02144/23.1BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

(Remete-se para o sumário constante do acórdão relatado no processo nº. 0741/23.4BELSB de 6 de junho de 2024):

I. Para a permanência regular em território nacional de cidadãos estrangeiros oriundos de países terceiros em relação à UE, não basta a titularidade de documento de viagem e com visto. Exige-se, nos termos da Lei n.º 23/2007, de 04/07, uma autorização de residência.

II- A autorização de residência pode ser temporária ou permanente, conforme a sua duração. A autorização temporária é aquela que é válida pelo período de dois (2) anos contados a partir da data da emissão do título e é renovável por períodos sucessivos de três anos. A autorização de residência determina a emissão de um título de residência, que substitui o documento de identificação – artigos 74.º, 75.º/ 1 e 84.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de julho.

III- O prazo para a entidade demandada decidir o pedido de autorização de residência temporária para o exercício de atividade profissional subordinada é de 90 dias – n. º1 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007. A Lei apenas prevê o deferimento tácito para os pedidos de renovação de autorização de residência que não sejam decididos pela Administração no prazo legal de 60 dias.

IV- A permanência de um cidadão estrangeiro indocumentado em território nacional por razões alheias ao mesmo, assacáveis aos serviços a quem legalmente está atribuída a incumbência de tramitar o procedimento para a emissão da decisão final, não é compatível com o leque de direitos que lhe são formalmente reconhecidos pela Constituição da República Portuguesa (CRP) e pelos tratados internacionais, que reconhecem direitos a qualquer pessoa, independentemente da nacionalidade ou estatuto legal.

V- Está em causa um verdadeiro direito de cidadania previsto no n.º1 do artigo 26.º da CRP, entendido no sentido lato que resulta da previsão do artigo 15.º relativo à equiparação entre estrangeiros e cidadãos nacionais. A falta de um título de residência temporária, que permita a permanência de um imigrante no território nacional, durante um período certo, afeta o reduto básico de direitos pessoais e sociais, que se ligam, todos eles, ao princípio da dignidade da pessoa humana (cfr. artigo 1.º da CRP).

VI- Enquanto a autorização de residência temporária não for concedida o recorrente permanece vulnerável a abusos, designadamente, a nível laboral, sujeito a aproveitamentos indevidos da sua condição de clandestino.

VII- Estando em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela CRP e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência, a garantia do gozo de tais direitos por parte do mesmo não se compagina com uma tutela precária, num cenário que é contingente para o mesmo.

VIII- Para a tutela de tais direitos, a adoção de uma providência cautelar traduzida na atribuição de uma autorização de residência provisória não é suficiente. A atribuição de residência provisória no âmbito da tutela cautelar é uma autorização com termo incerto, que a qualquer momento pode cessar, não conferindo ao cidadão estrangeiro um horizonte temporal mínimo de estabilidade e de previsibilidade em relação à duração da sua permanência regular em território português.

IX- A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual mobilizável quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar – artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.

X- Dispor de um tempo mínimo de residência regular em território nacional é condição necessária para que um cidadão estrangeiro possa delinear o seu projeto de vida com alguma segurança e estabilidade, a que acrescem ainda facilidades procedimentais (artigos 76.º, n.º3 e 82.º, n.º7 da Lei n.º 23/2007).

XI- Estando em causa a urgência na obtenção de uma decisão principal ou de mérito para a tutela de direitos, liberdades e garantias fundamentais, a Intimação prevista nos artigos 109.º a 111.º do CPTA é meio processual adequado.

(Sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil).

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. AA - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 25 de janeiro de 2024, que julgou improcedente o recurso por si interposto da sentença do Tribunal do Círculo (TAC) de Lisboa, de 6 de julho de 2023, que julgou «inobservado o requisito da subsidiariedade que necessariamente inere à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, circunstância que consubstancia uma exceção dilatória inominada, nos termos conjugados dos artigos 109.º, n.º 1, e 110.º, n.º 1, ambos do CPTA, e, em consequência, rejeito[u] liminarmente o requerimento inicial» da acção que o mesmo propôs contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), pedindo que este seja intimado a decidir o pedido de concessão de autorização de residência por si formulado em 8 de agosto de 2022 e, em consequência, a emitir o título de residência em causa.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

«179° A tese constante no Douto Acórdão do TCA Sul revela-se atentatória de um valor fundamental do Estado de Direito.

180° Existe uma violação clara do direito à tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 268°, 4 da Constituição da República Portuguesa.

181° O Acórdão em apreço consiste num obstáculo, desproporcionado no acesso ao Direito e ao processo previsto no artigo 20° da Lei Fundamental.

182° A providência cautelar é precária e enxertada a uma ação ordinária que visa somente decidir.

183° Não tem sentido, emitir um título de residência para vir à posteriori decidir sobre o uso do mesmo, é de enorme contradição, um paradoxo.

184° A providencia a decretar excederia o efeito jurídico propiciado pela providência da causa principal.

185° Não é possível formular em processo cautelar, juízo sobre o preenchimento do requisito do fumus boni iuris previsto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

186° O Acórdão recorrido traduz claramente num benefício do infrator AIMA IP que assume uma posição clara de inércia e de clara irresponsabilidade nos presentes autos.

187° Ademais, existe uma evolução jurisprudencial no sentido de aclamar a Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias como o meio processual mais idóneo.

189° A primeira evidência é promanada no Ac. do TCA SUL em 15.02.2018.

190° Seguidamente o Acórdão da Suprema Instância de 11.09.2019 no âmbito do processo n.º 1899/18.0BELSB, que ditou que a intimação, para Defesa de Direitos Liberdades e Garantias constitui o meio processual idóneo para obter a emissão de uma decisão de autorização de residência em caso de decisão sonegada em virtude da inércia administrativa.

191° O Recorrente tem uma proteção multinível no que respeita a direitos fundamentais, sendo-lhe aplicada a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Convenção Europeia dos Direitos Humanos.

192º Violou-se o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa

193º Violou-se a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

194º Violou-se o Tratado de Lisboa de Dezembro de 2009.

195º Violaram-se os Ac. do STA de 1.2.2017, processo nº 01338/16, e o Ac. STA, de 16.05.2019, proferido no processo nº 02762/17.7BELSB.

196° Quanto maior o tempo da indocumentação, maior a sua exposição à clandestinidade, à precariedade e à exploração.

197° Não é legalmente possível a tese da autonomia da urgência em matéria de Intimações para Defesa de direitos, liberdades e garantias.

198° Não existe prazo legal para intentar uma Intimação Defesa de direitos, liberdades e garantias.

199° Aquilo que se discute é de uma Justiça em tempo útil, rápida, eficaz, definitiva.

200° A falta de um título de residência coloca em causa a dignidade da pessoa humana.

201° o Recorrente está coibido de se movimentar, celebrar negócios civis, alcançar trabalho e até invocar apoio policial, sob o risco de expulsão.

202° O Recorrente aguarda há mais de um ano e meio por uma decisão.

203° Está debaixo de intenso sofrimento, em pânico.

