Quem foi o relator do acórdão 0743/07?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0743/07?

O acórdão foi proferido em 16 de abril de 2008.

0743/07 - STA

Sumário

I - De acordo com o disposto no art.º 3º, nº 1 da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, “as universidades são pessoas colectivas de direito público que gozam da autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”. II - A norma do art.° 9º, nº 3 do mesmo diploma legal consagra a impugnabilidade contenciosa directa e imediata das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar e, sendo especial e posterior prevalece sobre a disposição da lei geral anterior (art.° 75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local) que prevê a impugnação administrativa necessária das sanções disciplinares a funcionários e agentes. III - Assim, a impugnação administrativa do art.º 75º do ED não pertence ao conjunto de recursos previstos em disposição legal expressa a que alude o art.º 28º/2/i) da Lei nº 108/88, de 24.9 que compete à entidade tutelar “conhecer e decidir”. IV - Tendo o recorrente impugnado a pena disciplinar que lhe foi aplicada junto do Ministro da Ciência Tecnologia e Ensino Superior, a interposição desse recurso tutelar ilegal, por não estar expressamente previsto na lei (art.º 177º/2 CPA), não opera a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no art.º 59º/4 CPTA. V - Porém, verificando-se que nas circunstâncias do caso concreto, a interposição do recurso tutelar inadmissível não releva de desleixo ou pertinácia e que a escolha oportuna do adequado meio reactivo foi particularmente dificultada ao interessado pela grande imprecisão do quadro normativo aplicável e pela irregular notificação do acto que, não cumprindo o disposto no art.º 68º/1/c) do CPA, concorreu para o seu erro, deve, ao abrigo do disposto no art.º 58º, nº 4, alíneas a) e b) do CPTA considerar-se desculpável o atraso na apresentação da impugnação contenciosa.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO 1. A..., devidamente identificado nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra acção administrativa especial pedindo a anulação da deliberação de 9 de Junho de 2005, da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa que aplicou ao autor a pena disciplinar de 120 dias de suspensão sem vencimento. Por despacho saneador (sentença), de 30 de Novembro de 2006, o TAF de Sintra, por caducidade do direito de acção, absolveu a entidade pública demandada da instância. A autora recorreu da decisão para o Tribunal Administrativo Sul que, por acórdão de 10 de Maio de 2007 negou provimento ao recurso jurisdicional. 1.1. Inconformado, o autor recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art.º 150º/1 do CPTA, apresentando alegações com as seguintes conclusões: A) A interposição de recurso hierárquico, de pena disciplinar aplicada ao ora Recorrente pelo Senado da UNL, para o MCTES é admissível nos termos dos artigos 166 ss do CPA e do artigo 75 nº 3 do DL 24/84. B) Ao contrário do decidido no douto despacho saneador ora recorrido, o MCTES ficou constituído no dever legal de decidir a pretensão formulada pelo ora Recorrente, aquando da interposição do recurso hierárquico. C) A interposição daquele recurso hierárquico, em 13.10.2005, interrompeu o prazo de 3 meses – cfr. artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA – previsto para a impugnação contenciosa do acto punitivo, nos termos do art.º 59º, nº 4 do CPTA. D) O referido recurso hierárquico foi rejeitado, por despacho de 28.01.2006 constituindo uma decisão expressa do MCTES, notificada ao ora Recorrente em 3.02.2006. E) Assim, a notificação daquela decisão expressa, proferida pelo MCTES, sobre a impugnação administrativa do ora Recorrente, fez retomar a contagem do prazo para a impugnação contenciosa que se encontrava suspensa nos termos do artigo 59º, nº 4 do CPTA. F) Ao contrário do decidido pelo despacho saneador recorrido, a acção administrativa especial, com vista à anulação do acto punitivo, foi intentada pelo Recorrente, tempestivamente, em 11.04.2006, uma vez que, ressalvado o tempo da suspensão, não tinham ainda decorrido três meses sobre a data da notificação do acto impugnado, sendo que a decisão que assim não o considerou violou os termos do art.º 58º, nº 2, al. b) e art.º 59º, nº 4 CPTA, devendo por isso ser revogada e substituída por outra que reconheça a tempestividade da acção. QUANDO ASSIM SE NÃO ENTENDA: G) Ainda assim, o Recorrente reunia os pressupostos legais para beneficiar do regime estatuído no artigo 58º, nº 4, alínea b) do CPTA, que permite a impugnação de actos administrativos anuláveis para além do referido prazo de 3 meses; H) Uma vez que, o acto em causa foi impugnado dentro do prazo de um ano, contado da data da sua notificação, acrescendo a esse facto a ambiguidade do quadro normativo aplicável. I) Deve entender-se por ambiguidade do quadro normativo aplicável as dificuldades que existam quer na busca e fixação das leis aplicáveis, quer na sua interpretação e aplicação, tal como sucedeu no caso concreto. J) A ambiguidade do quadro normativo legal é patente na Circular nº 2003/59 do MCTES, ao admitir as discrepâncias no regime legal aplicável. K) Além disso, é evidente que no confronto entre o DL 24/84 de 16.01 e a Lei nº 108/88 de 24.09, não é possível apurar com a clareza necessária a possibilidade de recurso hierárquico para MCTES, dos actos punitivos proferidos pelo Senado da UNL. L) Verifica-se, por fim, a ambiguidade do quadro normativo legal, quando o art.º 59º, nº 4 do CPTA admite o efeito suspensivo através de qualquer meio de impugnação administrativa, bastando uma decisão da Administração para que o prazo de impugnação contenciosa seja retomado, criando desta forma dificuldade de interpretação do novo regime do CPTA em confronto com a legislação anterior sobre os efeitos das impugnações administrativas. M) Verificados os requisitos de que depende a aplicação do artigo 58º, nº 4, alínea b), deveria este regime ter sido aplicado ao caso sub judice, assim não o decidindo e antes julgando caduco o direito de impugnação contenciosa, absolvendo a A. da instância, a decisão em crise violou tal dispositivo legal devendo por isso ser revogada e substituída por outra que declarando a tempestividade da interposição da acção, determine o prosseguimento dos autos para o conhecimento do mérito da mesma. Termos em que: Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, que fez uma errada aplicação da lei, ao absolver a entidade pública demandada da instância, ordenando-se a continuação do processo. 1.2. A entidade demandada – Instituto de Higiene e Medicina Tropical – Universidade Nova de Lisboa, contra-alegou, concluindo: I- O Recorrente interpôs recurso do douto Acórdão do TCAS que confirmou o despacho saneador que absolveu o Recorrido “por caducidade do direito de acção, nos termos da al. h) do art.º 89º do CPTA. II- Na acção administrativa o Recorrente pediu a anulação da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade de Lisboa que, no exercício da competência prevista no art.º 20º, nº 1, al. j) do Despacho Normativo nº 35/2001, de 28.08 (Estatutos da Universidade Nova de Lisboa), em 9.06.2005, aplicou àquele uma pena de 120 dias de suspensão, sem vencimento. III- No sentido de demonstrar o cabimento processual da interposição do recurso de revista o recorrente invocou a “relevância jurídica ou social” da questão para o elevado número de funcionários públicos pertencentes aos quadros de pessoal das Universidades públicas. No entanto, a recorribilidade contenciosa directa dos actos sancionatórios destas entidades públicas, tem-se apresentado como pacífica, desconhecendo-se outros casos em que o despacho de 7.04.2003 tenha sido entendido como constituindo uma diminuição de garantias. Assim, o assunto carece de “relevância jurídica ou social” e, em consequência, não se verificam os pressupostos de existência do recurso de revista. IV- Em 3.10.2005 o recorrente foi notificado da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa que aplicou ao ora Recorrente uma pena de 120 dias de suspensão, sem vencimento, termos em que a 11.04.2006, data em que a acção foi interposta, tinha caducado o respectivo direito, de acordo com o art.º 85º, nº 2, al. b) do CPTA. V- A suspensão do prazo previsto no citado nº 4 do art.º 59º do CPTA só opera quando a Administração tem o dever legal de decidir certo recurso. No caso em apreço este não se verificava atento o nº 2 do art.º 76º da Constituição da República Portuguesa, o nº 1 do art.º 3º da Lei da Autonomia das Universidades e o despacho de 7.04.2003 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, que homologou o Parecer nº 74/2002 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, sendo que o Recorrente foi expressamente notificado da orientação do referido Ministério, designadamente de que as decisões disciplinares das Universidades são “passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente” VI- Neste sentido o Acórdão de 1.06.2006 do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo 12116/2003. VII- Mais, o recurso tutelar interposto pelo Recorrente não tem previsão legal nem no nº 1, nem no nº 2 do art.º 28º da LAU, sendo que de acordo com o nº 2 do art.º 177º do CPA “o recurso tutelar só existe no casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo”. Assim, também por este facto inexistia o dever legal de decidir. VIII- A decisão de Sua Excelência o Ministro da Ciência e Ensino Superior, de 28.01.2006, que rejeitou o recurso com fundamento no facto do acto impugnado não ser susceptível de recurso, hierárquico ou tutelar, não constitui decisão do recurso para efeitos do nº 4 do art.º 59º do CPTA. IX- Salvo o devido respeito, é indefensável que a impugnação administrativa suspenda o prazo de impugnação contenciosa, mesmo no caso dos recursos tutelares e, ainda que a decisão seja de inadmissibilidade do recurso. X- O nº 4 do art.º 59º do CPTA não se aplica nos casos em que a decisão do recurso seja a da sua rejeição, por inadmissível, que não constitui “decisão” do recurso, porque não conhece do mérito do mesmo (al. b) do art.º 173º e nº1 do art.º 174º, ambos do CPA). XI- Constitui princípio geral de direito que a utilização de determinado meio processual, para se operar efeitos legais, terá de constituir o meio processual adequado, sendo que o contrário conduz a resultados absurdos. XII- A inexistência de recurso tutelar das decisões sancionatórias das Universidades para o Ministro não constitui diminuição da garantias para os funcionários destas, considerando, nomeadamente, que em compensação, estes estão sujeitos a um poder disciplinar exercido por um órgão colectivo, no qual tem assento e direito de voto, dois representantes dos funcionários (nº 4 do art.º 19º do Estatuto da UNL). XIII- Não se verifica desajuste do parecer homologado, em 7.04.2003, por Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior com o CPTA, porquanto, se actos sancionatórios das Universidades, ao abrigo da LPTA, por efeito do despacho, eram directamente recorríveis para as instâncias judiciais, por maioria de razão o são ao abrigo do CPTA, visto que este consagrou a noção de acto recorrível enquanto acto com eficácia externa, (em detrimento da referida definitividade). XIV- A notificação da deliberação da SDS não padece de ambiguidade, visto que da mesma constava textualmente: “O acto ora notificado é passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente” XV- Igualmente, não existe “ambiguidade do quadro normativo aplicável”, o qual a verificar-se, hipótese que se contempla, sem se admitir, teria sido resolvida pelo despacho ministerial. XVI- Assim, o douto Acórdão não violou qualquer preceito legal, sendo que a violação de lei substantiva ou processual é o único fundamento do recurso de revista. XVII- Igualmente, a causa em apreço não apresenta “relevância jurídica ou social”, sendo que em nenhum outro caso foi invocado a diminuição de garantias dos funcionários públicos dos quadros de pessoal das Universidades. Em consequência, carece de cabimento processual o recurso de revista, atenta a não verificação dos respectivos pressupostos. Nestes termos, nos melhores de Direito e sempre com o mui douto suprimento de V. Exas.: a) Requer se dignem não admitir o presente recurso de revista, atenta a não verificação dos respectivos pressupostos legais; b) A assim não ser doutamente entendido, requer se dignem confirmar o Acórdão do TCAS recorrido, com os fundamentos de facto e de Direito acima deduzidos, com o que se fará a costumada JUSTIÇA! 1.3. Pelo acórdão de fls. 374-376 este STA, em apreciação preliminar sumária, admitiu a revista considerando, no essencial, que: “(…) A matéria processual do prazo de exercício do direito de acção é extremamente importante quer para o interessado imediato de cada situação da vida que é objecto de decisão administrativa, quer para a generalidade das pessoas que têm necessidade de conhecer de modo seguro o prazo que devem observar para obter através dos tribunais a tutela das suas posições subjectivas. E este STA ainda não teve oportunidade de se pronunciar em caso algum sobre as dúvidas que o recorrente nestes autos vem suscitar relativamente ao uso de uma impugnação administrativa que é rejeitada, quanto a saber se também nesta situação é aplicável o n.º 4 do art.º 59.º do CPTA e por via disso o prazo de accionamento fica suspenso, nem se pronunciou sobre se a resposta a esta questão, mesmo que negativa em alguns casos poderá ser positiva noutros. Também não foi até ao presente analisada neste STA a perspectiva avançada pelo recorrente no presente recurso de a lei ter optado por permitir sempre, e talvez preferencialmente, ao menos do ponto de vista do desejável em termos de custos e meios alocados, uma impugnação administrativa que não contenda com a possibilidade alternativa de recurso imediato aos tribunais. Igualmente nova é a perspectiva da desigualdade entre os funcionários integrados em organismos em que o órgão dirigente do serviço está ainda de algum modo sob orientação mais ou menos directa de um membro de o Governo, e os outros que se encontram integrados em organismos dotados de autonomia, de modo que esta prejudicaria a possibilidade de existir uma impugnação administrativa idêntica à que ocorre nos demais casos, a não ser que se conceda ao recurso tutelar efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa idêntico ao dos demais recursos administrativos. A intervenção do STA na apreciação destas matérias deve ser assegurada, seja qual for o sentido da pronúncia, porque são questões de importância jurídica para a generalidade das pessoas e para a certeza do direito, razões pelas quais também devem considerar-se de importância jurídica e social fundamental.” Cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos, com interesse para a decisão a proferir: A) Por deliberação da Secção Disciplinar do Senado, de 22 de Abril de 2003, foram conferidos poderes, por delegação, ao reitor da Universidade Nova de Lisboa, Prof. B..., para, na qualidade de presidente daquela secção, determinar a instauração de processos de inquérito e de processos disciplinares e a nomeação de instrutores; B) Em 9 de Julho de 2004 o responsável pelo biotério, C..., participou ao Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, a ocorrência de comportamentos por parte do ora Autor, entre 5 e 9 Julho de 2004, susceptíveis de violarem grosseiramente o estipulado no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos; C) Em 12 de Julho de 2004 o responsável pelo biotério, C..., participou à Subdirectora do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, que o ora Autor, nesse mesmo dia, se recusou a executar tarefas que lhe tinham sido atribuídas por escrito; D) Pelo ofício nº 758, datado de 15 de Julho de 2004 (subscrito em 14 de Julho de 2004) – entrada nº 4404, de 19 de Julho de 2004, no Gabinete do Reitor da Universidade Nova de Lisboa – o Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, dando cumprimento ao disposto no artigo 46º do Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, (…) enviou duas participações do responsável do biotério do Instituto, nas quais são relatados factos e comportamentos do auxiliar técnico de biotério A... susceptíveis de serem considerados “infracção disciplinar”. E) Em 16 de Julho de 2004 o responsável pelo biotério, C..., participou à Subdirectora do Instituto de Higiene e Medicina Tropical – entrada nº 2888, de 16 de Julho de 2004 – que o ora Autor, nesse mesmo dia, se recusou a executar tarefas que lhe tinham sido atribuídas por escrito. F) Por despacho do Reitor da Universidade Nova de Lisboa, de 21 de Julho de 2004, exarado sobre informação datada de 20 de Julho de 2004, foi instaurado processo disciplinar contra o ora Autor. G) Pelo ofício nº 780, datado de 27 de Julho de 2004 – entrada nº 4645, de 28 de Julho de 2004, no Gabinete do Reitor da Universidade Nova de Lisboa – com o assunto Participação para efeitos disciplinares, o Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, em aditamento ao ofício nº 758, de 15 de Julho de 2004, enviou documento com a entrada nº 2888, de 16 de Julho de 2004, referente ao ora Autor, a fim de anexar à participação acima mencionada. H) Pelo ofício nº 6160, datado de 19 de Novembro de 2004, recebido em 23 de Novembro de 2004, o instrutor do Processo Disciplinar comunicou ao ora Autor que por despacho do Reitor da Universidade Nova de Lisboa havia sido nomeado instrutor do processo disciplinar contra si instaurado e que poderia requerer o exame do processo. I) Em 13 de Abril de 2005 foi elaborado pelo instrutor, o relatório final do processo (…) J) Pelo ofício nº 5948, datado de 30 de Setembro de 2005, subscrito pelo Reitor da Universidade de Lisboa, recebido em 3 de Outubro de 2005, o ora Autor foi notificado da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa, tomada na reunião de 9 de Junho de 2005, cuja acta foi aprovada em 19 de Setembro de 2005, com o seguinte teor: Ponto 4. Processo Disciplinar a A..., funcionário do IHMT. A SDS apreciou o relatório apresentado pelo instrutor disciplinar, o Dr. D.... A SDS após a realização de debate e, em votação secreta, deliberou o seguinte: a) Concorda com os termos e fundamentos do relatório, com excepção da pena proposta, visto que a factualidade e circunstâncias resultantes do processo disciplinar, nomeadamente a factualidade e circunstâncias expressas no citado relatório, comprovam uma conduta por parte do arguido A... de desobediência reiterada e dolosa a ordens dadas pelo seu superior hierárquico, o que consubstancia grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais, mostrando-se inadequada, face à factualidade e circunstâncias comprovadas no processo disciplinar, a aplicação de uma multa equivalente a um quarto do seu vencimento mensal, proposta pelo instrutor. b) Assim, deliberou a SDS aplicar ao funcionário arguido A..., pelos fundamentos do relatório e ao abrigo do disposto no corpo do artigo 24º, nº 1 do Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, a pena de suspensão pelo período de cento e vinte (120) dias, pena de suspensão que é graduada pelo citado período de cento e vinte (120) dias, atendendo às circunstâncias em que a infracção foi cometida, expressas no relatório. K) Pelo ofício referido em J) o ora Autor foi, ainda, notificado de que “nos termos do nº 3 do art.º 75º do Decreto-Lei nº 24/84, de 16.06 cabe recurso hierárquico da aplicação desta pena. No entanto, na sequência da Circular nº 2003/59 de 9.06.2003, é orientação actual do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) nos termos do despacho de 7.04.2003 de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior que: “Não são susceptíveis de recurso (hierárquico ou tutelar) para o Ministério da Ciência e do Ensino Superior as decisões tomadas em matéria disciplinar e de selecção ou recrutamento de pessoal (…) São susceptíveis de recurso contencioso directo as decisões tomadas em procedimento disciplinar e em matéria de recrutamento e selecção de pessoal”. Nestes termos e, atenta a referida circular, o acto ora notificado é passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente. Em face da discrepância verificada e, pretendendo V. Exa impugnar o acto ora notificado, deverá para tal solicitar o aconselhamento de um advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito. Nesta data foi notificado o Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, para execução da deliberação” L) Em 13 de Outubro de 2005, o ora Autor interpôs recurso hierárquico, nos termos do artigo 166º e ss CPA e 75º e ss DL 24/84, da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa referida em J), para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. M) Em 19 de Outubro de 2005 foi elaborada, na Secretaria - Geral do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a Informação nº 2005/743/DSJ, sobre o recurso interposto pelo ora Autor, referido em L), onde se conclui o seguinte: Não cabe, da aplicação de pena disciplinar a funcionário, no âmbito do ensino superior universitário, recurso hierárquico para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, em virtude da autonomia estabelecida para as universidades, nos termos da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro; Não cabe dela, igualmente, recurso tutelar, nos termos das disposições conjugadas do art.º 28º da Lei nº 108/88 e art.º 177º do CPA. Nesta conformidade, sobra ao recorrente, nos termos do nº 4 do art.º 268º da Constituição da República Portuguesa, a tutela jurisdicional dos direitos e interesses que, neste procedimento, se julgue titular e estejam legalmente protegidos, através da competente acção administrativa. A questão prévia suscitada enquadra-se no previsto na alínea b) do art.º 173º do CPA, pelo que, o recurso em apreço deve ser rejeitado, pelo acto impugnado não ser susceptível de recurso na sua forma hierárquica. N) Sobre a informação referida em M) foi proferido pelo Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, E..., em 28 de Janeiro de 2006 o seguinte despacho: Concordo. Notifique-se o recorrente e a UNL. O) O ora Autor foi notificado da decisão referida em N), em 3 de Fevereiro de 2006, pelo ofício nº 769, do Gabinete do Ministro, datado de 2 de Fevereiro de 2006. P) A petição inicial da presente acção administrativa especial foi entregue na secretaria judicial deste tribunal no dia 11 de Abril de 2006. 2.2. O DIREITO Nos presentes autos de acção administrativa especial, o tribunal de 1ª instância (TAF de Sintra) absolveu a entidade pública demandada, por caducidade do direito de acção do autor, ora recorrente. Esta decisão foi mantida, na íntegra, pela 2ª instância (TCA Sul), ao abrigo do disposto no artigo 713º/5/6 do Código de Processo Civil, remetendo para os fundamentos da decisão impugnada, que são, em síntese, os seguintes: (i) o acto impugnado foi notificado ao autor em 3 de Outubro de 2005 e a acção deu entrada no tribunal no dia 11 de Abril de 2006; (ii) assim, foi apresentada depois de esgotado o prazo de 3 meses, contado a partir da notificação, estabelecido no art.º 58º/2/b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis; (iii) a impugnação administrativa que o autor interpôs, em 13 de Outubro de 2005, para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior não suspende o prazo de impugnação, nos termos previstos no art.º 59º/4 CPTA, porque: a) a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, a que esta norma se refere não pode operar se a Administração não estiver constituída no dever legal de decidir a impugnação administrativa, como é o caso “da dedução intempestiva de uma impugnação administrativa, da apresentação de reclamação de acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo (cf. nº 2 do art.º 161º CPA) e da utilização de recurso tutelar fora dos casos expressamente previstos na lei (cf. nº do art.º 177º CPA)”; b) as universidades são pessoas colectivas de direito público que gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar (artºs. 76º/2 da CRP e 3º/1 da Lei nº 108/88, de 24.9) e que, portanto, não estão sujeitas ao poder de direcção do Governo numa relação de natureza hierárquica; c) o recurso previsto no art.º 75º do DL 24/84 é um recurso hierárquico e não tutelar, d) o artigo 9º/3 da Lei 108/88 dispõe que “das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso nos termos da lei” e a matéria disciplinar não se encontra no elenco de competências da instância tutelar fixado no art.° 28º/2 do mesmo diploma legal; e) “não existindo qualquer disposição legal que preveja que do acto que aplicou uma pena, no âmbito de um processo disciplinar, cabe recurso tutelar para o membro do Governo que tutela o Ensino Superior o recurso em questão é legalmente inadmissível”; f) logo, o recurso interposto para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior “não constituiu o membro do Governo no dever legal de decidir e, consequentemente, não suspendeu o prazo de impugnação contenciosa” 2.2.1. O autor discorda da decisão, por duas razões essenciais. A primeira é que, na sua óptica, “ a interpretação da conjugação das várias normas legais que regulam a autonomia das universidades e o estatuto disciplinar do funcionalismo público não revela, inequivocamente, a inadmissibilidade de recurso tutelar sobre a decisão disciplinar do tipo da presente nos autos” Argumenta, no essencial que: (i) o art.º 9º da Lei 108/88 de 24.9 (LAU) “significa uma remissão para o Estatuto Disciplinar, dada a inexistência de regime especial, o que significa a admissibilidade do recurso hierárquico referido no art.º 75º, nº 2 do Estatuto Disciplinar”; (ii) a LAU, ao determinar no art.º 28º/2/l) que compete à instância tutelar “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”, bem como “ao determinar, no art.º 9º, nº 3 que das penas aplicadas ao abrigo da autonomia estatutária há sempre direito de recurso, nos termos da lei, determina, exactamente, que não obstante a autonomia disciplinar das Universidades de punir disciplinarmente docentes, investigadores e funcionários, da decisão de punição cabem os recursos previstos na lei geral, seja o Estatuto Disciplinar que, no art.º 73º prevê a admissibilidade de recurso hierárquico e contencioso da decisão proferida em processo disciplinar” (sic); (iii) “a não ser assim, estar-se-ia a consagrar uma gritante discriminação entre os trabalhadores da administração pública permitindo-se a uns garantias administrativas e a outros não” (sic); (iv) nos termos do art.