0729/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A criação e manutenção da contribuição extraordinária de solidariedade (CES), através do art. 78º da LOE de 2013 e depois do art. 76º da LOE de 2014 e da Lei nº 13/2014 que alargou a sua base de incidência, constitui uma opção que se insere num objecto mais amplo, o da determinação das regras do Orçamento do Estado, exprimindo a vontade política do Governo, sob proposta do qual a Assembleia da República aprovou as Leis na qual as normas se incluem, no exercício da função legislativa (arts. 112º, nº 1 e 161º, al. g) da CRP).

II- Está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação dos actos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos do disposto no art. 4º, nº 2, alínea a), do ETAF.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A……………… e Outros vieram intentar, contra a Assembleia da República Portuguesa (AR), o Governo da República Portuguesa, o Instituto de Segurança Social, IP e o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, “Acção Administrativa Especial nos termos dos arts. 46º nº 1 e nº 2 a) e c) e 47º nº 1 e nº 2 a) e b) ambos do Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos”.

A final pedem:

“a) ser julgada nula e de nenhum efeito por ilegal e inconstitucional a aplicação do art. 78° da Lei n° 66-B/2012 de 31 de Dezembro de 2012 (LOE 2013) às pensões do regime jurídico-privado e de fundos autónomos regularizados por instituições de créditos companhias de seguros e entidades gestoras de fundos privados; designadamente por violação dos artigos 66° e 100° da Lei de bases da Segurança Social e dos princípios da protecção e confiança, da igualdade da dupla tributação e da insusceptibilidade de revogação dos actos administrativos que confiram direitos adquiridos, estabelecidos respectivamente nos artigos 2°, 13°, 104° e 266° da CRP.

b) Ser julgada também inaplicável tal norma quando os beneficiários, tal como os Autores, não prejudicam nem oneram o sistema de Segurança Social mas têm a reforma fundamentada em contrato de carácter sinalagmático celebrado com instituições privadas;

c) Serem em consequência declarados nulos ou anulados os actos de execução normativa e operações concretas com a dedução de CES, de processamento e pagamento de todas as prestações pecuniárias vitalícias;

d) Serem os réus condenados solidariamente na concretização de actos e operações necessárias à reconstituição da situação que existiria se a norma criada e os actos de execução não tivessem sido praticados, bem como no pagamento da restituição das quantias retidas que não foram pagas" e que discriminam no art. 95. da petição inicial;

e) Serem igualmente os Réus condenados no pagamento de juros à taxa legal, a acrescer às quantias supra identificadas, desde a citação até efectivo e integral pagamento".

Em articulado superveniente, o qual foi admitido, foi pedida a ampliação do pedido, por tal ampliação corresponder ao desenvolvimento e consequência do pedido primitivo, relativamente ao ano de 2014, no sentido de “ser julgada nula e de nenhum efeito, por ilegal e inconstitucional a aplicação do art. 76º da Lei nº 53-C/2013 de 31 de dezembro de 2013 (LOE 2014) alterada pela Lei 13/2014 de 14 de Março às pensões do regime jurídico-privado e de fundos autónomos regularizados por instituições de crédito, companhias de seguros e entidades gestoras de fundos privados; designadamente por manutenção reiterada da violação dos artigos 66º e 100º da lei de bases da segurança social e dos princípios da protecção e confiança, da igualdade da dupla tributação e da insusceptibilidade de revogação dos actos administrativos que confiram direitos adquiridos, estabelecidos respectivamente nos artigos 2.º, 13º, 104º e 266º da CRP.

(…) Ser julgada também inaplicável tal norma quando os beneficiários, tal como os Autores, não prejudicam nem oneram o sistema de Segurança Social mas têm a reforma fundamentada em contrato de carácter sinalagmático celebrado com instituições privadas;

(…) Serem em consequência declarados nulos ou anulados os actos de execução normativa e operações concretas com a dedução de CES, de processamento e pagamento de todas as prestações pecuniárias vitalícias; (…) Serem os réus condenados solidariamente na concretização de actos e operações necessárias à reconstituição da situação que existiria se a norma criada e os actos de execução não tivessem sido praticados, quantias essas que acrescem ao pedido inicial relativamente à execução da Lei Orçamental do ano de 2013 bem como no pagamento da restituição das quantias retidas que não foram pagas, nem serão pagas durante a execução orçamental de 2014…”, e que discriminam a fls. 340.

“(…) Serem igualmente os Réus condenados no pagamento de juros à taxa legal, a acrescer às quantias supra identificadas, desde a citação até efectivo e integral pagamento”.

A fls. 467 a 479 foi proferido despacho saneador que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer desta acção, absolvendo os réus da instância.

É do assim decidido neste despacho saneador que vem interposta a presente reclamação para a conferência, formulando-se as seguintes conclusões:

“a) Estão na presente acção cumulados os pedidos formulados na petição inicial e sequente articulado superveniente do julgamento da nulidade e de nenhum efeito, por ilegal e inconstitucional, a aplicação dos artigos 78º da LOE de 2013 e 76º da LOE de 2014, com os correspondentes actos de execução.

b) Esta matéria é inovatória, enquanto dirigida a entidades jurídico-privadas e a um grupo concreto de cidadãos reformados e aposentados, beneficiários de tal regime privado de segurança social.

c) Em consequência, as normas em causa são substancial e materialmente administrativas como, por maioria de razão, os correspondentes actos de execução.

d) Dado que nos tribunais superiores só as decisões colegiais são recorríveis, o que sucede, designadamente quando o STA julga em primeira instância, quer para efeitos de recurso para o pleno, quer para tribunal superior, só através de reclamação para a Conferência se pode obter tal decisão colectiva.

e) O que permite assim o cumprimento do artigo 20º da CRP e do correspondente direito ao recurso.

Nestes termos e nos mais de direito, deve a presente reclamação ser julgada procedente e provada, sendo submetido o caso sub judice à Conferência, para que sobre a matéria da referida decisão singular recaia acórdão, que constitui decisão colegial própria dos tribunais superiores, com todas as legais consequências e com o que se fará a costumada JUSTIÇA”.

O Governo da República Portuguesa, através da Presidência do Conselho de Ministros (PCM) veio responder a fls. 536 a 551, defendendo que a reclamação deve improceder, mantendo-se o despacho reclamado, ou caso assim não se entenda, deverá o Governo ser considerado parte ilegítima no tocante ao pedido de declaração de nulidade ou eventual anulabilidade dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES, bem como no tocante aos pedidos desta dependentes, uma vez que não praticou tais actos.

2. Os Factos

Uma vez que os actos impugnados são a aplicação das normas contidas no art. 78º da Lei nº 66-B/2012 (LOE 2013) e no art. 76º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12 (Lei do OE de 2014), que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada pela Lei nº 13/2014, de 14/3, que alargou a sua base de incidência, não há factos relevantes para a decisão que cumpra fixar.

3. O Direito

Os aqui Reclamantes pretendem que se declare a nulidade da aplicação das normas contidas nos arts. 78º da Lei nº 66-B/2012 (LOE 2013) e 76º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12 (Lei do OE de 2014), que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada pela Lei nº 13/2014, de 14/3, que alargou a sua base de incidência.

Tais normas mantiveram (o art. 76º da Lei nº 83-C/2013) e agravaram (o art. 2º da Lei nº 13/2014, que corresponde à primeira alteração da Lei 83-C/2013) as taxas de incidência da CES, introduzidas pela Lei nº 66-B/2012, de 31/12 (Lei do OE de 2013), no seu art. 78º.

O despacho saneador reclamado declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer desta acção, absolvendo os réus da instância.

Os Reclamantes defendem, por um lado, que as normas constantes nas Leis dos Orçamentos do Estado de 2013 e 2014, respeitantes à CES, configuram verdadeiros actos administrativos. Por outro lado, entendem que deveria ter sido apreciado o segundo pedido que formularam atinente à execução das normas aqui em causa.

São, pois, estas as questões que cumpre apreciar.

Vejamos então.

O art. 78º da Lei nº 66-B/2012 dispôs o seguinte:

“Art.78º Contribuição Extraordinária de Solidariedade

1- As pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), nos seguintes termos:

a) 3,5% sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre € 1.350 e € 1.800;

b) 3,5% sobre o valor de € 1.800 e 16% sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre € 1.800,01 e € 3.750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%;

c) 10% sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a € 3.750.

2- Quando as pensões tiverem valor superior a € 3.750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:

a) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas não ultrapasse 18 vezes aquele valor;

b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.

3- O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito do sistema complementar, designadamente no regime público de capitalização e nos regimes complementares de iniciativa colectiva, independentemente:

a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, rendas, seguros, indemnizações por cessação de actividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos colectivos de reforma ou outras, e da forma que revistam designadamente, pensões de reforma de regimes profissionais complementares;

b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas colectivas de direito privado ou corporativo, designadamente:

i) Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do regime geral de segurança social;

ii) Caixa Geral de Aposentações (CGA), com excepção das pensões e subvenções automaticamente actualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no activo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;

iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS);

iv) Instituições de crédito, através dos respectivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho vigente no sector bancário;

v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;

c) Da natureza pública, privada ou outra, da entidade patronal ao serviço da qual efectuaram os respectivos descontos ou contribuições ou estes descontos ou contribuições resultarem de actividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;

d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual subjacente à sua atribuição, e da protecção conferida, de base complementar.

4- O disposto nos números anteriores não é aplicável à componente de reembolso de capital, exclusivamente na parte relativa às contribuições do beneficiário, das prestações pecuniárias vitalícias devidas por companhias de seguros.

5- Para efeitos de aplicação do disposto nos n.º s 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações da mesma natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-se que têm a mesma natureza, por um lado, as prestações atribuídas por morte e, por outro, todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.

6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal ilíquida inferior a € 1.350 o valor da contribuição devida é apenas o necessário para assegurar a percepção do referido valor.

7- Na determinação da taxa da CES, o 14º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.

8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP, no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, e a favor da CGA, IP nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução da contribuição e entregá-la à CGA, IP, até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa.

9- Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obrigadas a comunicar à CGA, IP., até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.

10- O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o responsável máximo da entidade, pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo não reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão.

11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com excepção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respectivamente pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, alterado pelos Decretos-lei n.º s 93/83, de 17 de Fevereiro, 203/87, de 16 de Maio, 224/90, de 10 de Julho, 183/91, de 17 de Maio, e 259/93, de 22 de Julho, pelas Leis n.ºs 46/99, de 16 de Junho e 26/2009, de 18 de Junho, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 248/98, de 11 de Agosto, e 250/99, de 7 de Julho.”

O art. 76º, na sua redacção original, dispunha o seguinte:

“Artigo 76.°

Contribuição extraordinária de solidariedade

1- Durante o ano de 2014 as pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), nos seguintes termos:

a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1350 e (euro) 1800;

b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 1800 e 16 % sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre (euro) 1800,01 e (euro) 3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %;

c) 10 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a (euro) 3750.

2- Quando as pensões tiverem valor superior a (euro) 3750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:

a) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor;

b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.

3- O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito de regimes complementares, independentemente:

a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessação de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistam, designadamente pensões de reforma de regimes profissionais complementares;

b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, designadamente:

i) Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do regime geral de segurança social;

ii) CGA, I.P., com exceção das pensões e subvenções automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;

iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS);

iv) Instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho vigente no setor bancário;

v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;

c) Da natureza pública, privada ou outra da entidade patronal ao serviço da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de atividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;

d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual, subjacente à sua atribuição e da proteção conferida, de base ou complementar.

4- O disposto nos números anteriores não é aplicável ao reembolso de capital e respetivo rendimento, quer adotem a forma de pensão ou prestação pecuniária vitalícia ou a de resgate, de produto de poupança individual facultativa subscrito e financiado em exclusivo por pessoa singular.

5- Para efeitos de aplicação do disposto nos n.os 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações percebidas pelo mesmo titular, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.

6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a (euro) 1350 o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar a perceção do referido valor.

7- Na determinação da taxa da CES, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.

8- A CES reverte a favor do IGFSS, I.P., no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela CPAS, e a favor da CGA, I.P., nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução e entrega da contribuição até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa.

9- A CES apenas é acumulável com a redução das pensões da CGA, I.P., operada no quadro da convergência deste regime com as regras de cálculo do regime geral de segurança social na parte em que o valor daquela exceda o desta.

10- Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obrigadas a comunicar à CGA, I.P., até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.

11- O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o dirigente máximo da entidade pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA, I P., e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão.

12- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n.° 43/76, de 20 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de julho"

Com a alteração introduzida pela Lei nº 13/2014, o referido artigo passou a ter a seguinte redacção:

"Artigo 76.º

1-

a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1 000 e (euro) 1 800;

b)

c)

2-

a) 15 % sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 17 vezes aquele valor;

b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS.

3-

4-

5-

6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a (euro) 1 000, o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar aperceção do referido valor.

7-

8-

9- (Revogado).

10-

11-

12- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 93/83, de 17 de fevereiro, 203 / 87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.os 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.° 250/99, de 7 de julho, bem como as pensões indemnizatórias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, as pensões de preço de sangue auferidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 466/99, de 6 de novembro, e a transmissibilidade de pensão dos deficientes militares ao cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto, que segue o regime das pensões de sobrevivência auferidas ao abrigo do artigo 8.° do Decreto-Lei n.º 240/98, de 7 de agosto".

Os Autores, aqui Reclamantes, para fundamentarem o seu pedido de declaração de nulidade ou de anulação, por ilegalidade e inconstitucionalidade dos preceitos acima citados, cumulando estes pedidos com os de declaração de nulidade ou anulabilidade dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES resultantes da aplicação daquelas normas, bem como o pedido de restabelecimento da situação actual hipotética que existiria se tais normas não existissem, sustentam que as referidas disposições não são normas jurídicas porque na verdade se dirigem a titulares de pensões pagas, faltando-lhe o seu carácter genérico.

Assim, consideram os Autores que se estaria perante verdadeiros actos administrativos contidos em diploma com forma de lei, pedindo, também, a desaplicação das normas com a declaração da sua ilegalidade, tendo intentado, a acção ao abrigo das alíneas a) e c) do nº 2 do art. 46º do CPTA

Independentemente, da lógica impugnatória seguida, há que estabelecer se nos preceitos atacados pelos Autores se mostram consubstanciados actos administrativos contenciosamente impugnáveis ou se, pelo contrário, os mesmos configuram actos normativos emanados no âmbito da função legislativa, e, como tal, insusceptíveis do controlo da jurisdição administrativa (art. 13º do CPTA).

Afigura-se-nos, que a tese dos Autores não é correcta ao qualificarem como actos administrativos as normas em causa, visto que estamos, de facto, perante normas jurídicas, caracterizadas pela generalidade e abstracção e não perante actos que possam ser qualificados como actos administrativos (cfr. art. 120º do CPA).

Igualmente as normas dos artigos 78º da LOE 2013 e 76º da LOE 2014 aqui em causa, também não foram emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, caso em que poderiam ser impugnadas nos tribunais administrativos, ao abrigo do disposto no art. 4º, nº 1, al. b) do ETAF, mas sim no exercício da função legislativa, encontrando-se por isso excluídas do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação da sua validade (cfr. art. 4º, nº 2, al. a) do ETAF).

Com efeito, resulta da leitura conjugada do art. 4º, nº 1, al. b) do ETAF e do art. 72º do CPTA, que, conforme se considerou recentemente no acórdão deste Supremo Tribunal de 03.07.2014, Proc. 0801/13 (disponível in www.dgsi.pt), “nos tribunais administrativos a fiscalização da legalidade das normas e a impugnação de normas só respeita às imanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo (...). E não cabe qualquer impugnação de actos praticados ao abrigo da função legislativa - art. 4.º, n.º 2, a) do mesmo ETAF.

Também no acórdão de 31.01.2012, Proc. 0901/11, analisando reduções remuneratórias previstas no art. 19º LOE 2011 (Lei nº 55-A/2010, de 31/12), se ponderou o seguinte:

“Para distinguir entre lei e regulamento, a jurisprudência deste Supremo Tribunal (Vide, os acórdãos de 2004.03.16 - proc nº 1343/03, de 2006.10.26, procº nº 255/2006, de 2007.12.05 – procº nº 1111/06, de 2009.01.21 – procº nº 811/08 e de 2011.05.10, procº nº 02/11), em convergência com alguma Doutrina que o considera o melhor (Vide Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo", II, 2a ed., p. 195 e demais Doutrina, no mesmo sentido, aí indicada), tem lançado mão do critério operativo formal, segundo o qual são legislativos, independentemente do seu conteúdo, todos os actos normativos que provenham de um órgão com competência legislativa, que assumam as formas de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional (art. 112º/1 CRP), e tenham sido elaborados de acordo com os respectivos procedimentos constitucionalmente prescritos.

