A… e outros intentaram, neste STA, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11/4/03, que indeferiu o pedido de reversão da parcela de terreno identificada sob o n.º 14 da Declaração de Utilidade Pública proferida pelo Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas, em 18/3/80, alegando que essa parcela foi aplicada em finalidade diversa da que motivou a sua expropriação já que, tendo esta sido justificada pela necessidade da construção de equipamentos públicos, essa finalidade foi desrespeitada, uma vez que essa parcela foi submetida a uma operação de loteamento e parte dos lotes foi vendida para a construção de prédios de habitação e comércio.
Tal recurso foi julgado procedente e, em consequência, o despacho impugnado foi anulado.
A Câmara Municipal da Batalha pediu a revisão desse Acórdão anulatório alegando que não foi citada como contra interessada, como devia, já que, tendo sido a beneficiária da expropriação da referida parcela, será afectada pela decisão a proferir nestes autos.
Esse recurso de revisão foi provido o que determinou a anulação de parte do processado - mantendo-se contudo a citação e a resposta da entidade recorrida - e a notificação dos Recorrentes para que estes corrigissem a sua petição inicial.
O que eles fizeram apresentando uma nova petição.
A CM da Batalha respondeu não só para invocar a caducidade do direito de reversão como para impugnar que o bem expropriado tivesse sido aplicado a finalidade diversa da que motivou a sua expropriação.
As partes foram notificadas para alegar.
Os Recorrentes formularam as seguintes conclusões:
1. Todos os elementos - fácticos e de direito - aduzidos pela contra-interessada na contestação, constam da informação técnica n.º 19, datada de 03-03-03, elaborada pela jurista da Direcção-Geral das Autarquias e que serviu de fundamento per relatione à decisão proferida - ademais, os factos constantes dessa informação técnica foram dados como reproduzidos nos presentes autos no aresto proferido em 27/10/2004.
2. Os únicos argumentos jurídicos "novos" prendem-se com o conteúdo do pedido formulado nos autos e a invocação da Lei dos Solos para justificar que uma entidade pública pode expropriar para vender terrenos no comércio privado, funcionando assim como agente imobiliário.
3. Pelo que, todos os restantes argumentos jurídicos e factos insertos na contestação da contra-interessada já constavam na informação técnica supra referida e foram devidamente levados em linha de conta na decisão jurisdicional anteriormente proferida nos autos, senão vejamos:
1. - O histórico procedimental da célula B e argumentação de que a expropriação visava esse fim público, consta da informação técnica que fundamentou o acto recorrido - nomeadamente, nos pontos 19 a 37 da resposta apresenta pelo Presidente da Câmara da Batalha.
2. - O suposto conhecimento dos recorrentes sobre o destino dos terrenos expropriados - facto falso e que não se extrai dos documentos juntos aos autos - consta da informação técnica que fundamentou o acto recorrido, nomeadamente, nos pontos 38 a 44 da resposta apresenta pelo Presidente da Câmara da Batalha.
3. - A caducidade do direito de reversão já foi objecto de análise e reanálise administrativa, bem como de múltiplas decisões judiciais e recursos jurisdicionais durante quase 15 anos e, como tal, todos os possíveis e imaginários argumentos já foram ponderados nos autos.
4. Face ao conteúdo da contestação apresentada pela contra-interessada, não olvidando, ainda, que já foram anteriormente proferidas alegações nos presentes autos, vêm os recorrentes dar, nesta sede, como reproduzida a matéria de facto e de direito constante na petição inicial e alegações produzidas nos autos, o que se revela fundamental para extrair um "conteúdo positivo" quanto ao cumprimento dos requisitos que alicerçam o direito de reversão.
5. Falece de qualquer sentido (sendo assim improcedente) a questão prévia suscitada pelo Município, na medida em que, por um lado, no cabeçalho se refere estritamente que se pretende a anulação do acto que não decretou a reversão e, por outro lado, se refere no pedido que se pretende (também estritamente) a anulação do mesmo acto - sendo que tudo o resto, mormente o reconhecimento da reversão, seu conteúdo e limites, tem a ver com uma eventual execução de sentença ou com a eventual acção a intentar nos Tribunais Administrativos com vista à concretização do conteúdo da reversão dos bens expropriados.
6. “A autoridade expropriante não demonstrou que os terrenos expropriados foram afectos ao fim expropriativo, em termos do art. 342.°, n.º 2, do C. Civil." - cfr. Ac. STA de 4/6/02, proferido no proc. n.º 37650 e Ac. STA de 24-05-2000, proferido no proc. n.º 039505.
7. Aliás, tendo uma parcela de terreno sido expropriada com a finalidade da sua integração num plano urbanístico e nele também se prever a construção para habitação, comércio e serviços tal não autoriza que, consumada a expropriação, a parte da parcela que não foi integrada na implantação de equipamentos públicos que justificou a sua expropriação possa ser loteada e vendida em hasta pública para ser integrada no comércio privado de construção. – cfr. Ac. do STA de 27/10/04, proferido no âmbito deste processo e Ac. do TP de 17/10/01, proferido no processo n.º 039204.
8. O pedido de socorro lançado à Lei dos Solos também nada vale posto que, para além de não se tratar de criar um aglomerado urbano ou de se tratar da expansão ou desenvolvimento de aglomerados com mais de 25.000 habitantes, a Recorrida esqueceu-se de citar a seguinte norma da Lei dos Solos:
Art.º 6.º
1. Na execução de qualquer plano de expansão, desenvolvimento ou renovação urbanas, ou de novos aglomerados, serão sempre fixados os números ou percentagens dos fogos a construir, sujeitos a fixação ou controle dos valores das rendas ou dos preços de venda, além dos destinados a habitação social.
