0377/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art.º 51, n.º 1, do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a lei o disser expressamente, como também em todos aqueles casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias.

II- A reclamação contemplada no art.º 29, n.º 5, do EMP é, só por isso, uma reclamação necessária.

III- A menção feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificação, corresponde ao seu Plenário já que o funcionamento em secções, para além de ser excepcional e só estar especialmente previsto para a Secção disciplinar (art.º 29) corresponde a uma faculdade que o plenário utilizará ou não (nos termos do n.º 1 o Conselho "pode funcionar em secções"). IV - Em consequência, quando o art.º 33 do Estatuto assinala que das deliberações do CSMP (plenário) cabe recurso contencioso está a dizer que só delas cabe recurso, assim saindo claramente qualificada como necessária a reclamação contemplada no citado n.º 5 do art.º 29.

V- A impugnação administrativa contida nesse preceito do EMP, segundo o qual "Das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho" é uma verdadeira e própria reclamação prevista no art.º 158, n.º 2, a) do CPA, a deduzir no prazo de 15 dias nos termos do art.º 162 do Código.

VI- No âmbito do exercício de poderes vinculados o princípio da legalidade consome a generalidade dos restantes princípios administrativos.

VII- Não podendo excluir-se situações excepcionalíssimas resultantes do caso concreto e das suas particularidades, a violação desses princípios é, normalmente, própria do exercício de poderes discricionários.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, Magistrado do Ministério Público, com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão da Secção, de 4.12.08, que considerou totalmente improcedente a acção administrativa especial em que pedia a anulação do acórdão do Plenário do CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, de 21.1.08, que deliberara não tomar conhecimento, por extemporaneidade, da reclamação por si deduzida de um acto que o punira disciplinarmente.

Para tanto alegou, concluindo:

1. A norma do n.° 5 do artigo 29 do EMP prevê que das deliberações da Secção Disciplinar cabe reclamação para o Plenário do CSMP, de que a aquela secção faz parte;

2. Por sua vez a norma do artigo 33° do EMP apenas permite o recurso contencioso das deliberações do CSMP;

3. A jurisprudência do STA tem entendido que, do relacionamento das duas normas, se retira a conclusão de que a impugnação prevista no n.° 5 do artigo 29 reveste a natureza de impugnação necessária;

4. O CPA veio disciplinar, de forma completa e cabal, todas as formas administrativas de impugnação, prevendo no artigo 158° a reclamação e o recurso;

5. A reclamação ficou limitada à impugnação que seja dirigida ao “autor” do acto;

6. O recurso abrange as situações em que a impugnação é dirigida a entidade com poder de hierarquia ou superintendência sobre o “autor” do acto;

7. E abrange, também, nesta parte inovadoramente, as impugnações dirigidas para entidade que: apenas tenha poder de supervisão, mas não poder de hierarquia, sobre o autor do acto; ou dirigidas ao órgão de que o “autor” do acto faça parte - ver artigos 158º, nº 2 al. b) e 176°, n° 2, ambos do CPA;

8. Assim, não parece que deva ser a terminologia utilizada, sobretudo quando as normas em causa sejam de redacção anterior, a determinar que a impugnação, face ao CPA, é reclamação ou recurso, mas antes a diferenciação entre o autor e entidade a quem é dirigida;

9. O termo “impróprio” utilizado para definir o recurso salvaguarda também, a falta de rigor na terminologia porventura empregue na legislação que prevê estas impugnações;

10. Assim como não é possível, hoje, estabelecer a distinção entre reclamação e recurso pela relação de hierarquia que exista ou não entre o autor do acto e a entidade a quem é dirigida a impugnação;

11. Na verdade, nem na relação de supervisão, nem na relação de membro/órgão que os artigos 158º, n.° 2 al. b) e 176°, n.° 2 prevêem como recurso, existe essa relação de hierarquia ou superintendência;

12. O autor da decisão disciplinar é a Secção Disciplinar;

13. e não o CSMP;

14. Porque a Secção Disciplinar, entendida no seu conjunto, é uma secção, um membro, uma formação do CSMP;

15. Vista pelo lado das pessoas que a compõem, os membros da Secção Disciplinar são também membros do CSMP;

16. Com autonomia de apreciação e decisão em matéria disciplinar, quer relativamente ao colégio do CSMP, quer relativamente aos demais membros e à secção de apreciação do mérito dos magistrados;

17. “Autor” e “órgão” não são termos sinónimos;

18. O “órgão” é o CSMP, mas o “autor” é a Secção Disciplinar;

19. Daí que a jurisprudência do STA tenha entendido, como entendeu no processo em que o autor pediu a suspensão da execução da deliberação disciplinara e que, por esse motivo, lhe não foi concedida, que a decisão definitiva e recorrível é a do CSMP e não a da Secção Disciplinar;

20. Como impugnação do autor do acto para o órgão de que o autor do acto faz parte a reclamação prevista no n.° 5 do artigo 29 do EMP não pode ser enquadrada na previsão da alínea a) do n.° 2 do artigo 158, mas sim na previsão da alínea b) n.° 2 do mesmo artigo;

21. O recurso hierárquico impróprio está sujeito às normas do recurso hierárquico e, quando necessário, ao prazo de trinta dias para ser formulado - ver artigo 176°, n.° 3 e 168°, n.° 1, ambos do CPA;

22. Sendo de trinta dias o prazo para formular esta impugnação, em 28/6/2007, quando foi remetida pelo correio, registada e com aviso de recepção, estava em tempo reclamação apresentada pelo Autor, ao abrigo do n° 5 do artigo 29, do EMP;

23. E estaria ainda em tempo, mesmo que se considerasse o prazo de quinze dias;

24. Uma vez que se aplica subsidiariamente o artigo 113° nº 2 do Código de Processo Penal, por remissão expressa do artigo 216° do EMP, às notificações efectuadas com carta registada

25. Ou, por outro lado ainda, o CPA ao prever no artigo 72° que ao referir na al. a) do n° 1 que na contagem do prazo se inclui o dia em que “ocorrer o evento” não diz quando “ocorre o evento”;

26. Concretamente não define quando deve considerar-se perfeita a notificação feita por carta registada com aviso de recepção;

27. Esta definição, como a fixação dos procedimentos a ter na notificação por carta registada, os vários incidentes e seus efeitos, só o Código de Processo Civil estabelece e nenhum outro diploma o faz;

28. Pelo que só o recurso subsidiário do Código de Processo Civil, permite resolver e colmatar a falha que nesta matéria existe no CPA;

29. As normas que no Código de Processo Civil regulam os procedimentos a seguir no cumprimento da carta registada com aviso de recepção são os artigos 236°, 238° e 252°-A;

30. O artigo 252°-A, que completa o regime legal desta notificação, estabelece, como efeito da possibilidade de entrega da citação a terceira pessoa prevista no n° 2 do artigo 236°, que a entrega da contestação possa ocorrer com o benefício da dilação de cinco dias;

31. O entendimento de que tal reclamação é necessária, mas se enquadra, apesar da terminologia, na norma do artigo 176° do CPA, assente na autonomia da Secção Disciplinar relativamente ao CSMP como órgão, apresenta-se com grande força lógica e rigor de tratamento jurídico;

32. O acórdão recorrido, ao proferir uma decisão sustentada numa interpretação que, ainda que fosse possível, não é, de forma alguma, a única possível, privilegiou a interpretação que conduz à recusa da apreciação da questão de mérito;

33. O acórdão recorrido privilegiou a interpretação, de entre as interpretações possíveis, que impede a apreciação das questões de mérito relativamente às questões suscitadas na reclamação rejeitada e, dessa forma, desrespeitou o princípio da promoção à justiça que o artigo 7° do CPTA prevê;

34. Violou ainda; entre outros, os princípios da legalidade, da boa fé, da imparcialidade, da transparência da administração, da discricionariedade, da justiça e da igualdade, isto é, ao artigos 3°, 6° A, 6°, 5° do Código do Procedimento Administrativo.

35. violou ainda as seguintes normas:

as normas dos artigos 158°, nº 2, al. b), 176°, nºs 1 e 3 e 168°, n.º 1 todos do CPA;

a norma do artigo 203º, 198° do EMP e 113 do Código de Processo Penal

as normas dos artigos 236, n.° 2, 238°, 252°-A e 668° n.° 1 al. d) do Código de Processo Civil;

a norma do artigo 9° e 10°, n°s 1 a 3 do Código Civil e

a norma do artigo 7° do CPTA

Pelo que deve ser considerada a reclamação em tempo, por tudo quanto anteriormente se deixou alegado e pelas que doutamente são emitidas pelo Parecer dado pelo Professor Doutor Vieira Andrade, que se junta e se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

Termos em que, com base nas razões atrás expostas e nas que o Douto entendimento de Vossas Excelências suprirá,

Deve este Douto Tribunal conhecer do presente recurso, para lhe dar provimento e revogar o douto acórdão recorrido.

O Conselho Superior do Ministério Público contra-alegou, concluindo como segue:

1ª A impugnação administrativa das deliberações da Secção Disciplinar do CSMP para o respectivo Plenário É UMA RECLAMAÇÃO, prevista expressamente como tal no artigo 29° n° 5 do EMP, que não é confundível com os recursos para órgãos colegiais, dos actos dos respectivos membros, não só porque a Secção Disciplinar não é um membro do Plenário do CSMP, mas também porque o preceito em causa qualifica imperativamente o meio como “reclamação” - sic. Acórdão recorrido.

2ª Como meio de impugnação administrativa, o prazo para a sua interposição é o fixado no artigo 162° alínea b) do CPA.

3ª Por que se não verifica, “in casu”, qualquer das hipóteses do artigo 73° do CPA, ao prazo de 15 dias fixado naquele artigo 162° alínea b) do CPA não acresce qualquer dilação. Assim,

4ª Bem decidiu o Acórdão recorrido ao julgar improcedente a Acção que tomou por objecto a deliberação do Plenário do CSMP que rejeitou, por extemporaneidade, a Reclamação interposta pelo Senhor Magistrado Autor da decisão punitiva da Secção Disciplinar do mesmo CSMP.

Pelas razões que acabámos de expor entendemos que O ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO ENFERMA DE QUALQUER DOS VÍCIOS QUE LHE VÊM APONTADOS, DEVENDO SER MANTIDO.”

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir

II Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

1- O autor é Procurador-Geral Adjunto.

2- O autor foi alvo de um processo disciplinar que, por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de 23/5/2007, culminou pela aplicação de uma pena de suspensão de exercício por trinta dias.

3- O autor foi notificado desse acórdão por carta registada com aviso de recepção, assinado em 5/6/2007 por uma funcionária dos serviços administrativos da Procuradoria Distrital onde ele exerce funções.

4- O autor reclamou do mesmo acórdão para o Plenário do CSMP, tendo remetido essa reclamação numa carta registada com aviso de recepção que enviou em 28/6/2007 e que foi recebida nos serviços da PGR em 29/6/2007.

5- Em 21/1/2008, o Plenário do CSMP emitiu o seguinte acórdão:

“A fls. 1141 veio o Lic. A… apresentar reclamação da deliberação da Secção Disciplinar deste CSMP de 23 de Maio de 2007 que lhe aplicou pena disciplinar de 30 (trinta) dias de suspensão de exercício.

O magistrado foi notificado daquela deliberação em 5 de Junho de 2007 (fls. 1138) e o prazo de que dispunha para recorrer da mesma era de 15 dias, nos termos do art. 162°, al. b), do Código de Procedimento Administrativo. Tal prazo terminou em 27 de Junho de 2007.

A reclamação deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 29 de Junho de 2007 (fls. 1141) pelo que é extemporânea.

Nestes termos, acordam no Plenário do Conselho Superior do Ministério Público em não tomar conhecimento da reclamação apresentada, por ser extemporânea.”

