042297 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão contenciosa de anulação de um acto administrativo deve ser executada, pela Administração, reconstituindo a situação actual hipotética como se o acto anulado não tivesse existido na ordem jurídica. Perante um acto anulado, a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal.

II- Se o acto anulado for um acto intermédio de um procedimento administrativo a que deva seguir-se uma intervenção do particular interessado, o prazo para a desencadear só começará a contar-se a partir da actuação administrativa que a decisão anulatória imponha.

III- Nos termos dos art.ºs 5, 7 e 8 do DL 256-A/77, de 17.6, o silêncio da Administração, sobre a existência de causa legítima de inexecução, na fase administrativa do processo executivo, não condiciona a posição final do Tribunal, que está obrigado a apreciar os argumentos e provas produzidas pelas partes e a atender ao parecer emitido pelo Ministério Público.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo tribunal Administrativo:

I

A Câmara Municipal do Montijo vem recorrer das decisões do TAC de Lisboa, a primeira, que julgou verificada a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão anulatório do STA de 1.3.94, a segunda, que ordenou as operações necessárias para dar execução integral a tal aresto, traduzidas na obrigação da Câmara em receber, dar andamento e apreciar, no prazo de 180 dias, contado a partir do trânsito em julgado, os projectos das obras de urbanização a que há lugar nos termos do art.º 37 do DL 400/ 84, de 31.12, tudo no processo de execução que lhe foi movido por A

A recorrente apresentou as suas alegações, extraindo-se das conclusões do primeiro recurso (alegações a fl. 93/96), com interesse para a sua decisão, as seguintes questões:

1- Contrariamente ao decidido, a existência de causa legítima de inexecução pode ser declarada pelo Tribunal ainda que não tenha sido invocada perante o particular interessado na fase graciosa da execução, uma vez que a norma do art.º 8 do DL 256-A/77, de 17.6, se aplica em qualquer das situações.

2- Em consequência, há ofensa do princípio do contraditório, quando após notificação para responder no processo judicial de execução, se alegam factos pertinentes para ser ponderada a grave lesão do interesse público na execução da decisão anulatória, factos esses que não são considerados com o fundamento de que deviam ter sido expostos na fase graciosa do pedido.

Retirando-se das conclusões do segundo recurso (alegações a fls. 105/109) o ponto seguinte:

Não existindo execução automática de sentenças administrativas, mesmo quando elas conferem ao particular direitos idênticos aos titulados por alvará de loteamento, o interessado tem de requerer, dentro do prazo legal, que era de 180 dias, a prática dos actos correspondentes ao exercício de tais direitos – pedido de aprovação de projectos de obras de urbanização, sob pena de caducidade da licença, nos termos do art.º 54, n.º 1, alínea a) do DL 400/84.

No seu parecer final o Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido de que os recursos não mereciam provimento, o primeiro, por ter entendido que se fez adequada interpretação e aplicação do art.º 6, n.º 4 do DL 256-A/77, e o segundo, por ter concluído que estando em causa uma decisão anulatória de acto administrativo, os actos posteriores do procedimento só teriam lugar obrigatoriamente na sequência do processo de execução de julgados.

O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir.

II

Importa, antes de mais, assinalar que o recurso interposto em primeiro lugar, contrariamente ao afirmado pela agravada, não pode ser julgado deserto. Esse recurso foi interposto, recebido e alegado em tempo oportuno (fls. 80, 87 e 93 e ss., respectivamente).

Vejamos então o primeiro recurso.

A recorrente insurge-se contra o decidido por se ter entendido que não tendo invocado as causas de inexecução no processo gracioso, desencadeado com a apresentação do requerimento de fls. 6/10, nos termos dos art.ºs 5, n.º 1, do DL 256- A/77, de 17.6, e 96 da LPTA, ficava impedida de o fazer no pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, pois de contrário estar-se-ia a tornear a lei, desaplicando-a.

Esta posição, contudo, não pode aceitar-se.

A execução de sentença proferida em contencioso administrativo está regulada no art.º 5 e ss. do DL 256-A/77 e inicia-se com uma fase graciosa através da apresentação do requerimento previsto no n.º 1 desse preceito. A entidade administrativa competente para a execução só pode obstaculizar ao cumprimento integral da decisão exequenda invocando uma causa legítima de inexecução (art.º 6, n.º 2). A lei (n.º 3) identifica como causas exclusivas desse tipo a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público, cuja invocação deve ser fundamentada e notificada ao interessado (n.º 4). Quando apenas estiver em causa o pagamento de uma quantia certa não é invocável causa legítima de inexecução (n.º 5).

Esta é a única situação prevista em que a fase judicial do processo executivo não se inicia com o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, mas sim com o pedido de fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta. E é assim, justamente, por que, nesse caso, na fase graciosa não é invocável causa legítima de inexecução.

Em todas as hipóteses restantes o processo inicia-se com o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, quer a Administração tenha invocado uma causa desse tipo quer não o tenha feito, optando pelo silêncio (art.º 7, n.º 1). Mas se é assim, então também o Tribunal terá que ter a mais ampla liberdade de decisão, podendo concluir ou não pela verificação de uma tal causa, não se encontrando, em nenhuma circunstância, vinculado pelo silêncio da Administração.

É nesse contexto que se integra o disposto no art.º 8. A audição da Administração (n.º 1) sobre a petição do interessado, nos pedidos de decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução, só faz sentido se se extraírem consequências no plano do julgamento. O mesmo se diga quanto à possibilidade de réplica concedida ao interessado (parte final do n.º 1), à da realização de diligências (n.º 2), ou, finalmente, à intervenção do Ministério Público (n.º 4). A não ser assim, todos os procedimentos previstos nestas normas, nestes casos de silêncio administrativo, seriam uma inutilidade o que, como parece óbvio, é inaceitável.

O silêncio da Administração, sobre a existência de causa legítima de inexecução, na fase administrativa do processo executivo, não condicionava a posição final do Tribunal, que estava obrigado a apreciar os argumentos e provas produzidas pelas partes e a atender ao parecer emitido pelo Ministério Público Acórdão deste STA, de 4.6.98, proferido no recurso 28258A

Não o tendo feito, o despacho recorrido violou os preceitos invocados pela recorrente, não podendo ser mantido.

Importa, agora, por isso, averiguar se efectivamente ocorre ou não uma causa legítima de inexecução.

A recorrente, a esse propósito, invocou não só a impossibilidade de cumprimento do acórdão anulatório, como também a grave lesão para o interesse público se a execução tivesse lugar.

A primeira, a impossibilidade de execução, traduzir-se-ia no facto de ter caducado, em seu entender, o licenciamento do loteamento conseguido directamente com a anulação do acto do seu indeferimento, pela circunstância de o exequente, aqui recorrido, não ter passado imediatamente à fase subsequente, com a apresentação do pedido de aprovação do projecto de execução das obras de urbanização, nos termos do art.º 37, n.ºs 1 e 2 do DL 400/84. E seria assim, por que « O acórdão do STA que anulou a deliberação de indeferimento expresso da Câmara Municipal do Montijo de 13.5.92, por considerar válido o anterior deferimento tácito, tem nesse caso valor idêntico à de uma deliberação de aprovação da operação de loteamento solicitada.

As coisas não são, no entanto, assim.

Como se assinala no acórdão do Pleno deste Tribunal de 29.6.00, proferido no recurso 28957A, constituindo jurisprudência firme Veja-se, a este respeito, ainda como meros exemplos, os mais recentes acórdãos de 12.7.01, no recurso 23393B e de 18.1.01, no recurso 30742A., «A decisão contenciosa de anulação de um acto administrativo deve ser executada, pela Administração, reconstituindo a situação actual hipotética como se o acto anulado não tivesse existido na ordem jurídica».

De igual modo, para a doutrina Freitas do Amaral, “A execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, Edições Ática, pag. 56. «A execução ... consiste na prática, pela Administração activa, dos actos jurídicos e operações materiais necessárias à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria, se o acto ilegal não tivesse sido praticado ». Sublinhando este autor mais adiante (fls. 107 e ss.), a propósito da execução das sentenças anulatórias de actos renováveis Actos que podem ser praticados de novo sem a repetição do vício determinante da anulação., como é inequivocamente este, que, «Uma vez que o acto ilegal foi anulado, parece que num ponto todos estarão de acordo quanto à definição do que deve ser o conteúdo da execução da sentença que o anulou: a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal.

Este acto é, decerto, um acto renovável e isso quer dizer que a autoridade que o praticou pode legalmente praticá-lo de novo, definindo a sua situação jurídica ou a do particular interessado nos mesmos termos em que ela foi definida no acto anterior, desde que não repita o vício que determinou a anulação ».

De resto, é esta, igualmente, a solução da lei (DL 256-A/77, de 17.6). Na verdade, de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 5, a Administração deve proceder à execução espontânea da decisão anulatória, o que pressupõe a prática de um qualquer acto jurídico ou material que servirá de suporte a todos os outros que o prosseguimento do respectivo procedimento administrativo eventualmente imponha. Não há, aqui, lugar a execução automática, sem intervenção administrativa activa, de modo que se não verifica a invocada causa (impossibilidade de execução) susceptível de caracterizar uma causa legítima de inexecução.

Invoca seguidamente a recorrente, ali executada, a grave lesão para o interesse público que adviria da execução do acórdão anulatório.

Para o efeito, alegou que o prédio a lotear se situa em área de sapal (artigo 5 do seu requerimento de fls. 14 e ss.) com as relevantes consequências assinaladas nos artigos 5 a 9 e 23 a 33 dessa peça.

Na oposição que lhe deduziu, a fls. 38, o recorrido negou que o terreno ocupe qualquer área de sapal (alínea a) do artigo 2), e que lá exista qualquer fauna ou flora relevantes (alínea c)).

O sentido e a natureza meramente formal da decisão recorrida impediu o TAC de concluir esta fase da instrução do processo. Não foi, assim, apurado aquele facto essencial, que se mostra inultrapassável para permitir averiguar se o motivo invocado constitui fundamento para caracterizar a invocada lesão do interesse público. Importa, por isso, terminar a referida instrução processual, com a produção de prova que se mostrar necessária.

Assim, nos termos expostos, e a fim de o processo prosseguir os seus trâmites, acordam em revogar a decisão de fls. 75 e ss., que, com aquele fundamento, declarou a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 1.3.94, concedendo provimento ao recurso dela interposto, ficando prejudicada a apreciação do recurso subsequente.

Custas a cargo do recorrido, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em 200 e 100 euros, respectivamente.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2002

Rui Botelho – Relator –

Vitor Gomes

Macedo de Almeida