2. As características técnicas e os valores máximos do custo de construção, das rendas ou dos valores de venda da habitação social serão fixados, segundo as características, mediante portaria do Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção.
9. Ou seja, para além de na declaração de utilidade pública não constar qualquer alusão à Lei dos Solos e, como tal, não ter sido ao abrigo destas normas que se procedeu à expropriação, podemos ver claramente que este dispositivo legal apenas reitera que é necessário sempre existir um fim público, mesmo quando se leva a cabo o desenvolvimento de um aglomerado urbano o que, repita-se, não foi o caso.
10. Aliás, se norma existisse no nosso ordenamento jurídico que dissesse o oposto a mesma seria claramente inconstitucional por, sem razão suficiente e que no caso não foi minimamente demonstrada, enquadrar uma afronta evidente aos princípios da igualdade, necessidade e proporcionalidade e da propriedade privada. - art.ºs 13 e 62 da CRP.
11. Os requerimentos e missivas transcritos pela autarquia relativos ao ano de 1982, ocorreram no âmbito ou na esperança de a indemnização devida pela expropriação poder ser, em transacção judicial ou extrajudicial, concretizada na possibilidade de os AA. ainda assim poderem construir nos seus terrenos expropriados e desta forma limitarem a enorme diferença (que se veio a verificar) entre o preço por m2 da expropriação e o preço por m2 de venda dos solos (800$00 para 60.000$00).
12. A Exposição ao Sr. Provedor de Justiça junta aos autos é de 2003 e não de 1989 sendo que a autarquia não transcreveu nos autos a totalidade do requerimento, mas apenas a parte que seria tendente a alicerçar a sua tese, tendo olvidado os termos finais desse requerimento em que os recorrentes se insurgem contra a legalidade da expropriação e exprimem toda a sua indignação pelo facto de estarem a ser expropriados para fins que entendiam nunca poder ter qualquer vinculação ao interesse público - serviços e comércio.
13. Atentos os pressupostos de que depende o venire contra factum proprium, importa concluir que nunca o comportamento dos recorrentes foi apto a gerar confiança no espírito da autarquia em como os mesmos se conformaram com o uso dos seus solos para fins privados, tendo, isso sim, lutado de diversas formas para que tal se não concretizasse - cfr. corpo do Ac. STJ 18/12/08, proferido no proc. n.º 08A3673.
14. Os Recorrentes nunca se conformaram com o uso comercial e para serviços dos seus solos, o que se alega sem detrimento do que foi dito no sentido de que, quanto à habitação, os Recorrentes sabiam que poderiam agir no mercado sem limites, enquanto sabiam ou intuíam que a autarquia não poderia (como não pode) assim agir, devendo, aquando da alienação dos solos, ter concretizado alguma vinculação dessa alienação a interesses sociais.
15. Sendo assim que - também atentos os pressupostos de que depende o abuso de direito e face à circunstância de os recorrentes nunca se terem conformado com o facto de a autarquia estar a expropriar bens para agir no mercado como se fosse promotora imobiliária, lucrando com isso como qualquer particular o faria - não parece de todo em todo poder concluir-se que foram manifestamente ou clamorosamente ofendidos os fins do direito de reversão que proíbe este tipo de comportamentos por parte do Estado - cfr. corpo do Ac. STJ 18/12/08, proferido no proc. n.º 08A3673.
16. Aliás, dos documentos juntos aos autos podemos verificar que, desde o início do procedimento expropriativo, os recorrentes aceitavam que parte dos seus terrenos servisse para a construção de equipamentos públicos; todavia, sempre se manifestaram no sentido de pretender edificar nas parcelas que seriam aptas a desenvolver construção para fins privados.
17. Pelo que, face à intransigência da contra-interessada em deixar os recorrentes desenvolverem um projecto imobiliário na parte dos terrenos que se destinaria a fins privados, assumiram que o Município da Batalha construísse habitações para fins sociais.
18. No que toca à contagem do prazo de caducidade consubstanciada no facto de as obras relativas às infra-estruturas públicas se terem antes da entrada em vigor do C.E. de 91, importa concluir, em primeiro lugar, que não vemos que essa circunstância, uma vez que até se trata de alteração da destinação do bem, possa alterar a jurisprudência pacífica que afirma que o pedido de reversão teria que ser apresentado, como foi, não antes de 7.2.94 (7.2.92 + 2 anos), mas nunca depois de 7.2.96 (7.2.94 + 2 anos).
19. Com efeito, o que releva nesta sede é a data de entrada em vigor do CE/91 e não a data da venda do bem expropriado por ser ela que baliza o início do prazo de caducidade
20. Ainda que assim se não entendesse, deve alegar-se que o facto constitutivo da reversão seria a alienação a terceiros dos solos sem qualquer vinculação a interesses públicos, mormente de natureza social, sendo assim nesta medida irrelevante (lógico-cronologicamente) a factologia anterior a essas alienações.
