0506/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As Direcções Regionais de Educação, enquanto serviços regionais do Estado, exercem funções desconcentradas de nível periférico do Ministério da Educação, e são dotadas de autonomia administrativa, mas não financeira.

II- Integram a Administração Directa e, por isso, a actividade que desenvolvem pertence ao Estado, a este é imputada e a responsabilidade que dela emana só ao Estado é atribuída.

III- Uma acção destinada à efectivação da responsabilidade civil extracontratual por actividade ilícita da DREN, porque esta não goza de personalidade judiciária, só pode ser intentada contra o Estado.

IV- Não cabendo a situação no disposto nos arts. 8º e 22º do CPC, tal falta de personalidade judiciária não pode ser suprida.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .. e mulher, B..., residentes na Av. ...., nº..., Tarouca, recorrem jurisdicionalmente do despacho saneador do TAF do Porto - proferido na acção que ali intentaram para efectivação de responsabilidade civil extracontratual contra a Direcção Regional de Educação do Norte (DREN) - que, julgando procedente a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária da Ré, a esta absolveu da instância.

Nas alegações, os recorrentes apresentaram as seguintes conclusões:

«1. A decisão recorrida não teve em consideração toda a matéria de facto carreada para os autos e, com o devido respeito, incorreu em deficiente ou, pelo menos, extrapolante, interpretação da doutrina de que se socorreu, para absolver a Ré da instância.

2. A adoptar-se o entendimento perfilhado, far-se-ia recair sobre o Estado, pelo menos directamente, o ónus de suportar os custos da ignorância e da irresponsabilidade demonstradas pelos organismos que dele dependem, e obrigá-lo a pagar indemnizações emergentes da má administração assacada aos seus funcionários e directores gerais.

3. Como se referiu nos arts. 8º, 9º e 10º da p.i., só à Ré vem imputada a responsabilidade pelos danos causados aos recorrentes, por falta de conhecimentos técnicos, incúria e negligência dos seus funcionários, não nos parecendo, assim, justo e legal que tenha de ser o Estado a responder em Juízo por actos que não praticou.

4. Tanto mais que a Ré goza de autonomia administrativa e financeira, tem orçamento próprio e foi ela quem, através dos seus representantes e mandatários, violou o direito de propriedade que assiste aos recorrentes às águas e respectiva nascente.

5. Concordam os recorrentes com a distinção teórica entre os conceitos de administração directa e indirecta do Estado, mas não já com a ilação que da mesma se extraiu, pois se a relação controvertida se reporta à actividade estatal levada a cabo pela Ré DREN, sendo esta uma instituição de natureza pública, é dotada de personalidade jurídica própria, de autonomia administrativa e financeira.

6. Não conhecendo das questões atrás suscitadas, violou a douta sentença recorrida o disposto nos arts. 668º, nº1, al. d), do CPC, bem como nos arts 483º, 487º e 501º, estes do C. Civil.

7. De qualquer modo, ainda que razão não assistisse aos recorrentes, não pode manter-se a decisão recorrida, pois quer se tratasse de falta de personalidade judiciária ou de mera irregularidade de representação, seria sempre de evitar a absolvição da instância, sobretudo quando vão já quase decorridos 2 anos de penosa tramitação, desde a entrada do processo em juízo.

8. Na verdade, com a reforma introduzida pelo DL 180/96, cumpria ao Mmo Juiz, naquela primeira hipótese, convidar os AA a contornar essa pretensa falha e, na segunda, supri-la oficiosamente, tendo bastado, para esse efeito, determinar que se procedesse à citação do Estado através do MP, enquanto seu representante legal.

9. Prescrição essa, que vem expressamente prevista nos arts 23º, 24º e 508°-2 do CPC, todos a apontarem nesse mesmo sentido, que é o de, oficiosamente, em qualquer altura ou, pelo menos, findos os articulados, dever o Juiz providenciar pelo suprimento de excepções dilatórias.

