01573/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A execução completa da empreitada, na pendência de recurso contencioso interposto da revogação da primitiva adjudicação, não determina, necessariamente, a inutilidade superveniente da lide; II - Ainda que não seja possível alcançar o fim normal ou típico da decisão anulatória, não é irrelevante o interesse do recorrente na fixação da ilicitude da conduta administrativa para outros efeitos, nomeadamente de natureza indemnizatória, a determinar em execução do julgado anulatório.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., interpôs em 15 de Setembro de 1997, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Conselho de Administração do Hospital Pulido Valente, de 11 de Junho de 1997, que revogou despacho de 2 de Maio de 1997 que adjudicara à recorrente a empreitada de Remodelação da Iluminação Exterior do HPV, no âmbito do concurso público n.º 2.S1.97. A fls. 161 dos autos, a autoridade recorrida informou que em 21.4.98 havia procedido à recepção provisória da empreitada e que em 28.4.98 haviam sido concluídos os trabalhos em falta, encontrando-se totalmente concluída a execução da obra. Por decisão de 28 de Fevereiro de 2002, o TAC, considerando que se encontrava completamente executado o contrato de empreitada celebrado na sequência do concurso em causa, julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. Inconformada, a recorrente deduziu o presente recurso jurisdicional. Concluiu a respectiva alegação nos seguintes termos: “I – A decisão recorrida, ao decretar a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, não aplicou correctamente o direito, nem fez o adequado enquadramento jurídico dos factos carreados para os autos. II – Afigura-se que a tutela judicial efectiva dos seus direitos, como consequência de uma eventual declaração de ilegalidade do acto administrativo cuja anulação foi peticionada no competente recurso contencioso, não pode ser integralmente assegurada através de uma acção de responsabilidade civil a instaurar nos termos do art. 71.º da LPTA. III – O meio processual adequado para a apreciação da eventual ilegalidade do acto administrativo, bem como dos vícios de que o mesmo poderá padecer, é o processo de recurso contencioso de anulação. IV – Na acção de responsabilidade civil, com fundamento em sentença anulatória proferida em sede de recurso contencioso, apenas poderão ser apreciadas questões relacionadas com a eventual responsabilidade civil resultante do acto e não a legalidade ou ilegalidade do próprio acto. V – Não se verifica, assim, no caso concreto dos presentes autos, qualquer inutilidade da lide, devendo os mesmos prosseguir a sua normal tramitação. Consequentemente, VI – Deve ser concedido provimento ao recurso, anulando-se a decisão recorrida, que deverá ser substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos”. Não foram apresentadas contra-alegações. O EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, louvando-se no entendimento que mais recentemente tem vindo a ser seguido por este Tribunal. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. No âmbito do concurso público n.º 2.S1.97, referente à “Remodelação da Iluminação Exterior do Hospital Pulido Valente”, a empreitada foi inicialmente adjudicada à recorrente. Pelo acto contenciosamente recorrido, a adjudicação foi revogada e a empreitada foi adjudicada a outra concorrente. Segundo informação da autoridade recorrida, em 28 de Abril de 1998 encontrava-se totalmente concluída a execução da empreitada. A questão a resolver no presente recurso jurisdicional consiste em saber se se mantém a utilidade no prosseguimento da instância, face à completa execução da empreitada. 2.2. A decisão recorrida, sustentando-se no entendimento segundo o qual "a subsistência do interesse do recorrente no recurso contencioso se deve medir pelos efeitos normais e típicos que retiraria do acto recorrido, sendo indiferentes as consequências indirectas ou reflexa da eventual decisão anulatória, designadamente as de natureza indemnizatória”, e pois que já não seria possível obter esses efeitos com a anulação, visto estar já executada a empreitada, e ainda porque a eventual “acção de responsabilidade assegura integralmente a tutela judicial efectiva dos direitos do recorrente”, julgou verificar-se inutilidade superveniente. O tipo de entendimento perfilhado no tribunal a quo foi variadas vezes sufragado neste STA, de que são exemplo os acórdãos citados na própria decisão (os publicados em Acórdãos Doutrinais n.