21. Importa ainda concluir que as razões de queixa dos Recorrentes não se prendem com a realização da obra pública, contra a qual nada têm, mas sim contra a sobredita alienação para fins privados que, nesta perspectiva subsidiária, seria o facto constitutivo da reversão, pelo que, assim, a realização da obra pública é algo que, também por aqui, se afigura como irrelevante - está suficientemente documentado nos autos que o objecto da reversão apenas incide sobre a parte da propriedade e lotes dedicada e dedicados (e na medida em que tal sucedeu) a fins privados.
22. Vem ainda o Município alegar que no tocante aos lotes 6, 7 e 8 o referido prazo de caducidade já tinha decorrido porque a sua venda tinha ocorrido em 5/4/90, isto é, cerca de 4 anos antes daqueles formularem o seu requerimento.
23. Ora, como já foi decidido no acórdão proferido nos autos, o que releva nesta sede é a data de entrada em vigor do CE/91 e não a data da venda do bem expropriado por ser ela que baliza o início do prazo de caducidade.
24. Por outro lado, a simples venda dos terrenos em hasta pública não configura, por si só, um desvio ao fim expropriante, na medida em que esses terrenos poderiam ter sido vendidos sob a condição do promotor imobiliário construir habitações sociais ou casas de habitação com recurso ao regime de rendas controladas.
25. Assim, o desvio ao fim expropriativo não se concretizou de forma estanque no tempo, ou seja, não se concretizou com a venda dos terrenos em hasta pública, sendo este momento um primeiro passo ou indício forte de que o fim expropriativo não seria cumprido pela contra-interessada.
26. Como tal, os recorrentes apenas tiveram a certeza de que os terrenos não seriam aplicados ao fim expropriativo em momento posterior ao da venda em hasta pública dos mesmos, pelo que nunca será de acolher a tese de caducidade do direito de reversão aduzido pela contra-interessada.
27. Por outro lado, a alegação de que o fundamento do direito de reversão é o constante na alínea b) do C.E. de 91 e, como tal, os particulares apenas teriam 2 anos a partir da entrada em vigor desta lei para requerer a retrocessão é completamente errada.
28. A doutrina e jurisprudência construíram, de forma pacífica, a teoria de que seria concedido o prazo de 2 anos no caso de existir desvirtuamento ostensivo do fim expropriativo.
29. A razão é simples: antes do C.E. de 1991 não existia um mecanismo legal que permitisse aos particulares controlarem o cumprimento dos fins constantes na D.U.P., pelo que as entidades beneficiárias da expropriação poderiam não cumprir totalmente os fins expropriativos constantes das declarações de utilidade pública, quer existisse uma situação de inércia da entidade beneficiária da expropriação, quer existisse um desvio do fim expropriativo.
30. Todavia, com a entrada em vigor do C.E. de 91 as entidades expropriantes ficaram a saber que poderiam ser confrontadas com um pedido de reversão e, como tal, dentro de um prazo de 2 anos, poderiam tornar medidas tendentes a evitar o pedido reversional.
31. Ou seja, o que se pretendeu foi oferecer uma possibilidade às entidades expropriantes de tornarem medidas, dentro do prazo de 2 anos, para pôr cobro a um eventual desvio do fim expropriativo, sendo que se após esse lapso temporal a ilegalidade subsistisse, poderiam os particulares exercer o direito de reversão.
32. No caso concreto, a contra-interessada poderia nesse período de 2 anos:
a) Ter chegado a um acordo com o adquirente dos terrenos para desenvolver construção para fins sociais.
b) Encetado a permuta de terrenos com o adquirente das parcelas de terrenos expropriadas para evitar a concretização do pedido reversional.
33. Pelo que, não tendo a contra-interessada tomado estas ou outras medidas para evitar a concretização do desvio do fim expropriativo no prazo de 2 anos contados a partir da entrada em vigor do C.E. de 91 - desvio esse que vem confessar no artigo 58.0 da contestação - dúvidas inexistem de que assiste direito de reversão aos recorrentes.
O Município da Batalha finalizou as suas alegações com as seguintes conclusões:
1. O Recorrido aceita a redução do pedido perpetrada pelos Recorrentes nas suas alegações à declaração de anulabilidade “tout court” do despacho do Ex.mo Sr. Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11/04/2003, que indeferiu o pedido de reversão da parcela de terreno identificada com o n.º 14 da DUP proferida por despacho de 18/03/80, do Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas publicada no DR, II Série n.º 111, de 14/05/80.
2. Analisando o documento n.º 2 junto com a p.i., verifica-se que o fim previsto na DUP foi, portanto, a implantação da célula B.
3. Esta operação urbanística, promovida pela CMB, envolvia, desde a primeira hora, a aquisição de terrenos aos seus proprietários, por via negocial ou expropriativa, o seu loteamento, a sua urbanização e alienação parcial.
4. A implantação da Célula B, para usar a expressão prevista na DUP exigia à CMB fazer todas as infra-estruturas da zona (rede de saneamento, rede de águas, rede de electricidade, arruamentos, estacionamentos, zonas verdes e espaços públicos, incluindo praças e passeios), reservando para si alguns lotes - mormente os afectos a "Centro Cívico" e alienando os demais.
5. Não houve, pois, qualquer desvio de fim por parte da CMB ao alienar lotes: nos termos da DUP os terrenos a expropriar eram para a implantação da Célula B e foram-no efectivamente. A Célula B continua implantado no local - vide neste sentido acórdão da 2ª Subsecção do CA deste STA, de 23-11-99, Processo n.º 037869, em que foi Relator o Sr. Juiz Conselheiro Adelino Lopes.