º 177º/2 do CPA, para que o recurso tutelar seja admissível, é preciso que o órgão de tutela de uma pessoa colectiva tenha, por força de lei expressa, competência revogatória em relação aos actos de outra pessoa colectiva; ora, se quanto aos demais poderes ínsitos na autonomia das Universidades, tal disposição expressa não existe, “considerando a cronologia de ambos os diplomas e a falta de revogação expressa do art.º 73º do Estatuto Disciplinar quanto aos funcionários das Universidades, a manutenção do teor do mesmo apenas resultará na afirmação da previsão de tal tipo de recurso gracioso, independentemente da autonomia decorrente da LAU”. Apreciando, deixaremos, antes de mais, introdutoriamente, as considerações que se seguem. De acordo com o prescrito no art.º 76º/2 da CRP, “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”. A lei ordinária, que concretiza a garantia constitucional de autonomia – Lei nº 108/88 de 24 de Setembro – consigna, no art.º 3º/1, que “as universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”. Isto é, aos cinco aspectos constitucionais da autonomia universitária, a lei ordinária acrescentou a autonomia disciplinar. Estas dimensões de auto-administração, todas elas asseguradas, em auto-governo, por órgãos electivos, emergentes da própria universidade e não designados pelo Governo, (vide artºs. 16º a 27º da Lei nº 108/88) consubstanciam uma autonomia muito ampla e intensa que, pelo seu grau, é mesmo fonte de controvérsia doutrinal quanto à posição das universidades públicas na organização administrativa. Para alguns autores aquelas pessoas colectivas públicas fazem parte da administração indirecta do Estado (cf. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo” 2ª ed., I, pp 352). Para outros integram, a administração autónoma (vide, neste sentido, Vital Moreira, “Administração Autónoma e Associações Públicas”, p. 367, Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, I, 1999, p. 308 e João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª ed., p. 104). De todo o modo, independentemente dessa querela, é indiscutível que as universidades públicas gozam de uma autonomia forte que é incompatível com a sujeição ao poder de direcção do Governo numa relação de natureza hierárquica. E, na vertente disciplinar, a que interessa à economia do presente acórdão, o legislador ordinário, ao dotar as universidades de autonomia, ou seja dos poderes de instaurar procedimentos disciplinares e de punir o seu pessoal e os seus alunos quis, seguramente, afastar o poder disciplinar de entidades estranhas à universidade (vide, neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, I, p. 915) Porém, a autonomia não exclui necessariamente a tutela estadual [cf. art.º 199º/d) da CRP]. Dito isto, de regresso ao caso sujeito, a questão está em saber se a impugnação administrativa prevista no art.º 75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84 de 16/1, cabe no âmbito dos poderes tutelares, nomeadamente, por força da norma de remissão do art.º 28º/2/i) da Lei nº 108/88 de 24/9 (LAU). O texto do preceito em causa é o seguinte: Artigo 75º (Recurso hierárquico) 1 - O arguido e o participante podem recorrer hierarquicamente dos despachos que não sejam de mero expediente proferidos por qualquer dos funcionários e agentes mencionados no artigo 16º. 2 - O disposto no número anterior é aplicável ao recurso das decisões proferidas em processo disciplinar em que o arguido seja funcionário ou agente dos institutos públicos. 3 - O recurso hierárquico interpõe-se directamente para o membro do Governo competente, no prazo de 10 dias a contar da data em que o arguido e o participante tenham sido notificados do despacho ou no prazo de 20 dias a contar da publicação do aviso referido no nº 2 do artigo 59º. (…) 6 - A interposição do recurso hierárquico suspende a execução da decisão condenatória para decidir definitivamente, podendo este mandar proceder a novas diligências, manter, diminuir ou anular a pena. (…) 8 - Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário. Este preceito, por um lado, sugere, numa primeira leitura, que a impugnação administrativa prevista no preceito está confinada às relações entre entidades ligadas por uma relação de hierarquia, com exclusão das relações tutelares. É o que decorre da posposição do adjectivo classificatório hierárquico ao substantivo recurso, restringindo a extensão do significado deste apenas a uma das espécies do género, não podendo o legislador ignorar que o recurso hierárquico e o recurso tutelar são impugnações administrativas distintas. O primeiro – intra-orgânico - tem por objecto os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos da mesma pessoa colectiva, enquanto o segundo – inter-orgânico - versa sobre os actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência de órgãos de outra pessoa colectiva. Mas, por outro lado, a norma do nº 2, abrindo o recurso hierárquico às “decisões proferidas em processo disciplinar em que o arguido seja funcionário ou agente dos institutos públicos” revela, sem margem para dúvidas, que a impugnação administrativa em causa abarca, em geral, tanto as relações intra-orgânicas de subordinação, quanto as relações inter-orgânicas estaduais de tutela e/ou superintendência e que, por conseguinte, a expressão recurso hierárquico não está utilizada em sentido rigoroso e restritivo. Porém, no caso em apreço, a nossa indagação não pode ficar-se por aqui. Importa ainda saber se a norma, com este alcance, é igualmente aplicável no âmbito especial da autonomia disciplinar universitária. Como vimos já, tal aplicação é inadmissível com fundamento numa relação de subordinação hierárquica das universidades ao Governo. Resta, então, determinar se a norma é de aplicar à luz dos poderes tutelares. Nesta matéria, a Lei nº 108/88, de 24 de Setembro determina, na parte que interessa à decisão: Artigo 28º Tutela. 1- O poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura. 2 – Compete, designadamente, à instância tutelar: a) Homologar os estatutos de cada universidade e as suas alterações, nos termos do disposto na presente lei; b) Aprovar, tendo em vista a respectiva adequação à política educativa, quando tal se justifique, o número máximo de matrículas anuais, sob proposta das universidades; c) Autorizar a criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou unidades orgânicas das universidades; d) Aprovar as propostas de orçamento dependentes do Orçamento do Estado; e) Apreciar os projectos de orçamentos plurianuais e de planos de desenvolvimento a médio prazo, bem como o balanço e o relatório de actividades dos anos económicos findos, na perspectiva, f) Autorizar a alienação de bens imóveis; g) Autorizar o arrendamento, a transferência ou a aplicação a fim diverso dos imóveis do Estado que estejam na posse ou usufruto das universidades ou dos seus estabelecimentos; h) Autorizar a aceitação de liberalidades sujeitas a modos ou condições que envolvam acções estranhas às atribuições e objectivos dos estabelecimentos universitários; i) Conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa. Artigo 9º Autonomia disciplinar 1 – As universidades dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infracções disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes. 2 – O regime disciplinar aplicável aos estudantes deve ser definido por lei, sob proposta do Conselho de Reitores, após audição das estruturas representativas dos estudantes. 3 – Das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei. Como é consabido, a tutela não se presume. Não há tutela sem lei, nem para além da lei. E, em sintonia com este princípio, segundo o disposto no art.º 177º/2 do CPA, o recurso tutelar “só existe nos casos expressamente previstos por lei”. No art.º 28º da Lei nº 108/88, supra transcrito, preceito que fixa o regime do poder de tutela sobre as universidades, não se diz directamente que das decisões disciplinares das universidades cabe recurso para o membro do Governo com responsabilidade pelo sector da educação. Tal recurso, a existir, só pode estar previsto, por remissão, ao abrigo da alínea i) do nº 2 do preceito, norma que atribui à instância tutelar competência para “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”. Ora, esta norma de remissão chama à liça dois outros preceitos legais, igualmente, supra transcritos e que regulam esta matéria. O art.º 75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local e o art.º 9º da Lei nº 108/88. Cumpre, pois, averiguar como se articulam, entre si, estes dois enunciados normativos, se em convergência, se em conflito. Quanto à norma do art.º 75º do ED já atrás lhe fixámos o alcance, que, relembre-se, na nossa interpretação, prevê o recurso tutelar necessário das decisões disciplinares punitivas dos funcionários e agentes dos institutos públicos. Portanto, não seria de, sem mais, excluir a sua aplicação também às decisões punitivas dos funcionários e agentes das universidades, uma vez que estas, a despeito da controvérsia doutrinária acerca da respectiva qualificação jurídica como institutos públicos (vide, a favor, Freitas do Amaral, in “ Curso de Direito Administrativo”, I, p. 401 e Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, I, p. 914 e contra Jorge Miranda e Rui Medeiros, in “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 74) são, por determinação legal (art.º 48º/1/a) da Lei nº 3/2004 de 15/1) institutos públicos de regime especial. Todavia, a nosso ver, pelas razões que passamos a expor, a LAU prevê a impugnação directa, imediata e autónoma de todas as decisões disciplinares punitivas dos órgãos das universidades e, sendo lei posterior e especial, a sua regulação prevalece sobre aquela disposição incompatível da lei geral anterior (art.º 7º/2 C.C.). A LAU, ao aditar no art.º 3º/1 a autonomia disciplinar às demais espécies de autonomia com garantia constitucional deu um primeiro e claro sinal de que o legislador ordinário quis reservar à independência das universidades também o poder de instaurar procedimentos disciplinares e de punir definitivamente o seu pessoal e os seus alunos E essa indicação legal sai reforçada da norma do nº 3 do art.º 9º do mesmo diploma que dispõe que “das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei”. É verdade que o enunciado linguístico desta norma comporta uma zona de incerteza. A expressão, «recurso, nos termos da lei» é vaga. Tanto pode significar a impugnação contenciosa directa e imediata, nos termos actualmente regulados no CPTA, como a impugnação mediata precedida da impugnação administrativa necessária prevista no art.º 75º do ED. Porém, na determinação do espectro normativo do enunciado haverá de ter-se em conta aquela vontade autonómica, em matéria disciplinar, afirmada pelo legislador ordinário. Isto é, a imprecisão da norma, se não houver subsídio interpretativo que, inequivocamente, imponha outro significado, há-de resolver-se no sentido da concordância com a autonomia disciplinar. Ora, no contexto significativo de regulação da autonomia das universidades, uma de duas: a norma, ou é uma mera proclamação desnecessária e redundante do direito constitucional ao recurso contencioso (art.º 268º/4 da CRP), nos termos disciplinados pelo ED, ou com ela o legislador, quis, como efeito útil e novo, consignar a impugnabilidade contenciosa directa e imediata. Este último sentido é o prevalente. É o mais chegado à letra e ao espírito da lei. Esta não distingue entre as penas aplicadas aos estudantes (9º/2) e as penas aplicadas aos “docentes, investigadores e demais funcionários e agentes” (9º/1) e abarca todas as penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar. Isto é, a lei fixa um regime de impugnação comum para as decisões punitivas dos estudantes e dos funcionários e agentes. Sendo assim, a leitura do nº 3 do art.º 9º como norma de remissão implicaria submeter, igualmente, ao poder dispositivo do Governo, as penas aplicadas aos estudantes. Este resultado interpretativo é de repudiar, porque não tem justificação racional à vista, não é concordante com a autonomia disciplinar e significaria uma intrusão tutelar não autorizada pelo elenco dos poderes indicados no art.º 28º da LAU. Nestes termos, a norma é inaplicável ao pessoal das universidades e, por consequência, a impugnação administrativa prevista no art.º 75º do Estatuto Disciplinar, não pertence ao conjunto de recursos previstos em disposição legal expressa a que alude o art.º 28º/2/i) da LAU e que compete à entidade tutelar “conhecer e decidir”. Isto é, não é um dos recursos tutelares aí previstos, por remissão. E, diga-se, nesta interpretação, que é, repete-se a mais conforme ao espírito autonómico do legislador ordinário e da cavada independência institucional que, na linha da garantia constitucional, aquele quis conferir às universidades, a lei não ofende qualquer princípio, direito ou garantia individual de matriz constitucional. O recurso tutelar não é uma garantia constitucional dos administrados e a opção legislativa de não intrusão do Governo nas questões disciplinares das universidades, não priva, em absoluto, os respectivos funcionários dos ganhos típicos das impugnações administrativas. Com idêntico efeito suspensivo sobre o prazo da impugnação contenciosa do acto primário (art.º 59º/4 CPTA) podem sempre solicitar a revogação ou modificação do acto mediante reclamação para o seu autor [art.