À luz deste critério, é inequívoco que as normas cuja validade o Autor questiona são normas legislativas: constam de diploma com forma de lei - Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2011 - e procedem da Assembleia da República, órgão que detém competência exclusiva para o efeito [art. 161º/g]. E legislativas são, ainda, se passadas pelo crivo de um critério material: consagram volições políticas primárias e têm como parâmetro de validade imediata a constituição e não outra lei. (Vide Jorge Miranda, in “Funções, Órgãos e Actos do Estado, p. 175)”.

Também no caso em apreço, uma leitura atenta dos preceitos em causa permite concluir que eles se situam num plano normativo, concretizando opções políticas conformadoras do Orçamento do Estado desejado e planeado pelo legislador e pormenorizando, sempre no plano normativo-legislativo, as indicadas opções políticas.

A criação e manutenção da CES (através do art. 78º da LOE de 2013 e depois do art. 76º da LOE de 2014 e da Lei nº 13/2014) ao constar de diplomas com forma e valor de acto legislativo (arts. 112º, nº 1, da CRP), exprime a vontade política, primária e inovadora do Governo, no exercício da função legislativa.

Com efeito, a função política e a função legislativa são qualificadas como “funções primárias” situadas em “plano de paridade constitucional” que têm em comum a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade”; ambas assumem, por isso mesmo, um carácter tendencialmente inovador” (Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª ed., pág. 38).

Já a função administrativa detém, com a função jurisdicional, o carácter secundário, na sua “subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da colectividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem um fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem...” (cfr. ob cit., págs. 39-40).

Assim sendo, os actos jurídicos impugnados, porque introduzem na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição, são actos formal e materialmente legislativos, nos termos dos arts. 112º, nº 1 e 161º, al. g) da CRP, não procedendo o argumento de que estamos perante uma actuação materialmente administrativa, ou, segundo os autores, perante actos administrativos contidos em diplomas legais.

De facto, é patente em relação aos preceitos impugnados, a respectiva natureza legislativa, nomeadamente o seu alcance genérico e a sua natureza primária e inovadora, típicos daquela função, nos termos supra referidos.

Tais comandos legais não se dirigem a um conjunto de pessoas previamente designados ou identificados mas à generalidade das pessoas que podem ser abrangidas pela sua previsão. E, é precisamente nisto que se traduz a característica da generalidade das normas jurídicas: toda e qualquer pessoa que venha a preencher a situação prevista pela norma ficará sujeita ao que nela se estatui.

Efectivamente, para que se possa considerar que uma lei ou um decreto-lei contêm actos administrativos é necessário que tais diplomas constituam medidas de aplicação individual e concreta a um ou mais cidadãos determinados.

Ora, tal não é o caso, já que os “actos” impugnados, nem foram produzidos no âmbito da função administrativa, nem visam uma aplicação individual e concreta, mas, antes, foram produzidos no âmbito da função legislativa cometida à Assembleia da República.

Alegam os Autores que o Governo ao apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei de orçamento o faz no exercício de uma competência administrativa, pelo que seria possível à jurisdição administrativa conhecer das soluções consagradas na lei do Orçamento de Estado.

Alegam, que a proposta orçamental enquanto elaborada e executada pelo Governo, é um acto administrativo, e sendo certo que a AR tem competência própria fiscalizadora da aprovação das contas do Estado (art. 162º da CRP), já de acordo com o art. 161º, alínea g) da CRP, todas as outras normas da lei orçamental são aprovadas pela Assembleia da República sob proposta do Governo (cfr. arts. 20º e 21º da presente reclamação).

O alegado não encontra fundamento na Constituição, havendo uma clara distinção nas competências do Governo entre a competência política, no âmbito da qual apresente a proposta de lei do Orçamento de Estado, e a função administrativa, segundo a qual executa a lei do Orçamento de Estado.

Com efeito, cabe ao Governo apresentar à AR a proposta de lei do Orçamento do Estado, sendo essa uma competência política do Governo, nos termos do disposto no art. 197º, nº 1, alínea d) da CRP, competindo a esta, no âmbito da sua competência política e legislativa, aprovar o Orçamento do Estado (cfr. art. 161º, alínea g) da CRP). Ou seja, estamos sempre no âmbito das competências políticas e legislativas destes órgãos de soberania do Estado.

Já o art. 199º da CRP que dispõe sobre a competência administrativa do Governo, o que prevê na sua alínea b) é que a este compete “fazer executar o Orçamento do Estado”, depois de aprovado, obviamente, pela Assembleia da República.