6. E não se diga que esta finalidade específica do procedimento expropriativo ora em análise não está compreendida nas atribuições da entidade expropriante ou da entidade beneficiária da expropriação.
7. Com efeito, este diploma prevê que
Sempre que for julgado necessário pela Administração podem por esta ser apropriados solos destinados a: b) Criação de aglomerados urbanos, (cfr. art.º 2, n.º 1, do DL 794/76, vulgarmente denominado por Lei dos Solos).
8 Nas suas alegações os Recorrentes afirmam que a criação e implantação da Célula B não implicou a criação de um aglomerado urbano.
9. No entanto, nos termos do disposto no art. 62°, n.º 1, da Lei dos Solos ''para efeitos deste diploma, entende-se por aglomerado urbano o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas.”
10. Destarte, atendendo a que o local onde foi implantada a Célula B era constituído por terrenos agrícolas que distavam bem mais de 50m de vias públicas infra-estruturadas, não podemos deixar de discordar com a afirmação gratuita, sem qualquer tipo de fundamentação, propalada pelos Recorrentes, de que ao executar a DUP sub iudicio a CMB não se apropriou de solos destinados à criação de aglomerado urbano.
11. Com aplicação no caso presente, veja-se igualmente o disposto no art.º 3.º, nº 1, do Decreto-Lei n.º 794/76 segundo o qual, as realizações previstas no artigo anterior são planeadas, decididas e concretizadas pela Administração, através dos órgãos centrais e locais.
12. Bem como o plasmado no n.º 2 alíneas b) e c) daquele normativo legal, que estabelece que “A Administração pode, porém, recorrer à colaboração de outras entidades, nomeadamente de particulares: cedendo-lhes terrenos ou direitos sobre eles para a execução de empreendimentos compreendidos em planos por ela aprovados; confiando lhes a realização, sem encargos para a Administração ou com a sua participação, de obras de urbanização projectadas para terrenos já adquiridos e a construção, para venda ou arrendamento, dos edifícios a erigir na área.”
13 Também o art. 4.0 n.º 1 da Lei dos Solos estabelece que a Administração procederá à aquisição das áreas necessárias para os fins previstos no artigo 2.º pelos meios que se tornem mais adequados, designadamente, por expropriação ou pelo exercício do direito de preferência.
14. Podendo ser autorizada a cedência de terrenos a cedência dos terrenos em propriedade plena, a entidades de direito privado, desde que aqueles se integrem em áreas abrangidos por planos de urbanização legalmente aprovados (cfr. art.º 5.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 794/76).
15. Neste conspecto, a expropriação foi feita com fundamento em utilidade pública (para colmatar as enormes carências da vila da Batalha no que concerne a terrenos destinados a construção, infra-estruturas e equipamentos públicos, comerciais e de serviços e para prosseguir uma requalificação digna e com qualidade na zona envolvente ao Mosteiro de Santa Maria da Vitória, entretanto declarado pela UNESCO Património da Humanidade) e a venda dos lotes para construção que resultaram de tal procedimento expropriativo está compreendida nas atribuições quer da entidade expropriante, quer da beneficiária da expropriação.
16. Sabiam os Recorrentes que os lotes que excedessem o Centro Cívico se destinavam à venda, sabendo outrossim conforme supra exposto que havia entre esses lotes, alguns destinados a habitação colectiva com inclusão de comércio e serviços.
17. Pelo que, vir exigir o direito de reversão, tendo por escopo a alteração do fim expropriativo quando desde sempre foram sabedores do conteúdo concretizador de tal fim, revela o seu exercício ilegítimo, por exceder manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito (art. 334º do CC).
18. Neste conspecto, atendendo a que, quer no decurso do processo negocial com vista à aquisição pelo direito privado do prédio dos Recorrentes, quer no decurso do processo judicial que culminou num acordo quanto ao montante indemnizatório a pagar em resultado da concretização da expropriação, os Recorrentes demonstraram conhecer a finalidade e contornos do plano urbanístico denominado por Célula B, tendo acordado pôr fim ao litígio que opunha os agora Recorrentes e Recorrido com a aceitação do montante indemnizatório, o município tinha a legítima expectativa de que, não tendo sido alterados os pressupostos da dita negociação, os Recorrentes não viriam exigir a prossecução de um direito de reversão com base em factos de que desde sempre foram sabedores, sendo por isso, o exercício de tal direito ilegítimo.
19. A situação a dirimir nos presentes autos não se enquadra na alínea a) do art. 5°; ou seja, não estamos perante um caso de inércia da entidade beneficiária da expropriação, mas sim perante factos constitutivos da reversão (se assim for determinado por este tribunal, apesar de discordarmos veementemente com tal asserção, como expusemos supra) por alteração/desvio do fim da expropriação.
20. Com efeito, pelo menos desde 1989, que a CMB levou a cabo, e utilizando as próprias palavras dos Recorrentes, “a primeira construção que tudo indica ser uma das chamadas Habitações Colectivas - cfr art.º 52°da contestação.
21. Desde pelo menos essa data, os Recorrentes tinham conhecimento, (quer pelo teor dos anúncios em jornais da região, que publicitavam a venda dos lotes em hasta pública, e dos quais não constava a alienação de lotes para construção de habitações sociais, quer pela outorga das escrituras, a que, por serem públicas, os recorrentes tinham acesso, designadamente, e na íntegra, ao seu clausulado, quer pela própria construção dos edifícios, que permitiam vislumbrar, logo de início, a existência de lojas no r/c,) do alegado desvio do fim expropriativo.
22. Ora, neste caso, o prazo de dois para exercer o direito de reversão, previsto no n.º 6 do art. 5° do CE de 91, não se conta a partir de 07.02.94, uma vez que, não se tem de dar dois anos à Administração para sair da inércia e aplicar o bem ao fim determinado na DUP, (a Administração já actuou), mas a partir de 07.02.92, data em que nasce o direito de reversão na esfera dos particulares, quando a entidade expropriante é de direito público.
23. Neste conspecto, quando os ora Recorrentes apresentaram o requerimento solicitando a reversão parcial da parcela 14, em 14-02-94, já tinha decorrido o prazo de dois anos previsto no n.º 6 do art. 5° do CE, contado a partir de 07.02.92, data em que nasceu na sua esfera jurídica, no que concerne unicamente à causa de reversão prevista na al. b) do 5° do CE de 91, o direito de reversão.
24. Pelo que já tinha caducado o seu direito de reversão.
A Ilustre Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso por entender que, por um lado, o direito invocado não havia caducado, por outro, tinha havido desvio do fim público que determinara a expropriação relativamente a parte da parcela expropriada e, finalmente, porque os Recorrentes não litigavam com abuso de direito.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO.
1. Por despacho do Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas, de 18/03/1980, publicado no DR, II série, de 14/5/80, foi declarada de utilidade pública e atribuído carácter de urgência à expropriação dos terrenos destinados à implementação da Célula B, situada na zona envolvente do Mosteiro da Batalha, e a respectiva Câmara autorizada a tomar posse administrativa dos mesmos. – fls. 30 e ponto II, n.º 6, da exposição elaborada pela DGAL, a fls. 47 dos autos, que se dão por reproduzidas.
2. Entre esses terrenos figurava um imóvel que, tendo sido propriedade de B…, pertence aos ora Recorrentes.
3. Este prédio identificado na planta anexa à declaração de utilidade pública sob o n.º 14 foi adjudicado à entidade expropriante, a Câmara Municipal da Batalha, pelo preço de 8.463.750$00, acordado em transacção que teve lugar em 14/3/87 no processo de expropriação litigiosa, que correu termos no tribunal da comarca de Porto de Mós.
4. Da mencionada parcela n.º 14 resultaram parte dos lotes 6 e 8 e o lote 7 do sector B; parte dos lotes 4, 5 e 13 do sector C; espaços públicos com passeios, arruamentos, estacionamentos e zona verde.
5. Os lotes 6, 7, e 8 do Sector B foram vendidos em 5/4/90 e destinaram-se a comércio e habitação. – ponto II, n.º 18, da exposição elaborada pela DGAL, a fls. 48 dos autos, que se dá por reproduzida.
6. Os lotes 4 e 5 do Sector C foram vendidos em hasta pública 21.8.92 e 19.2.92, respectivamente, também para habitação e comércio. – fls. 41 e pontos 19 e 20 da exposição a fls. 48 que se dão por reproduzidas.
7. Os Recorrentes requereram em 14.2.94 - data da entrada do documento respectivo - ao Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, a reversão daquele imóvel vendido por, no seu entender, lhe haver sido dado destino diferente ao que presidiu à expropriação. – fls. 51 e 52 que se dão por integradas.
8. Pelo ofício 135 – proc. 14.29, de 25/2/94 - foi todo o expediente remetido ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território, dando entrada no gabinete em 28.2.94, que, por sua vez, o enviou por ofício 00275, de 1.3.94, para o Gabinete da entidade recorrida, onde chegou em 2.3.94.
9. Só em 22.10.95 é que se veio a pronunciar sobre o assunto, mediante um "Arquive-se" aposto sobre um parecer da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território.
10. Tal despacho foi, porém, anulado por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo a qual foi confirmada pelo douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 22/3/00 – vd. fls. 55/62, que se dão por reproduzidas.
11. O que provocou a prolação do despacho de indeferimento ora recorrido, o qual foi publicado no DR, II Série, de 19/5/03. – fls. 28 que se dá por reproduzida.
12. Dá-se por reproduzida a informação de fls. 43 a 50, a qual serviu de fundamento do despacho recorrido.
II. O DIREITO.
Os Recorrentes requereram, em 28/2/94, que lhes fosse reconhecido o direito de reversão sobre a parte do prédio que tendo sido expropriado para ser integrado num plano urbanístico levado a efeito pela Câmara Municipal da Batalha não foi afectada a tal finalidade. O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território mandou arquivar o processo onde aquele pedido foi formulado por entender que “o caso se mostrava resolvido por indeferimento tácito não impugnado contenciosamente em devido tempo, nos termos do art.º 28.º, n.º 1, al. d), da LPTA”.
Os Recorrentes impugnaram judicialmente esse despacho, com sucesso, já que o mesmo foi anulado por decisão do Tribunal Central Administrativo - confirmada por este Supremo - o que deu origem à prolação do despacho de indeferimento ora recorrido.
Inconformados com este acto os Recorrentes pediram a sua anulação alegando que a referida expropriação foi justificada pela necessidade do prédio expropriado ser aplicado na implantação equipamentos públicos e que tal não veio a acontecer inteiramente, uma que uma parte do mesmo foi loteado e vendido em hasta pública para construção de prédios de habitação e comércio.
É a legalidade deste indeferimento que ora está em causa.
Vejamos, pois.
1. O Município da Batalha sustenta que o deferimento da pretensão dos Recorrentes seria ilegal não só porque esta foi formulada para além do prazo em que o direito reclamado podia ser exercido, mas também porque, ao contrário do alegado, o prédio expropriado foi aplicado na finalidade que justificou a sua expropriação.
E, porque assim, são duas as questões que importa resolver: (1) a de saber se ocorre a caducidade do direito de reversão, cujo conhecimento é prioritário visto que, a verificar-se essa excepção, o recurso improcederia ficando prejudicado o conhecimento das demais questões (2) e, não ocorrendo essa excepção, a de saber se o bem expropriado foi aplicado em finalidade diversa da que motivou a expropriação.
2. A primeira das identificadas foi já tratada por este Supremo Tribunal tendo-se formado jurisprudência pacífica no sentido de que o direito de reversão é regulado pela lei vigente ao tempo em que o respectivo pedido é formulado - o que significa que o Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 9/11, se aplica a todos pedidos de reversão apresentados após a sua entrada em vigor ainda que respeitem a expropriações anteriores - que prazo em que ele pode ser exercido é de dois anos (no n.º 1 do seu art. 5.º) e tem de decorrer por inteiro no domínio desse Código ( Neste sentido, cfr. os Acórdãos Pleno de 19/1/00, (rec. n.º 37.652), de 21/3/00 (rec. n.º 42.031), de 6/6/00 (rec. 45.074), de 19/2/03 (rec. 40.230), de 20/5/03 (rec. 45.388) e de 2/6/04 (rec. 30.256) e da Secção de 19/1/95, rec. n.º 31 995 (BMJ, n.º 443, pág. 130; e Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, Novembro/Dezembro de 1996, pág. 49, com anotação concordante de F. Alves Correia) de 23/4/96 (rec. n.º 35 534), de 29/10/96 (rec.s n.ºs 36.198 e 38.648), de 28/1/97, (rec. n.º 35.337), de 18/2/97 (rec. n.º 37.658), de 25/2/97 (rec.s n.ºs 37.647 e 37.650), de 15/4/97 (rec. n.º 37 652), de 6/11/97 (rec. n.º 32.713), de 25/11/97 (rec. n.º 35.272), de 29/1/98 (rec. n.º 40.933), de 19/3/98 (rec. n.º 37.657), de 30/6/98 (rec. n.º 39.204), de 1/7/98 (rec. n.º 39.505), de 17/7/98 (rec. 39.505), de 23/11/99 (rec. 37.869), de 14/12/00 (rec. n.º 46.223), de 3/4/01 (rec. 43.635), de 12/12/01 (rec. 39.505), de 24/1/02 (rec. 37.649), de 5/3/02 (rec. 35.532), de 2/5/02 (rec. 45.996), de 1/4/04 (rec. 32.713) e de 9/02/2005 (rec. n.º 30256).).
Justificando este entendimento escreveu-se no Acórdão do Pleno de 19/1/00 (rec. 37.652) ( Que em boa parte acompanha o que já havia sido dito no Acórdão de 19/1/95, rec. n.º 37.652, publicado no BMJ, n.º 443, pg. 130.) :
“Assente a aplicabilidade do regime do CE/91 ao direito de reversão exercitado no domínio da sua vigência, embora respeitante a prédio expropriado no domínio da vigência dos diplomas anteriores, que não reconheciam, no caso, aquele direito, cumpre seguidamente apurar as regras de contagem dos prazos de 2 anos previstos nos n.ºs 1 e 6 do art.º 5.º do Código actual para, respectivamente, os bens expropriados serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e o interessado requerer a reversão.
Quanto ao primeiro prazo, tem este STA uniformemente entendido que o prazo de dois anos, decorrido o qual, sem aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação, nasce o direito de reversão, tem de consumar-se, por inteiro, no domínio da vigência do novo Código.
Trata-se de um pressuposto de um direito novo que é constituído por um facto permanente durante certo período de tempo – a não aplicação durante dois anos do bem expropriado ao fim determinante da expropriação – que, portanto, só se consuma no fim desse prazo, em consequência do que, tratando-se de um facto novo e actual, tem de ocorrer, pela sua consumação, no domínio da vigência da lei nova por aplicação directa do artigo 12.º, n.º 1, do CC, sendo irrelevante o tempo anteriormente decorrido pela sua então ineficácia legal para a produção de tal efeito.
Encarando a questão sob outro aspecto e pressupondo a relevância desse tempo, não pode deixar de concluir-se que, não prevendo a lei antiga, em matéria de direito de reversão, qualquer prazo de inércia do expropriante na aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação, aquele podia prevalecer-se sempre, obstando à reversão, de acto praticado em qualquer altura com aquele fim.
Ora, a lei nova veio restringir a dois anos aquele não limitado prazo de inércia, assim se configurando uma situação que cairia na previsão do n.º 1 do artigo 297.º do Código Civil, segundo o qual «a lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar».
Deste modo, forçoso é concluir que, em caso de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio da lei anterior e nesta não previsto, como é o dos recorrentes, o prazo de dois anos de inércia do expropriante quanto à aplicação do bem ao fim determinante da expropriação, fixado no artigo 5.º do Código das Expropriações de 1991, tem de se contar a partir da entrada em vigor deste diploma, a menos que, como é evidente e por então não ter decorrido qualquer período de tempo relevante, a adjudicação do bem expropriado se tenha já verificado na vigência desse preceito.”