III Direito

1. As alegações deduzidas no presente recurso imputam ao acórdão recorrido a generalidade das ilegalidades que já apontaram ao acto administrativo impugnado, excluindo o vício de forma por falta de fundamentação. Como primeira abordagem à questão que nos irá ocupar - qualificação e natureza de uma impugnação administrativa, prazo para a deduzir e violação de princípios jurídicos - importa apurar da natureza, necessária ou facultativa, da reclamação prevista no n.º 5 do art.º 29 do Estatuto do Ministério Público (aprovado pela Lei n° 47/86, de 15 de Outubro, com as alterações introduzidas pelas Leis n.ºs 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio e 60/98, de 27 de Agosto) e em determinar o reflexo do regime jurídico introduzido pelo CPTA nas reclamações e na generalidade das impugnações administrativas.

Vejamos o quadro jurídico aplicável. Por um lado, temos o EMP Relevam, igualmente, o art.º 26 e o n.º 2 do art.º 29., designadamente os seus art.ºs 29, n.º 5 ("Das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho") e 33 ("Das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo"), por outro, o CPTA, nomeadamente o art.º 51, n.º 1 ("Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos") e o art.º 59 n.ºs 4 ("A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal") e 5 ("A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares") e, finalmente, por um outro, o art.º 163, n.º 1, do CPA ("A reclamação de acto de que não caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, salvo nos casos em que a lei disponha em sentido contrário ou quando o autor do acto considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público").

Importa fazer já uma advertência. O disposto nos citados n.ºs 4 e 5 do art.º 59, epigrafado de "Início dos prazos de impugnação" (contenciosa), reporta-se, apenas, à utilização de meios de impugnação administrativa facultativos (recursos e reclamações não necessários), porquanto, tratando-se de impugnações necessárias, como é patente, o acto não é ainda passível de impugnação contenciosa não estando nenhum prazo a correr para esse efeito (veja-se o "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", I, de Mário Esteves de Oliveira e outro, 391 e o acórdão STA de 22.3.07 no recurso 848/06). Donde resulta que o conteúdo desses preceitos não é relevante para a decisão da questão que nos ocupa, determinar um critério para aferir da natureza - necessária ou facultativa - não só da reclamação em causa nos presentes autos, mas a de qualquer outra. Do mesmo modo, a norma referida do CPA, o art.º 163, n.º 1, que tem como epígrafe "Efeitos da reclamação". Ambas se encontram já a jusante dela. E uma segunda advertência. Já se disse que só com o CPTA a regra da recorribilidade contenciosa deixou de ser a definitividade do acto que vinha do art.º 25 da LPTA. Não, essa regra foi posta em causa com a revisão constitucional de 1989, que veio definir como condição de recorribilidade a lesividade do acto (veja-se, a propósito, o acórdão deste STA de 17.11.04, proferido no recurso 34709). Por isso, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Anotada", 3.ª edição, 939, procurando traduzir uma posição que se não consolidou, a partir daí, "a nova redacção do preceito tem consequências várias juridicamente relevantes visto que a definitividade (ou definitividades - verticais e horizontais) do acto já não constitui um pressuposto processual para a proposição do recurso jurisdicional". Todavia, essa redacção, e as que lhe sucederam com o objectivo de melhor precisarem o direito de acção dos cidadãos, sempre conviveram com a possibilidade de existência de impugnações administrativas necessárias (portanto, no sentido de assegurarem a definitividade), que até estão previstas expressamente na lei geral, nos art.ºs 163, n.º 1 e 167 do CPA. A alteração constitucional não produziu efeitos radicais no status quo então vigente (o do art.º 25 da LPTA), mas alguns efeitos teve, introduzindo um padrão novo, o da lesividade, saindo do quadro restritivo anterior para as circunstâncias concretas do caso concreto e a sua intervenção na esfera jurídica do interessado (a partir daí deixou de fazer sentido invocar o art.º 25, n.º 1, da LPTA, como único critério de recorribilidade contenciosa). De qualquer modo, sempre e só, quando a impugnação administrativa não fosse considerada necessária, pela lei ou pela jurisprudência (nesses casos, a lesividade passava do acto primário para o acto secundário, desde logo porque a sua dedução tinha efeitos suspensivos, art.ºs 163 e 170 do CPA). O que agora (no regime do CPTA) temos, de especialmente novo, é um padrão mais apertado no sentido em que a definitividade deixou de ser regra (com excepções), passando a ser excepção (com, pelo menos, uma regra: a impugnação administrativa será necessária sempre que estiver explicitamente prevista na lei).

Vejamos então. Tanto Aroso de Almeida, "Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2.ª edição, 139 e ss como Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", 5.ª edição, 279, continuam, no regime do CPTA (art.º 151, n.º 1), a sustentar a existência de impugnações administrativas necessárias, referindo o primeiro que "O CPTA não tem o alcance de revogar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias, disposições que só poderiam desaparecer mediante disposição expressa que determinasse que todas elas se consideram extintas" e o segundo "que a exigência legal deste pressuposto em casos determinados não contraria o n.º 4 do art.º 268 da Constituição, tratando-se ... de um condicionamento legítimo do direito de acção contra actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos" sublinhando, logo a seguir, não se estar sequer, "em rigor perante uma verdadeira restrição, dado que o direito de acção é exercido posteriormente contra aquele mesmo acto, caso não haja pronúncia autónoma do órgão recorrido, ou mediatamente, incorporado no acto expresso que decida o recurso" Esta posição tem vindo, repetidamente, a ser contrariada por Vasco Pereira da Silva "Em Busca do Acto Administrativo Perdido" e "Ventos de Mudança no Contencioso Administrativo". Todavia, qualquer deles contempla a possibilidade de impugnação imediata, ultrapassando a impugnação administrativa necessária, verificados determinados pressupostos, no seguimento, aliás, da jurisprudência deste Tribunal e do Tribunal Constitucional.. Como depois explicam, tudo compatível com a CRP, citando, até, diversos arestos daquele tribunal Acórdãos do TC, recursos 161/99 e 44/2003, confirmando acórdãos deste Supremo Tribunal.. Talvez até mais do que Vieira de Andrade, Aroso de Almeida alude à necessidade de "uma determinação legal expressa" a impor a impugnação administrativa necessária como pressuposto da impugnação contenciosa. Contudo, nada dizem, claramente, quanto às impugnações administrativas Evidentemente que estão excluídas por via do CPTA (essas acabaram definitivamente) as que não estivessem previstas e que a jurisprudência considerava necessárias apenas para executar a hierarquia e assegurar a definitividade vertical. (previstas na lei) que no regime antecedente eram tidas pelos tribunais, ainda que sem norma expressa, como necessárias. E, no entanto, esta é a verdadeira questão que a entrada em vigor do CPTA suscita.

A solução, quanto a elas, terá, todavia, que ser idêntica. Com efeito, este Tribunal foi construindo uma corrente jurisprudencial que assentava fundamentalmente na constatação de que as reclamações que estivessem especialmente previstas eram, salvo determinação expressa da lei em contrário, qualificadas como necessárias, correspondendo a um passo que o interessado teria que dar caso pretendesse agir pela via judicial. Ora, se a jurisprudência do mais alto tribunal da Jurisdição Administrativa, de modo uniforme, primeiro com fundamentação doutrinal, depois com base em preceitos legais, elaborou um critério que lhe permitia distinguir as reclamações (previstas) que eram das que não eram necessárias, e não tendo o CPTA - todos o reconhecem - uma disposição expressa que as elimine é inquestionável que, após o CPTA, para além das expressamente contempladas na lei como necessárias, também o são as que anteriormente cumpriam o critério jurisprudencialmente definido de forma clara e inequívoca. Por outras palavras, se já havia um padrão para as reclamações anteriores ao CPTA dizendo que eram necessárias sempre que previstas, então esse padrão, pelo menos para essas, terá de manter-se, não sendo aceitável qualquer outra solução tendo em consideração os princípios que o enformam. Se o Código continua a admitir impugnações necessárias desde que previstas na lei como tais, têm que se considerar necessárias as que anteriormente eram consideradas como tendo essa natureza - justamente por estarem previstas na lei - apesar de não terem aposta essa menção expressa. Trata-se de situações idênticas que merecem idêntico tratamento. De resto, Esteves de Oliveira e outro, "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", I, 347, referem-no, objectivamente, ao escreverem que "Devem, porém, considerar-se em vigor as disposições legais específicas anteriores ao CPTA que de modo claro (que não expresso, dizemos nós) tornavam a impugnação contenciosa dos actos praticados por órgãos subalternos dependente de prévia impugnação hierárquica, como nada obsta também a que o legislador venha a dispor expressamente, no futuro, para esta ou aquela espécie de actos administrativos, sobre a obrigatoriedade de sua impugnação hierárquica prévia". Do mesmo modo, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, no seu "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 2.ª edição, 314, embora de forma menos expressiva, também defendem que "Nem o diploma preambular, nem o CPTA, tomam, porém, posição expressa quanto às múltiplas disposições legais avulsas que prevêem mecanismos de impugnação administrativa necessária (reclamação, recurso hierárquico ou recurso tutelar). Parece dever, assim, entender-se que estas disposições de direito substantivo continuam em vigor, pelo que, nos casos nelas previstos, é necessária a utilização da impugnação administrativa". Uma solução diferente constituiria uma verdadeira fraude para o legislador que foi emitindo normas com base no pressuposto, aceite pela generalidade, de que a mera previsão legal de uma impugnação administrativa, sem outra qualquer menção, tornava-a necessária.

Aquela construção jurisprudencial, erguida ao longo dos tempos, partia de uma constatação objectiva: se a reclamação facultativa sempre foi admitida, primeiro, só pela doutrina (por todos, Marcelo Caetano, "Manual", 9.ª edição, II, 1264) e depois pela própria lei (art.º 34 da LPTA e art.º 161 do CPA) como princípio geral, ela seria necessária sempre que uma lei avulsa previsse uma reclamação, ainda que não dissesse expressamente que se tratava de uma reclamação necessária, pois não faria qualquer sentido estar a prever algo que já era permitido. É justamente isso que se vê no sumário do acórdão STA de 2.12.99, proferido no recurso 45243 (o que, de resto, se pode ver em muitos outros, designadamente nos acórdãos de 17.1.01 e de 19.12.06, respectivamente, nos recursos 40567 e 825/06 da Secção e de 25.5.05, proferido no recurso 1652/02, do Pleno), "Quando a lei prevê em termos expressos uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respectivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa". Portanto, equiparou-se essas situações àquelas em que o próprio legislador disse ser a reclamação necessária. Destarte, haverá de concluir-se que são necessárias as reclamações especialmente previstas em diplomas anteriores à entrada em vigor do CPTA que já eram assim consideradas. Logo, tal como se decidiu, a reclamação prevista no art.º 29, n.º 5, do EMP é uma reclamação necessária cuja dedução é imprescindível para assegurar a formação de um acto impugnável nos tribunais. Pode, pois, assentar-se num conjunto de regras determinadas pela entrada em vigor do CPTA. Assim, apenas são admissíveis impugnações administrativas necessárias, após a vigência do CPTA, quando a lei o disser expressamente. Quanto às anteriores, só devem considerar-se necessárias aquelas cuja existência estivesse prevista na lei e fossem tidas (pela jurisprudência), por isso, como necessárias.

Acresce, e não menos importante, que no caso da reclamação em apreço a lei é muito clara no sentido da necessidade da reclamação. Com efeito, constatando-se que a menção feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificação, corresponde ao seu Plenário (conf. art.ºs 9, 15, 19, 27, 28, 31, 32 e 33, entre outros) já que o funcionamento em secções, para além de ser excepcional e só estar especialmente previsto para a Secção disciplinar (art.º 29) corresponde a uma faculdade que o plenário utilizará ou não (nos termos do n.º 1 o Conselho "pode funcionar em secções"), quando o art.º 33 do Estatuto assinala que das deliberações do CSMP (plenário) cabe recurso contencioso está a dizer que só delas cabe recurso, assim saindo claramente qualificada como necessária a reclamação contemplada no citado n.º 5 do art.º 29.