º 158º/1/2 b) do CPA], impondo-lhe o dever de reapreciar o acto punitivo, questionando não apenas a legalidade, mas também a sua conveniência (art.º 159º CPA) e, deste modo, potenciar a rapidez na revisão ou remoção do acto. Não alcançam, é certo, a apreciação por uma outra entidade administrativa distanciada da decisão punitiva, nem a suspensão administrativa da eficácia do acto (art.º 163º/1 do CPA). Todavia, essas perdas não são intoleráveis, na óptica garantística, quando, como acontece no caso em apreço, o acto é contenciosamente impugnável de imediato e há a possibilidade de, obter em tribunal a suspensão judicial do acto (art.º 59º/5 CPTA), em paralelo com a impugnação administrativa. Em suma: o acórdão recorrido decidiu bem que não era admissível o recurso tutelar que o recorrente interpôs da decisão punitiva contenciosamente impugnada para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. 2.2.2. Dito isto, antes de avançarmos, importa deixar um esclarecimento. Como decorre da exposição precedente, a questão da (in)aplicação do art.º 75º do ED no caso sub iudice foi analisada e decidida pela via de abordagem seguida pelo tribunal a quo e pelas partes. E, tendo concluído, por este caminho, que o preceito é inaplicável, neste caso concreto, dispensamo-nos, por tal ser desnecessário à economia do presente acórdão, de apreciar a questão, noutra perspectiva, à luz das implicações da publicação do CPTA sobre a vigência do preceito. Significa isto que esta problemática não foi ponderada e que a solução perfilhada não envolve qualquer tomada de posição implícita sobre a questão de saber se o CPTA, obsta ou não à existência de impugnações administrativas necessárias. 2.2.3. Do ponto de vista do recorrente a decisão judicial impugnada está ainda errada porque, passamos a citar, “a interposição do recurso hierárquico, assim erroneamente indicado, pois que de recurso tutelar se trata, suspendeu o recurso contencioso”. Em defesa da sua tese argumenta, no essencial, que: (i) tradicionalmente, o prazo para a impugnação contenciosa continuava a decorrer nas situações de recursos hierárquicos facultativos; (ii) com o novo regime da Lei 15/02, “resulta pacífico a não obrigatoriedade do recurso hierárquico, mas também, que a ele pode o particular recorrer sem que veja o seu direito de recurso contencioso ser atingido ou diminuído pelo exercício de tal faculdade, através da suspensão do prazo de impugnação contenciosa vertida no artigo 59º CPTA; (iii) “resulta de tal dispositivo que a utilização de meios de impugnação suspende SEMPRE o prazo para a impugnação contenciosa do acto visado o qual retomará o seu curso após a notificação da decisão ou o decurso do prazo para tal efeito” (iv) “ a lei não distingue tal efeito suspensivo das impugnações por reclamação ou recurso hierárquico ou tutelar” e o “novel artigo 59º, nº 4 do CPTA, para efeitos da suspensão do prazo, não discrimina os recursos rejeitados, ou previsivelmente rejeitáveis, dos demais interpostos que tenham obtido outro tipo de decisão”; (v) “mal seria que assim não fosse pois que a verificação dessa condição apenas é possível a posterior, ou seja, depois do órgão para o qual se recorreu proferir um juízo ainda que circunscrito à formalidade do acto, sobre a pretensão do particular” Nesta argumentação concordamos com quase tudo. Mas, convergindo com o acórdão recorrido, dissentimos da ideia que a utilização de meios de impugnação contenciosa suspende sempre o prazo de impugnação contenciosa. E esta questão é decisiva. Neste ponto consideramos que, sob pena de a reacção administrativa degenerar em mero expediente para obter a dilação injustificada do prazo de impugnação contenciosa, o efeito suspensivo previsto no art.º 59º/4 do CPTA, não ocorre (entre outras situações possíveis cuja ponderação não interessa à economia da presente revista) quando o meio de impugnação administrativa utilizado não estiver legalmente previsto. (vide, neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos”, I, p. 392). Ora, no caso em apreço, o recorrente lançou mão, como vimos, de um recurso tutelar ilegal, por não estar expressamente previsto por lei (art.º 177º/2 CPA). Assim, dada a inadmissibilidade legal do meio utilizado e a falta de poder dispositivo da entidade tutelar, na matéria em causa, não há justificação racional para que, no caso concreto, opere a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no art.º 59º/4 CPTA. Deste modo, improcede a alegação do recorrente também nesta parte. 2.2.4. Posto isto, há que apreciar a outra questão posta a este Supremo Tribunal. Falamos do problema de saber se, no caso concreto, o recorrente reunia, ou não, os “pressupostos legais para beneficiar do regime estatuído no artigo 58º, nº 4, alínea b) do CPTA, que permite a impugnação de actos administrativos anuláveis, para além do referido prazo de 3 meses” [vide conclusões G) a M) da alegação do recorrente]. É o seguinte o texto da lei: Artigo 58º Prazos (…) 4. Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do nº 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento Sobre a questão o tribunal a quo emitiu a seguinte pronúncia: “O ora Autor foi notificado por ofício datado de 30 de Setembro de 2005, subscrito pelo Reitor da Universidade Nova de Lisboa, recebido em 3 de Outubro de 2005, da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa, aqui impugnada (cfr. alínea J) dos factos provados). Pelo mesmo ofício foi, ainda, notificado do seguinte: (...) nos termos do nº 3 do art.º 75º do Decreto-Lei n.º 24/84 de 16.06 cabe recurso hierárquico da aplicação desta pena. No entanto, na sequência da Circular nº 2003/59 de 9.06.2003, é orientação actual do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) nos termos do despacho de 7.04.2003 de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior que: "Não são susceptíveis de recurso (hierárquico ou tutelar) para o Ministério da Ciência e do Ensino Superior as decisões tomadas em matéria disciplinar e de selecção ou recrutamento de pessoal (. . .) São susceptíveis de recurso contencioso directo as decisões tomadas em procedimento disciplinar e em matéria de recrutamento e selecção de pessoal" Nestes termos e, atenta a referida circular, o acto ora notificado é passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente. Em face da discrepância verificada e, pretendendo V. Exa. impugnar o acto ora notificado, deverá para tal solicitar o aconselhamento de um Advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito. (...) (cfr. alínea K) dos factos provados) Sublinhados nossos. Ou seja, no caso em apreço, o ora Autor tinha ao seu dispor todos os elementos que lhe permitiam, em tempo útil, tomar uma posição esclarecida. Embora defendendo o entendimento de que o recurso hierárquico por si interposto era legalmente admissível e suspendia o prazo de impugnação contenciosa, era exigível que (sabendo que esse não era o entendimento da entidade pública demandada e da entidade para a qual interpôs o recurso, e podendo saber que esse não era, também, o entendimento da maioria da jurisprudência) à cautela, procedesse à tempestiva impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa (possibilidade expressamente prevista no nº 5 do artigo 59º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Na verdade, não é o facto de uma questão não colher entendimento pacífico, na jurisprudência ou na doutrina, o que acontece em inúmeras situações, que pode justificar a apresentação intempestiva duma petição inicial. O atraso só pode ser considerado desculpável se o interessado, face à ambiguidade do quadro normativo, não conhece os elementos que lhe permitam aferir da tempestividade da interposição da acção. Em conclusão, no caso concreto, perante a informação de que o Autor dispunha, era exigível a apresentação tempestiva da petição, não podendo o atraso ser considerado desculpável” O recorrente discorda alegando, em síntese que: (i) a notificação do acto é, ela própria, ambígua, admitindo o autor do acto impugnado, a hipótese de dois caminhos e constitui um índice da ambiguidade do quadro normativo aplicável; (ii) a discrepância dos regimes jurídicos em presença, isto é, o confronto do DL 24/84 de 16.01 e a Lei nº 108/88, de 24.09, não permite apurar com clareza necessária a possibilidade de recurso hierárquico para o MCTES, dos actos punitivos proferidos pelo Senado da UNL; (iii) “outro factor de ambiguidade do quadro normativo aplicável, é o facto de o artigo 59º, nº 4 do CPTA admitir o efeito suspensivo de prazos contenciosos, através da utilização de qualquer meio de impugnação administrativa, bastando uma decisão da Administração para que o prazo de impugnação seja retomado, o que não acontecia até então, criando desta forma dificuldades de interpretação sobre os efeitos dos recursos hierárquicos em confronto com o regime vigente antes da entrada em vigor do novo CPTA”; (iv) e, citando Mário Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, p. 385 considera que “ficam abrangidos pelo conceito legal as dificuldades que existam quer na busca e fixação das leis aplicáveis (…) quer na sua interpretação e aplicação (na subsunção dos factos na previsão legal, por exemplo”. Vejamos. A norma do art.º 58º/4 do CPTA prevê um regime de flexibilização do prazo de impugnação para os casos, entre outros, em que, por a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro e/ ou, por, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável, não seja exigível a um cidadão normalmente diligente, a tempestiva apresentação da petição. Ora, pela avaliação que fazemos, à luz do princípio do favorecimento das pronúncias de mérito, ou pro actione (art.º 7º) e considerando que no âmbito de aplicação do preceito cabe o quadro normativo processual (vide, neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, I, p. 385) somos levados a concluir que, no caso concreto em apreciação, o recorrente deve beneficiar do prazo mais alargado, até um ano, previsto no sobredito preceito e que não estava ainda cumprido à data da apresentação em juízo da presente acção. É certo que o interessado não teve dificuldade em identificar os diplomas legais reguladores – Estatuto Disciplinar, LAU e CPTA- nem em tomar posição esclarecida de discordância com a decisão punitiva. Também não lhe foi difícil, seguramente, até porque ela lhe foi indicada pela notificação, isolar a questão processualmente controversa – acto sujeito, ou não, a prévia impugnação administrativa obrigatória – determinante de efeitos diversos, consoante a posição que sobre ela tomasse, quanto à eleição do acto impugnável (a deliberação punitiva do Senado ou a decisão do Ministro sobre a impugnação administrativa), quanto à imediata ou mediata impugnação contenciosa e quanto à suspensão do prazo de impugnação contenciosa por força da impugnação administrativa junto do Ministro da tutela. Porém, a despeito de tudo isso, consideramos que a escolha do adequado caminho reactivo, nas circunstâncias do caso concreto, lhe foi particularmente dificultada, desde logo, pela grande imprecisão do quadro normativo em causa, característica que este acórdão, em si mesmo, evidencia, pelo esforço interpretativo e justificativo que teve de desenvolver, nos pontos anteriores, para dar resposta às perplexidades que, neste âmbito se suscitam. Depois, pelo comportamento da Administração. Esta através da notificação do acto [vide alínea K) do probatório] não indicou, com clareza, ao interessado, se da decisão punitiva cabia, ou não, recurso para o Ministro da Ciência e do Ensino Superior. Terminou a convidá-lo a “solicitar o aconselhamento de um advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito”. Deu, assim, mostras de que o regime legal é fonte de perplexidade também para ela própria. Ora, esta conduta, de informação dubitativa é inadmissível face ao disposto no art.º 68º/1/c) do CPA e, em vez de esclarecer, contribuiu para adensar a dúvida no espírito do administrado e aumentar a sua dificuldade na escolha de como, quando e porque meios reagir contra o acto que o afectava. Razão pela qual, nas particulares circunstâncias do caso concreto, entendemos que tal conduta concorreu para o erro do administrado e que, por consequência, para efeitos de flexibilização do prazo de impugnação, é enquadrável no disposto na alínea a) do nº 4 do art.º 58º do CPA. Entendemos ainda que, no contexto descrito, não há indícios de que o caminho impugnatório seguido pelo recorrente tenha relevado de uma atitude desleixada e/ou de pertinácia no erro, por esclarecida persistência em não seguir a indicação da Administração. Neste quadro, consideramos, ao abrigo do disposto no art.º 58º nº 4, alíneas a) e b) do CPTA, ser desculpável a errada opção do recorrente de lançar mão da impugnação administrativa prévia para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e, por consequência, ser igualmente desculpável o atraso na apresentação da presente acção administrativa especial. Procede, pois, o recurso, nesta parte. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em: a) conceder provimento à revista; b) revogar o acórdão recorrido; c) ordenar a baixa dos autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus legais termos. Custas pela entidade demandada. Lisboa, 16 de Abril de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Rosendo Dias José.

Sumário

II- A norma do art.° 9º, nº 3 do mesmo diploma legal consagra a impugnabilidade contenciosa directa e imediata das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar e, sendo especial e posterior prevalece sobre a disposição da lei geral anterior (art.° 75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local) que prevê a impugnação administrativa necessária das sanções disciplinares a funcionários e agentes.

III- Assim, a impugnação administrativa do art.º 75º do ED não pertence ao conjunto de recursos previstos em disposição legal expressa a que alude o art.º 28º/2/i) da Lei nº 108/88, de 24.9 que compete à entidade tutelar “conhecer e decidir”.

IV- Tendo o recorrente impugnado a pena disciplinar que lhe foi aplicada junto do Ministro da Ciência Tecnologia e Ensino Superior, a interposição desse recurso tutelar ilegal, por não estar expressamente previsto na lei (art.º 177º/2 CPA), não opera a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no art.º 59º/4 CPTA.

V- Porém, verificando-se que nas circunstâncias do caso concreto, a interposição do recurso tutelar inadmissível não releva de desleixo ou pertinácia e que a escolha oportuna do adequado meio reactivo foi particularmente dificultada ao interessado pela grande imprecisão do quadro normativo aplicável e pela irregular notificação do acto que, não cumprindo o disposto no art.º 68º/1/c) do CPA, concorreu para o seu erro, deve, ao abrigo do disposto no art.º 58º, nº 4, alíneas a) e b) do CPTA considerar-se desculpável o atraso na apresentação da impugnação contenciosa.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1. A..., devidamente identificado nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra acção administrativa especial pedindo a anulação da deliberação de 9 de Junho de 2005, da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa que aplicou ao autor a pena disciplinar de 120 dias de suspensão sem vencimento.

Por despacho saneador (sentença), de 30 de Novembro de 2006, o TAF de Sintra, por caducidade do direito de acção, absolveu a entidade pública demandada da instância.

A autora recorreu da decisão para o Tribunal Administrativo Sul que, por acórdão de 10 de Maio de 2007 negou provimento ao recurso jurisdicional.

1.1. Inconformado, o autor recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art.º 150º/1 do CPTA, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) A interposição de recurso hierárquico, de pena disciplinar aplicada ao ora Recorrente pelo Senado da UNL, para o MCTES é admissível nos termos dos artigos 166 ss do CPA e do artigo 75 nº 3 do DL 24/84.

B) Ao contrário do decidido no douto despacho saneador ora recorrido, o MCTES ficou constituído no dever legal de decidir a pretensão formulada pelo ora Recorrente, aquando da interposição do recurso hierárquico.

C) A interposição daquele recurso hierárquico, em 13.10.2005, interrompeu o prazo de 3 meses – cfr. artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA – previsto para a impugnação contenciosa do acto punitivo, nos termos do art.º 59º, nº 4 do CPTA.

D) O referido recurso hierárquico foi rejeitado, por despacho de 28.01.2006 constituindo uma decisão expressa do MCTES, notificada ao ora Recorrente em 3.02.2006.

E) Assim, a notificação daquela decisão expressa, proferida pelo MCTES, sobre a impugnação administrativa do ora Recorrente, fez retomar a contagem do prazo para a impugnação contenciosa que se encontrava suspensa nos termos do artigo 59º, nº 4 do CPTA.

F) Ao contrário do decidido pelo despacho saneador recorrido, a acção administrativa especial, com vista à anulação do acto punitivo, foi intentada pelo Recorrente, tempestivamente, em 11.04.2006, uma vez que, ressalvado o tempo da suspensão, não tinham ainda decorrido três meses sobre a data da notificação do acto impugnado, sendo que a decisão que assim não o considerou violou os termos do art.º 58º, nº 2, al. b) e art.º 59º, nº 4 CPTA, devendo por isso ser revogada e substituída por outra que reconheça a tempestividade da acção.

QUANDO ASSIM SE NÃO ENTENDA:

G) Ainda assim, o Recorrente reunia os pressupostos legais para beneficiar do regime estatuído no artigo 58º, nº 4, alínea b) do CPTA, que permite a impugnação de actos administrativos anuláveis para além do referido prazo de 3 meses;

H) Uma vez que, o acto em causa foi impugnado dentro do prazo de um ano, contado da data da sua notificação, acrescendo a esse facto a ambiguidade do quadro normativo aplicável.

I) Deve entender-se por ambiguidade do quadro normativo aplicável as dificuldades que existam quer na busca e fixação das leis aplicáveis, quer na sua interpretação e aplicação, tal como sucedeu no caso concreto.

J) A ambiguidade do quadro normativo legal é patente na Circular nº 2003/59 do MCTES, ao admitir as discrepâncias no regime legal aplicável.

K) Além disso, é evidente que no confronto entre o DL 24/84 de 16.01 e a Lei nº 108/88 de 24.09, não é possível apurar com a clareza necessária a possibilidade de recurso hierárquico para MCTES, dos actos punitivos proferidos pelo Senado da UNL.

L) Verifica-se, por fim, a ambiguidade do quadro normativo legal, quando o art.º 59º, nº 4 do CPTA admite o efeito suspensivo através de qualquer meio de impugnação administrativa, bastando uma decisão da Administração para que o prazo de impugnação contenciosa seja retomado, criando desta forma dificuldade de interpretação do novo regime do CPTA em confronto com a legislação anterior sobre os efeitos das impugnações administrativas.

M) Verificados os requisitos de que depende a aplicação do artigo 58º, nº 4, alínea b), deveria este regime ter sido aplicado ao caso sub judice, assim não o decidindo e antes julgando caduco o direito de impugnação contenciosa, absolvendo a A. da instância, a decisão em crise violou tal dispositivo legal devendo por isso ser revogada e substituída por outra que declarando a tempestividade da interposição da acção, determine o prosseguimento dos autos para o conhecimento do mérito da mesma.

Termos em que:

Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, que fez uma errada aplicação da lei, ao absolver a entidade pública demandada da instância, ordenando-se a continuação do processo.

1.2. A entidade demandada – Instituto de Higiene e Medicina Tropical – Universidade Nova de Lisboa, contra-alegou, concluindo:

I- O Recorrente interpôs recurso do douto Acórdão do TCAS que confirmou o despacho saneador que absolveu o Recorrido “por caducidade do direito de acção, nos termos da al. h) do art.º 89º do CPTA.

II- Na acção administrativa o Recorrente pediu a anulação da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade de Lisboa que, no exercício da competência prevista no art.º 20º, nº 1, al. j) do Despacho Normativo nº 35/2001, de 28.08 (Estatutos da Universidade Nova de Lisboa), em 9.06.2005, aplicou àquele uma pena de 120 dias de suspensão, sem vencimento.

III- No sentido de demonstrar o cabimento processual da interposição do recurso de revista o recorrente invocou a “relevância jurídica ou social” da questão para o elevado número de funcionários públicos pertencentes aos quadros de pessoal das Universidades públicas.

No entanto, a recorribilidade contenciosa directa dos actos sancionatórios destas entidades públicas, tem-se apresentado como pacífica, desconhecendo-se outros casos em que o despacho de 7.04.2003 tenha sido entendido como constituindo uma diminuição de garantias.

Assim, o assunto carece de “relevância jurídica ou social” e, em consequência, não se verificam os pressupostos de existência do recurso de revista.

IV- Em 3.10.2005 o recorrente foi notificado da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa que aplicou ao ora Recorrente uma pena de 120 dias de suspensão, sem vencimento, termos em que a 11.04.2006, data em que a acção foi interposta, tinha caducado o respectivo direito, de acordo com o art.º 85º, nº 2, al. b) do CPTA.

V- A suspensão do prazo previsto no citado nº 4 do art.º 59º do CPTA só opera quando a Administração tem o dever legal de decidir certo recurso.

No caso em apreço este não se verificava atento o nº 2 do art.º 76º da Constituição da República Portuguesa, o nº 1 do art.º 3º da Lei da Autonomia das Universidades e o despacho de 7.04.2003 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, que homologou o Parecer nº 74/2002 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, sendo que o Recorrente foi expressamente notificado da orientação do referido Ministério, designadamente de que as decisões disciplinares das Universidades são “passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente”

VI- Neste sentido o Acórdão de 1.06.2006 do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo 12116/2003.

VII- Mais, o recurso tutelar interposto pelo Recorrente não tem previsão legal nem no nº 1, nem no nº 2 do art.º 28º da LAU, sendo que de acordo com o nº 2 do art.º 177º do CPA “o recurso tutelar só existe no casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo”.

Assim, também por este facto inexistia o dever legal de decidir.

VIII- A decisão de Sua Excelência o Ministro da Ciência e Ensino Superior, de 28.01.2006, que rejeitou o recurso com fundamento no facto do acto impugnado não ser susceptível de recurso, hierárquico ou tutelar, não constitui decisão do recurso para efeitos do nº 4 do art.º 59º do CPTA.

IX- Salvo o devido respeito, é indefensável que a impugnação administrativa suspenda o prazo de impugnação contenciosa, mesmo no caso dos recursos tutelares e, ainda que a decisão seja de inadmissibilidade do recurso.

X- O nº 4 do art.º 59º do CPTA não se aplica nos casos em que a decisão do recurso seja a da sua rejeição, por inadmissível, que não constitui “decisão” do recurso, porque não conhece do mérito do mesmo (al. b) do art.º 173º e nº1 do art.º 174º, ambos do CPA).

XI- Constitui princípio geral de direito que a utilização de determinado meio processual, para se operar efeitos legais, terá de constituir o meio processual adequado, sendo que o contrário conduz a resultados absurdos.

XII- A inexistência de recurso tutelar das decisões sancionatórias das Universidades para o Ministro não constitui diminuição da garantias para os funcionários destas, considerando, nomeadamente, que em compensação, estes estão sujeitos a um poder disciplinar exercido por um órgão colectivo, no qual tem assento e direito de voto, dois representantes dos funcionários (nº 4 do art.º 19º do Estatuto da UNL).

XIII- Não se verifica desajuste do parecer homologado, em 7.04.2003, por Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior com o CPTA, porquanto, se actos sancionatórios das Universidades, ao abrigo da LPTA, por efeito do despacho, eram directamente recorríveis para as instâncias judiciais, por maioria de razão o são ao abrigo do CPTA, visto que este consagrou a noção de acto recorrível enquanto acto com eficácia externa, (em detrimento da referida definitividade).

XIV- A notificação da deliberação da SDS não padece de ambiguidade, visto que da mesma constava textualmente:

“O acto ora notificado é passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente”

XV- Igualmente, não existe “ambiguidade do quadro normativo aplicável”, o qual a verificar-se, hipótese que se contempla, sem se admitir, teria sido resolvida pelo despacho ministerial.

XVI- Assim, o douto Acórdão não violou qualquer preceito legal, sendo que a violação de lei substantiva ou processual é o único fundamento do recurso de revista.

XVII- Igualmente, a causa em apreço não apresenta “relevância jurídica ou social”, sendo que em nenhum outro caso foi invocado a diminuição de garantias dos funcionários públicos dos quadros de pessoal das Universidades.

Em consequência, carece de cabimento processual o recurso de revista, atenta a não verificação dos respectivos pressupostos.

Nestes termos, nos melhores de Direito e sempre com o mui douto suprimento de V. Exas.:

a) Requer se dignem não admitir o presente recurso de revista, atenta a não verificação dos respectivos pressupostos legais;

b) A assim não ser doutamente entendido, requer se dignem confirmar o Acórdão do TCAS recorrido, com os fundamentos de facto e de Direito acima deduzidos, com o que se fará a costumada JUSTIÇA!

1.3. Pelo acórdão de fls. 374-376 este STA, em apreciação preliminar sumária, admitiu a revista considerando, no essencial, que:

“(…) A matéria processual do prazo de exercício do direito de acção é extremamente importante quer para o interessado imediato de cada situação da vida que é objecto de decisão administrativa, quer para a generalidade das pessoas que têm necessidade de conhecer de modo seguro o prazo que devem observar para obter através dos tribunais a tutela das suas posições subjectivas.

E este STA ainda não teve oportunidade de se pronunciar em caso algum sobre as dúvidas que o recorrente nestes autos vem suscitar relativamente ao uso de uma impugnação administrativa que é rejeitada, quanto a saber se também nesta situação é aplicável o n.º 4 do art.º 59.º do CPTA e por via disso o prazo de accionamento fica suspenso, nem se pronunciou sobre se a resposta a esta questão, mesmo que negativa em alguns casos poderá ser positiva noutros.

Também não foi até ao presente analisada neste STA a perspectiva avançada pelo recorrente no presente recurso de a lei ter optado por permitir sempre, e talvez preferencialmente, ao menos do ponto de vista do desejável em termos de custos e meios alocados, uma impugnação administrativa que não contenda com a possibilidade alternativa de recurso imediato aos tribunais.

Igualmente nova é a perspectiva da desigualdade entre os funcionários integrados em organismos em que o órgão dirigente do serviço está ainda de algum modo sob orientação mais ou menos directa de um membro de o Governo, e os outros que se encontram integrados em organismos dotados de autonomia, de modo que esta prejudicaria a possibilidade de existir uma impugnação administrativa idêntica à que ocorre nos demais casos, a não ser que se conceda ao recurso tutelar efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa idêntico ao dos demais recursos administrativos.

A intervenção do STA na apreciação destas matérias deve ser assegurada, seja qual for o sentido da pronúncia, porque são questões de importância jurídica para a generalidade das pessoas e para a certeza do direito, razões pelas quais também devem considerar-se de importância jurídica e social fundamental.”

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos, com interesse para a decisão a proferir:

A) Por deliberação da Secção Disciplinar do Senado, de 22 de Abril de 2003, foram conferidos poderes, por delegação, ao reitor da Universidade Nova de Lisboa, Prof. B..., para, na qualidade de presidente daquela secção, determinar a instauração de processos de inquérito e de processos disciplinares e a nomeação de instrutores;

B) Em 9 de Julho de 2004 o responsável pelo biotério, C..., participou ao Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, a ocorrência de comportamentos por parte do ora Autor, entre 5 e 9 Julho de 2004, susceptíveis de violarem grosseiramente o estipulado no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos;

C) Em 12 de Julho de 2004 o responsável pelo biotério, C..., participou à Subdirectora do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, que o ora Autor, nesse mesmo dia, se recusou a executar tarefas que lhe tinham sido atribuídas por escrito;

D) Pelo ofício nº 758, datado de 15 de Julho de 2004 (subscrito em 14 de Julho de 2004) – entrada nº 4404, de 19 de Julho de 2004, no Gabinete do Reitor da Universidade Nova de Lisboa – o Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, dando cumprimento ao disposto no artigo 46º do Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, (…) enviou duas participações do responsável do biotério do Instituto, nas quais são relatados factos e comportamentos do auxiliar técnico de biotério A... susceptíveis de serem considerados “infracção disciplinar”.

E) Em 16 de Julho de 2004 o responsável pelo biotério, C..., participou à Subdirectora do Instituto de Higiene e Medicina Tropical – entrada nº 2888, de 16 de Julho de 2004 – que o ora Autor, nesse mesmo dia, se recusou a executar tarefas que lhe tinham sido atribuídas por escrito.

F) Por despacho do Reitor da Universidade Nova de Lisboa, de 21 de Julho de 2004, exarado sobre informação datada de 20 de Julho de 2004, foi instaurado processo disciplinar contra o ora Autor.

G) Pelo ofício nº 780, datado de 27 de Julho de 2004 – entrada nº 4645, de 28 de Julho de 2004, no Gabinete do Reitor da Universidade Nova de Lisboa – com o assunto Participação para efeitos disciplinares, o Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, em aditamento ao ofício nº 758, de 15 de Julho de 2004, enviou documento com a entrada nº 2888, de 16 de Julho de 2004, referente ao ora Autor, a fim de anexar à participação acima mencionada.

H) Pelo ofício nº 6160, datado de 19 de Novembro de 2004, recebido em 23 de Novembro de 2004, o instrutor do Processo Disciplinar comunicou ao ora Autor que por despacho do Reitor da Universidade Nova de Lisboa havia sido nomeado instrutor do processo disciplinar contra si instaurado e que poderia requerer o exame do processo.

I) Em 13 de Abril de 2005 foi elaborado pelo instrutor, o relatório final do processo (…)

J) Pelo ofício nº 5948, datado de 30 de Setembro de 2005, subscrito pelo Reitor da Universidade de Lisboa, recebido em 3 de Outubro de 2005, o ora Autor foi notificado da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa, tomada na reunião de 9 de Junho de 2005, cuja acta foi aprovada em 19 de Setembro de 2005, com o seguinte teor:

Ponto 4. Processo Disciplinar a A..., funcionário do IHMT.

A SDS apreciou o relatório apresentado pelo instrutor disciplinar, o Dr. D

A SDS após a realização de debate e, em votação secreta, deliberou o seguinte:

a) Concorda com os termos e fundamentos do relatório, com excepção da pena proposta, visto que a factualidade e circunstâncias resultantes do processo disciplinar, nomeadamente a factualidade e circunstâncias expressas no citado relatório, comprovam uma conduta por parte do arguido A... de desobediência reiterada e dolosa a ordens dadas pelo seu superior hierárquico, o que consubstancia grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais, mostrando-se inadequada, face à factualidade e circunstâncias comprovadas no processo disciplinar, a aplicação de uma multa equivalente a um quarto do seu vencimento mensal, proposta pelo instrutor.

b) Assim, deliberou a SDS aplicar ao funcionário arguido A..., pelos fundamentos do relatório e ao abrigo do disposto no corpo do artigo 24º, nº 1 do Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, a pena de suspensão pelo período de cento e vinte (120) dias, pena de suspensão que é graduada pelo citado período de cento e vinte (120) dias, atendendo às circunstâncias em que a infracção foi cometida, expressas no relatório.

K) Pelo ofício referido em J) o ora Autor foi, ainda, notificado de que “nos termos do nº 3 do art.º 75º do Decreto-Lei nº 24/84, de 16.06 cabe recurso hierárquico da aplicação desta pena.

No entanto, na sequência da Circular nº 2003/59 de 9.06.2003, é orientação actual do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) nos termos do despacho de 7.04.2003 de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior que:

“Não são susceptíveis de recurso (hierárquico ou tutelar) para o Ministério da Ciência e do Ensino Superior as decisões tomadas em matéria disciplinar e de selecção ou recrutamento de pessoal (…)

São susceptíveis de recurso contencioso directo as decisões tomadas em procedimento disciplinar e em matéria de recrutamento e selecção de pessoal”.

Nestes termos e, atenta a referida circular, o acto ora notificado é passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente.

Em face da discrepância verificada e, pretendendo V. Exa impugnar o acto ora notificado, deverá para tal solicitar o aconselhamento de um advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito.

Nesta data foi notificado o Director do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, para execução da deliberação”

L) Em 13 de Outubro de 2005, o ora Autor interpôs recurso hierárquico, nos termos do artigo 166º e ss CPA e 75º e ss DL 24/84, da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa referida em J), para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

M) Em 19 de Outubro de 2005 foi elaborada, na Secretaria - Geral do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a Informação nº 2005/743/DSJ, sobre o recurso interposto pelo ora Autor, referido em L), onde se conclui o seguinte: Não cabe, da aplicação de pena disciplinar a funcionário, no âmbito do ensino superior universitário, recurso hierárquico para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, em virtude da autonomia estabelecida para as universidades, nos termos da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro; Não cabe dela, igualmente, recurso tutelar, nos termos das disposições conjugadas do art.º 28º da Lei nº 108/88 e art.º 177º do CPA. Nesta conformidade, sobra ao recorrente, nos termos do nº 4 do art.º 268º da Constituição da República Portuguesa, a tutela jurisdicional dos direitos e interesses que, neste procedimento, se julgue titular e estejam legalmente protegidos, através da competente acção administrativa. A questão prévia suscitada enquadra-se no previsto na alínea b) do art.º 173º do CPA, pelo que, o recurso em apreço deve ser rejeitado, pelo acto impugnado não ser susceptível de recurso na sua forma hierárquica.

N) Sobre a informação referida em M) foi proferido pelo Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, E..., em 28 de Janeiro de 2006 o seguinte despacho: Concordo. Notifique-se o recorrente e a UNL.

O) O ora Autor foi notificado da decisão referida em N), em 3 de Fevereiro de 2006, pelo ofício nº 769, do Gabinete do Ministro, datado de 2 de Fevereiro de 2006.

P) A petição inicial da presente acção administrativa especial foi entregue na secretaria judicial deste tribunal no dia 11 de Abril de 2006.

2.2. O DIREITO

Nos presentes autos de acção administrativa especial, o tribunal de 1ª instância (TAF de Sintra) absolveu a entidade pública demandada, por caducidade do direito de acção do autor, ora recorrente.

Esta decisão foi mantida, na íntegra, pela 2ª instância (TCA Sul), ao abrigo do disposto no artigo 713º/5/6 do Código de Processo Civil, remetendo para os fundamentos da decisão impugnada, que são, em síntese, os seguintes:

(i) o acto impugnado foi notificado ao autor em 3 de Outubro de 2005 e a acção deu entrada no tribunal no dia 11 de Abril de 2006;

(ii) assim, foi apresentada depois de esgotado o prazo de 3 meses, contado a partir da notificação, estabelecido no art.º 58º/2/b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis;

(iii) a impugnação administrativa que o autor interpôs, em 13 de Outubro de 2005, para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior não suspende o prazo de impugnação, nos termos previstos no art.º 59º/4 CPTA, porque:

a) a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, a que esta norma se refere não pode operar se a Administração não estiver constituída no dever legal de decidir a impugnação administrativa, como é o caso “da dedução intempestiva de uma impugnação administrativa, da apresentação de reclamação de acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo (cf. nº 2 do art.º 161º CPA) e da utilização de recurso tutelar fora dos casos expressamente previstos na lei (cf. nº do art.º 177º CPA)”;

b) as universidades são pessoas colectivas de direito público que gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar (artºs. 76º/2 da CRP e 3º/1 da Lei nº 108/88, de 24.9) e que, portanto, não estão sujeitas ao poder de direcção do Governo numa relação de natureza hierárquica;

c) o recurso previsto no art.º 75º do DL 24/84 é um recurso hierárquico e não tutelar,

d) o artigo 9º/3 da Lei 108/88 dispõe que “das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso nos termos da lei” e a matéria disciplinar não se encontra no elenco de competências da instância tutelar fixado no art.° 28º/2 do mesmo diploma legal;

e) “não existindo qualquer disposição legal que preveja que do acto que aplicou uma pena, no âmbito de um processo disciplinar, cabe recurso tutelar para o membro do Governo que tutela o Ensino Superior o recurso em questão é legalmente inadmissível”;

f) logo, o recurso interposto para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior “não constituiu o membro do Governo no dever legal de decidir e, consequentemente, não suspendeu o prazo de impugnação contenciosa”

2.2.1. O autor discorda da decisão, por duas razões essenciais.

A primeira é que, na sua óptica, “ a interpretação da conjugação das várias normas legais que regulam a autonomia das universidades e o estatuto disciplinar do funcionalismo público não revela, inequivocamente, a inadmissibilidade de recurso tutelar sobre a decisão disciplinar do tipo da presente nos autos”

Argumenta, no essencial que:

(i) o art.º 9º da Lei 108/88 de 24.9 (LAU) “significa uma remissão para o Estatuto Disciplinar, dada a inexistência de regime especial, o que significa a admissibilidade do recurso hierárquico referido no art.º 75º, nº 2 do Estatuto Disciplinar”;

(ii) a LAU, ao determinar no art.º 28º/2/l) que compete à instância tutelar “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”, bem como “ao determinar, no art.º 9º, nº 3 que das penas aplicadas ao abrigo da autonomia estatutária há sempre direito de recurso, nos termos da lei, determina, exactamente, que não obstante a autonomia disciplinar das Universidades de punir disciplinarmente docentes, investigadores e funcionários, da decisão de punição cabem os recursos previstos na lei geral, seja o Estatuto Disciplinar que, no art.º 73º prevê a admissibilidade de recurso hierárquico e contencioso da decisão proferida em processo disciplinar” (sic);

(iii) “a não ser assim, estar-se-ia a consagrar uma gritante discriminação entre os trabalhadores da administração pública permitindo-se a uns garantias administrativas e a outros não” (sic);

(iv) nos termos do art.º 177º/2 do CPA, para que o recurso tutelar seja admissível, é preciso que o órgão de tutela de uma pessoa colectiva tenha, por força de lei expressa, competência revogatória em relação aos actos de outra pessoa colectiva; ora, se quanto aos demais poderes ínsitos na autonomia das Universidades, tal disposição expressa não existe, “considerando a cronologia de ambos os diplomas e a falta de revogação expressa do art.º 73º do Estatuto Disciplinar quanto aos funcionários das Universidades, a manutenção do teor do mesmo apenas resultará na afirmação da previsão de tal tipo de recurso gracioso, independentemente da autonomia decorrente da LAU”.

Apreciando, deixaremos, antes de mais, introdutoriamente, as considerações que se seguem.

De acordo com o prescrito no art.º 76º/2 da CRP, “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.

A lei ordinária, que concretiza a garantia constitucional de autonomia – Lei nº 108/88 de 24 de Setembro – consigna, no art.º 3º/1, que “as universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”. Isto é, aos cinco aspectos constitucionais da autonomia universitária, a lei ordinária acrescentou a autonomia disciplinar.

Estas dimensões de auto-administração, todas elas asseguradas, em auto-governo, por órgãos electivos, emergentes da própria universidade e não designados pelo Governo, (vide artºs. 16º a 27º da Lei nº 108/88) consubstanciam uma autonomia muito ampla e intensa que, pelo seu grau, é mesmo fonte de controvérsia doutrinal quanto à posição das universidades públicas na organização administrativa. Para alguns autores aquelas pessoas colectivas públicas fazem parte da administração indirecta do Estado (cf. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo” 2ª ed., I, pp 352). Para outros integram, a administração autónoma (vide, neste sentido, Vital Moreira, “Administração Autónoma e Associações Públicas”, p. 367, Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, I, 1999, p. 308 e João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª ed., p. 104).

De todo o modo, independentemente dessa querela, é indiscutível que as universidades públicas gozam de uma autonomia forte que é incompatível com a sujeição ao poder de direcção do Governo numa relação de natureza hierárquica.

E, na vertente disciplinar, a que interessa à economia do presente acórdão, o legislador ordinário, ao dotar as universidades de autonomia, ou seja dos poderes de instaurar procedimentos disciplinares e de punir o seu pessoal e os seus alunos quis, seguramente, afastar o poder disciplinar de entidades estranhas à universidade (vide, neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, I, p. 915)

Porém, a autonomia não exclui necessariamente a tutela estadual [cf. art.º 199º/d) da CRP].

Dito isto, de regresso ao caso sujeito, a questão está em saber se a impugnação administrativa prevista no art.º 75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84 de 16/1, cabe no âmbito dos poderes tutelares, nomeadamente, por força da norma de remissão do art.º 28º/2/i) da Lei nº 108/88 de 24/9 (LAU).

O texto do preceito em causa é o seguinte:

Artigo 75º

(Recurso hierárquico)

1- O arguido e o participante podem recorrer hierarquicamente dos despachos que não sejam de mero expediente proferidos por qualquer dos funcionários e agentes mencionados no artigo 16º.

2- O disposto no número anterior é aplicável ao recurso das decisões proferidas em processo disciplinar em que o arguido seja funcionário ou agente dos institutos públicos.

3- O recurso hierárquico interpõe-se directamente para o membro do Governo competente, no prazo de 10 dias a contar da data em que o arguido e o participante tenham sido notificados do despacho ou no prazo de 20 dias a contar da publicação do aviso referido no nº 2 do artigo 59º.

(…)

6- A interposição do recurso hierárquico suspende a execução da decisão condenatória para decidir definitivamente, podendo este mandar proceder a novas diligências, manter, diminuir ou anular a pena.

(…)

8- Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário.

Este preceito, por um lado, sugere, numa primeira leitura, que a impugnação administrativa prevista no preceito está confinada às relações entre entidades ligadas por uma relação de hierarquia, com exclusão das relações tutelares. É o que decorre da posposição do adjectivo classificatório hierárquico ao substantivo recurso, restringindo a extensão do significado deste apenas a uma das espécies do género, não podendo o legislador ignorar que o recurso hierárquico e o recurso tutelar são impugnações administrativas distintas. O primeiro – intra-orgânico - tem por objecto os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos da mesma pessoa colectiva, enquanto o segundo – inter-orgânico - versa sobre os actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência de órgãos de outra pessoa colectiva.

Mas, por outro lado, a norma do nº 2, abrindo o recurso hierárquico às “decisões proferidas em processo disciplinar em que o arguido seja funcionário ou agente dos institutos públicos” revela, sem margem para dúvidas, que a impugnação administrativa em causa abarca, em geral, tanto as relações intra-orgânicas de subordinação, quanto as relações inter-orgânicas estaduais de tutela e/ou superintendência e que, por conseguinte, a expressão recurso hierárquico não está utilizada em sentido rigoroso e restritivo.

Porém, no caso em apreço, a nossa indagação não pode ficar-se por aqui. Importa ainda saber se a norma, com este alcance, é igualmente aplicável no âmbito especial da autonomia disciplinar universitária.

Como vimos já, tal aplicação é inadmissível com fundamento numa relação de subordinação hierárquica das universidades ao Governo.

Resta, então, determinar se a norma é de aplicar à luz dos poderes tutelares.

Nesta matéria, a Lei nº 108/88, de 24 de Setembro determina, na parte que interessa à decisão:

Artigo 28º

Tutela.

1- O poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura.

2- Compete, designadamente, à instância tutelar:

a) Homologar os estatutos de cada universidade e as suas alterações, nos termos do disposto na presente lei;

b) Aprovar, tendo em vista a respectiva adequação à política educativa, quando tal se justifique, o número máximo de matrículas anuais, sob proposta das universidades;

c) Autorizar a criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou unidades orgânicas das universidades;

d) Aprovar as propostas de orçamento dependentes do Orçamento do Estado;

e) Apreciar os projectos de orçamentos plurianuais e de planos de desenvolvimento a médio prazo, bem como o balanço e o relatório de actividades dos anos económicos findos, na perspectiva,

f) Autorizar a alienação de bens imóveis;

g) Autorizar o arrendamento, a transferência ou a aplicação a fim diverso dos imóveis do Estado que estejam na posse ou usufruto das universidades ou dos seus estabelecimentos;

h) Autorizar a aceitação de liberalidades sujeitas a modos ou condições que envolvam acções estranhas às atribuições e objectivos dos estabelecimentos universitários;

i) Conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa.

Artigo 9º

Autonomia disciplinar

1- As universidades dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infracções disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes.

2- O regime disciplinar aplicável aos estudantes deve ser definido por lei, sob proposta do Conselho de Reitores, após audição das estruturas representativas dos estudantes.

3- Das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei.

Como é consabido, a tutela não se presume. Não há tutela sem lei, nem para além da lei. E, em sintonia com este princípio, segundo o disposto no art.º 177º/2 do CPA, o recurso tutelar “só existe nos casos expressamente previstos por lei”.

No art.º 28º da Lei nº 108/88, supra transcrito, preceito que fixa o regime do poder de tutela sobre as universidades, não se diz directamente que das decisões disciplinares das universidades cabe recurso para o membro do Governo com responsabilidade pelo sector da educação. Tal recurso, a existir, só pode estar previsto, por remissão, ao abrigo da alínea i) do nº 2 do preceito, norma que atribui à instância tutelar competência para “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”.

Ora, esta norma de remissão chama à liça dois outros preceitos legais, igualmente, supra transcritos e que regulam esta matéria. O art.º 75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local e o art.º 9º da Lei nº 108/88. Cumpre, pois, averiguar como se articulam, entre si, estes dois enunciados normativos, se em convergência, se em conflito.

Quanto à norma do art.º 75º do ED já atrás lhe fixámos o alcance, que, relembre-se, na nossa interpretação, prevê o recurso tutelar necessário das decisões disciplinares punitivas dos funcionários e agentes dos institutos públicos. Portanto, não seria de, sem mais, excluir a sua aplicação também às decisões punitivas dos funcionários e agentes das universidades, uma vez que estas, a despeito da controvérsia doutrinária acerca da respectiva qualificação jurídica como institutos públicos (vide, a favor, Freitas do Amaral, in “ Curso de Direito Administrativo”, I, p. 401 e Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, I, p. 914 e contra Jorge Miranda e Rui Medeiros, in “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 74) são, por determinação legal (art.º 48º/1/a) da Lei nº 3/2004 de 15/1) institutos públicos de regime especial.

Todavia, a nosso ver, pelas razões que passamos a expor, a LAU prevê a impugnação directa, imediata e autónoma de todas as decisões disciplinares punitivas dos órgãos das universidades e, sendo lei posterior e especial, a sua regulação prevalece sobre aquela disposição incompatível da lei geral anterior (art.º 7º/2 C.C.).

A LAU, ao aditar no art.º 3º/1 a autonomia disciplinar às demais espécies de autonomia com garantia constitucional deu um primeiro e claro sinal de que o legislador ordinário quis reservar à independência das universidades também o poder de instaurar procedimentos disciplinares e de punir definitivamente o seu pessoal e os seus alunos

E essa indicação legal sai reforçada da norma do nº 3 do art.º 9º do mesmo diploma que dispõe que “das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei”.

É verdade que o enunciado linguístico desta norma comporta uma zona de incerteza. A expressão, «recurso, nos termos da lei» é vaga. Tanto pode significar a impugnação contenciosa directa e imediata, nos termos actualmente regulados no CPTA, como a impugnação mediata precedida da impugnação administrativa necessária prevista no art.º 75º do ED.

Porém, na determinação do espectro normativo do enunciado haverá de ter-se em conta aquela vontade autonómica, em matéria disciplinar, afirmada pelo legislador ordinário. Isto é, a imprecisão da norma, se não houver subsídio interpretativo que, inequivocamente, imponha outro significado, há-de resolver-se no sentido da concordância com a autonomia disciplinar.

Ora, no contexto significativo de regulação da autonomia das universidades, uma de duas: a norma, ou é uma mera proclamação desnecessária e redundante do direito constitucional ao recurso contencioso (art.º 268º/4 da CRP), nos termos disciplinados pelo ED, ou com ela o legislador, quis, como efeito útil e novo, consignar a impugnabilidade contenciosa directa e imediata. Este último sentido é o prevalente. É o mais chegado à letra e ao espírito da lei. Esta não distingue entre as penas aplicadas aos estudantes (9º/2) e as penas aplicadas aos “docentes, investigadores e demais funcionários e agentes” (9º/1) e abarca todas as penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar. Isto é, a lei fixa um regime de impugnação comum para as decisões punitivas dos estudantes e dos funcionários e agentes. Sendo assim, a leitura do nº 3 do art.º 9º como norma de remissão implicaria submeter, igualmente, ao poder dispositivo do Governo, as penas aplicadas aos estudantes. Este resultado interpretativo é de repudiar, porque não tem justificação racional à vista, não é concordante com a autonomia disciplinar e significaria uma intrusão tutelar não autorizada pelo elenco dos poderes indicados no art.º 28º da LAU.

Nestes termos, a norma é inaplicável ao pessoal das universidades e, por consequência, a impugnação administrativa prevista no art.º 75º do Estatuto Disciplinar, não pertence ao conjunto de recursos previstos em disposição legal expressa a que alude o art.º 28º/2/i) da LAU e que compete à entidade tutelar “conhecer e decidir”. Isto é, não é um dos recursos tutelares aí previstos, por remissão.

E, diga-se, nesta interpretação, que é, repete-se a mais conforme ao espírito autonómico do legislador ordinário e da cavada independência institucional que, na linha da garantia constitucional, aquele quis conferir às universidades, a lei não ofende qualquer princípio, direito ou garantia individual de matriz constitucional.

O recurso tutelar não é uma garantia constitucional dos administrados e a opção legislativa de não intrusão do Governo nas questões disciplinares das universidades, não priva, em absoluto, os respectivos funcionários dos ganhos típicos das impugnações administrativas. Com idêntico efeito suspensivo sobre o prazo da impugnação contenciosa do acto primário (art.º 59º/4 CPTA) podem sempre solicitar a revogação ou modificação do acto mediante reclamação para o seu autor [art.º 158º/1/2 b) do CPA], impondo-lhe o dever de reapreciar o acto punitivo, questionando não apenas a legalidade, mas também a sua conveniência (art.º 159º CPA) e, deste modo, potenciar a rapidez na revisão ou remoção do acto. Não alcançam, é certo, a apreciação por uma outra entidade administrativa distanciada da decisão punitiva, nem a suspensão administrativa da eficácia do acto (art.º 163º/1 do CPA).

Todavia, essas perdas não são intoleráveis, na óptica garantística, quando, como acontece no caso em apreço, o acto é contenciosamente impugnável de imediato e há a possibilidade de, obter em tribunal a suspensão judicial do acto (art.º 59º/5 CPTA), em paralelo com a impugnação administrativa.