10. Decidindo em contrário, mostra-se o douto despacho em mérito incurso na nulidade prevista no art. 668°-1d) do CPC, com referência ao disposto no art.288º. 3, na redacção que lhe foi dada pelo cit. DL, a prescrever que "as excepções dilatórias só subsistem enquanto a falta ou irregularidade não for sanada, nos termos art 265º, 2”

Nestes termos, e nos melhores de direito que Vossas Excelências mui doutamente não deixarão de suprir, deverá revogar-se a decisão recorrida e substituir-se por outra que determine o prosseguimento desta acção contra a Ré DREN, ou, in extremis, se determine a citação do MP para com ele prosseguir a ulterior tramitação até final, com as legais consequências».

Não houve contra-alegações.

O juiz “ a quo” tomou posição sobre a arguida nulidade de sentença (fls. 73/75).

O digno Magistrado do MP junto deste tribunal opinou no sentido da improcedência da nulidade invocada e do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

Resulta dos autos a seguinte matéria de facto relevante:

1. Os recorrentes são donos de um prédio urbano sito no lugar do Prado, inscrito na matriz da freguesia de Tarouca sob o art. 140º e descrito na Conservatória do Registo Predial daquela freguesia sob o nº 000751/120286.

2. Donos são ainda de águas que utilizam para consumo doméstico e rega, exploradas numa mina sito no prédio rústico denominado Prado, inscrito na matriz de Tarouca sob o art. 5158.

3. Antes de alcançarem o prédio referido em 1 aquelas águas percorriam, em mina encapelada, o subsolo de uma parcela de terreno, propriedade da DREN, onde esta levou a cabo a construção de uma Escola EB 2.3.S de Tarouca.

4. Invocando que a abertura dos alicerces para a construção de um Pavilhão Desportivo na referida Escola provocou a destruição das capelas da mina e a privação total da água, os recorrentes moveram a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual a que respeitam os presentes autos contra a DREN, pretendendo que esta fosse condenada a efectuar as obras necessárias à captação e recondução das águas ao seu prédio e no pagamento dos prejuízos que dizem ter sofrido.

III- O Direito

1- Da nulidade da sentença

Os recorrentes pugnam pela nulidade da sentença servindo-se de dois argumentos:

a) A decisão não teve em consideração toda a matéria factual ao não relevar a circunstância de ter sido a DREN, entidade, em seu entender, dotada de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira, a provocar os danos na nascente com a falta de conhecimentos técnicos, incúria e negligência dos seus funcionários e, com isso, a fazer secar a água de que se abastecia.

b) Não convidou o Juiz os AA a “contornar” a pretensa falha cometida (caso considerasse o caso como sendo de falta de personalidade), nem a supriu oficiosamente (caso o entendesse como sendo de irregularidade de representação).

Assim, por uma ou outra das razões teria sido cometida a nulidade prescrita no art. 668º, nº1, al.d), do CPC.

Porém, nenhuma razão lhes assiste.

Realmente não precisava a sentença de qualquer incursão sobre a autoria do facto ilícito e sobre o modo como, e por quem, ele fora praticado. Isso era, aliás, questão que contenderia com a ilegitimidade passiva e esse não foi o caminho por ela seguido. Para o juiz “a quo” estava somente em causa a personalidade judiciária, independentemente de se saber se o facto danoso era ou não imputado à DREN.

Podem os recorrentes não estar de acordo com a solução, mas isso é, porém, tema para a discussão do mérito do recurso.

Também não tinha o juiz que proceder ao suprimento da “falha”,como protestam os recorrentes no segundo fundamento invocado.

Com efeito, como se refere em acórdão deste tribunal, «…face à falta do pressuposto processual de personalidade jurídica ou judiciária, pois que quem a detém, como já visto, é a pessoa colectiva Estado, a mesma não pode, como singelamente invoca a recorrente, suprir-se com a citação do Ministério Público, visto não estarmos perante falta de mera representação do Estado». (Ac. do STA, de 6/05/2003, Proc. nº 01951/02)

E, por outro lado, não cabendo esta falta de personalidade em nenhuma das causas previstas no art. 8º, nem representando a situação a incapacidade judiciária de que fala o art. 9º, ambos do CPC, não haveria lugar ao suprimento de que tratam os artigos 23º e 24º do mesmo código.

Em suma, improcedem as invocadas nulidades.