Assim, não é pelo facto de a proposta de lei do Orçamento do Estado caber ao Governo (no âmbito da sua competência política, repita-se) que se pode considerar que as normas que constam da LOE, contêm actos administrativos.

Aliás, este STA tem-se, de forma pacífica, pronunciado no sentido de serem insusceptíveis de impugnação na jurisdição administrativa normas de execução orçamental - cfr. acórdãos de 20.05.2010, proc. 0390/09, de 21.10.2010, proc. 0713/10, de 07.12.2010, proc. 0798/10, de 09.12.2010, proc. 0855/10 e de 18.12.2013, proc. 0856/10, para além dos já citados.

Pode transpor-se, igualmente, para o caso em discussão nesta acção, e mutatis mutandi, a doutrina deste Tribunal em relação à criação e modificação de autarquias locais.

Assim sendo, e como se escreveu no acórdão deste STA de 04.07.2013. proc. 0469/13, “este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa”.

Tal orientação jurisprudencial é igualmente válida para a situação aqui em causa.

Nestes termos, a previsão dos preceitos aqui em causa com as consequências que daí advêm, resulta automaticamente do quadro normativo que se analisou e não, contrariamente ao que defendem os autores, de actos administrativos, constituindo uma opção que se insere num objecto mais amplo, o da determinação das regras do Orçamento do Estado, exprimindo a vontade política do Governo, sob proposta do qual a Assembleia da República aprovou as Leis na qual as normas se incluem, no exercício da função legislativa (referidos arts. 112º, nº 1 e 161º, al. g) da CRP).

Consequentemente, os actos impugnados não são administrativos, mas antes, actos formal e materialmente legislativos, não tendo os tribunais administrativos competência para conhecer, por via directa, da respectiva inconstitucionalidade e ou ilegalidade, por essa competência pertencer ao Tribunal Constitucional, a ser exercida nos termos previstos no art. 281º, nº 1, alíneas a) e b) da CRP.

Aliás, o TC já se pronunciou sobre a constitucionalidade das normas em causa, quer através do Acórdão nº 187/2013, em que apreciou o art. 78º da LOE 2013, quer no Acórdão nº 572/2014, em que foi analisado o art. 76º da LOE 2014, alterado pela Lei nº 13/2014, tendo emitido um juízo de conformidade de tais normas com a Constituição.

Assim, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação, dos actos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos do disposto no art. 4º, nº 2, alínea a), do ETAF.

Defendem os ora Reclamantes que deveria conhecer-se do pedido de “declaração de nulidade ou eventual anulação dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES”, por se tratar de pedidos cumulados e não subsidiários.

Considerou-se no despacho reclamado que, “a incompetência absoluta do tribunal, questão de ordem pública e cujo conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. art. 13º do CPTA), prejudica o conhecimento dos pedidos cumulados ao abrigo do disposto no art. 47º, nºs 1 e 2, als. a) e b) do CPTA, já que têm como pressuposto lógico a procedência daqueles pedidos principais”.

Conforme se vê do segmento agora transcrito do despacho reclamado, neste não se considerou estar-se perante pedidos subsidiários, nos termos do art. 554º, nº 1 do CPC (pedido este, para ser tomado em consideração apenas no caso de não proceder um pedido anterior).

Com efeito, os pedidos têm todos a mesma causa de pedir, que é a invocada ilegalidade e inconstitucionalidade das normas constantes dos arts. 78º da LOE 2013 e 76º da LOE 2014.

Ora, foram os próprios Autores que na sua petição inicial condicionaram a procedência do pedido subsequente, à procedência do primeiro pedido ao deduzirem a sua pretensão nos seguintes termos: “serem em consequência declarados nulos ou anulados os actos de execução normativa e operações concretas com a dedução da CES, de processamento e pagamento de todas as prestações pecuniárias vitalícias”.

Assim, este pedido está na absoluta dependência do primeiro pedido, até porque a nulidade e anulação dos actos de execução não resulta de nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade que lhes seja directamente assacada pelos autores (por vícios que lhes sejam próprios), mas apenas do facto de estarem a aplicar preceitos legais que os autores pretendiam que fossem considerados inconstitucionais.

Pelo exposto, acordam em julgar improcedente a presente reclamação, mantendo o despacho reclamado.

Custas pelos Autores.

Lisboa, 22 de Abril de 2015. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa da Neves.