Finalmente, sendo a jurisprudência deste STA emitida posteriormente à entrada em vigor do CPTA (e toda a jurisprudência anterior), avassaladoramente no sentido propugnado - vejam-se, como meros exemplos, os acórdãos de 19.10.04, 19.4.05, 30.8.07, 29.3.07, 28.12.06, 1.8.07 e 7.9.07, proferidos, respectivamente, nos recursos 680/03, 910/04, 683/06, 867/06, 1061/06, 567/07 e 867/07 - e sendo a jurisprudência, também, uma fonte relevante de direito só por razões absolutamente ponderosas seria admissível introduzir-lhe uma inflexão radical. Esta impugnação administrativa é, pois, uma impugnação necessária, o que, de resto, o recorrente admite abertamente.

2. Estas considerações tecidas a propósito de outra questão, embora paralela com a aqui tratada, servem para nos permitir extrair ilações relevantes para a decisão final deste recurso. Em primeiro lugar, a jurisprudência deste STA sempre que foi chamada a pronunciar-se sobre a natureza da impugnação administrativa contemplada no actual art.º 29, n.º 5, do EMP (que já existia na antecedente Lei Orgânica do Ministério Público, aprovada pela Lei n.º 39/78, de 5 de Julho) ou, sempre que a pressupôs para apreciar outros assuntos, tratou-a como reclamação e como reclamação necessária E quando o não fez, só em procedimentos cautelares, de carácter urgente, e numa fase incipiente de vigência do CPTA, a questão não foi suscitada, já que no único recurso em que se tentou alterar essa jurisprudência, no recurso 446/07, o acórdão emitido foi questionado, encontrando-se em apreciação o respectivo recurso. seguindo, de resto, o seu conteúdo literal ("Das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho"). Em segundo lugar, parece descabido procurar alterar a concepção dogmática contida num preceito, que corresponde à sua composição verbal, com uma vigência superior a 30 anos, quando praticamente todos os actores judiciais que foram chamados a interpretá-lo o fizeram sempre no mesmo sentido e, nessa medida, não parece razoável pretender alterar a qualificação de algo (uma figura jurídica) que afirma, de forma peremptória, aquilo que é (reclamação) para o que pretenderíamos que fosse (recurso hierárquico impróprio). Em terceiro lugar, a segurança, um dos valores fundamentais que o direito deve proporcionar, e que se traduz, na situação em apreço, em dar à generalidade dos cidadãos ou instituições que são os destinatários da norma aquilo de que razoavelmente estão à espera, não deve ser postergada, não sendo aceitável permitir a criação de mais uma situação de dúvida e incerteza (tratar como recurso o que a lei chama expressamente de reclamação) justamente num domínio onde se quer ver clareza e segurança. Finalmente, a jurisprudência consolidada como valor fundamental da prática judiciária e como fonte de direito deve constituir uma base de estabilidade e de orientação à comunidade que o pratica, de modo que só por razões excepcionais deve ver-se inflectida.

3. Pelo que ficou dito intui-se já que uma parte considerável da alegação do recorrente não pode proceder. Com efeito, quando o n.º 5 do art.º 29 do EMP assinala que “Das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho” está a reportar-se às verdadeiras e próprias reclamações, entendidas como pedidos dirigidos ao órgão que praticou o acto primário Art.º 158, n.º 2, a). (o CSMP) no sentido de o reapreciar, alterando-o ou revogando-o. Logo, não faz qualquer sentido apelar aqui a outras figuras próximas - recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio ou recurso tutelar Sobre o assunto pode ver-se Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo, I, 464 e ss.- quando o legislador foi tão claro e exprimiu o seu pensamento de modo tão objectivo (art.º 9 do CC) e, ainda, quando o preceito operou perfeitamente durante mais de três décadas, obtendo inclusivamente uma perfeita cobertura jurisprudencial (a jurisprudência encontrada sobre o assunto é tão escassa justamente porque a quase totalidade dos seus destinatários compreendeu perfeitamente o conteúdo impositivo da norma e agiu em conformidade com ela e, quando o não fez, em desespero de causa, e recorreu à justiça, viu claudicar as suas pretensões). Por outro lado, o art.º 9 do CC, admitindo que na interpretação da norma o intérprete não deva “cingir-se à letra da lei” (n.º 1) impõe, todavia, que se não considere “o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal” (n.º 2). Ora, o legislador não podia ignorar que uma reclamação é uma reclamação e que um recurso é um recurso; que uma reclamação, literal e conceitualmente, não é um recurso e que ao falar em reclamação no n.º 5 do art.º 29 estava a pretender dizer recurso. Mas, para além de tudo isso, não pode olvidar-se que a comunidade jurídica sempre leu ali o que lá estava, de uma forma cristalina, reclamação. Como se vê no sumário do acórdão do Pleno deste Tribunal, de 12.3.98, proferido no recurso 32782 “O termo reclamação empregado na lei é utilizado como querendo significar, não recurso hierárquico, que tem como pressuposto a hierarquia, mas a impugnação administrativa do acto perante o autor respectivo, com vista a obter a sua revogação”, vendo-se, depois, no seu interior, que “Ao dispor que das deliberações da secção disciplinar cabe reclamação para o Conselho, o n.º 4 do art.º 26 (hoje art.º 29, n.º 5) utiliza pois em sentido técnico o termo reclamação, ou seja com o significado de impugnação administrativa deduzida perante o próprio autor do acto e tendo em vista a revogação deste. Este meio impugnatório insere-se num tipo de Administração em que o órgão autor do acto assume uma função de autocontrolo, dispondo-se a revê-lo quando a sua legalidade seja contestada e mesmo oficiosamente, revogando o acto se concluir pela sua ilegalidade” (tratando-se de uma questão que nunca assumiu grande controvérsia já o anterior acórdão da Secção de 2.12.92, proferido no recurso 30087, se lhe havia referido nos mesmos termos). Por outro lado, observe-se que nesse momento já se encontrava em vigor, desde há muito, o CPA Que o recorrente sustenta ter-se reflectido na natureza da reclamação em causa. (DL 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo DL 6/96, de 31 de Janeiro) que não introduziu qualquer alteração relevante sobre o assunto, persistindo na sua qualificação como necessárias (art.º 163, n.º 1) ou facultativas (n.º 2). Acresce, finalmente, o que já se assinalou acima, que a menção feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificação, corresponde ao seu Plenário e que, para além disso, o Conselho (em secção ou plenário) é a estrutura (o órgão) que integrando a Procuradoria-Geral da República exerce o poder disciplinar (art.º 15, n.º 1 e 27, a) do Estatuto), embora num primeiro momento, através de uma formação mais restrita (pela secção disciplinar, art.º 29, n.º 2), mais agilizada, e num segundo, com a sua formação alargada (plenário, n.º 5). E, portanto, quando nele se fala em reclamação da secção para o plenário está a configurar-se uma reclamação para o autor do acto, que, em qualquer dos casos, quando emite o acto primário por intermédio da secção e quando se pronuncia a final em plenário, é sempre e só o Conselho. Se a lei qualifica essa impugnação administrativa imperativamente como reclamação, se substancialmente contém as características próprias de uma verdadeira reclamação, então não é adequado chamar a terreiro o recurso hierárquico impróprio, tendo de concluir-se que tal impugnação não cumpre a característica essencial que o caracteriza, o reclamado (alínea b) do n.º 2 do art.º 158 do CPA) fazer parte do órgão para que se reclama Art.º 176, n.º 2, do CPA., pois a secção disciplinar, como entidade a se, não faz parte do Conselho, é o próprio CSMP. E, sendo assim, também não faz sentido pretender que a secção e o plenário são órgãos distintos em que um supervisiona o outro (art.º 176, n.º 1, do CPA). Tratando-se de uma reclamação e não estando fixado no Estatuto qualquer limite temporal, o prazo para a deduzir é de 15 dias, nos termos do art.º 162, b) do CPA, contado a partir da sua notificação (efectuada nos termos do art.º 70) e de acordo com as regras que o Código estabelece no art.º 72. Improcedem, assim, as conclusões 1/22.

4. Vejamos, agora, o segundo ponto, o da tempestividade da reclamação. Resulta dos números 3 e 4 da matéria de facto que o recorrente foi notificado da deliberação da secção disciplinar em 5.6.07 e só enviou a reclamação para o Plenário em 28.6.07, sendo recebida na PGR no dia seguinte, a 29.6. O prazo para reclamar e a forma de contagem já foram identificados. Quinze dias contados pelas regras constantes do art.º 72: não se conta o dia da notificação(a), suspende-se nos sábados domingos e feriados(b), se o termo cair em dia em que o serviço não funcione, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte (c). Fazendo apelo a estas regras o prazo para o recorrente reclamar começou a correr a 6.6 e terminou, tal como concluiu a autoridade recorrida, a 27.6. Portanto, quando entrou na PGR a reclamação era já extemporânea. Não pode apelar-se a normas do CPC e do CPP referentes a notificações E, muito menos, referentes a citações.e dilações se o CPA, código que regula o procedimento administrativo desenvolvido na Administração Pública (art.ºs 1 e 2), tem normas próprias, os art.ºs 70 e 73, este último epigrafado justamente de Dilação, inaplicável in casu, que prevê as diversas hipóteses em que a dilação tem que ser considerada. Portanto, não se verificam os pressupostos para a consideração dos regimes de notificação ou de dilação contemplados naqueles códigos que seriam sempre de aplicação supletiva. Improcedem, assim, igualmente, as conclusões 23/31.

5. Finalmente, o recorrente invoca a violação de um conjunto de princípios jurídicos, praticamente todos os princípios que enformam a actividade da Administração, e até mesmo a violação do princípio da legalidade. Pelo que ficou dito, a Administração agiu no âmbito de estrita vinculação legal, cumprindo as normas que moldavam a sua intervenção o que, desde logo, evidencia a impossibilidade de violação do princípio da legalidade. Para além de os restantes princípios dados como violados serem próprios da actividade administrativa discricionária, é patente que no exercício de poderes vinculados esses princípios são consumidos pelo princípio da legalidade e só podem, eventualmente, vir a ser apreciados por via da inconstitucionalidade das normas aplicadas, inconstitucionalidade que no caso em apreço não foi suscitada. Situando-se o direito administrativo em torno do caso concreto e das suas particularidades, não pode excluir-se que em casos especialíssimos, mesmo no contexto da actividade estritamente vinculada, possa figurar-se o desrespeito por um ou outro desses princípios (por exemplo, a violação dos princípios da boa fé ou da protecção da confiança). Não é o caso dos autos em que todos eles foram invocados, por junto, extraídos do catálogo e sem que, em relação a cada um deles (ou a qualquer deles), tivessem sido devidamente especificados os factos cuja prática os pudesse preencher e que, depois, pudessem suportar a sua violação.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente, não se mostrando violado nenhum dos preceitos e princípios jurídicos nelas referidos.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso, assim se confirmando o acórdão recorrido.

Custas a cargo do recorrente fixando-se a Taxa de Justiça em 7 unidades de conta.

Lisboa, 4 de Junho de 2009. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Fernanda Martins Xavier e Nunes – António Políbio Ferreira Henriques (voto a decisão, mas não acompanho o acórdão quanto à questão da necessidade da impugnação administrativa, sendo que nesta parte adiro às razões aduzidas no voto de vencido do Conselheiro Jorge de Sousa). – Jorge Artur Madeira dos Santos (voto o acórdão com a declaração de que não aceito a sua parte em que se admite a violação de princípios no domínio da actividade estritamente vinculada) – Rosendo Dias José (vencido conforme declaração junta) – Jorge Manuel Lopes de Sousa (vencido conforme declaração junta) – António Bento São Pedro, vencido de acordo com a declaração de voto que junto.

Votei vencido pelas razões que passo a expor.