E mais à frente acrescentou "alcançada a solução segundo a qual, tratando-se de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio do Código anterior, e neste não previsto, o prazo, de dois anos de inércia da entidade expropriante, quanto à aplicação do bem ao fim que justificou a expropriação, se conta a partir da data da entrada em vigor do CE/91, se a adjudicação da propriedade tiver ocorrido no período de vigência do Código de 1976, ou a partir da data da adjudicação, se esta se tiver verificado já na vigência do novo Código, tem inexoravelmente de concluir-se que só depois de decorridos esses dois anos de inércia é que começa a decorrer o prazo de dois anos fixado no n.º 6 do artigo 5.º do Código de 1991 para o expropriado requerer, sob pena de caducidade, a reversão dos bens objecto de expropriação. Noutros termos, o prazo de caducidade de dois anos, estabelecido no n. º 6 do artigo 5. º do actual CE, deve contar-se, nas situações referidas anteriormente, a partir do termo ad quem do prazo determinado pelo n.º 1 do art. 5. º do mesmo Código” (Fernando Alves Correia, anotação citada e As Grandes Linhas, citado, pág. 73 (nota 52).”
(sublinhados nossos)
2. 1. Deste modo, e não só porque se trata de jurisprudência uniforme deste Supremo mas também por que nos parece a melhor, limitar-nos-emos a acompanhá-la fazendo nossa a fundamentação em que assenta.
Está, assim, encontrada a solução para a 1.ª das identificadas questões a qual se pode sumariar do seguinte modo:
- O CE/91 aplica-se a todos pedidos de reversão feitos após o início da sua entrada em vigor, mesmo que respeitantes a expropriações anteriores feitas ao abrigo de legislação que a não previa, o que quer dizer que o mesmo se aplica ao caso sub judicio.
- O prazo de dois anos estabelecido no seu art.º 5.º/1 para as expropriantes afectarem os bens expropriados ao fim da expropriação tem de decorrer no domínio desse Código, ainda que essa expropriação tenha ocorrido antes da sua entrada em vigor.
- O que quer dizer que, tendo que esse diploma entrado em vigor em 7/2/92 só em 7/2/94 se inicia o prazo para o exercício do direito de reversão para as expropriações efectuadas anteriormente e, portanto, só a partir desta última data se conta o prazo de caducidade estabelecido no n.º 6 do mesmo preceito.
Posto isto, resta aplicar esta doutrina ao caso dos autos.
3. A expropriação do prédio ora em causa ocorreu em 14/5/80 – isto é, em data anterior à entrada em vigor do CE/91 - o que significa que o prazo de caducidade do direito de reversão dos Recorrentes se iniciou em 7/2/94 e expirava em 7/2/96.
Sendo assim, e sendo que os Recorrentes formularam o pedido de reversão em 14/2/94 – vd. ponto 7 do probatório – isto é, muito antes de expirar o referido prazo é forçoso concluir que o Município da Batalha não tem razão quando sustenta que o direito que os Recorrentes invocam tinha caducado quando se apresentaram a exercê-lo. De resto, e pelas razões acabadas de expor, é irrelevante o apelo feito por aquele Município à data em que os Recorrentes tiveram conhecimento da alteração do destino dado ao prédio expropriado visto que a caducidade do direito ora em causa será sempre aferida em função dos mencionados parâmetros e deles resulta que a alegada caducidade não se verifica.
Improcede, assim, a pretensão do Município da Batalha.
4. O Município da Batalha sustenta, ainda, que o recurso improcede uma vez que a respectiva Câmara aplicou o prédio expropriado ao fim que justificou a expropriação e que, por ser assim, não se verifica o requisito que fundamenta o exercício do peticionado direito.
Vejamos se assim é.
Está assente que os lotes 6, 7 e 8 do Sector B e 4 e 5 do Sector C foram vendidos em hasta pública para serem integrados no comércio privado de construção e, por isso, a questão que se nos coloca é a de saber se essa utilização é compatível com a finalidade que presidiu à expropriação.
Na DUP que determinou a expropriação do prédio em causa refere-se que, por despacho ministerial de 18/03/80, “foi aprovado o esquema preliminar dos trabalhos de expropriação de terrenos para implantação da célula B da planta anexa pelo que, nos termos do art.º 10.º, n.º 1, e art.º 14.º do DL 845/76, de 14/12, fica declarada a utilidade pública e é atribuído o carácter de urgência à expropriação dos terrenos em causa.”
O Município da Batalha sustenta que a venda e a utilização privada dos lotes expropriados ao abrigo daquele despacho não significa, por si só, desvio à finalidade que justificou a expropriação uma vez que, por um lado, o prédio expropriado destinava-se à implantação da célula B e esta foi efectivamente implantada e, por outro, a referida expropriação teve em vista a implementação do plano urbanístico de requalificação ou recuperação da zona envolvente ao Mosteiro da Batalha o qual compreendia a construção de habitação.
Acrescia que o DL 794/96, de 5/11, Lei dos Solos, previa a possibilidade de expropriação destinada à criação de aglomerados urbanos a qual compreendia, necessariamente, a construção de habitação e, também por isso, não se podia considerar que o destino dado aos lotes ora em causa fosse alheio à finalidade que determinou a sua expropriação.
Daí que o despacho recorrido não merecesse a censura que os Recorrentes lhe dirigiam.
Todavia, não nos parece que litigue com razão.
Com efeito, e ainda que não se questione que a expropriação ora em causa teve em vista a integração dos lotes expropriados na célula B do Plano Urbanístico da zona envolvente do Mosteiro da Batalha e de nela se prever, “de forma acessória”, a construção de habitação e comércio não autorizava, por si só, que, consumada a expropriação, e não tendo eles sido aplicados nos equipamentos públicos ou nas infra estruturas previstas pudessem ser vendidos em hasta pública para serem integrados no comércio privado. E isto não só porque - por força do que se prescreve no art.º 1.º do citado Código das Expropriações - a expropriação só pode ser feita com fundamento na utilidade pública e quando a finalidade que lhe subjaz esteja compreendida nas atribuições da entidade expropriante e está por demonstrar a utilidade pública de construção nos referidos lotes nos moldes em que ela foi feita, mas também porque está por provar que a aplicação daqueles lotes na construção de habitação e comércio através da sua venda em hasta pública fosse de acordo com o estabelecido naquele Plano. Ademais o Município da Batalha foi incapaz de demonstrar que subjacente à DUP daqueles terrenos e à sua consequente expropriação estivesse o propósito da sua posterior venda a particulares para que estes neles construíssem habitação e comércio.
Por outro lado, e muito embora, de harmonia com o que se estabelece no art.º 24.º da Lei 159/99, de 14/9, seja da competência dos órgãos municipais:
“a) Disponibilizar terrenos para construção de habitação social
b) Promover programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana
c) Garantir a conservação e manutenção do parque habitacional privado e cooperativo, designadamente através da concessão de incentivos e da realização de obras coercivas de recuperação de edifícios.
d) Fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social.
e) Propor a participar na viabilização de programas de recuperação ou substituição de habitações degradas, habitadas pelos proprietários ou por arrendatários”
e a Lei dos Solos (DL 794/96, de 5/11) prever a possibilidade da Administração, em determinadas circunstâncias e perante certos pressupostos, criar aglomerados urbanos (art.ºs 2.º/1/a) e 6.º) certo é que não está legalmente previsto que aquela possa expropriar prédios para os lotear e vender para o mercado privado de habitação e que, com desrespeito das circunstâncias e pressupostos legalmente assinalados, se proceda à expropriação de prédios para a criação de aglomerados urbanos. O que, de resto, se compreende visto que, por um lado, a intervenção da Administração no mercado da habitação tem carácter eminentemente social e, portanto, só se justificar quando se destine a suprir as carências dos mais necessitados e, por outro, se entende que certos terrenos devem destinar-se à construção de habitação cumpre-lhe integrá-los no PDM em zona de construção e deixar aos seus proprietários a prevista construção.
Ora, in casu, a expropriação do prédio em causa não foi justificada com a criação de um aglomerado urbano nem pela necessidade da construção de habitação social e, muito menos, como agora se invoca, “para colmatar as enormes carências da vila da Batalha no que concerne a terrenos destinados a construção, infra-estruturas e equipamentos públicos, comerciais e de serviços e para prosseguir uma requalificação digna e com qualidade na zona envolvente ao Mosteiro de Santa Maria da Vitória, entretanto declarado pela UNESCO Património da Humanidade.”
5. Finalmente o Município da Batalha alega que os Recorrentes sabiam que os lotes “que excedessem o Centro Cívico se destinavam à venda, sabendo outrossim conforme supra exposto que havia entre esses lotes, alguns destinados a habitação colectiva com inclusão de comércio e serviços” e que aceitaram essa situação sem protesto e que, por isso, a exigência da reversão dos seus prédios configura um abuso de direito.
Mas não tem razão.
Com efeito, de acordo com o disposto no art.º 334.º do Código Civil, só é “ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”, o que quer dizer que a figura do abuso do direito se destina a ultrapassar situações de chocante e reprovável injustiça decorrentes do exercício de um direito conferido por lei, as quais a não serem removidas da ordem jurídica iriam ferir o sentimento de justiça prevalente na comunidade social. E, por isso, vem sendo entendido que a figura do abuso de direito se destina a impedir que uma pessoa, no exercício de um poder formal atribuído por lei, possa - em contradição com os fins (económicos ou sociais) ou com o condicionalismo ético-jurídico (boa fé e bons costumes) a que o mesmo visa implementar - alcançar benefícios para cuja obtenção o mesmo não foi concebido de sorte a ferir-se o sentimento de justiça dominante. Ou seja, destina-se a impedir que o uso indevido do direito possa ser virtuoso ou compensador para o abusador ( Vd. a este propósito Manuel Andrade, Teoria Geral das Obrigações, 1958, pg. 63 e seguintes; Almeida Costa, Direitos das Obrigações, 5 edição, pg. 60 e seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 4 edição, notas ao artigo 334.º.).
Ora, a situação dos autos não pode ser enquadrada no abuso de direito uma vez que está por provar que os Recorrentes tivessem o comportamento que aqui lhes é atribuído nem que tivessem criado na Câmara Municipal da Batalha as expectativas que esta invoca.
Em suma e como conclusão: a expropriação dos lotes ora em causa consubstancia um efectivo desvio do fim público que presidiu à expropriação e, por outro lado, não se verifica o alegado abuso de direito, o que determina a anulação do acto impugnado por o mesmo estar ferido de vício de violação de lei.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em anular o despacho recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Setembro de 2009. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José António de Freitas Carvalho.
