindo que a decisão de indeferimento da Recorrida não merece censura, porquanto a exceção do n.º 3 do artigo 24º refere expressamente “obras de edificação em prédio ou lote”, não tendo a pretensão do Recorrente, enquanto referida ao logradouro, qualquer enquadramento naquela exceção.
O Recorrente vem dizer, nas suas alegações, que não requereu que lhe fosse permitido realizar qualquer intervenção específica no que à pavimentação e ajardinamento do logradouro do lote diz respeito, mas antes formulou uma pretensão integrada no âmbito do pedido de legalização de obras a que se refere o procedimento que fez registar nos serviços municipais sob o n.º 43349/12/CMP.
Mas, se é certo que assim é, verdade é também que essa circunstância não altera os dados da questão, pois, como se fez exarar em informação elaborada no procedimento (que o Recorrente não põe em causa e que conta da al. 15 dos factos provados) “verificou-se que o agravamento das condições de permeabilidade do prédio previstas na alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do RPDM, decorre da pavimentação prevista para o logradouro, e que a implantação do edifício, mesmo com as ampliações necessárias às melhorias de habitabilidade, não excede o valor de 60% da área do prédio.
Face ao exposto, entendemos não se verificar o enquadramento no n.º 3 do art.º 24.º do RPDM, pelo que a proposta de manutenção de 76,97 m2 de área de pavimentos impermeáveis no logradouro, resulta numa impermeabilização de 90% da área do prédio, em desconformidade com a alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do RPDM.”
Ou seja, o excesso de impermeabilização não resultaria das obras de edificação, mas de mera intervenção a nível da pavimentação do logradouro.
E a verdade é que o Recorrente estava ciente de que assim era tanto que invocou junto do Município o direito à exceção que a referida norma atribui somente depois da aprovação das peças escritas e desenhadas, e apenas com referência à intervenção no pavimento do logradouro, fazendo constar expressamente desse requerimento que: “ Quanto a tudo o restante que não respeita à substituição do pavimento existente no logradouro, mantém-se o previsto nas peças escritas e desenhadas, já aprovadas, constantes do procedimento em referência.” (cfr. alínea 14 dos factos provados).
O Recorrente insurge-se ainda contra a sentença recorrida por esta ter afirmado ser discricionária a definição do que se entende por lote de reduzidas dimensões, e por se ter substituído nessa definição. E, ainda, por não ter decidido que o seu imóvel é um lote de reduzidas dimensões.
Tenhamos presente que o Recorrente peticionou na presente ação para além da anulação do ato que indeferiu o pedido de verificação da exceção prevista no artigo 24º, nº 3, do RPDM (...), que o tribunal declarasse que o seu imóvel constitui um lote de reduzidas dimensões nos termos e para os efeitos do n.º 3 do artigo 24º do RPDMP e a condenação do Município à prática do ato de deferimento do pedido de licenciamento, tendo em conta a exceção prevista no artigo 24º, n.º 3, do RPDM (...).
Ora, apesar de a sentença recorrida ter afirmado que o RPDMP entendeu conferir ao Município o poder de determinar o conteúdo do conceito de “prédio ou lote de reduzidas dimensões” e de ter feito algumas considerações a tal respeito, não retirou daí qualquer efeito ou consequência para a decisão da causa. Desde logo, porque entendeu que a questão de saber se o imóvel do Recorrente era ou não um imóvel de reduzidas dimensões, estava, à partida, prejudicada. E fê-lo nos seguintes termos que se passam a transcrever:
“Por fim, como se referiu supra, a entidade demandada considerou que a pretensão formulada pelo autor não tinha cabimento no artigo 24.º, n.º 3 do RPDM Porto, o que se anuiu.
Ora, se não se enquadra naquele preceito, basta à entidade demandada justificar o indeferimento da pretensão do autor baseado nessa falta de subsunção, não tendo a entidade demandada a obrigação de escalpelizar os conceitos indeterminados constantes daquela norma, se na verdade a mesma não tem qualquer aplicação no caso concreto.
Teria de o fazer se o motivo do indeferimento não fosse a falta de cabimento na previsão normativa, mas se fosse o não enquadramento no conceito de “prédio ou lote de reduzidas dimensões”, pois neste último caso, a referida norma seria aplicável, unicamente não seria considerado de reduzidas dimensões.
Neste último caso, a entidade demandada teria de justificar o motivo pelo qual entendia que o prédio urbano do autor não se reconduz ao conceito de reduzidas dimensões, recorrendo aos critérios acima apontados.
Mas não sendo esta a situação vertente, não pode o autor exigir que a entidade demandada diga o que entende por “prédio ou lote de reduzidas dimensões” e muito menos o reconhecimento do prédio urbano em causa nos presentes autos como de reduzidas dimensões, não assistindo razão ao autor também nesta sua pretensão.
A condenação da entidade demandada à prática do acto devido, neste caso de deferimento da sua pretensão, estava integralmente dependente da procedência do pedido anulatório, o que não se verifica.
Como tal, o conhecimento do pedido condenatório fica prejudicado, conforme dispõe o artigo 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.”
Fim da transcrição.
Acompanhamos a sentença recorrida.
Não cabia ao Município (nem ao Tribunal) emitir qualquer pronúncia sobre se é ou não de reduzida dimensão o prédio ou lote do Recorrente. Pelo simples facto de que, no âmbito da interpretação e da aplicação da norma ínsita no n.º 3 do artigo 24º, que supra acolhemos, não se coloca sequer essa questão, a qual apenas ganharia pertinência se o edificado ultrapassasse 60% do prédio ou lote.
Pelo exposto, improcedem as conclusões do recurso.