º 426, pág. 781 e n.º 445, pág. 73, e o de 21.6.01, rec. 47372). Mas, como refere o digno Magistrado do Ministério Público, tal jurisprudência tem vindo a ceder o passo a uma outra, que pondera só dever declarar-se a extinção por inutilidade superveniente da lide quando se conclua com a necessária segurança que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o recorrente, não o colocando numa situação mais vantajosa, e que sendo a anulação de um acto um imperativo do princípio da legalidade, continua a haver utilidade no prosseguimento da lide que visa anular o acto ferido de ilegalidade, ainda que esteja em causa acto de adjudicação de obra já concluída. E, na verdade, como se argumenta nos acs. de 19.12.2000, recurso n.º 46.306 (Apêndice de 12.2.2003, pág. 9163), e de 9.7.2002, recursos n.º 48057 e n.º 826-02, vigora no nosso sistema jurídico o princípio da supremacia do fundo sobre a forma, pelo que a extinção da instância prevista no artigo 287.º , alínea e), do Código de Processo Civil , mantida pela reforma de 1995/96, deve ser vista à luz daquele princípio, devendo, em regra, prevalecer a apreciação do mérito sobre uma «composição» do litígio que não aprecie a pretensão material deduzida. Igualmente, como se salienta no Acórdão do Pleno da Secção de 3 de Julho de 2002, recurso n.º 28775, não pode deixar de se ter em conta o princípio da economia processual, pelo que se não deve obrigar os recorrentes contenciosos, porventura depois de terem suportado uma longa pendência do recurso, a recomeçar de novo, através de acção de responsabilidade civil a propor contra o Estado, na qual teriam de demonstrar a violação do seu direito. O princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 268.º, n.º 4, da CRP, exige uma interpretação a favor da accionabilidade e da realização da justiça em tempo útil, isto é, não restritiva, como é a que denega um meio processual, remetendo o interessado para outro hipotético a instaurar, com fundamento em que através dele ainda poderia conseguir satisfação e que o prosseguimento do meio presente, ainda que lhe permitisse uma melhoria na posição de demandante, não lhe assegurava o objectivo final (cfr. acs. de 15.1.2002, rec. n.º 48343 e de 8.10.2002, rec. n.º 1308-02). Acresce que, em caso algum a lei prevê que o recurso de anulação se torna inútil, perde o objecto ou deve cessar por terem sido praticados actos de execução total ou parcial do acto impugnado. Não resulta do artigo 6.º do ETAF, que dispõe sobre o objecto dos recursos contenciosos, nem de qualquer outro normativo, “que o reconhecimento da invalidade do a.a. e a sua consequente destruição devam cessar pelo facto de terem sido praticados actos de execução, total ou parcial, de um acto pretensamente inválido, que, dessa forma, perduraria na ordem jurídica, violando ostensivamente o princípio da legalidade que enforma um Estado de direito” (em Ac. de 30.9.97, rec. 39858, em Apêndice, pág. 6460, retomado em Ac. de 12.7.2000, rec. n.º 46281, Apêndice, de 16.12.02, pág. 6656). Portanto, mesmo que, como acontece no caso em apreço, a decisão do recurso já não possa produzir efeitos no âmbito do procedimento da formação do contrato de empreitada em que se insere o acto administrativo impugnado, por já ter ocorrido a respectiva execução, a definição da legalidade ou ilegalidade de tal acto continuará a ter interesse, já que, além do mais, poderá, de acordo com o regime geral, e a ser procedente a invocada ilegalidade, servir de base à respectiva execução para determinação da indemnização a que possa ter direito o recorrente por eventuais danos causados pelo acto ilegal, não sendo antecipável, com a certeza que a decisão recorrida proclama, a inadequação do meio da execução de julgados previsto no DL n.º 256-A/77 , de 17 de Junho (cfr. Ac. de 25.6.02, recurso n.º 800-02). 3. Procedendo, nos termos expostos, as conclusões da recorrente, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, revogando a sentença recorrida, ordenar a baixa do processo ao tribunal a quo, para aí prosseguir os seus termos. Sem custas. Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003. Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves