042297 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A decisão contenciosa de anulação de um acto administrativo deve ser executada, pela Administração, reconstituindo a situação actual hipotética como se o acto anulado não tivesse existido na ordem jurídica. Perante um acto anulado, a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal. II - Se o acto anulado for um acto intermédio de um procedimento administrativo a que deva seguir-se uma intervenção do particular interessado, o prazo para a desencadear só começará a contar-se a partir da actuação administrativa que a decisão anulatória imponha. III - Nos termos dos art.ºs 5, 7 e 8 do DL 256-A/77, de 17.6, o silêncio da Administração, sobre a existência de causa legítima de inexecução, na fase administrativa do processo executivo, não condiciona a posição final do Tribunal, que está obrigado a apreciar os argumentos e provas produzidas pelas partes e a atender ao parecer emitido pelo Ministério Público.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo tribunal Administrativo: I A Câmara Municipal do Montijo vem recorrer das decisões do TAC de Lisboa, a primeira, que julgou verificada a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão anulatório do STA de 1.3.94, a segunda, que ordenou as operações necessárias para dar execução integral a tal aresto, traduzidas na obrigação da Câmara em receber, dar andamento e apreciar, no prazo de 180 dias, contado a partir do trânsito em julgado, os projectos das obras de urbanização a que há lugar nos termos do art.º 37 do DL 400/ 84, de 31.12, tudo no processo de execução que lhe foi movido por A..... A recorrente apresentou as suas alegações, extraindo-se das conclusões do primeiro recurso (alegações a fl. 93/96), com interesse para a sua decisão, as seguintes questões: 1- Contrariamente ao decidido, a existência de causa legítima de inexecução pode ser declarada pelo Tribunal ainda que não tenha sido invocada perante o particular interessado na fase graciosa da execução, uma vez que a norma do art.º 8 do DL 256-A/77 , de 17.6, se aplica em qualquer das situações. 2- Em consequência, há ofensa do princípio do contraditório, quando após notificação para responder no processo judicial de execução, se alegam factos pertinentes para ser ponderada a grave lesão do interesse público na execução da decisão anulatória, factos esses que não são considerados com o fundamento de que deviam ter sido expostos na fase graciosa do pedido. Retirando-se das conclusões do segundo recurso (alegações a fls. 105/109) o ponto seguinte: Não existindo execução automática de sentenças administrativas, mesmo quando elas conferem ao particular direitos idênticos aos titulados por alvará de loteamento, o interessado tem de requerer, dentro do prazo legal, que era de 180 dias, a prática dos actos correspondentes ao exercício de tais direitos – pedido de aprovação de projectos de obras de urbanização, sob pena de caducidade da licença, nos termos do art.º 54 , n.º 1, alínea a) do DL 400/84 . No seu parecer final o Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido de que os recursos não mereciam provimento, o primeiro, por ter entendido que se fez adequada interpretação e aplicação do art.º 6 , n.º 4 do DL 256-A/77 , e o segundo, por ter concluído que estando em causa uma decisão anulatória de acto administrativo, os actos posteriores do procedimento só teriam lugar obrigatoriamente na sequência do processo de execução de julgados. O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir. II Importa, antes de mais, assinalar que o recurso interposto em primeiro lugar, contrariamente ao afirmado pela agravada, não pode ser julgado deserto. Esse recurso foi interposto, recebido e alegado em tempo oportuno (fls. 80, 87 e 93 e ss., respectivamente). Vejamos então o primeiro recurso . A recorrente insurge-se contra o decidido por se ter entendido que não tendo invocado as causas de inexecução no processo gracioso, desencadeado com a apresentação do requerimento de fls. 6/10, nos termos dos art.ºs 5, n.º 1, do DL 256- A/77, de 17.6, e 96 da LPTA, ficava impedida de o fazer no pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, pois de contrário estar-se-ia a tornear a lei, desaplicando-a. Esta posição, contudo, não pode aceitar-se. A execução de sentença proferida em contencioso administrativo está regulada no art.º 5 e ss. do DL 256-A/77 e inicia-se com uma fase graciosa através da apresentação do requerimento previsto no n.º 1 desse preceito. A entidade administrativa competente para a execução só pode obstaculizar ao cumprimento integral da decisão exequenda invocando uma causa legítima de inexecução (art.º 6, n.º 2). A lei (n.º 3) identifica como causas exclusivas desse tipo a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público, cuja invocação deve ser fundamentada e notificada ao interessado (n.º 4). Quando apenas estiver em causa o pagamento de uma quantia certa não é invocável causa legítima de inexecução (n.º 5). Esta é a única situação prevista em que a fase judicial do processo executivo não se inicia com o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, mas sim com o pedido de fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta. E é assim, justamente, por que, nesse caso, na fase graciosa não é invocável causa legítima de inexecução. Em todas as hipóteses restantes o processo inicia-se com o pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, quer a Administração tenha invocado uma causa desse tipo quer não o tenha feito, optando pelo silêncio (art.º 7, n.º 1). Mas se é assim, então também o Tribunal terá que ter a mais ampla liberdade de decisão, podendo concluir ou não pela verificação de uma tal causa, não se encontrando, em nenhuma circunstância, vinculado pelo silêncio da Administração. É nesse contexto que se integra o disposto no art.º 8. A audição da Administração (n.º 1) sobre a petição do interessado, nos pedidos de decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução, só faz sentido se se extraírem consequências no plano do julgamento. O mesmo se diga quanto à possibilidade de réplica concedida ao interessado (parte final do n.º 1), à da realização de diligências (n.º 2), ou, finalmente, à intervenção do Ministério Público (n.º 4). A não ser assim, todos os procedimentos previstos nestas normas, nestes casos de silêncio administrativo, seriam uma inutilidade o que, como parece óbvio, é inaceitável. O silêncio da Administração, sobre a existência de causa legítima de inexecução, na fase administrativa do processo executivo, não condicionava a posição final do Tribunal, que estava obrigado a apreciar os argumentos e provas produzidas pelas partes e a atender ao parecer emitido pelo Ministério Público Acórdão deste STA, de 4.6.98, proferido no recurso 28258A. . Não o tendo feito, o despacho recorrido violou os preceitos invocados pela recorrente, não podendo ser mantido. Importa, agora, por isso, averiguar se efectivamente ocorre ou não uma causa legítima de inexecução. A recorrente, a esse propósito, invocou não só a impossibilidade de cumprimento do acórdão anulatório, como também a grave lesão para o interesse público se a execução tivesse lugar. A primeira, a impossibilidade de execução, traduzir-se-ia no facto de ter caducado, em seu entender, o licenciamento do loteamento conseguido directamente com a anulação do acto do seu indeferimento, pela circunstância de o exequente, aqui recorrido, não ter passado imediatamente à fase subsequente, com a apresentação do pedido de aprovação do projecto de execução das obras de urbanização, nos termos do art.º 37 , n.ºs 1 e 2 do DL 400/84 . E seria assim, por que « O acórdão do STA que anulou a deliberação de indeferimento expresso da Câmara Municipal do Montijo de 13.5.92, por considerar válido o anterior deferimento tácito, tem nesse caso valor idêntico à de uma deliberação de aprovação da operação de loteamento solicitada . As coisas não são, no entanto, assim. Como se assinala no acórdão do Pleno deste Tribunal de 29.6.00, proferido no recurso 28957A, constituindo jurisprudência firme Veja-se, a este respeito, ainda como meros exemplos, os mais recentes acórdãos de 12.7.01, no recurso 23393B e de 18.1.01, no recurso 30742A. , «A decisão contenciosa de anulação de um acto administrativo deve ser executada, pela Administração, reconstituindo a situação actual hipotética como se o acto anulado não tivesse existido na ordem jurídica». De igual modo, para a doutrina Freitas do Amaral, “A execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, Edições Ática, pag. 56. «A execução ... consiste na prática, pela Administração activa, dos actos jurídicos e operações materiais necessárias à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria, se o acto ilegal não tivesse sido praticado ». Sublinhando este autor mais adiante (fls. 107 e ss.), a propósito da execução das sentenças anulatórias de actos renováveis Actos que podem ser praticados de novo sem a repetição do vício determinante da anulação. , como é inequivocamente este, que, «Uma vez que o acto ilegal foi anulado, parece que num ponto todos estarão de acordo quanto à definição do que deve ser o conteúdo da execução da sentença que o anulou: a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal . Este acto é, decerto, um acto renovável e isso quer dizer que a autoridade que o praticou pode legalmente praticá-lo de novo, definindo a sua situação jurídica ou a do particular interessado nos mesmos termos em que ela foi definida no acto anterior, desde que não repita o vício que determinou a anulação ». De resto, é esta, igualmente, a solução da lei ( DL 256-A/77 , de 17.6). Na verdade, de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 5, a Administração deve proceder à execução espontânea da decisão anulatória , o que pressupõe a prática de um qualquer acto jurídico ou material que servirá de suporte a todos os outros que o prosseguimento do respectivo procedimento administrativo eventualmente imponha. Não há, aqui, lugar a execução automática, sem intervenção administrativa activa, de modo que se não verifica a invocada causa (impossibilidade de execução) susceptível de caracterizar uma causa legítima de inexecução. Invoca seguidamente a recorrente, ali executada, a grave lesão para o interesse público que adviria da execução do acórdão anulatório. Para o efeito, alegou que o prédio a lotear se situa em área de sapal (artigo 5 do seu requerimento de fls. 14 e ss.) com as relevantes consequências assinaladas nos artigos 5 a 9 e 23 a 33 dessa peça. Na oposição que lhe deduziu, a fls. 38, o recorrido negou que o terreno ocupe qualquer área de sapal (alínea a) do artigo 2), e que lá exista qualquer fauna ou flora relevantes (alínea c)). O sentido e a natureza meramente formal da decisão recorrida impediu o TAC de concluir esta fase da instrução do processo. Não foi, assim, apurado aquele facto essencial, que se mostra inultrapassável para permitir averiguar se o motivo invocado constitui fundamento para caracterizar a invocada lesão do interesse público. Importa, por isso, terminar a referida instrução processual, com a produção de prova que se mostrar necessária. Assim, nos termos expostos, e a fim de o processo prosseguir os seus trâmites, acordam em revogar a decisão de fls. 75 e ss., que, com aquele fundamento, declarou a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 1.3.94, concedendo provimento ao recurso dela interposto, ficando prejudicada a apreciação do recurso subsequente. Custas a cargo do recorrido, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em 200 e 100 euros, respectivamente. Lisboa, 24 de Janeiro de 2002 Rui Botelho – Relator – Vitor Gomes Macedo de Almeida