2- Do mérito do recurso

O tribunal “a quo” acolheu a tese da verificação da excepção dilatória deduzida pela Ré no sentido da sua falta de personalidade judiciária.

E com inteiro acerto, desde já se adianta.

As direcções-regionais de educação eram (art. 1º do DL nº 141/93, de 26/04) e continuam a ser serviços regionais do Ministério da Educação (art. 6º do DL nº 208/2002, de 17/10).

No âmbito do citado DL nº 141/93, de 26/04, eram dotadas de autonomia administrativa (art. 1º).

Com o DL nº 208/2002, de 17/10, ficou expressamente consignado que as direcções regionais de educação desempenham «funções de administração desconcentrada» (art. 22º, nº1, do cit. dip.).

De acordo com o art. 35º, nº1 desse diploma «a organização e competências dos serviços centrais e regionais, referidos nos artigos 5.º e 6.º, constam de decretos regulamentares, a aprovar no prazo de 120 dias após a entrada em vigor do presente diploma».

Acresce que pelo Despacho Conjunto nº 822/2003, de 12/08 (DR, II, de 27/08/2003) tais direcções regionais transitaram para o regime de administração financeira do Estado aprovado pelo DL nº 155/92, de 28/07.

Ora, no que à Direcção Regional de Educação do Norte diz respeito, o diploma a que o art. 35º acima mencionado respeitava é o Decreto Regulamentar nº 7/2004, de 28/04, segundo o qual «A Direcção Regional de Educação do Norte (DREN) é um serviço executivo e periférico do Ministério da Educação, com funções de administração desconcentrada, dotado de autonomia administrativa».

Em resumo, são serviços desconcentrados de nível local e periférico (F. Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., pag. 660), dotados de autonomia administrativa (que lhes permite praticar actos administrativos e executórios referentes à autorização de despesas e seu pagamento no âmbito da gestão corrente: art. 3º do cit. DL nº 155/92), mas sem autonomia financeira (obedecem aos princípios de gestão referidos no art. 8º, nº2, do Decreto Regulamentar citado; ver tb. 43º e sgs. do cit. DL nº 155/92). A isto se confina a sua natureza.

Ora, a desconcentração (cfr. art. 267º, nº2, da CRP) é inerente à Administração Directa do Estado (art. 199º, al. d), da CRP). Através dela visa-se conferir a certos órgãos da macro pessoa colectiva que é o Estado poderes funcionais para a resolução de certos assuntos, porém sem perda do vínculo e dependência em relação a este (ao contrário da descentralização, processo que implica a criação de novos entes com maior ou menor grau de independência em relação ao Estado).

Inserem-se na estrutura orgânica do Ministério da Educação e, por isso, são serviços da Administração Directa (autor e ob. cits, pag. 219). Logo, a actividade que tais serviços desenvolvem pertence ao Estado, a este é imputada e a responsabilidade que dela emana também ao Estado é atribuída (ob. cit., pag. 221).

Não são, portanto, serviços personalizados dotados de personalidade jurídica (ob. cit., pag. 348), são antes serviços regionais do Estado - às vezes chamados externos ou periféricos – (ob. cit., pag. 218 e 278).

No sentido acabado de referir, de resto, se pronunciou já este STA, por exemplo, nos acórdãos de 29/01/2003, Proc. nº 01677/02 e 6/05/2003, Proc. nº 01951/02 e, em particular, sobre delegações escolares e Direcções Regionais de Educação, no acórdão de 5/11/2002, Proc. nº 01161/02).

Sendo isto assim, e ao contrário do que sucede no domínio do contencioso anulatório, (em que a legitimidade passiva se reconhece não à pessoa colectiva, mas ao órgão da Administração a quem a autoria do acto é imputada), quem gozaria de personalidade judiciária na acção em apreço só poderia ser a pessoa colectiva Estado (cfr. art. 5º, do CPC).

Foi, portanto, bem decidida a absolvição da instância, face à verificação da excepção dilatória de falta de personalidade judiciária da Ré (arts. 288º, nº1, al. c) e 498º, al.c), do CPC).

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 3 de Novembro de 2005.

Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.