1. Natureza necessária ou facultativa da reclamação.

Julgo que a partir da entrada em vigor do CPTA a reclamação prevista no art. 29°, 5 do EMMP perdeu a natureza necessária e passou a ter natureza facultativa, pelas razões seguintes:

O CPTA, ao estabelecer um novo critério de impugnabilidade dos actos (art. 51º, 1 do CPTA) e acabar com a definitividade/lesividade como condição da impugnação contenciosa, acabou com todas as impugnações administrativas necessárias, cuja necessidade se justificava para garantir a definitividade vertical.

Há, no CPTA, para além da mudança de critério da impugnabilidade dos actos - passando a bastar a mera eficácia externa - vários sintomas desta importância mudança de paradigma:

(i) o art. 11°, n.° 5 manda comunicar ao órgão superior da pessoa colectiva a existência da impugnação de acto imputado aos subalternos, desvalorizando desse modo a importância do órgão máximo da pessoa colectiva se pronunciar antes da introdução do caso em Tribunal;

(ii) falta uma referência expressa, nas excepções dilatórias, à necessidade de impugnação administrativa prévia (cfr. art. 89°), o que mostra a pouca importância que o CPTA atribui a tal “excepção”, não a considerando típica;

(iii) o art. 59°, n.° 4 do CPTA, depois de aludir à impugnação administrativa, manda “retomar” o prazo de interposição da acção, dando a entender que o acto impugnável é o acto de que se recorreu administrativamente. A inaplicabilidade deste preceito às impugnações necessárias, deixa por regular o regime da articulação destas com o acto primário. Tudo isto porque o CPTA não prevê (não está a contar com) impugnações necessárias.

(iv) a inexigibilidade da indicação da existência de impugnações administrativas necessárias, como requisito da notificação para a oponibilidade do acto ao seu destinatário - art. 60º, 1 do CPTA. Se o CPA impõe que, no conteúdo da notificação do acto, figure a necessidade da impugnação administrativa, o órgão a quem a dirigir e o prazo - art. 68°, c) do CPA - a verdade é que tal omissão não impede a oponibilidade do acto (art. 60°, 1 do CPTA). Tal divergência mostra que para o CPTA não há impugnações administrativas necessárias - são todas facultativas.

Há, assim, um novo diploma que regulou toda a matéria da impugnação judicial dos actos administrativos que afastou a existência de impugnações administrativas necessárias em termos de tal modo expressivos que podemos falar em revogação global de tal espécie de recurso administrativo - cfr. o art. 7°, n.° 2 do C. Civil.

O que, em boa verdade, nem é e estranhar pois que a distinção entre impugnações administrativas facultativas e necessárias nunca gozou do menor prestígio internacional, sendo, como referia FREITAS DO AMARAL, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, pág. 167, “de algum modo, privativa da doutrina portuguesa” - ou tais impugnações eram sempre facultativas como na BÉLGICA e FRANÇA, ou eram sempre necessárias como em ITÁLIA, ALEMANHA e ESPANHA.

Admite-se, contudo excepcionalmente, que possam subsistir impugnações administrativas necessárias, como a doutrina citada no acórdão vem reconhecendo - nos casos em que (i) o legislador, no domínio da lei anterior as tenha qualificado expressamente como necessárias e nos casos em que (ii) o legislador, embora as não tenha qualificado expressamente como necessárias, essa natureza resulte de inequívoca interpretação da lei - cfr. sobre este ponto e sobre a tentativa de encontrar um critério delimitador o meu estudo “O Recurso hierárquico necessário no CPTA”, Maiajurídica, Revista de Direito, Ano IV, n.° 2, Julho - Dezembro 2006.

No caso em apreço a reclamação prevista no art. 29°, 5 do EMMP da Secção Disciplinar para o Pleno do CSMP justificava-se para garantir a definitividade do acto.

Na verdade, mesmo que o art. 29°, n.° 5, não existisse (e portanto não estivesse prevista expressamente a reclamação), do art. 33° do EMMP já resultava que só dos actos do Plenário cabia recurso contencioso, e portanto só estes actos eram definitivos.

É que, no domínio do direito anterior era a lei que taxativamente enumerava as espécies de autoridade que podiam praticar actos definitivos. Todas as outras não incluídas no elenco praticam actos não definitivos - a menos que uma lei especial disponha de outro modo - FREITAS DO AMARAL, ob. cit, pág. 184.

Quando o art. 33° nos dizia que recorrível contenciosamente era o acto do CSMP estava a referir-se ao Plenário e, portanto, a dizer que só o acto desta entidade era definitivo. A reclamação prevista no art. 29°, 5, tinha pois o sentido de garantir a definitividade do acto, como condição de acesso à via contenciosa.

Em suma: no paradigma da LPTA a reclamação era necessária, pois buscava a definitividade vertical do acto; no paradigma do CPTA a reclamação é facultativa pois o acto da Secção Disciplinar é impugnável directamente por ter eficácia externa.

Neste sentido o acórdão deste STA de 10-9-2008, proferido no processo 449/07 (de que fui Relator):

“(…)

No presente caso, a reclamação para o Plenário do mesmo órgão - Conselho Superior do Ministério Público - destinava-se a assegurar a intervenção deste na sua plenitude, ou seja a garantir a definitividade vertical do acto (última palavra a Administração).

Não se vislumbra qualquer outra função que a reclamação pudesse prosseguir a não ser essa - uma vez que os membros da Secção Disciplinar eram todos membros do Pleno do Conselho e, portanto, a decisão da Secção já responsabilizava o órgão.

O art. 33° do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público ao conferir a recorribilidade aos actos do Conselho inseria-se no paradigma geral de que só eram recorríveis os actos verticalmente definitivos (art. 25° da LPTA), ou seja, os que fossem a última palavra da Administração.

(...)”

2. Identidade ou diferença entre a Secção Disciplinar e o Pleno do CSMP

A tese sustentada no acórdão, segundo a qual a Secção Disciplinar e o Plenário são, afinal, “sempre e só o Conselho”, e que é uma das suas teses essenciais, para além de não esclarecer a natureza jurídica de cada uma das três entidades (Secção Disciplinar; Pleno e Conselho Superior do Ministério Público) é, a meu ver, inaceitável.

“E, portanto, (diz o acórdão) quando nele (no EMMP) se fala em reclamação da secção para o plenário está a configurar-se uma reclamação para o autor do acto, que, em qualquer dos casos, quando emite o acto primário por intermédio da secção e quando se pronuncia afinal em plenário, é sempre e só o Conselho”.

Nesta tese, a Secção Disciplinar e o Plenário são vistos como “o” Conselho, e por isso a denominação “reclamação” de um para o outro está correcta, pois, como é sabido, reclama-se para o mesmo autor. Porém, quando o acórdão analisou o art. 33°, já não admitiu que, quando aí se fala em Conselho se esteja a falar tanto da Secção Disciplinar, como do Plenário.

Ou seja, conforme convém à estratégia argumentativa atribui e não atribui identidade entre Secção Disciplinar, o Plenário e o Conselho.

- quando precisa da identidade entre Secção Disciplinar e Plenário para sustentar que estamos perante uma reclamação em sentido próprio, aceita que ambos são a expressão de um só órgão (sempre e só o mesmo Conselho).

- quando precisa de diversidade entre Secção Disciplinar e Plenário, para sustentar que só dos actos deste último há impugnação contenciosa, uma coisa é a Secção Disciplinar de cujos actos se não recorre para o Tribunal e outra coisa é o Plenário cujos actos - esses sim e apenas - podem ser imputados ao Conselho para efeitos de recurso contencioso.

Ora se fosse exacto que a Secção e Plenário fossem sempre um só e o mesmo Conselho, não se compreenderia que só os actos do Plenário fossem recorríveis.

Só seremos rigorosos se entendermos que, quando a lei fala em Conselho não pode deixar de querer falar no Plenário do Conselho, pois o Conselho é o todo de que cada um dos membros do Plenário (por si, ou reunidos em Secções) é apenas uma parte. Mas quando a lei fala em Secção Disciplinar, não está a reportar-se ao Conselho, nem ao Plenário.

Não é pois nada evidente, antes pelo contrário, que a reclamação em causa seja uma verdadeira e própria reclamação do mesmo e para o mesmo órgão. Só assim seria se o legislador tivesse previsto a reclamação da Secção Disciplinar, para a Secção Disciplinar - art. 158°, 2, a) do CPA: “reclamação para o autor do acto”.

A meu ver, a denominada reclamação configura um recurso hierárquico previsto no art. 158°, n.° 2, al. b) do CPA: recurso do autor do acto (Secção Disciplinar) para o órgão Colegial de que faz parte (Plenário do Conselho - ou apenas Conselho).

Trata-se, melhor dizendo, de um recurso hierárquico impróprio pois entre a Secção Disciplinar e o Plenário (Conselho) não há total hierarquia, embora subsista um dos seus elementos típicos, o poder de avocação e revogação. Na verdade considera-se recurso hierárquico impróprio o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva perante outro órgão da mesma pessoa colectiva que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre ele poderes de superintendência - FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pág. 117 e com exemplos onde o legislador usa denominações incorrectas a pág. 112 e 113. Recorde-se que a hierarquia pura (pressuposto do recurso hierárquico propriamente dito) compreende o poder de direcção (faculdade de dar ordens e instruções ao subalterno), o poder de superintendência (faculdade de revogar e, eventualmente, modificar os actos do subalterno) e o poder disciplinar (faculdade de punir e, eventualmente, expulsar o subalterno). Os casos em que, dentro da mesma pessoa colectiva, um órgão detém sobre outro poderes de revogação, não configura uma relação de hierarquia pura, mas ainda assim configura uma relação onde subsistem alguns traços de hierarquia - é por isso que o recurso se designa ainda de recurso hierárquico, embora impróprio.

3 Tempestividade da reclamação e consequências processuais.

Sobre a tempestividade da impugnação administrativa e as consequências processuais, acompanho o voto de vencido do Ex.mo Conselheiro Jorge de Sousa.

Lisboa, 4 de Junho de 2009, António Bento São Pedro

Voto de vencido

I

Questão da natureza da reclamação

prevista no art. 29.°, n.° 5, do CPTA

1- No novo CPTA alterou-se radicalmente o paradigma do contencioso administrativo que deixou de ter uma natureza objectivista, centrada no acto administrativo impugnado, para passar a ter uma natureza subjectivista, tendo pior objecto a regulação de relações jurídicas administrativas, independentemente de estarem ou não conexionadas com o acto praticado ou indevidamente omitido.

Com o novo contencioso administrativo, pretendeu-se também assegurar a tutela judicial efectiva, afastando os obstáculos à regulação das situações jurídicas conexionadas com actos administrativos que, no velho contencioso administrativo, resultavam numa enorme percentagem de decisões judiciais de carácter formal, derivadas de pressupostos processuais, especialmente dos derivados da impugnabilidade de actos.

Por essa razão, o CPTA afastou os requisitos da definitividade (na sua tripla dimensão) e da lesividade de actos como condições de acesso à justiça administrativa, admitindo explicitamente a impugnação de todos os actos com efeitos externos, mesmo que anteriores a decisão final e mesmo que não fossem lesivos (art. 51.°, n.° 1, do CPTA, em que se estabelece o princípio geral sobre a impugnabilidade de actos, dizendo-se que «ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos»).

A eliminação da definitividade vertical como requisito da impugnabilidade de actos administrativos é manifestamente afastada pelo art. 59.º, n.° 4, do CPTA, ao estabelecer que, no caso de impugnação administrativa, se suspende o prazo para impugnação do acto (necessariamente o acto de primeiro grau, pois é o único cujo prazo de impugnação contenciosa pode estar a correr).

A esta luz, parece-me ser errada a tese que fez vencimento, ao fazer tábua rasa daquele art. 51.°, n.° 1, e do requisito da externalidade como condição de actos administrativos e ao interpretar restritivamente o art. 59.°, n.° 4, afastando do seu campo de aplicação as situações de impugnação administrativa necessária que entende serem as «especialmente previstas em diplomas anteriores à entrada em vigor do CPTA, que já eram assim consideradas»: para ser lícita esta interpretação restritiva, era necessário demonstrar que as impugnações administrativas necessárias subsistiram apesar da introdução do novo critério sobre a impugnabilidade de actos que consta do art. 51.°, n.° 1, do CPTA, isto é, seria necessário demonstrar que esta norma, afinal, não pretendeu reconhecer como actos impugnáveis todos os actos com externalidade de efeitos, como resulta directamente dos seus termos.

E, mais ainda, como é expresso aquele art. 51.°, n.° 1, ao permitir a impugnação de actos procedimentais com externalidade, para sustentar que a interpretação restritiva no sentido de não serem impugnáveis os actos que põem termo a procedimentos de primeiro grau seria necessário encontrar uma explicação racional e aceitável para serem impugnáveis todos os actos procedimentais anteriores à decisão de primeiro grau dotados de efeitos externos, mas não o acto que lhe põe termo, apesar de ser esse, dentre todos os actos do procedimento de primeiro grau, o que produz mais relevantes efeitos externos.

Na verdade, seria manifestamente incongruente com a opção legislativa pela externalidade dos efeitos do acto administrativo como característica determinante da impugnabilidade contenciosa directa, afastar essa impugnabilidade precisamente quanto ao acto do procedimento que está vocacionado para produzir mais relevantes efeitos externos, designadamente uma conformação duradoura da relação jurídica administrativa a que o acto se reporta.

2- O acto que foi impugnado no presente processo, que aplicou uma pena disciplinar, é um acto impugnável à face desta regra, deste novo critério de determinação dos actos impugnáveis.

E é um acto imediatamente lesivo, pois podia ser executado imediatamente após a respectiva notificação (arts. 127.°, n.° 1, 132.°, n.° 1, e 149.°, n.° 1, do CPA), inclusivamente antes de terminado o prazo de impugnação administrativa, para além de o próprio facto da existência na ordem jurídica de um acto punitivo ser indelevelmente lesivo da imagem do magistrado a quem a pena foi aplicada, mesmo que pudesse obter a suspensão da exequibilidade do acto por via de impugnação administrativa.

Assim, tanto à face do critério de impugnabilidade adoptado no art. 51.°, n.° 1, do CPTA, como à face do critério indelével da lesividade que emana do n.° 4 do art. 268.° da CRP, o acto impugnado podia ser objecto de impugnação contenciosa imediata.

3- Mas, mesmo que esta conclusão se pudesse considerar duvidosa, por se aventar a transposição para o novo contencioso administrativo do velho pressuposto processual da definitividade que, apesar de deliberadamente abandonado de forma geral no art. 51.°, n.° 1, do CPTA, sobreviria impregnando as normas avulsas em que se encontrava concretizado, mesmo assim não seria de adoptar a tese que fez vencimento.

É que o legislador do CPTA, decididamente preocupado em eliminar os obstáculos injustificados à apreciação do mérito dos litígios emergentes ou conexos com actos administrativos e eventualmente pressagiando, decerto sem razão, a possibilidade de florescimento de correntes jurisprudenciais que se reconduzissem a restrição do acesso à justiça administrativa por razões formais, criou uma norma especial sobre a interpretação de normas processuais administrativas, que é o art. 7.°, em que se estabelece que «para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».

Trata-se de uma norma que tem por objecto a interpretação de normas sobre pressupostos processuais, que são aquelas de que emergem obstáculos ao conhecimento do mérito das pretensões formuladas, inclusivamente o da impugnabilidade, previsto no art. 51.°, n.° 1, do CPTA.

Sendo uma norma sobre pressupostos processuais, esta norma de segundo grau, integrante de uma teoria geral da lei processual administrativa, deve ser aplicada não só no contencioso administrativo, mas também no âmbito do procedimento administrativo, nos pontos em que das suas normas podem resultar, directa ou indirectamente, obstáculos à impugnabilidade contenciosa de actos administrativos, pois o objectivo visado, de afastar, tanto quanto possível, as barreiras do acesso à justiça administrativa, só pode ser atingido se não subsistirem a montante, no âmbito do procedimento administrativo, obstáculos de que resulte o mesmo efeito.

Isto é, assim, o art. 7º do CPTA é uma norma de aplicação generalizada no âmbito do contencioso administrativo e procedimento administrativo.

A interpretação no sentido da impugnabilidade contenciosa das deliberações da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público é, manifestamente, a que mais amplia a impugnabilidade das deliberações daquele Conselho, pois em todos os processos disciplinares existirão deliberações da Secção e todas as deliberações da Secção serão impugnáveis e, para além destas, ainda serão impugnáveis deliberações do Plenário, se eventualmente existirem e alterarem, revogando por substituição, as primeiras.

Ora, a tese que defende a impugnabilidade contenciosa imediata das deliberações da Secção é a que foi adoptada maioritariamente por este Supremo Tribunal Administrativo na escassa jurisprudência em que é apreciada explicitamente a questão da natureza necessária ou facultativa da reclamação. 11 Acórdãos de 6-11-2007, recurso n.° 739/07, e de 10-9-2008, recurso n.° 449/07.

Discordo da interpretação da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo que está subjacente à afirmação feita no presente acórdão de que «a jurisprudência deste STA emitida posteriormente à entrada em vigor do CPTA, avassaladoramente no sentido propugnado - vejam-se, como meros exemplos, os acórdãos de 19.10.04, 19.4.05, 30.8.07, 29.3.07, 28.12.06, 1.8.07 e 7.9.07, proferidos, respectivamente, nos recursos 680/03, 910/04, 683/06, 867/06, 1061/06, 567/07 e 867/07».

Embora admita que possam existir acórdãos não publicados nos Apêndices do Diário da República (em violação do preceituado no art. 30.°, n.° 4, do CPTA), penso que a jurisprudência que é do domínio público e a que tenho acesso, até ao presente acórdão, é maioritariamente em sentido contrário (só essa jurisprudência conhecida poderá ser «avassaladora», naturalmente, pois a jurisprudência secreta ou não identificada não tem potencialidade para produzir qualquer efeito fora do processo em que foi produzida).

Na verdade, o processo 680/03, iniciou-se antes de 1-1-2004, pelo que nem sequer lhe é aplicável o CPTA, pelo que a jurisprudência que dele se faz no sentido da natureza necessária da reclamação prevista no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público não pode ser interpretada como significando que se tenha entendido que essa mesma natureza se mantenha à face do CPTA e à conclusão em contrário que ressalta teor do art. 51.º, n.° 1, deste Código.

Quanto ao acórdão do processo 910/04, não foi nele apreciada a questão de saber se a reclamação para o Plenário era ou não necessária: o aí Autor apresentou reclamação para o Plenário e veio impugnar apenas o acto deste que rejeitou a reclamação por intempestividade.

Quanto ao processo 683/06, não consta da base de dados do Supremo Tribunal Administrativo nem foi publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-2008, referente aos acórdãos proferidos no 3.° trimestre de 2007; por outro lado, não consta da base de dados qualquer acórdão proferido na data indicada como sendo aquela em que ele foi proferido, 30-8-2007. Parece, assim, haver lapso na indicação do número do processo e na sua data o que torna inviável a sua identificação.

No que concerne ao acórdão do processo 867/06, constata-se que não há na base de dados qualquer acórdão datado de 29-3-2007, mas apenas acórdãos datados de 12-3-2008 e 19-3-2009, pelo que também aqui a indicação da data parece estar errada. Por esses acórdãos constata-se que o acto impugnado foi do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, não sendo neles apreciada explicitamente a questão de saber se a reclamação era necessária ou não.

No acórdão de 28-12-2006, recurso n.° 1061/06, entendeu-se, efectivamente, subsistir o recurso hierárquico necessário após o CPTA, mas reporta-se ao do art. 78.°, n.° 8 do Estatuto Disciplinar de 1984 e não à reclamação prevista no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público.

O processo 867/07 é um processo de oposição à execução fiscal, que nada tem a ver com a questão em apreço. Na data de 07/09/2007 indicada como sendo a do acórdão a que se faz referência, não foi proferido qualquer acórdão do Supremo Tribunal Administrativo. Também aqui, parece estar-se perante erro na indicação do número do acórdão e da sua data, o que torna inviável identificar o acórdão a que se pretende fazer referência.

Assim, dos acórdãos indicados que se encontram publicados só o acórdão de 1-8-2007, recurso n.° 567/07, é no sentido de a reclamação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público ser necessária.

Parece-me que este único acórdão, o único dos que conheço que a meu ver poderia «avassalar», será insuficiente para merecer a qualificação que lhe foi atribuída, não só pela sua solidão, mas também pelo facto de um dos seus distintos subscritores, posteriormente, ter alterado a sua posição sobre a natureza da referida reclamação, ao subscrever o acórdão de 6-11-2007, recurso n.° 739/07, em que se decidiu no sentido da natureza facultativa daquela reclamação.

Para além deste acórdão de 6-11-2007, este Supremo Tribunal Administrativo decidiu também no sentido da natureza facultativa da reclamação prevista no art. 29°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público, no acórdão de 10-9-2008, recurso n.° 449/07.

Assim, da jurisprudência que conheço em que foi tratada a questão da natureza da reclamação referida, a maioria é em sentido contrário à tese que fez vencimento.

Por isso, estar-se-á, no mínimo, perante uma situação de dúvida que, por força da regra do art. 7.° do CPTA deve ser decidida no sentido de promover o acesso a decisões de mérito e não de o impedir.

À face deste art. 7.°, mais que o rigor, real ou aparente, do caminho seguido na interpretação das normas processuais, importam os resultados práticos da interpretação. A presunção de que foi legislativamente consagrada a solução mais acertada, estabelecida pelo art. 9.°, n.° 3, do CC, obsta a que, no contencioso administrativo impregnado do espírito garantístico do art. 7.° do CPTA, dentre duas interpretações possíveis e aceitáveis, se opte por aquela que mais dificulta o direito constitucionalmente reconhecido aos particulares de verem judicialmente apreciadas as suas pretensões.

Ou, em termos mais incisivos, a aceitar-se que há actos com eficácia externa que não são contenciosamente impugnáveis, apesar de não haver norma legal que de forma inequívoca e clara afaste a sua impugnabilidade imediata, o art. 51º, n.° 1, do CPTA seria uma armadilha jurídica, que tem de qualificar-se como intolerável quando dela resulta a captura irreversível dos direitos de impugnação contenciosa dos perplexos administrados que se dirigem ao tribunal para impugnar actos administrativos com a segurança ilusória de estarem a agir em sintonia com o que resulta directamente da letra da lei e de adoptarem uma interpretação que está de acordo com uma corrente jurisprudencial do Supremo.

O nosso tempo, que há-de de ser o do novo contencioso administrativo interpretado à luz do art. 7º do CPTA, tem de ser o tempo do acesso facilitado à tutela judicial efectiva e não já o de um acesso labiríntico, em que só alguns por inspiração transcendental ou palpite afortunado consigam pressentir possíveis interpretações jurisprudenciais contra lei expressa.

Entendo, assim, que à face do novo conceito de acto impugnável, estarão revogadas tacitamente as normas anteriores que previam impugnações administrativas necessárias, pois o que é decisivo, para a nova lei, é que existam efeitos externos e a todos os actos que os tenham é reconhecida a possibilidade de impugnação contenciosa imediata, pelo referido n.° 1 do art. 51.°.

É certo que poderão ocorrer situações em que justificadamente se pretenda co-responsabilizar mais que uma entidade administrativa na prática de actos administrativos ou assegurar a uniformidade da a actuação da Administração em se justificará o estabelecimento de situações de impugnação administrativa necessária.