Em suma: o acórdão recorrido decidiu bem que não era admissível o recurso tutelar que o recorrente interpôs da decisão punitiva contenciosamente impugnada para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

2.2.2. Dito isto, antes de avançarmos, importa deixar um esclarecimento.

Como decorre da exposição precedente, a questão da (in)aplicação do art.º 75º do ED no caso sub iudice foi analisada e decidida pela via de abordagem seguida pelo tribunal a quo e pelas partes.

E, tendo concluído, por este caminho, que o preceito é inaplicável, neste caso concreto, dispensamo-nos, por tal ser desnecessário à economia do presente acórdão, de apreciar a questão, noutra perspectiva, à luz das implicações da publicação do CPTA sobre a vigência do preceito.

Significa isto que esta problemática não foi ponderada e que a solução perfilhada não envolve qualquer tomada de posição implícita sobre a questão de saber se o CPTA, obsta ou não à existência de impugnações administrativas necessárias.

2.2.3. Do ponto de vista do recorrente a decisão judicial impugnada está ainda errada porque, passamos a citar, “a interposição do recurso hierárquico, assim erroneamente indicado, pois que de recurso tutelar se trata, suspendeu o recurso contencioso”.

Em defesa da sua tese argumenta, no essencial, que:

(i) tradicionalmente, o prazo para a impugnação contenciosa continuava a decorrer nas situações de recursos hierárquicos facultativos;

(ii) com o novo regime da Lei 15/02, “resulta pacífico a não obrigatoriedade do recurso hierárquico, mas também, que a ele pode o particular recorrer sem que veja o seu direito de recurso contencioso ser atingido ou diminuído pelo exercício de tal faculdade, através da suspensão do prazo de impugnação contenciosa vertida no artigo 59º CPTA;

(iii) “resulta de tal dispositivo que a utilização de meios de impugnação suspende SEMPRE o prazo para a impugnação contenciosa do acto visado o qual retomará o seu curso após a notificação da decisão ou o decurso do prazo para tal efeito”

(iv) “ a lei não distingue tal efeito suspensivo das impugnações por reclamação ou recurso hierárquico ou tutelar” e o “novel artigo 59º, nº 4 do CPTA, para efeitos da suspensão do prazo, não discrimina os recursos rejeitados, ou previsivelmente rejeitáveis, dos demais interpostos que tenham obtido outro tipo de decisão”;

(v) “mal seria que assim não fosse pois que a verificação dessa condição apenas é possível a posterior, ou seja, depois do órgão para o qual se recorreu proferir um juízo ainda que circunscrito à formalidade do acto, sobre a pretensão do particular”

Nesta argumentação concordamos com quase tudo. Mas, convergindo com o acórdão recorrido, dissentimos da ideia que a utilização de meios de impugnação contenciosa suspende sempre o prazo de impugnação contenciosa. E esta questão é decisiva.

Neste ponto consideramos que, sob pena de a reacção administrativa degenerar em mero expediente para obter a dilação injustificada do prazo de impugnação contenciosa, o efeito suspensivo previsto no art.º 59º/4 do CPTA, não ocorre (entre outras situações possíveis cuja ponderação não interessa à economia da presente revista) quando o meio de impugnação administrativa utilizado não estiver legalmente previsto. (vide, neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos”, I, p. 392).

Ora, no caso em apreço, o recorrente lançou mão, como vimos, de um recurso tutelar ilegal, por não estar expressamente previsto por lei (art.º 177º/2 CPA).

Assim, dada a inadmissibilidade legal do meio utilizado e a falta de poder dispositivo da entidade tutelar, na matéria em causa, não há justificação racional para que, no caso concreto, opere a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no art.º 59º/4 CPTA.

Deste modo, improcede a alegação do recorrente também nesta parte.

2.2.4. Posto isto, há que apreciar a outra questão posta a este Supremo Tribunal.

Falamos do problema de saber se, no caso concreto, o recorrente reunia, ou não, os “pressupostos legais para beneficiar do regime estatuído no artigo 58º, nº 4, alínea b) do CPTA, que permite a impugnação de actos administrativos anuláveis, para além do referido prazo de 3 meses” [vide conclusões G) a M) da alegação do recorrente].

É o seguinte o texto da lei:

Artigo 58º

Prazos

(…)

4. Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do nº 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:

a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;

b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;

c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento

Sobre a questão o tribunal a quo emitiu a seguinte pronúncia:

“O ora Autor foi notificado por ofício datado de 30 de Setembro de 2005, subscrito pelo Reitor da Universidade Nova de Lisboa, recebido em 3 de Outubro de 2005, da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa, aqui impugnada (cfr. alínea J) dos factos provados).

Pelo mesmo ofício foi, ainda, notificado do seguinte:

(...) nos termos do nº 3 do art.º 75º do Decreto-Lei n.º 24/84 de 16.06 cabe recurso hierárquico da aplicação desta pena.

"Não são susceptíveis de recurso (hierárquico ou tutelar) para o Ministério da Ciência e do Ensino Superior as decisões tomadas em matéria disciplinar e de selecção ou recrutamento de pessoal (. . .)

São susceptíveis de recurso contencioso directo as decisões tomadas em procedimento disciplinar e em matéria de recrutamento e selecção de pessoal"

Nestes termos e, atenta a referida circular, o acto ora notificado é passível de recurso contencioso directo a interpor para o tribunal competente.

Em face da discrepância verificada e, pretendendo V. Exa. impugnar o acto ora notificado, deverá para tal solicitar o aconselhamento de um Advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito. (...) (cfr. alínea K) dos factos provados) Sublinhados nossos.

Ou seja, no caso em apreço, o ora Autor tinha ao seu dispor todos os elementos que lhe permitiam, em tempo útil, tomar uma posição esclarecida.

Embora defendendo o entendimento de que o recurso hierárquico por si interposto era legalmente admissível e suspendia o prazo de impugnação contenciosa, era exigível que (sabendo que esse não era o entendimento da entidade pública demandada e da entidade para a qual interpôs o recurso, e podendo saber que esse não era, também, o entendimento da maioria da jurisprudência) à cautela, procedesse à tempestiva impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa (possibilidade expressamente prevista no nº 5 do artigo 59º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Na verdade, não é o facto de uma questão não colher entendimento pacífico, na jurisprudência ou na doutrina, o que acontece em inúmeras situações, que pode justificar a apresentação intempestiva duma petição inicial.

O atraso só pode ser considerado desculpável se o interessado, face à ambiguidade do quadro normativo, não conhece os elementos que lhe permitam aferir da tempestividade da interposição da acção.

Em conclusão, no caso concreto, perante a informação de que o Autor dispunha, era exigível a apresentação tempestiva da petição, não podendo o atraso ser considerado desculpável”

O recorrente discorda alegando, em síntese que:

(i) a notificação do acto é, ela própria, ambígua, admitindo o autor do acto impugnado, a hipótese de dois caminhos e constitui um índice da ambiguidade do quadro normativo aplicável;

(ii) a discrepância dos regimes jurídicos em presença, isto é, o confronto do DL 24/84 de 16.01 e a Lei nº 108/88, de 24.09, não permite apurar com clareza necessária a possibilidade de recurso hierárquico para o MCTES, dos actos punitivos proferidos pelo Senado da UNL;

(iii) “outro factor de ambiguidade do quadro normativo aplicável, é o facto de o artigo 59º, nº 4 do CPTA admitir o efeito suspensivo de prazos contenciosos, através da utilização de qualquer meio de impugnação administrativa, bastando uma decisão da Administração para que o prazo de impugnação seja retomado, o que não acontecia até então, criando desta forma dificuldades de interpretação sobre os efeitos dos recursos hierárquicos em confronto com o regime vigente antes da entrada em vigor do novo CPTA”;

(iv) e, citando Mário Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, p. 385 considera que “ficam abrangidos pelo conceito legal as dificuldades que existam quer na busca e fixação das leis aplicáveis (…) quer na sua interpretação e aplicação (na subsunção dos factos na previsão legal, por exemplo”.

Vejamos.

A norma do art.º 58º/4 do CPTA prevê um regime de flexibilização do prazo de impugnação para os casos, entre outros, em que, por a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro e/ ou, por, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável, não seja exigível a um cidadão normalmente diligente, a tempestiva apresentação da petição.

Ora, pela avaliação que fazemos, à luz do princípio do favorecimento das pronúncias de mérito, ou pro actione (art.º 7º) e considerando que no âmbito de aplicação do preceito cabe o quadro normativo processual (vide, neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, I, p. 385) somos levados a concluir que, no caso concreto em apreciação, o recorrente deve beneficiar do prazo mais alargado, até um ano, previsto no sobredito preceito e que não estava ainda cumprido à data da apresentação em juízo da presente acção.

É certo que o interessado não teve dificuldade em identificar os diplomas legais reguladores – Estatuto Disciplinar, LAU e CPTA- nem em tomar posição esclarecida de discordância com a decisão punitiva. Também não lhe foi difícil, seguramente, até porque ela lhe foi indicada pela notificação, isolar a questão processualmente controversa – acto sujeito, ou não, a prévia impugnação administrativa obrigatória – determinante de efeitos diversos, consoante a posição que sobre ela tomasse, quanto à eleição do acto impugnável (a deliberação punitiva do Senado ou a decisão do Ministro sobre a impugnação administrativa), quanto à imediata ou mediata impugnação contenciosa e quanto à suspensão do prazo de impugnação contenciosa por força da impugnação administrativa junto do Ministro da tutela.

Porém, a despeito de tudo isso, consideramos que a escolha do adequado caminho reactivo, nas circunstâncias do caso concreto, lhe foi particularmente dificultada, desde logo, pela grande imprecisão do quadro normativo em causa, característica que este acórdão, em si mesmo, evidencia, pelo esforço interpretativo e justificativo que teve de desenvolver, nos pontos anteriores, para dar resposta às perplexidades que, neste âmbito se suscitam.

Depois, pelo comportamento da Administração. Esta através da notificação do acto [vide alínea K) do probatório] não indicou, com clareza, ao interessado, se da decisão punitiva cabia, ou não, recurso para o Ministro da Ciência e do Ensino Superior. Terminou a convidá-lo a “solicitar o aconselhamento de um advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito”. Deu, assim, mostras de que o regime legal é fonte de perplexidade também para ela própria. Ora, esta conduta, de informação dubitativa é inadmissível face ao disposto no art.º 68º/1/c) do CPA e, em vez de esclarecer, contribuiu para adensar a dúvida no espírito do administrado e aumentar a sua dificuldade na escolha de como, quando e porque meios reagir contra o acto que o afectava. Razão pela qual, nas particulares circunstâncias do caso concreto, entendemos que tal conduta concorreu para o erro do administrado e que, por consequência, para efeitos de flexibilização do prazo de impugnação, é enquadrável no disposto na alínea a) do nº 4 do art.º 58º do CPA.

Entendemos ainda que, no contexto descrito, não há indícios de que o caminho impugnatório seguido pelo recorrente tenha relevado de uma atitude desleixada e/ou de pertinácia no erro, por esclarecida persistência em não seguir a indicação da Administração.

Neste quadro, consideramos, ao abrigo do disposto no art.º 58º nº 4, alíneas a) e b) do CPTA, ser desculpável a errada opção do recorrente de lançar mão da impugnação administrativa prévia para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e, por consequência, ser igualmente desculpável o atraso na apresentação da presente acção administrativa especial.

Procede, pois, o recurso, nesta parte.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em:

a) conceder provimento à revista;

b) revogar o acórdão recorrido;

c) ordenar a baixa dos autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus legais termos.

Custas pela entidade demandada.

Lisboa, 16 de Abril de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Rosendo Dias José.

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST ART76 N2 ART268 N4 ART199 D.
L 108/88 DE 1988/09/24 ART3 N1 ART28 ART9.
CCIV66 ART7 N2.
EDF84 ART75.
CPTA02 ART59 N4 ART158 ART159 ART163 ART58.
CPA91 ART177 ART68.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 2ED VOLI PAG352 PAG401.
VITAL MOREIRA ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA E ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS PAG367.
REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1999 VOLI PAG308.
JOÃO CAUPERS INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO 7ED PAG104.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 4ED VOLI PAG914.
JORGE MIRANDA E OUTRO CONSTITUIÇÃO PORTUGUESA ANOTADA VOLI PAG74.
ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTRO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS VOLI PAG392.

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1. RELATÓRIO

Referências Legais

Legislação Nacional

Doutrina