204° A qualquer momento pode perder o seu emprego.

205° Não revê a sua família há mais de dois anos no Paquistão que de si dependem.

206° A jurisprudência dominante em matéria de decisões por inércia administrativa por parte do SEF nos tribunais portugueses de primeira instância, e no TCA SUL e TCA NORTE é no sentido de o presente meio legal ser o mais idóneo para melhor acautelar a nossa Constituição da República Portuguesa.

207° O TCA Sul tem onze acórdãos atuais considerados provados e procedentes em situação idêntica com recurso ao presente meio legal.

208º O Ac. do TCA SUL cria um entrave, obstáculo desproporcionado e injustificado no acesso ao Direito e ao processo previsto no artigo 20° da Lei Fundamental, retirando em definitivo o acesso a qualquer via processual, o que é profundamente injusto.

209° Sentimento de Injustiça que cresce quando a Recorrida AIMA IP assume uma postura de inércia nos presentes autos.

210° O Recorrente não sabe quanto tempo mais terá de aguardar.

211° Vai ter de viver o resto da sua vida na ilegalidade, na clandestinidade.

212° O TCA SUL não teve consciência.

213° Demorou cerca de quatro meses para decidir, prejudicando gravemente o recorrente.

214.º O Recorrente ROGA por uma aplicação correta da Lei, por JUSTIÇA, por Humanismo.

215° Violaram-se os artigos 1 °, 2o, 12o, 13o, 15°, 20°, 26°, 27°, 36°, 44°, 53°, 58°, 59°, 64°, 67°, 68°, 268°, 4 da Constituição da República Portuguesa, artigos 7o, 15° e 41° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 6o e 14° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e ainda o artigo 109° CPTA e ainda os artigos 82°, 1 e artigo 88º, 2 das leis 23/2007 de 04/7, lei 59/2017 de 31/7 e lei 102/17 de 28/08 e lei 18/2022 de 25/08 e ainda os artigos 5o, 8°, 10o, 13o todos do CPA e ainda o artigo 607°, 4, do CPC. Violaram -se ainda a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamado pelo Parlamento Europeu, o Código Europeu da Boa Conduta Administrativa, violou-se o Tratado de Lisboa».

2. O MAI não contra-alegou.

3. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 11 de abril de 2024, considerando, à semelhança do que havia feito no seu Acórdão de 28 de setembro de 2023, proferido no Processo n.º 0455/23.5BELSB, que «além de estarmos perante uma «questão» de relevância jurídica, acresce a necessidade de clarificar e solidificar o sentido da sua resolução, no âmbito dos «casos concretos trazidos a juízo», o que é múnus do órgão máximo desta jurisdição».

4. Notificada nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público pronunciou-se pela improcedência do recurso, por entender que «embora (...) o facto de o Requerente não ser titular de uma autorização de residência poderá, eventualmente, contender com alguns dos direitos, liberdades e garantias que invoca, verifica-se, porém, o mesmo não alegou quaisquer factos que permitissem concluir que o recurso à ação de intimação é, nas circunstâncias do caso, indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de tais direitos e que, para o efeito, não era suficiente o recurso aos meios normais de tutela, incluindo a cautelar».

5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea e) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 36.º do CPTA.

II. Matéria de facto

6. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1. Em 08.08.2022, o Requerente apresentou junto do Requerido uma manifestação de interesse ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (cf. cópia da manifestação de interesse junta a fls. 51-52 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

2. Em 27.06.2023, o Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos de intimação (cf. comprovativo de entrega junto a fls. 1-2 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

3. Em 28.06.2023, foi proferido despacho, convidando o Requerente a “no prazo de 5 dias, vir proceder à substituição da petição para o efeito de requerer a adoção da providência cautelar indicada (ou qualquer outra que a parte entenda como mais adequada), sob pena da rejeição liminar do requerimento inicial apresentado” (cf. despacho junto a fls. 92 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

4. O Requerente não procedeu à substituição da petição apresentada.»

III. Matéria de Direito

7. O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (artigos 144º, n.º 2, do CPTA e 608º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5, e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC ex vi artigo 140º, n.º 3, do CPTA), pelo que, uma vez admitida a revista, importa decidir se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento ao julgar inobservado o requisito da subsidiariedade de que depende a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

8. Como se observou no acórdão que admitiu o presente recurso, não é esta a primeira vez que aquela questão é colocada à consideração deste Supremo Tribunal (cfr. supra o n.º 3). Recentemente foi decidido proceder a julgamento ampliado, nos termos do artigo 148.º do CPTA, tendo-se decidido, em formação alargada, no Ac. STA [FA], de 6.06.2024, P. 741/23.4BELSB, conceder provimento a um recurso de revista em que a mesma questão em causa nos presentes autos era suscitada.

Tal decisão e a fundamentação jurídica correspondente são integralmente transponíveis para o presente processo:

«13. [O] TAC de Lisboa decidiu indeferir liminarmente o pedido de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias apresentado pelo autor, no pressuposto de que não se verificava uma situação de urgência, que é condição para que o meio processual em causa possa ser acionado, e bem assim, que não se verificava o requisito da subsidiariedade exigido pelas disposições conjugadas dos artigos 109º, nº 1, e 110º, nº 1, ambos do CPTA.

14. Este entendimento foi, no essencial, acolhido pelo TCA Sul, que decidiu manter a sentença recorrida, julgando improcedentes os erros de julgamento assacados à mesma, entendendo, não estar verificado o mencionado requisito da subsidiariedade do qual depende a utilização da ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Nesse sentido, o TCA Sul sufragando a decisão proferida pelo tribunal de 1ª instância, e acolhendo no essencial a fundamentação expendida no Acórdão do STA de 16.11.2023 (processo nº 0455/23.5BELSB) […].

[…]

17. Está em causa saber, no essencial, se o Acórdão recorrido errou no julgamento que efetuou em matéria de direito ao concluir que o meio processual utilizado pelo Recorrente - Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto e disciplinado nos artigos 109.º, 110.º e 111.º do CPTA- é inadequado, por não se encontrar preenchido o pressuposto da subsidiariedade, e ao decidir que se impunha no caso o indeferimento liminar da ação.

18. Previamente à decisão a proferir sobre a propriedade ou impropriedade do meio processual utilizado, entendemos ser da maior relevância começar por perscrutar o panorama legal que enquadra o processo de obtenção de autorização de residência por parte dos cidadãos de países terceiros à UE que ingressem em território nacional.

a. 2. quadro legal aplicável às migrações

19. No âmbito da União Europeia (EU), qualquer cidadão de um país membro goza do direito de livre circulação, podendo entrar em Portugal munido apenas do “bilhete de identidade” ou documento equivalente, e qualquer português pode igualmente entrar em qualquer estado-membro da UE nas mesmas condições. E gozam, bem assim, do direito de residência.

20. Relativamente a cidadãos estrangeiros oriundos de países terceiros em relação à UE, as exigências são diferentes consoante esteja em causa a mera entrada no país, para o que basta ser titular de documento de viagem e com visto, ou a sua permanência em território nacional, que exige, nos termos da lei, uma autorização de residência.

21. Entre nós, o diploma que «define as condições e procedimentos de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território português, bem como o estatuto de residente de longa duração» é a Lei n.º 23/2007, de 04 de julho- vide artigo 1.º-, com as sucessivas alterações que o legislador lhe tem vindo a introduzir.

22. De acordo com o disposto no artigo 74.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de julho, a autorização de residência pode ser temporária ou permanente, conforme a sua duração.

23. A autorização temporária é aquela que é válida pelo período de dois (2) anos contados a partir da data da emissão do título e é renovável por períodos sucessivos de três anos- cfr. n.º1 do artigo 75.º dessa Lei, na versão conferida pela Lei n.º 18/2022, de 25/08.

24. Quanto à autorização permanente a mesma não tem limite de validade, ou seja, é concedida por tempo indeterminado, mas o seu título deve ser renovado de cinco (5) em cinco (5) anos- n.ºs 1 e 2 do artigo 76.º da referida Lei.

25. Nos termos do disposto no n. º1 do artigo 80.º da Lei 23/07 “Sem prejuízo das disposições da presente lei relativas ao estatuto dos nacionais de Estados terceiros residentes de longa duração, beneficiam de uma autorização de residência permanente os cidadãos estrangeiros que, cumulativamente:

a) Sejam titulares de autorização de residência temporária há pelo menos cinco anos;

b) Durante os últimos cinco anos de residência em território português não tenham sido condenados em pena ou penas que, isolada ou cumulativamente, ultrapassem um ano de prisão, ainda que, no caso de condenação por crime doloso previsto na presente lei ou com ele conexo ou por crime de terrorismo, por criminalidade violenta ou por criminalidade especialmente violenta ou altamente organizada, a respetiva execução tenha sido suspensa;

c) Disponham de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;

d) Disponham de alojamento;

e) Comprovem ter conhecimento do português básico.

2- O período de residência anterior à entrada em vigor da presente lei releva para efeitos do disposto no número anterior.»

26. A autorização de residência determina a emissão de um título de residência, que substitui o documento de identificação (artigo 84.º).

27. Por força da opção legislativa da União Europeia de atribuição de autorização de residência conforme as suas finalidades, a Lei n.º 23/2007 prevê vários tipos de autorização de residência. Cada tipo de autorização reclama o preenchimento de condições especificas, sendo que, antes destas, o cidadão estrangeiro tem de satisfazer um conjunto de condições gerais de concessão de autorização de residência temporária (artigo 77.º) e de residência permanente (artigo 80.º).

28. No caso dos autos, o Recorrente pretende obter uma autorização de residência temporária para o exercício de atividade subordinada.

29. Ora, o artigo 77.º, na redação em vigor antes das alterações introduzidas pela Lei n.º 53/2023 de 31 de agosto determinava que:

«1. Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos:

a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência;

b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar à concessão do visto;

c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º6 do artigo 58.º;

d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;

e) Alojamento;

f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;

g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade superior a um ano;

h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;

i) Ausência de indicação no SIS;

j) Ausência de indicação no Sistema Integrado de Informação do SEF para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A.

2. Sem prejuízo das disposições especiais aplicáveis, pode ser recusada a concessão de autorização de residência por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública»

30. Por sua vez, o n.º 2 do artigo 88.º da lei n.º 23/07, de 04/07, na redação introduzida pela Lei n.º 28/ 2019, de 29/03 estabelecia que «Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio do SEF na Internet ou diretamente numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições: a) Possua um contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, ou representante de comunidades migrantes com assento no Conselho para as Migrações ou pela Autoridade para as Condições do Trabalho; b) tenha entrado legalmente em território nacional ; c) Esteja inscrito na segurança social, salvo os casos em que o documento apresentado nos termos da alínea a) seja uma promessa de contrato de trabalho».

31. A Lei n.º 28/2019, de 29/03, introduziu o n.º 6 ao artigo 88.º nos termos do qual «presume-se a entrada legal prevista na alínea b) do n.º2 sempre que o requerente trabalhe em território nacional e tenha a sua situação regularizada perante a segurança social há pelo menos 12 meses». A Lei n.º 18/2022, de 25/08, consagrou redação similar no n.º5 do artigo 89.º. Esta presunção é considerada inilidível, pelo que, bastará provar a realização de descontos pelo período de um ano para se considerar que a entrada do estrangeiro em território nacional foi legal.

32. Ou seja, resultava do quadro legal em vigor até à vigência da Lei n.º 53/2023, de 31/08, que podia ser concedida autorização de residência, com dispensa de posse de visto de residência válido, ao cidadão estrangeiro que, além das demais condições gerais previstas no artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º 23/2007, de 04/07, na redação introduzida pela Lei n.º 28/2019, de 29/03, possua um contrato de trabalho, tenha entrado legalmente em território nacional e esteja inscrito na segurança social, ou, tendo entrado ilegalmente em território nacional, tenha a sua situação regularizada perante a segurança social há pelo menos 12 meses.

33. Com a Lei n.º 53/2023, de 31/08, acrescentou-se à alínea a) do n.º1 do artigo 77.º « ou visto para a procura de trabalho», o qual é relativamente fácil de obter. Por sua vez, o n.º 2 do artigo 88.º permite a dispensa de apresentação de vistos de residência para a obtenção de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada mediante «manifestação de interesse» apresentada através do site da AIMA.

34. Assim sendo, atualmente, um trabalhador que tenha entrado ilegalmente em Portugal, ou seja, sem documentos de viagem, desde que obtenha o número de contribuinte, o número de identificação na Segurança Social, inicie uma relação laboral e, tenha decorrido o prazo de um ano com descontos efetuados para a Segurança Social pode efetuar a «manifestação de interesse» através do site da AIMA e requerer autorização de residência.

35. Importa ter presente que nos termos do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007 “O pedido de concessão de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias” (n. º5) e “O pedido de renovação de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 60 dias” (n.º6), sendo que, neste último caso, a falta decisão no prazo previsto de 60 dias por causa não imputável ao requerente “ o pedido entende-se como deferido, sendo a emissão do título de residência imediata” ( n.º7).

36. Note-se que nos termos do artigo 83.º, n.º1 da lei 23/07, o titular de autorização de residência tem direito:

a) À educação, ensino e formação profissional, incluindo subsídios e bolsas de estudo em conformidade com a legislação aplicável;

b) Ao exercício de uma atividade profissional subordinada,

c) Ao exercício de uma atividade profissional independente,

d) À orientação, à formação, ao aperfeiçoamento profissional independente;

e) Ao acesso à saúde;

f) Ao acesso ao direito e aos tribunais.

37. Por fim, importa assinalar que a entrada de cidadãos estrangeiros, bem como a permanência e trânsito dos mesmos, em violação da Lei n.º 23/07, de 04/07, são expressamente consideradas ilegais (cfr. artigo 181.º), sendo que as situações mais graves, estão tipificadas como crime no Código Penal e as menos graves como contraordenação.

38. Estão previstos os seguintes crimes: (i) Artigo 183.º do CP (auxílio à imigração ilegal); Artigo 184.º do CP (associação de auxílio à imigração ilegal); (iii) Artigo 185.º (Angariação de mão de obra ilegal); Artigo 185.º-A (Utilização de atividade de cidadão estrangeiro em situação ilegal); Artigo 186.º ( Casamento ou união de conveniência) e Artigo 187.º (Violação de medida de interdição de entrada).

39. Para o que mais interessa, tenha-se presente que nos termos do Artigo 185.º-A do CP «Quem de forma habitual, utilizar o trabalho de cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de autorização de residência ou visto que habilite a que permaneçam legalmente em Portugal, é punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa até 240 dias».

40. A expressão «de forma habitual», não inclui a contratação ocasional de trabalhador estrangeiro, que constitui mera contraordenação (artigo 198.º-A da lei n.º 23/2007), sendo da competência do conselho diretivo da AIMA a aplicação das coimas, que a pode delegar.

41. Feito este excurso pela Lei 23/2007, de acordo com as sucessivas alterações que lhe foram sendo introduzidas, e tendo presente que o Recorrente apresentou em 05.05.2020 um pedido de autorização de residência temporária para o exercício de uma atividade subordinada, é inquestionável que o prazo de 90 dias de que a Administração dispunha para proferir decisão foi longamente ultrapassado e que no caso, esse silêncio, não vale como deferimento tácito.

42. Tal significa que o Recorrente se encontra a residir em Portugal em situação irregular há vários anos, vivendo numa situação de clandestinidade, devido à falta de decisão por parte da Administração relativamente ao pedido de atribuição de residência que apresentou logo que ingressou em território nacional.

43. As questões que se colocam nesta revista passam por saber se o meio processual adequado para reagir contra a situação em que se encontra o Recorrente, comum a milhares de outros cidadãos estrangeiros que permanecem no país indocumentados, é o processo principal urgente de “Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias” previsto e regulado nos artigos 109.º a 111.º do CPTA, conforme é entendimento do mesmo, ou se, este meio não pode ser mobilizado nestas situações, por existir outro meio de assegurar a tutela pretendida por via da instauração de uma ação administrativa, e de uma providência cautelar para atribuição provisória de autorização de residência.

44. Esta questão não tem merecido um tratamento uniforme por parte da jurisprudência, existindo uma clivagem entre os que sustentam que a Intimação prevista nos artigos 109.º e seguintes é o meio processual idóneo ao qual o cidadão estrangeiro deve lançar mão para reagir contra a falta de decisão do pedido de atribuição de residência, uma vez que, a falta dessa decisão impede que o mesmo seja investido no gozo efetivo de um conjunto de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos na Constituição da Républica Portuguesa e em vários instrumentos de direito internacional, e a corrente jurisprudencial que considera adequado à tutela dos direitos destes cidadãos que se encontram indocumentados por falta de decisão tempestiva da Administração em relação ao pedido apresentado, o recurso a uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido e dedução de pedido cautelar de atribuição provisória de autorização de residência.

45. Esta clivagem jurisprudencial é patente no recente Acórdão do STA, proferido no processo n.º 455/23.5BELSB, em 16.11.2023, no qual estava em apreciação uma situação similar à dos presentes autos, onde se discutia a possibilidade de utilização do mecanismo processual da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias numa situação conexa com um pedido de autorização de residência, tendo feito vencimento a tese de que o meio processual utilizado era inadequado, dada a sua natureza subsidiária, sendo que ao caso, era suficiente o decretamento de uma providência cautelar para a emissão de um título de residência provisório, a requerer no âmbito de uma ação administrativa não urgente, para acautelar os direitos invocados pelo requerente.

46. Considerou-se nesse acórdão que não obstante estarem em causa “situações relacionadas com direitos, liberdades e garantias com um estatuto que exigem um especial aconchego jurisdicional”, e de a própria jurisprudência deste STA se ter “pronunciado no sentido de os trabalhadores provenientes de países terceiros que se encontrem em situação regular e irregular no território nacional beneficiarem, quanto a direitos fundamentais de uma proteção multinível – cfr. Ac. de 11.09.2019, in proc. nº 1899/18.0BELSB” tal não significa que o presente quadro normativo, vá ao encontro da pretensão do recorrente nos presentes autos». Escreveu-se no referido acórdão que “a norma do artº 109º do CPTA exige a necessidade de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa e se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos em perigo, que a tutela cautelar e respetiva ação principal seriam inidóneos para tal efeito.

No entanto, no caso sub judice, apesar de vir invocada uma “violação continuada” e atual, porque permanente, resultante da omissão de decisão por parte da entidade recorrida, no que respeita ao pedido de autorização de residência requerido pelo ora recorrente, a verdade é que a chamada proteção acrescida, já não deve ser assegurada porque o próprio requerente não reagiu atempadamente contra a omissão da entidade requerida, o que só por si, permite concluir que os alegados direitos não se encontram em perigo, face ao tempo entretanto decorrido até que fosse solicitada a intervenção do Tribunal». Mais se expendeu no citado acórdão que «a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não se destina, nem visa, suprir a inércia do interessado quando este tenha deixado de reagir, quando podia, de forma atempada contra um ato negativo da Administração ou mesmo contra o incumprimento do dever de decidir, a que acresce que, o interessado nestes casos, tem sempre a possibilidade de renovar a sua pretensão, a todo o tempo, sem que lhe seja coartado qualquer direito.» E concluiu-se que «o requerente/ora recorrente assim que viu passado o tempo de resposta que estava determinado à Administração, deveria logo ter agido – cfr. artºs 129º e 13º, nº 2 do CPTA – utilizando os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados, de modo a obter em tempo útil, uma decisão (positiva ou negativa) que lhe salvaguardasse os direitos que invoca e eventualmente poder beneficiar dos direitos que alegadamente poderão estar a ser limitados, como a alegada “assistência médica, contacto com a sua família no país de origem, etc”.

Como não o fez, é óbvio que nestes autos e através deste meio processual utilizado, falha a condição de necessidade de tutela jurisdicional urgente de modo a assegurar em tempo útil o exercício dos alegados direitos.”.

47. Votou de vencido o Conselheiro CLÁUDIO MONTEIRO, argumentando “que a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração o dever de decidir o pedido de autorização de residência formulado pelo Autor é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, dos seus direitos, liberdades e garantias, em especial do seu direito à residência e, por essa via, à equiparação aos cidadãos nacionais, nos termos do artigo 15.º, n.º 1, da CRP, condição sine qua non para lhe garantir o acesso, entre outros, ao trabalho digno, à saúde e à habitação.

A urgência não se determina pelo tempo de reação do requerente ao incumprimento dos prazos de decisão pela Administração, porque o direito fundamental em causa não é o direito à decisão. A urgência determina-se, sim, pelo risco de lesão do(s) direito(s) fundamental(ais) em que aquela decisão o investe, risco esse que é tanto maior quanto maior o tempo em que o requerente permanece indocumentado.

Discordo, por isso, em absoluto, da ideia de que a «violação continuada» do(s) direito(s) fundamental(ais) em causa nos autos precluda a faculdade de requerer a intimação necessária para assegurar a sua proteção. A «violação continuada» pode ter - tem neste caso concreto - uma relação direta com a intensidade da lesão dos direitos do requerente, dado que, quanto maior o tempo de indocumentação, maior a sua exposição à clandestinidade, à precariedade e à exploração.

Assim como discordo da relevância atribuída à ultrapassagem dos prazos de reação pela via processual normal. O legislador não estabeleceu um prazo para que se requeira uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, precisamente, porque o pressuposto da mesma é a sua indispensabilidade para assegurar, em tempo útil, o exercício dos seus direitos, qualquer que seja a fonte da ameaça de lesão dos mesmos - neste sentido, v. o Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 16 de maio de 2019, proferido no Processo n.º 02762/17.7BELSB. E a fonte dessa ameaça, no caso concreto dos autos, não é apenas a falta de decisão no prazo legalmente estabelecido, é também o prolongamento excessivo do tempo de decisão.

Infelizmente, os autos não contêm matéria de facto suficiente para que se possa avaliar adequadamente se o requerente fez ou não diligências interlocutórias para obter uma decisão, apesar de tal facto ter sido alegado, bem como, para determinar as razões do seu recurso tardio à justiça administrativa. Mas não é difícil, nem juridicamente inconsequente, presumir que a ignorância, o medo e a insuficiência de meios económicos para obter os serviços de um advogado que o represente tenham desempenhado um papel decisivo nessa espera.

Pelas razões expostas, não posso subscrever uma decisão que onera excessivamente os administrados com os custos da falência dos serviços públicos, e beneficia o infrator, sendo evidente, como resulta dos autos, que o requerente tem direito à autorização de residência requerida.”.

48. Adiantamos, desde já, que propendemos a concordar com o voto de vencido expresso no mencionado acórdão. Na verdade, afigura-se-nos, ser demasiado redutor concluir que o facto de o cidadão estrangeiro lançar mão do meio processual de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, bastante tempo após o decurso do prazo legal de que a Administração dispunha para a decisão do pedido para a atribuição de autorização de residência, revele que a situação em que se encontra já não possa ser tida como urgente, no pressuposto de que, se fosse urgente, não teria aguardado tanto tempo para reagir judicialmente.

49. Como melhor cuidaremos de enunciar, em situações como as verificadas no presente recurso de revista, afigura-se-nos que o caráter urgente na obtenção de uma autorização de residência é incontestável e atual, e que essa urgência não é uma urgência de natureza cautelar, porquanto, sem a competente autorização de residência, o cidadão estrangeiro está colocado numa situação de grande fragilidade e vulnerabilidade decorrente de se encontrar indocumentado, e como tal, a residir num país de forma clandestina. Essa situação transporta para a vida de quem nela se encontre, como é facto notório, uma intranquilidade que não é compaginável com o respeito pela própria dignidade da pessoa humana e que urge resolver em termos de mérito, tanto quanto é certo, que a falta de autorização de residência condiciona a possibilidade de uma efetiva integração e com plenos direitos de quem se encontre indocumentado.

50. No âmbito dos presentes autos, o entendimento perfilhado pelas instâncias de que, não tendo o ora Recorrente reagido atempadamente à omissão do dever de decisão por parte da Administração através da instauração da ação administrativa de condenação à pratica de ato devido é de molde a precludir o direito de instaurar a “Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias”, e, ainda, como entendeu a 1.ª Instância, a retirar o caráter de urgência na tutela judicial exigida pelo n.º1 do artigo 109.º do CPTA, são juízos que se nos afiguram desajustados.

51. O TCA Sul, precise-se, decidiu que não assistia ao Recorrente o direito a lançar mão do meio processual de “Intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias”, uma vez que, este meio tem caráter subsidiário, apenas podendo ser mobilizado se não for viável a satisfação do direito peticionado através do recurso a outros meios processuais. Ora, no caso, entendeu que o recurso a uma providência cautelar e a uma ação de condenação à prática de ato devido, teriam possibilitado ao Recorrente a proteção dos direitos que arroga violados, conquanto, por essa via, poderia almejar obter uma autorização de residência provisória, até que fosse decidida a sua pretensão na ação principal. Entendeu o Tribunal recorrido, concordando nessa parte com o voto de vencido subscrito no Acórdão do STA de 16.11.2023 que «quanto maior o tempo de indocumentação, maior a sua exposição à clandestinidade, à precariedade e à exploração», porém, considerou que «para que se possa admitir que um Requerente que durante vários meses não reagiu contra a falta de decisão do seu pedido, lance mão de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, é necessário que este alegue factos que demonstrem que a «violação continuada» determinou uma «intensidade da lesão dos direitos do requerente» que demandam que opere a válvula de escape do ordenamento jurídico, o que manifestamente o Requerente, ora Recorrente, não fez».

52. Cremos, como já o expressamos supra, que esta decisão não se poderá manter, por se nos prefigurar que apenas uma decisão de mérito é de molde a retirar quem se encontre a residir em território nacional de forma indocumentada, por falta de decisão tempestiva da Administração, de uma situação de indignidade. Avançando.

a. [3]. Da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias e a tutela cautelar

53. A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias vem prevista e regulada nos artigos 109.º, 110.º, 110.º-A e 111.º do CPTA, tendo sido uma das grandes inovações que a reforma do contencioso administrativo operada entre os anos de 2002-2004, introduziu no ordenamento nacional.

54. Na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 92/VIII, que deu origem à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, que aprovou o CPTA, qualificou-se o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, como um instrumento de obtenção de «amparo constitucional». Em bom rigor, com a previsão deste meio processual o legislador criou no ordenamento jurídico nacional um mecanismo de “amparo ordinário” de direitos fundamentais, em concretização do direito fundamental de amparo decorrente do n.º 5 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) no qual se estabelece que «para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos», embora o âmbito de proteção inclua um leque mais vasto de direitos fundamentais que não apenas os de natureza pessoal.

55. Ligando a previsão legal deste meio ao n.º5 do artigo 20.º da CRP, não se pode deixar de dizer que a admissão da Intimação se justifica para salvaguardar, entre os direitos pessoais, o direito de cidadania, previsto no n.º1 do artigo 26.º, entendido no sentido lato que resulta da previsão do artigo 15.º, relativo à equiparação entre estrangeiros e cidadãos nacionais.

56. O mecanismo da Intimação previsto nos artigos 109.º e segts do CPTA assegura uma proteção a título principal, urgente e sumária, de direitos, liberdades e garantias, que estejam a ser violados naquelas situações em que a rápida prolação de uma decisão que vincule a Administração (ou particulares) a adotar uma conduta positiva (facere) ou negativa (non facere) se revele como indispensável para acautelar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia.

56. A previsão deste mecanismo processual que incorpora no seu desenho legal a preocupação de assegurar uma tutela jurisdicional efetiva perante situações urgentes em que estejam em causa a proteção de direitos, liberdades e garantias, reforça o papel absolutamente crucial dos tribunais administrativos e fiscais na garantia contenciosa dos direitos, liberdades e garantias (cfr. designadamente, al. a), n.º1 do art.º 4.º do ETAF).

57. Trata-se de um processo principal declarativo urgente (cfr. artigo 36.º do CPTA), que permite a prolação de uma decisão judicial rápida sem descurar as garantias processuais e materiais de que depende a prolação de uma decisão justa. Como bem diz ISABEL FONSECA, o CPTA estabeleceu “um modelo multicelular (aberto) para proteção das situações de urgência” - cfr. in “Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo, Lisboa, Lex, 2004, pág. 61.

58. O pressuposto positivo específico da Intimação vem previsto na primeira parte do número 1 do artigo 109.º do CPTA: trata-se da indispensabilidade do recurso a esse meio como forma de assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, acudindo a lesões presentes e futuras. Ou seja, exige-se que a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia. Cabe ao requerente da intimação alegar e demonstrar a urgência na obtenção de uma decisão definitiva para a tutela dos direitos, liberdades e garantias que alega estarem a ser violados.

59. Como já se enunciou, o leque de direitos, liberdades e garantias fundamentais amparáveis pela Intimação é muito amplo, devendo ainda ter-se em conta os direitos fundamentais que resultem de lei ou norma internacional que vincule o Estado Português, como aliás resulta do disposto no artigo 16.º, n.º1 da CRP. E não se pode deixar de reconhecer, também, que está em causa nestes processos a salvaguarda do princípio da dignidade da pessoa humana.

60. A nossa jurisprudência tem feito uma leitura generosa do conceito de direito, liberdade e garantia para efeitos do artigo 109.º e das pretensões amparáveis enquanto exercício de tais direitos, estendendo mesmo a proteção a concretizações legislativas de direitos fundamentais sociais, como o ensino superior, a saúde ou a segurança social- cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, Almedina, pág. 139. Também o princípio da dignidade da pessoa humana tem sido invocado em alguns acórdãos onde se releva a afetação de dimensões nucleares de direitos fundamentais, designadamente, de direitos sociais- cfr. Ac. do TCAS, de 15.02.2018, proc.2482/17.2BELSB.

61. Por outro lado, é pressuposto para a utilização da Intimação que não seja suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar ou o recurso a qualquer meio cautelar. Como salientam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, «o Código assume que, ao contrário do que se poderia pensar, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a propositura de uma ação não urgente, associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5ª ed., Coimbra, 2017, pp.933-934.

62. Chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade do art.º 109.º, n.º1 do CPTA, quando condiciona o uso do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias à impossibilidade ou insuficiência, nas circunstâncias do caso, para asseguramento do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, do decretamento provisório de uma providência cautelar, o Tribunal Constitucional (TC), no seu acórdão n.º 5/2006, tirado em fiscalização concreta, disponível in www.tribunalconstitucional.pt julgou que a relação de subsidiariedade e a forma como estava configurada não consubstanciava uma intervenção restritiva excessiva no âmbito dos direitos de acesso ao tribunal e a uma tutela jurisdicional efetiva. Lê-se no sumário desse Acórdão do TC:

«III. Assumindo natureza provisória a pretensão deduzida pelo requerente no processo de intimação (…), para a tutela da sua posição subjetiva eram suficientes e adequados os meios processuais de ação administrativa especial acoplada a providência cautelar, no âmbito da qual podia ser requerido o decretamento provisório da providência, nos termos do artigo 131.º/1 do CPTA, …IV. Neste contexto, a interpretação normativa acolhida na decisão recorrida, aliás em perfeita consonância com a literalidade do preceito legal, no sentido da inadmissibilidade do uso do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, não viola os direitos constitucionais de acesso aos tribunais e de tutela jurisdicional efetiva , direitos estes que são satisfeitos pela previsão legal de mecanismos processuais que possibilitem, de modo adequado e suficiente, aos interessados a defesa dos seus direitos perante os tribunais, mas obviamente não asseguram a todos eles o sucesso nas suas pretensões».

63. O TC acentuou, também, que o critério de distinção do artigo 109.º radica essencialmente na adequação, perante a situação concreta, de uma sentença provisória ou de uma sentença de mérito definitiva.

64. Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha escrevem que apesar de não estar sujeita a prazo o recurso à Intimação só se justifica “se esse for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente associada a uma situação de urgência” - cfr. ob. cit. pág. 932 e Ac. TCA Sul, de 09.05.2019, processo 2002/15.3BELSB-B.

65. Segundo JOANA DE SOUSA LOUREIRO não faz sentido o recurso à Intimação , “sob pena de esse protelamento induzir o decesso liminar da ação, não em função de qualquer prazo de caducidade, mas sim por constituir um sinal robusto de que a situação configurada no processo não justifica a emissão urgente de uma decisão de fundo que seja indispensável para a proteção de um direito, liberdade e garantia, e de que é possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma ação administrativa”- cfr. in Processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias: breves notas a propósito da nova reforma do contencioso administrativo, in Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, Lisboa, AAFDL Editora, 2016, pp.529-554, p.553. Neste sentido, Ac. do TCA Norte de 26.01.2006, Proc. 1157/05.

66. Já para RUI DE MESQUITA GUIMARÃES, «para verificação do requisito da urgência, ainda que se verifique uma delonga no recurso aos tribunais imputável ao administrado, a Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias será o meio de reação idóneo, desde que: (i) originariamente fosse o meio adequado para a proteção do direito ( e, portanto, não foi o decurso do tempo que fez emergir a situação de urgência que fundamenta o recurso à intimação) e (ii) se mantenham, materialmente, os pressupostos de facto que justificam uma decisão de mérito célere»- cfr. intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias- o impacto do decurso do tempo, in CJA, n.º135, 2019, pág.3-8, p.8 .

67. A nosso ver, cremos ser necessário distinguir a urgência cautelar da urgência principal, bem como ter presentes as características da tutela cautelar, máxime, a sua instrumentalidade e provisoriedade. Se do que se trata é de acautelar danos decorrentes do decurso do tempo do processo principal, estamos em pleno no âmbito da tutela cautelar; se do que se trata é de urgência na decisão de mérito, então a providência cautelar não é suficiente.

68. As hipóteses de urgência são porventura mais fáceis de configurar numa tutela preventiva, como é o caso de uma manifestação (art.º 45.º da CRP) ou greve (art.º 53.º da CRP) que se pretende que possa ainda realizar-se na data prevista. É seguramente mais complexa e difícil de apreender em situações como a que está em causa neste recurso de revista em que a lesão dos direitos fundamentais em causa se prolonga no tempo sem um horizonte temporal que dite de forma inequívoca o efeito útil de decisão.

Quanto a nós, na situação em apreciação, o facto de a lesão dos direitos fundamentais que o Recorrente pretende ver tutelados com a célere emissão de decisão sobre o pedido de atribuição de autorização de residência se prolongar no tempo, não lhe retira o caráter de urgência, antes torna a situação ainda mais premente de uma rápida decisão.

De acordo com a jurisprudência vertida no Acórdão deste STA, de 16.05.2019, processo 0267/17.7BELSB, o decurso do tempo para efeitos de determinação da urgência não poderá ser apreciado em abstrato, vale dizer, nem em termos puramente cronológicos nem dispensando o juiz da Intimação de atender às circunstâncias do caso.

69. A nosso ver, tudo passa por aferir, se o que o se pretende é uma regulação definitiva ou uma regulação provisória. Se o que se pretende é uma regulação definitiva, então o meio processual adequado será um meio principal, e neste caso, ou se trata de uma situação de especial urgência das que o legislador tipificou como tal, ou o processo urgente não é necessário, sendo a forma de tutela mais adequada uma solução combinatória de ação principal e providência cautelar, o que decorre da especificidade ou da excecionalidade, mais do que da subsidiariedade, dos processos urgentes.

70. A este respeito identificamos doutrina a defender, aliás, que «não há subsidiariedade nem fungibilidade entre tutela cautelar e Intimação, há sim dois institutos, com funções e estruturas diferentes, que se revelam mais ou menos adequados em função da situação concreta e do tipo de urgência- cautelar ou definitiva- em causa» - cfr. ANABELA COSTA LEÃO, Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. II, Carla Amado Gomes, Ana F. Esteves, Tiago Serrão (Cood.), pág. 674.

71. Partindo destas premissas, cremos que no caso em análise, a urgência do Recorrente na obtenção de uma decisão não é uma urgência cautelar ou instrumental, tratando-se antes da urgência na obtenção de uma decisão principal de mérito. É que estando em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela CRP e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência formulado, a garantia do gozo de tais direitos por parte do cidadão estrangeiro não se compagina com uma tutela precária, num cenário que já é contingente para o mesmo ( note-se que a autorização de residência temporária apenas permite ao cidadão estrangeiro que resida em Portugal por um período inicial de dois anos, que pode ser renovado, por um período de 3 anos).

72. Neste sentido aponta a jurisprudência expendida pelo STA, no seu Acórdão de 11/09/2019, proferido no processo 1899/18.0BELSB, no qual, no âmbito de um processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, instaurado para obtenção de uma autorização de residência, em que se discutia qual a redação aplicável do n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/07 (se a resultante da Lei n.º 29/2012, de 09.08, ou da Lei n.º 59/17, de 31.07), esta alta instância, acabou por expressar um juízo favorável sobre a adequação desse meio processual para efeitos de obrigar a Administração à emissão da autorização de residência, ao escrever: «Em face de todo o exposto, e considerando o disposto nos artigos 679.º e 665.º do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA, devem os autos baixar ao TCAS para apreciação e decisão da presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Cabe sublinhar que os trabalhadores oriundos de países terceiros em situação regular e, em menor escala, os que se encontram em situação irregular, beneficiam de uma proteção multinível no que respeita aos direitos fundamentais. Assim, além da legislação nacional, é-lhes aplicada, designadamente e nos termos nelas previstos, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Convenção Europeia dos Direitos Humanos. (…)” (negro nosso)».

73. A permanência em território nacional na situação de indocumentado, ou seja, sem título de residência válido, por incapacidade ou inércia da Administração em dar seguimento ao pedido de atribuição de residência formulado por um cidadão estrangeiro, atendendo às consequências daí advenientes para o mesmo em matéria de direitos, liberdades e garantias que lhe são formalmente reconhecidos pela CRP e por vários instrumentos de direito público internacional, reclama uma tutela que não se basta com a medida cautelar traduzida na concessão de uma autorização de residência provisória, que apenas lhe confere uma tutela precária, não lhe garantindo o direito a residir em território nacional durante, pelo menos, um período de 2 anos, como sucederia caso lhe fosse conferida autorização de residência temporária. A autorização de residência provisória apenas garante ao cidadão estrangeiro que enquanto não for proferida a decisão de mérito no processo principal, não pode ser considerado como estando em situação irregular em território nacional. Uma tutela reconhecida apenas nesses moldes, obsta, ou pelo menos, dificulta, a plena efetividade dos direitos, liberdades e garantias, assegurados aos cidadãos estrangeiros, desde logo pelo artigo 15.º da CRP.

74. Como antedito, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual mobilizável quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar – artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.

75. O Recorrente alega que, decorrente da sua situação de indocumentado, não pode beneficiar da aplicação do princípio da equiparação, ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º 1, da CRP, estando em causa o seu direito ao trabalho, à liberdade, à segurança, à identidade pessoal, à saúde, bem como o seu direito à família.

76. E assim é, efetivamente. Trata-se, aliás, de consequências em relação às quais, não é necessária atividade probatória para que se aceitem as mesmas como ocorrências verificáveis na esfera jurídica de um cidadão estrangeiro indocumentado. Nesse sentido, como bem se refere no em Acórdão do TCAS de 15/02/2018, proferido no processo n.º 2482/17.2BELSB, “as regras da experiência, que aqui valem como presunção judicial, nos termos do art.º 607.º, n.º 4, do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA, indicam-nos que a falta de um título que permita a permanência, em termos de legalidade, do A. e Recorrente no território nacional, podem pôr em causa o reduto básico, que se liga ao principio da dignidade da pessoa humana (cf. art.º 1.º da CRP) dos indicados direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança (cf. art.ºs. 27.º e 44.º da CRP), à identidade pessoal (art.º 26.º, n.º 1, da CRP), a procurar trabalho, a trabalhar e à estabilidade no trabalho (cf. art.ºs. 53.º, 58.º e 59.º da CRP) ou à saúde (cf. art.º 64.º da CRP). Frente à situação em apreço, o A. pode ver-se coibido, na vida quotidiana, com receio de uma possível expulsão, de invocar um apoio policial, caso necessite, de se deslocar livremente, ou de se apresentar e celebrar de negócios civis básicos, ou de deslocar-se a um hospital, ou de tentar alcançar trabalho, ou, ainda, de reclamar as devidas condições para o trabalho que consiga angariar nessa situação. Em suma, a falta de tal título contende quer com um feixe alargado de direitos de índole pessoal, que serão reconduzíveis à tipologia de direitos, liberdades e garantias, quer com direitos económicos, sociais e culturais, como o direito ao trabalho ou à saúde, que são direitos fundamentais não integrados pela Constituição naquela primeira categoria, mas que quando coartados na sua dimensão mais essencial, ligada ao princípio da dignidade da pessoa humana e à própria liberdade individual – como ocorre no caso ora em apreço - terão de ficar abrangidos pelo regime aplicável àqueles direitos, liberdades e garantias e logicamente pelo âmbito desta intimação.”

77. O recorrente beneficia de uma proteção multinível relativamente a direitos fundamentais, sendo-lhe aplicável a carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigos 7.º, 15.º e 41.º) e a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (artigos 6.º e 14.º). Nesse sentido, escreveu-se no Ac. do STA, de 11.09.2019 que «os trabalhadores oriundos de países terceiros em situação regular e, em menor escala, os que se encontram em situação irregular, beneficiam de uma proteção multinível no que respeita aos direitos fundamentais. Assim, além da legislação nacional, é-lhes aplicada, designadamente e nos termos nelas previstos, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Convenção Europeia dos Direitos Humanos».