Mas, o que exige aquele art. 7.° é que essas situações em que é afastado, excepcionalmente o acesso imediato à impugnação contenciosa estejam claramente definidas na lei, em derrogação do critério de impugnabilidade de actos consagrado no art. 51.º, n.° 1, do CPTA.

Por isso, a existência de impugnações administrativas necessárias dependerá de lei posterior ao CPTA que, abrindo excepções à regra daquele art. 51.º, n.° 1, afaste a possibilidade de impugnação contenciosa imediata, só possível, por força do preceituado no n.° 4 do art. 268.° da CRP, em relação a actos não imediatamente lesivos ou em relação aos quais a lesividade imediata seja afastada pela mera dedução da impugnação administrativa.

É com esta interpretação que se garante de forma mais eficaz o direito dos particulares à tutela judicial efectiva e, por isso, é aquela que se deve adoptar, por força do art. 7.º do CPTA.

Por isso, discordo das considerações genéricas que no acórdão se fizeram sobre as impugnações administrativas necessárias e designadamente a natureza da reclamação prevista no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público.

4- Para além disso, no concreto caso desta reclamação há ainda uma razão adicional para ela ser considerada facultativa que é o facto de a atribuição de competência à Secção Disciplinar, de composição mais restrita que o Plenário, só se poder justificar pela intenção de agilizar o funcionamento do Conselho Superior do Ministério Público, pois é mais presumivelmente mais rápido e operacional o funcionamento um órgão com uma estrutura menos complexa (nomeadamente, é de presumir que seja mais fácil reunir e formar quórum de um órgão colegial com menos elementos e será mais célere a discussão e decisão dos assuntos inseridos na sua competência).

Por isso, não se compreenderia que das deliberações daquele Conselho existisse reclamação necessária para o Plenário, pois isso traduzir-se-ia forçosamente na produção do efeito contrário àquele que se visava com a sua criação, pois a obtenção de uma decisão final do Conselho Superior do Ministério Público passaria a estar sujeita não só à morosidade inerente ao funcionamento do Plenário, mas também à imprescindível para o funcionamento da Secção Disciplinar e ao decurso do prazo de impugnação administrativa.

Aliás, é precisamente o modelo do órgão com formação restrita com possibilidade de reclamação facultativa para uma formação alargada que foi explicitamente adoptado na situação paralela do Conselho Superior da Magistratura, que funciona como Conselho Permanente ou em Plenário com possibilidade de reclamação das deliberações do primeiro para o segundo (arts. 150.°, n.° 1, 165.° do Estatuto dos Magistrados Judiciais), tendo o Conselho Permanente competências próprias, inclusivamente com delegação de competências presumida (art. 152.°, n.°s 1 e 2, do mesmo Estatuto), o que parece não deixar subsistir dúvidas sobre a não sujeição das suas deliberações a reclamação necessária.

Assim, tendo de presumir-se que o legislador consagrou soluções acertadas e não desacertadas (art. 9.º, n.° 3, do CC), deverá entender-se que as deliberações da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público não estão sujeitas a reclamação necessária.

A meu ver, a jurisprudência adoptada no presente acórdão, para ter o almejado efeito «avassalador», teria de encontrar uma justificação razoável para a existência da Secção Disciplinar com sujeição das suas decisões a reclamação necessária, particularmente num órgão que tem por primacial missão produzir deliberações de que são destinatários magistrados do Ministério Público, que são uma classe profissional com especial facilidade na utilização de meios de impugnação contenciosa.

5- Diga-se, finalmente, quanto a esta questão da natureza da reclamação prevista no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público, que a tese que fez vencimento enferma de erro também à face do próprio critério que adoptou.

Na verdade, mesmo que fosse aceitável a tese de que nada mudou com o CPTA em matéria de identificação de actos impugnáveis e que «são necessárias as reclamações especialmente previstas em diplomas anteriores à entrada em vigor do CPTA, que já eram assim consideradas», mesmo assim a tese adoptada seria errada.

Com efeito, como bem se diz no acórdão, à face do velho contencioso administrativo, entendia-se, em geral, que a reclamação «seria necessária sempre que uma lei avulsa previsse uma reclamação, ainda que não dissesse expressamente que se tratava de uma reclamação necessária, pois não faria qualquer sentido estar a prever algo que já era permitido» e «quando a lei prevê em termos expressos uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respectivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa».

Mas, o que sucede com a reclamação prevista no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público é, precisamente, que ela não seria permitida se não estivesse especialmente prevista e há uma «explicação adequada resultante da lei» para ela ser especialmente prevista.

É que esta reclamação não é a reclamação prevista em termos genéricos nos arts. 158.° a 165.° do CPA, pois essa é dirigida ao próprio autor do acto.

Ora, a reclamação dos actos das Secções do Conselho Superior do Ministério Público para o Plenário do Conselho, prevista no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público, não é dirigida ao autor do acto (Secção), mas ao Plenário, que não praticou o acto primário. O facto de se tratar de formações do mesmo órgão, não afasta a incontornável realidade de serem entidades diferentes os autores do acto. Aliás, precisamente por o serem é que se poderia eventualmente justificar a existência de uma reclamação necessária em matérias que têm a ver com um único interessado, como são as de natureza disciplinar, que são, a par da apreciação do mérito dos magistrados, as que são decididas a nível de Secção no Conselho Superior do Ministério Público (art. 29.° do Estatuto do Ministério Público).

Trata-se de uma reclamação especial, com a estrutura geral das reclamações comuns previstas naqueles arts. 158.° a 165.° do CPA, mas com uma diferença, próxima da característica dos recursos necessários impróprios previstos no art. 176.°, n.° 2, do CPTA, que é a de a impugnação administrativa ser apreciada por um órgão colegial de que faz parte o autor (colegial também) do acto primário.22 A meu ver, o obstáculo à qualificação desta impugnação administrativa como recurso hierárquico impróprio assinalado no acórdão recorrido e retomado pelo Conselho Superior do Ministério Público no presente recurso jurisdicional (esta reclamação «nada tem a ver com os recursos, para órgãos colegiais, dos actos dos respectivos membros, não só porque a secção disciplinar do CSMP não é um membro do plenário...) não tem razão de ser, pois embora o teor literal do art. 176.° do CPA faça referência a membro, a situação de um órgão colegial que faz parte de outro órgão colegial é perfeitamente equiparável e caberá na previsão daquela norma por interpretação extensiva, se não por mera interpretação declarativa.

De facto, em qualquer dos casos, está-se perante a impugnação de um acto de um órgão para outro órgão colegial de que o primeiro faz parte, não se vislumbrando que se justifique uma alteração da natureza e regime da impugnação pelo facto o primeiro órgão ser unipessoal ou colegial.

Assim, o único obstáculo ao tratamento desta impugnação administrativa como recurso hierárquico impróprio é o apenas o facto de que «o preceito qualifica imperativamente o meio como «reclamação», como também se assinala no acórdão recorrido.

É esta particularidade, de se tratar de um meio impugnatório híbrido, sui generis, com afinidade com as reclamações e com os recursos hierárquicos impróprios, que justifica a sua previsão naquele art. 29.°, n.° 5.

Isto é, se não existisse esta norma do n.° 5 do art. 29.°, a reclamação que existiria seria, nos termos gerais, a prevista nos arts. 158.° a 165.°, a ser decidida pelo próprio autor do acto, pela própria Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público e não pelo Plenário.

Por isso, à face da jurisprudência referida e seguida no presente acórdão, não se estando naquela norma a «prever algo que já era permitido», do facto de esta reclamação estar especialmente prevista não se pode concluir que se pretendeu que ela fosse necessária.

6- De resto, a própria letra do art. 33.° do Estatuto do Ministério Público ao estabelecer que «das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo», sem fazer qualquer distinção ou restrição em relação às da Secção ou do Plenário, aponta manifestamente no sentido de as decisões das Secções serem impugnáveis contenciosamente, pois que «o Conselho Superior do Ministério Público funciona em plenário ou em secções» (art. 26.° do Estatuto do Ministério Público).

Funcionando o Conselho Superior do Ministério Público «em plenário ou em secções», a fórmula «deliberações do Conselho Superior do Ministério Público», utilizada no art. 33.°, abrange incontornavelmente, no seu teor literal, tanto as deliberações da Secção Disciplinar como as do Plenário, pelo que a afirmação feita no presente acórdão de que «a menção feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificação, corresponde ao seu Plenário» contraria lei expressa, distinguindo onde a lei não distingue, sem que haja razão para distinguir e pelo contrário, quando há razão para não distinguir, em face do referido objectivo de agilização do funcionamento do Conselho que é a razão de ser da previsão do seu funcionamento em Secção.

A interpretação restritiva que foi adoptada, limitando às deliberações do Plenário a possibilidade de impugnação contenciosa, apenas poderia ser admissível se se demonstrasse que o legislador adoptou um texto que não corresponde ao seu pensamento, designadamente se se patenteasse que a solução adoptada era desacertada, ilidindo a presunção de que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9.°, n.° 3, do CC).

Ora, na situação em apreço, pelo que atrás se disse sobre a agilização do funcionamento do Conselho que se visa com o seu funcionamento a nível de Secção a solução acertada, a que concretiza a finalidade visada é precisamente a prevista no art. 33.° do Estatuto do Ministério Público de impugnabilidade contenciosa imediata das deliberações da Secção, evitando a morosidade que implicaria uma hipotética a regra da necessidade de intervenção do Plenário.

Aliás, a interpretação adoptada no presente acórdão no sentido de as deliberações da Secção Disciplinar não serem impugnáveis contenciosamente até será materialmente inconstitucional, mas situações em que o acto da Secção seja imediatamente lesivo e a lesividade não seja afastada através de reclamação para o Plenário (como sucede nos caso de indeferimento de pretensões positivas), pois está constitucionalmente assegurado o direito de impugnação contenciosa de actos lesivos (art. 268.°, n.° 4, da CRP).

II

Questão da tempestividade da reclamação

1- No presente processo foi impugnado o acto do Plenário e não da Secção Disciplinar.

As questões que eventualmente poderiam colocar à impugnabilidade do acto e à determinação do objecto do processo, designadamente eventual necessidade de correcção da petição, tem de considerar-se ultrapassadas, em face do preceituado no art. 87.°, n.° 2, do CPTA, que proíbe que questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo definido na petição sejam suscitadas após o despacho saneador.

Assim, apesar de se poder aventar que a configuração deveria ser feita de outra forma, inclusivamente com as correcções que sugere o preceituado nos arts 66.°, n.° 2, e 71°, n.° 1, do CPTA, terá de considerar-se assente, no presente processo, que o acto do Plenário que se abstém de conhecer do mérito de uma reclamação com fundamento na sua intempestividade é impugnável contenciosamente e que o objecto da acção não é a relação jurídica administrativa gerada com a aplicação da pena disciplinar, mas sim o próprio acto do Plenário e que a condenação à prática de acto devido que é pedida visa apenas impor a apreciação da reclamação.

2- Independentemente de a reclamação prevista no art. 29°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público ser necessária ou facultativa, e apesar de ser um meio impugnatório híbrido, com semelhanças com a reclamação e com o recurso hierárquico impróprio previstos no CPA, concordo com a tese que fez vencimento de que o prazo para a referida reclamação é de 15 dias e não o de 30 dias previsto para o recurso hierárquico impróprio, pois a denominação de reclamação dada a esse meio impugnatório híbrido terá precisamente o alcance de lhe dar o tratamento jurídico próprio das reclamações, no que não é especialmente regulado, designadamente em tudo que não tem a ver com a entidade competente para a decisão que não será a Secção Disciplinar, autora do acto, mas o Plenário.

No caso, a reclamação terá, efectivamente, sido apresentada intempestivamente, pois o Autor foi notificado em 5-6-2007 e o prazo de 15 dias úteis se deve contar nos termos do art. 72.° do CPA, pois, como referi, dever-se-á aplicar o regime próprio das reclamações em tudo que não está especialmente regulado.

O prazo de 15 dias, a meu ver, terminou em 28-6-2007 e não em 27-6-2007, pois o dia 13 de Junho foi feriado municipal em Lisboa, sede da entidade onde corre o procedimento administrativo, e por isso, não deve ser contado como dia útil.

Em 28-6-2007 foi a data em que o Autor enviou a reclamação através de carta com aviso de recepção, que foi recebida pelo Conselho Superior do Ministério Público em 29-6- 2007, pelo que deve entender-se que a apresentação da reclamação foi feita depois do termo do prazo, à face da jurisprudência que o Supremo Tribunal Administrativo tem adoptado (3) O STA tem vindo a entender que, no âmbito do procedimento administrativo regulado pelo CPA, relativamente à remessa de documentos pelo correio vale como da sua apresentação a da entrada nos serviços e não a data do registo.

Neste sentido, podem ver-se os acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo do STA de 29- 4-2004, recurso n.° 1528/03, e de 19-5-2005, recurso n.° 564/04.

3- O Autor, porém, coloca a questão da violação dos princípios os princípios da legalidade, da boa fé, da imparcialidade, da transparência da administração, da discricionariedade, da justiça e da igualdade.

No presente acórdão não se faz a apreciação de tais princípios por se entender que

«a Administração agiu no âmbito de estrita vinculação legal, cumprindo as normas que moldavam a sua intervenção o que, desde logo, evidencia a impossibilidade de violação do princípio da legalidade. Para além de os restantes princípios dados como violados serem próprios da actividade administrativa discricionária, é patente que no exercício de poderes vinculados esses princípios são consumidos pelo princípio da legalidade e só podem, eventualmente, vir a ser apreciados por via da inconstitucionalidade das normas aplicadas, inconstitucionalidade que no caso em apreço não foi suscitada. Situando-se o direito administrativo em tomo do caso concreto e das suas particularidades, não pode excluir-se que em casos especialíssimos, mesmo no contexto da actividade estritamente vinculada, possa figurar-se o desrespeito por um ou outro desses princípios (por exemplo, a violação dos princípios da boa fé ou da protecção da confiança). Não é o caso dos autos em que todos eles foram invocados, por junto, extraídos do catálogo e sem que, em relação a cada um deles (ou a qualquer deles), tivessem sido devidamente especificados os factos cuja prática os pudesse preencher e que, depois, pudessem suportar a sua violação».

Os princípios constitucionais indicados no art. 266.°, n.° 2, da C.R.P., têm um domínio primacial de aplicação no que concerne aos actos praticados no exercício de poderes discricionários, introduzindo neste exercício aspectos vinculados, cuja não observância é susceptível de constituir vício de violação de lei.

Porém, a sua relevância não se esgota nos actos praticados no exercício de poderes discricionários, tendo vindo a ser colocada a da possibilidade de aplicação dos princípios constitucionais referidos, em caso actos praticados no exercício de poderes vinculados.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em geral, vem sustentando essa impossibilidade, com o argumento de que, quando estão em causa poderes vinculados, o princípio da legalidade sobrepõe-se a quaisquer outros princípios, que, por isso, só poderão gerar vício autónomo de violação de lei no domínio do exercício de poderes discricionários.44 Neste sentido, entre vários outros, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo:

- de 8-10-92, proferido no recurso n.° 28493;

- de 17-5-94, proferido no recurso n.° 33641;

- de 16-6-94, proferido no recurso n.° 31319;

- de 24-1-95, proferido no recurso n.° 34580;

- de 7-2-95, proferido no recurso n.° 33730;

- de 14-5-96, proferido no recurso n.° 37684;

- de 14-5-96, proferido no recurso n.° 38120; e

- de 21-1 1-96, proferido no recurso n.° 35373.

Em idêntico sentido se pronunciam ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, volume 1, página 324, e SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, páginas 254 e 447.

No presente acórdão, acaba por se manter tal jurisprudência, afirmando que «no exercício de poderes vinculados esses princípios são consumidos pelo princípio da legalidade», mas, surpreendentemente, acaba por se reconhecer que «em casos especialíssimos, mesmo no contexto da actividade estritamente vinculada, possa figurar-se o desrespeito por um ou outro desses princípios (por exemplo, a violação dos princípios da boa fé ou da protecção da confiança)», isto é, haverá casos em que, afinal, aqueles princípios não são consumidos pelo princípio da legalidade.

No sentido da relevância daqueles princípios no domínio do exercício de poderes vinculados tem-se pronunciado alguma doutrina.55 FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, J. MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, P. SIZA VIEIRA e V. PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, páginas 35 e 36, pronunciam-se no sentido de os princípios da igualdade da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade constituírem «vinculações autónomas da Administração Pública, que a obrigam mesmo no domínio da discricionariedade», o que inculca que entendem que a aplicação de tais princípios não se restringe ao exercício de poderes discricionários.

Em sentido idêntico, pode ver-se MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, em O princípio da imparcialidade da Administração Pública, páginas 205 e 234-249.

A meu ver, como venho defendendo em vários votos de vencido, estes princípios são de aplicação generalizada em relação a toda a actividade administrativa, inclusivamente naquela que não tem carácter discricionário, resultando deles vinculações que têm de ser compatibilizadas com outras que resultem de normas que regulem situações concretas.

Na verdade, não há qualquer suporte legal, sendo mesmo contraditório, afirmar que esses princípios são consumidos pelo princípio da legalidade e apenas podem ser aplicados «em casos especialíssimos»: ou tais princípios são consumidos pelo princípio da legalidade, entendido como vinculações concretas previstas em normas de aplicação restrita ou não são; se são consumidos, nunca poderiam ser aplicados quando existir uma norma específica para determinada situação; se o não são, então poderão ser aplicados sempre que a sua aplicação se justifique independentemente de qualquer particularidade especialíssima, pois não há qualquer suporte legal para fazer esta restrição.

Na análise desta questão, terá de se constatar, desde logo, que o texto do art. 266.° da C.R.P. não deixa entrever qualquer restrição à sua aplicação a qualquer tipo de actividade administrativa, pelo que, em princípio, dever-se-á fazer tal aplicação, se não se demonstrar a sua inviabilidade.

Os referidos princípios, embora tenham um campo de aplicação privilegiado no domínio do poder discricionário, deverão ser aplicados também, pelo menos, em todos os casos em que há alguma margem de livre apreciação da administração (6) Os casos da impropriamente chamada «discricionariedade técnica» e do preenchimento de conceitos indeterminados.

, pois tratar-se-á também de casos em que os parâmetros a considerar na actuação administrativa não estão integralmente determinados na lei.

De qualquer forma, o que é essencial para resolução desta questão é ter presente que, na aplicação da legalidade, tanto pela administração como pelos tribunais, não pode ser encarada isoladamente cada norma que enquadra uma determinada actuação da administração, antes terá de se atender à globalidade do sistema jurídico, com primazia para o direito constitucional.

Não se pode afirmar, como tem vindo a fazer, em geral, o Supremo Tribunal Administrativo que, nos casos de poderes vinculados, a obediência à lei se sobrepõe aos princípios constitucionais referidos, pois estes princípios fazem também parte do bloco normativo, eles são também definidores da legalidade.

Tanto são normas legais a primeira parte do n.° 2 do art. 266.° da C.R.P., que prevê o princípio da legalidade e a que, em determinada situação específica, prevê uma determinada actuação da administração, como as que generalizadamente impõem os modelos de actuação de toda a actividade administrativa, designadamente as que sintetizam os princípios gerais que devem orientar toda esta actividade.

Por isso, para definir a legalidade a que a administração está vinculada, terão de se ter em conta todas essas normas e fazer uma ponderação e escolha entre elas no caso de a sua aplicação global, abstractamente compatível, se demonstrar inviável em determinada situação concreta.

Em regra, haverá compatibilidade prática entre as normas, mas, em algumas situações, designadamente naqueles em que tenha ocorrido a violação de alguma norma legal pela Administração, poderá ser impossível aplicar uma das normas sem ofender o princípio consignado noutra.

A actividade da administração não pode limitar-se a uma aplicação mecânica das leis às situações de facto, tendo de ter sempre presente o objectivo que a justifica, que é a prossecução do interesse público (arts. 266.°, n.° 1, da CRP e 5.° e 3º do CPA).

Por isso, a administração deverá abster-se de actuar em situações em que, embora se preencham formalmente os pressupostos legais abstractos da sua actuação, esta não seja relevante para a prossecução do interesse público.

Paralelamente, poderão ocorrer situações em que apesar de não estarem formalmente preenchidos os pressupostos de uma determinada pretensão formulada pelos particulares, o respectivo indeferimento ofenda claramente o valor da justiça que deve nortear a actuação da administração, maxime nos casos em que seja co-imputável à própria Administração o não preenchimento desses pressupostos, situações que se configuram como essencialmente semelhantes às de abuso do direito, na modalidade de venire contra factum proprium.

Por isso, quando o exercício de um poder predominantemente vinculado conduz a uma situação flagrantemente injusta é de colocar a questão de fazer operar o princípio da justiça, consagrado nos arts. 266.°, n.° 2, da CRP e 6.° do CPA, para obstar à negação daquele direito.

Há, nesta situação, dois deveres a ponderar, ambos com cobertura legal: um é o de indeferir pretensões que se consideram intempestivas; outro é o de evitar que a actividade administrativa se traduza na criação de uma situação de injustiça.

Entre esses dois valores, designadamente nos casos em que a administração não teve qualquer prejuízo, deve optar-se por não indeferir a pretensão, dando prevalência ao princípio da justiça.

Consequentemente, serão de considerar anuláveis, por vício de violação de lei, actos que conduzam a situações de injustiça deste tipo.77 Escrevi mais exaustivamente sobre a questão da relevância dos princípios constitucionais que regulam a actividade administrativa no âmbito do exercício de poderes predominantemente vinculados na Lei Geral Tributária Anotada, 3ª edição, de que sou co-autor, com os Senhores Prof. Doutor DIOGO LEITE DE CAMPOS e Cons. BENJAMIM SILVA RODRIGUES, pelo que me parecem dispensáveis aqui mais considerações para indicar o que penso sobre essa matéria.

4- É uma situação deste tipo que se depara no caso em apreço, se se adoptar a tese que foi adoptada no presente acórdão sobre a inimpugnabilidade contenciosa das deliberações da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público.

Na verdade, no art. 68.°, n.° 1, alínea c), do CPA, impõe-se ao a notificação aos destinatários dos actos administrativos da indicação do «órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso».

À face desta regra e da posição adoptada no presente acórdão sobre a inimpugnabilidade da deliberação da Secção Disciplinar, é forçoso concluir que a notificação desta deliberação deveria conter a indicação de que o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público era o órgão competente para apreciar a impugnação administrativa necessária e qual o prazo que se entendia aplicável.

Ora isso não aconteceu, como se constata nos autos (fls. 1137).

A falta de indicação do órgão competente não tem relevância, no caso em apreço, pois o destinatário do acto acabou por o identificar correctamente.

O mesmo não sucede, porém, em relação à falta de indicação do prazo.

É que, como se referiu, a reclamação referida no art. 29.°, n.° 5, do Estatuto do Ministério Público não é propriamente uma reclamação do tipo previsto no CPA, sendo um meio de impugnação administrativa híbrido, com uma característica mais próxima do recurso hierárquico impróprio do que da reclamação prevista no CPA, pelo que é não é descabido aventar a possibilidade de lhe ser aplicável o regime deste, como fez o Autor na presente acção.

O prazo do recurso hierárquico impróprio, quando se trata de impugnação administrativa necessária, é de 30 dias (arts 176.°, n.° 3, e 168.°, n.° 1, do CPA), pelo que a reclamação apresentada seria tempestiva se se entendesse que era aplicável este prazo.

Por isso, não se pode entender que a omissão de indicação do prazo de impugnação na notificação seja irrelevante, não se pode afirmar que ela não teve influência no atraso do Autor ao apresentar a reclamação.

Neste contexto, não sendo inquestionável qual é o prazo aplicável e não tendo a entidade administrativa cumprido o dever que lei lhe impõe de indicação do prazo da impugnação administrativa, parece-me ser flagrantemente injusto decidir a rejeição da reclamação administrativa por intempestividade, quando ela foi apresentada absolutamente à face de um dos prazos potencialmente aplicáveis e a notificação não cumpriu a função exigida por lei de comunicar qual o prazo que se entendia aplicável.

Isto é, a meu ver, é flagrantemente injusto e por isso incompatível com o princípio constitucional da justiça, cuja observância é imposta à Administração pelo art. 266.°, n.° 2, da CRP, fazer recair as consequências da dúvida sobre o prazo aplicável sobre o destinatário do acto que viu violado o direito que a lei lhe reconhece a ser dele informado e não sobre a Administração que violou a lei.

Para mais, esta rejeição é efectuada numa situação em que a reclamação até foi enviada dentro do prazo aplicável de 15 dias e foi recebida no dia imediato, pelo que nem sequer houve perturbação apreciável da tramitação o processo, designadamente, porque a Secção Disciplinar, com órgão colegial, nem funciona todos os dias e a convocação dos vogais tem de ser feita com antecedência.

Para além disso, também não há qualquer perturbação a nível da segurança jurídica, que é o valor cuja protecção fundamenta as restrições temporais à impugnação de actos anuláveis, pois o prazo normal de consolidação de actos do Conselho Superior do Ministério Público é o de três meses, previsto no art. 58.° do CPTA.

Neste contexto, a tratar-se de uma reclamação necessária, como se entendeu na tese que fez vencimento, entendo que viola o princípio constitucional da justiça a rejeição da reclamação por intempestividade, em situação em que não foi cumprido pela Administração o ónus de indicar o prazo da reclamação, que lhe é imposto pelo art. 68.°, n.° 1, alínea c), do CPA.

Lisboa, 4 de Junho de 2009. – Jorge Manuel Lopes de Sousa.

1. Afirma o Acórdão que existindo um acto sujeito a impugnação necessária não está a correr nenhum prazo de impugnação judicial que se suspenda nos termos do n.° 4 do artigo 59º do CPTA.

Não há dúvida que é assim, mas o que resulta da imposição pela lei ao particular do uso da impugnação administrativa prévia é a dicotomia: aceitação do acto com dispensa de impugnação administrativa e impossibilidade de recurso ao controlo jurisdicional ou inconformação, sendo que esta só pode seguir pela via da impugnação administrativa.

No caso de inconformação, o particular que interpõe o recurso administrativo, por não poder usar de qualquer outra defesa, fica necessariamente sujeito à decisão do órgão a quem dirige a impugnação pelo que se deve considerar transferido para esta entidade o dever de prover com a consequência de, não o fazendo, a matéria continuar por decidir como se o acto primário não tivesse existido.

Mas a tese do Acórdão, que se desinteressa do início dos prazos de impugnação, tem repercussões porque conduz em linha recta a não ver inconveniente em que o acto primário retome a eficácia de que estava desprovido por virtude da impugnação administrativa logo que decorrido o prazo para a decisão da impugnação.

E, no entanto, esta solução é desajustada de uma distribuição racional dos deveres de colaboração, confiança e boa-fé entre a Administração e os particulares envolvidos na relação jurídica, de tal modo injusta e desproporcionada que ofende o princípio do acesso ao recurso e deve ter-se por inconstitucional.

2. O Acórdão sustenta que o disposto no art.° 163.° n.° 1 do CPA é irrelevante para a questão da determinação do carácter obrigatório ou não da impugnação administrativa quando afirma que a reclamação de acto de que não caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, isto é retira eficácia imediata ao acto.

Mas não é inteiramente assim, porque ao contencioso interessa garantir o acesso dos cidadãos para a efectividade da tutela, pelo que lhe importa saber até quando vai a suspensão que a norma decreta e se, no final dela, continua salvaguardada aquela garantia ou se a perdeu nos meandros do regime da impugnação administrativa.

Quando passado algum tempo sobre a interposição da impugnação administrativa - não se sabe bem quanto, porque varia conforme as matérias, a norma geral e as leis especiais -, sem aviso nem notificação alguma, cessa a suspensão e o acto primário muda de natureza subitamente porque passou o prazo para a decisão administrativa da impugnação e o acto primário passa agora a ter a força que nunca teve de produzir efeitos e dar inicio ao prazo de impugnação contenciosa, o qual começa desde logo a decorrer. Daí que fica ao abandono e sem resposta o objectivo essencial do contencioso, do acesso à justiça através do meio adequado.

De resto, no caso, o acto recorrido que considerou intempestivo o recurso permitia a imediata execução da pena disciplinar pelo que era lesivo, como era imediatamente exequível e lesivo o acto da Secção disciplinar do CSMP (acto primário) independentemente de estar sujeito a impugnação administrativa necessária. Se o Conselho ordenasse imediatamente o desconto no vencimento da pena de multa estava a agir dentro dos poderes que a lei lhe confere.

3. O Acórdão não consegue ser claro quando afirma que no CPTA temos um padrão em que a definitividade deixou de ser regra…

Igualmente, quando afirma que as reclamações necessárias são as que forem expressas na lei e ao mesmo tempo as que eram consideradas necessárias pela jurisprudência.

Neste ponto afasto-me decididamente da linha do projecto porque ele parece permitir a conclusão de que tudo permanece sem alterações após a entrada em vigor do CPTA em relação ao carácter necessário das impugnações administrativas, quando realmente, não é assim.

O critério para determinar se a impugnação administrativa é ou não necessária para abrir a via contenciosa, não é construído pela doutrina nem pela jurisprudência. Tem de assentar na lei.

Como não existia nem existe lei que preveja em geral a necessidade de impugnações administrativas, mesmo quando o órgão autor de uma decisão administrativa se encontrar num grau intermédio de uma hierarquia, não há dúvida de que o acto por ele praticado tem efeitos imediatos efectivos ou potenciais e, por isso mesmo, não pode deixar de ser recorrível contenciosamente, sem mais. Por isso, o que o CPTA veio tornar claro foi que actos como os dos Directores Gerais e outros órgãos intermédios da hierarquia administrativa, tal como em geral todos os actos de autoridade, quando a lei não disponha em sentido diverso, são recorríveis.

A lei dispõe em sentido diverso quando tem uma referência explicita interpretável em termos gerais das regras da hermenêutica, no sentido de que pretende modificar a regra geral de as decisões proferidas ao nível do órgão normalmente competente serem imediata e incondicionalmente eficazes e impugnáveis perante os tribunais.

Isto significa que a lei, por razões de bom funcionamento da Administração, exige por vezes para a eficácia de um acto, uma de duas coisas:

- ou a aceitação do particular que pode resultar de não reagir contra a decisão administrativa,

- ou a revisão do decidido, seja pelo mesmo órgão, seja por outro órgão.

Esta opção do legislador deve ser respeitada, seja anterior ou posterior ao CPTA.

Por isso, no caso, a expressão usada “cabe reclamação para o Plenário do Conselho” seria de interpretar como reclamação necessária para abrir a via contenciosa, caso fosse compaginável com a garantia constitucional do acesso à justiça, isto é, do acesso ao juiz em tempo útil. Mas já vimos que não é, porque embora sujeito a reclamação necessária o acto é imediatamente exequível e por isso eminentemente lesivo, pelo que não pode deixar de ser desconsiderada a exigência de impugnação administrativa para aceder ao meio contencioso, por inconstitucionais e contrárias também ao art.° 51.º do CPTA.

4. O Acórdão entra em dificuldade quando diz que o órgão Conselho é a Secção Disciplinar e é também o Plenário para efeitos de defender que se trata de uma reclamação e noutro ponto, para efeitos de acesso aos meios contenciosos, já diz que há que distinguir a decisão da Secção da decisão do Conselho em Plenário para concluir que só o acto deste último será recorrível.

5. Certo é que as questões de qualificação, tal com as de fé quanto à unidade ou dualidade do CSMP em Secção Disciplinar e em Plenário, não relevam, nem o seu tratamento projecta algum raio de luz sobre o tema que importa ao processo.

Efectivamente, o que se discute desde o início e vem posto em causa no recurso para o Pleno é saber se foi bem decidido pelo Plenário do CSMP, não conhecer da impugnação administrativa prevista expressamente no Estatuto com a designação de reclamação, por ter sido interposta fora do prazo.

Esta questão procedimental transforma-se na substância da discussão e do litígio, de modo que pode dizer-se que passa a ser a questão substantiva.

Sobre ela bastaria, na minha perspectiva, observar que a impugnação, na hipótese de prazo mais curto, quinze dias para reclamar, foi efectivamente apresentada em tempo porque a contagem dos quinze dias que se fez não considerou o feriado municipal de 13 de Junho em Lisboa e, se o tivesse considerado, teria concluído que o prazo terminava em 28/6, dia em que a impugnação foi expedida pelo correio, que é, em meu entender, a data relevante e não a data da recepção, em 29.

Na verdade, contra o que tem feito vencimento neste STA, a interpretação correcta dos artigos 77.°; 79.° e 80.° do CPA, é a que entende que a data da expedição da carta é a data relevante como data de prática do acto, sem necessidade de invocar interpretação actualista por referência ao CPC, mas apenas com o arsenal sistemático decorrente do CPA, cujos artigos 77.° n.°s 2, 3 e 4 e 78.° referem casos de apresentação dos requerimentos fora do serviço a que se destinam; o art.° 79.°, sobre o envio pelo correio, seria inútil se o requerimento enviado por aquele meio entrasse no serviço ainda dentro do prazo (sempre vi entrarem nos tribunais peças pelo correio para o escrivão juntar ao processo, que sendo recebidas em prazo, não suscitavam qualquer problema mesmo antes de o CPC estatuir que data de entrega no correio vale como se a entrega seja efectuada no tribunal) e preocupações como as reflectidas no art.° 34.° do CPA (incluindo um recurso sobre a desculpabilidade do erro) não teriam sentido algum.

6. Para concluir, parece-me, apesar da dificuldade da matéria, que a interpretação do Estatuto do Ministério Público conduziria a uma reclamação necessária como diz o Acórdão. Mas esse carácter necessário tem de considerar-se afastado por inconstitucionalidade da norma, ao menos no caso que nos ocupa, pelas razões apontadas, de modo que o acto era imediatamente recorrível e a impugnação teria de ser havida como meramente facultativa, pelo que suspendeu o prazo para o recurso contencioso - n.° 4 do art.° 59.° do CPTA.

Em qualquer caso o não conhecimento da impugnação foi ilegal, porque foi apresentada dentro do prazo de quinze dias que seria o mais curto, pelo que o recurso deveria ser provido, a acção julgada inteiramente procedente e o R. condenado a conhecer da reclamação como vem pedido já que, mesmo sendo facultativa, havia o dever legal de a apreciar e foi ilegal considerá-la fora de prazo.

Tudo tendo como consequência estar ainda suspenso o prazo do recurso contencioso, dada a interposição do meio jurisdicional sobre o destino da impugnação havida e podendo o interessado, quando este imbróglio chegasse a final, recorrer contenciosamente do acto que viesse a ser proferido pelo Plenário do Conselho.

Desejável e útil seria, portanto, que o legislador acabasse com tantas dúvidas e tão grave indefinição da tutela que devia proporcionar aos particulares e aclarasse o regime das impugnações administrativas, nem que fosse pelo modo que o fez em determinada data a França: elaborando listagens fechadas ou taxativas de actos e situações em que era necessária a impugnação administrativa.

E já agora, também da data relevante de entrega dos documentos e requerimentos pelo correio e das consequências das notificações sem os elementos referidos no art.° 68.° do CPA. A bem da justiça.

Lisboa, 4 de Junho de 2009.

Rosendo Dias José.