78. O facto de ter decorrido um longuíssimo período desde a formulação do pedido de autorização de residência pelo Recorrente, considerando que foi apresentado em 05.05.2020, não degrada a urgência de modo a tornar menos premente a necessidade de uma decisão de mérito sobre esse pedido.

79. A permanência de um cidadão estrangeiro indocumentado em território nacional por razões alheias ao mesmo e assacáveis aos serviços a quem legalmente está atribuída a incumbência de tramitar o procedimento para a emissão da decisão final, não é compatível com o leque de direitos que lhes é formalmente reconhecido pela CRP e pelos tratados internacionais. Um cidadão estrangeiro indocumentado está numa situação irregular a qual se exprimirá depois na forma como os seus direitos são usurpados, vendo-se, desde logo, compelido a aceitar um trabalho precário, que os cidadãos nacionais não querem, quando, a partir do momento em que entra em território nacional, tem direito a beneficiar dos mesmos direitos, das mesmas liberdades, das mesmas garantias e está sujeito às mesmas obrigações dos nacionais ou dos estrangeiros documentados.

80. A nível internacional, existem instrumentos legais que no âmbito dos direitos humanos reconhecem direitos a qualquer pessoa, independentemente da nacionalidade ou estatuto legal, o que tem na base, a evidência de que o estrageiro é uma pessoa, em relação ao qual se exige que seja respeitado o princípio da dignidade da pessoa humana. Não se ignora, contudo, que existe um défice no reconhecimento efetivo dos direitos humanos aos estrangeiros em situação irregular, sendo que muitos estados tendem a excluir os imigrantes do acesso a certos direitos sociais e económicos, muitos deles destinados à salvaguarda da dignidade humana, temendo que o reconhecimento de tais direitos produza o que vem sendo apelidado de um «efeito chamada» - cfr. MANUEL SARAIVA MATIAS, in Migrações e Cidadania, Fundação Francisco Manuel dos Santos. Também é consabido que mesmo que os estados reconheçam formalmente, ou pelo menos, não excluam à priori os imigrantes em situação irregular do gozo dos direitos assegurados às demais pessoas, essa exclusão acaba, muitas vezes, por verificar-se factualmente.

81. É por demais conhecida a vida em clandestinidade dessas pessoas que, no receio de denunciarem a sua situação de ilegalidade, acabam por não usufruir dos direitos humanos mais essenciais, evitando recorrer ao sistema de saúde, inscrever as crianças nas escolas, e tornam-se presas fáceis para a exploração laboral ou mesmo violência sexual, reféns do medo de reportar tais situações às autoridades.

82. Perante esta realidade, há quem sustente que neste domínio existe como que uma disjunção entre a universalidade dos direitos formalmente reconhecidos a todas as pessoas, e um efetivo gozo desses direitos pelas mesmas. Alguns autores referem que a tradicional ligação, invocada por HANNAH ARENDT, entre cidadania e o «direito a ter direitos», foi hoje substituído pela ligação entre a legalidade do estatuto da pessoa e esse direito a ter direitos. Atualmente muitos autores defendem que a divisão entre nacional e estrangeiro foi substituída pela divisão entre estrangeiros em situação legal e estrangeiros em situação irregular. Olhando para o panorama mundial, o que percecionamos é que a qualidade de “ser humano” parece ainda não ser suficiente para se poder gozar plenamente dos direitos humanos dos estrangeiros- cfr. ANA RITA GIL, in “Imigração e Direitos Humanos”, 2.ª Edição, Atualizada, Petrony, pág. 190 e segts.

83. Registe-se, que apesar de tudo, os organismos de controlo dos direitos humanos têm contribuído para erradicar a exclusão dos imigrantes em situação irregular do efetivo gozo dos direitos humanos. A esse respeito veja-se a jurisprudência do TEDH, que, no caso Silidian c. França se referiu inclusivamente a um dever de os Estados protegerem os imigrantes em situação irregular de situações de exploração ( Dec. De 26/07/2005, queixa n.º 26/07/2005, em que o TEDH condenou a França por violação do art.º 4.º da CEDH, por não ter tomado as medidas necessárias para evitar que uma imigrante em situação irregular fosse mantida em situação de escravatura).

Avançando.

84. O Recorrente apresentou o seu pedido de atribuição de residência em território nacional no dia 05.05.2020, ou seja, quase há 3 anos por referência à data em que intentou a presente ação, e a Administração dispunha do prazo de 90 dias para se pronunciar nos termos do art.º 88.º/2 da Lei nº 23/2007, de 4/07. Até ao momento, volvidos mais de 4 anos, a Administração não decidiu se concedia ou não a requerida autorização de residência ao Recorrente, prolongando no tempo a sua situação de indocumentado.

85. Neste quadro, é evidente a urgência na obtenção de uma decisão de mérito, tratando-se de uma urgência atual, uma vez que o Recorrente se encontra numa situação de duradoura clandestinidade. Apenas a autorização de residência temporária lhe permitirá residir em território português com um mínimo de estabilidade, sem termo incerto de permanência. Na verdade, com uma autorização de residência provisória, o Recorrente não terá sequer a possibilidade de contar, uma vez obtida essa autorização, com um direito de permanecer em território nacional por um período mínimo, vendo comprometido o direito a usufruir de um direito de residência de pelo menos 2 anos, ao invés do que sucederá caso lhe seja reconhecido o direito de residência temporária.

86. Essa circunstância não é um mero detalhe sem relevância. É que, perante uma autorização de residência transitória, o Recorrente não pode, desde logo, apresentar-se perante uma entidade empregadora com a garantia de que poderá assumir um compromisso laboral pelo período seguro de, pelo menos, 2 anos, como sucederia caso obtivesse uma autorização de residência temporária, de modo a obter uma situação laboral menos precária, o que, só por este prisma, demonstra a inadequação de uma tutela provisória, que não lhe confere a mesma amplitude de direitos da tutela urgente de mérito.

87. Nestas situações, exige-se que seja proferida uma decisão apta a assegurar a efetividade da tutela jurisdicional dos direitos fundamentais do cidadão estrangeiro, o que não se compadece com a prolação de decisões provisórias e instrumentais.

88. Não é difícil de perspetivar, de acordo com as regras normais da experiência de vida, que aqui valem como presunção judicial, nos termos do art.º 607.º, n.º 4, do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA, que a falta de um título de residência temporária que permita a permanência, em termos de legalidade, do Recorrido no território nacional, durante um período certo, afeta o reduto básico, que se liga ao principio da dignidade da pessoa humana (cf. art.º 1.º da CRP) dos indicados direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança (cf. art.ºs. 27.º e 44.º da CRP), à identidade pessoal (art.º 26.º, n.º 1, da CRP), a trabalhar e à estabilidade no trabalho (cf. art.ºs. 53.º, 58.º e 59.º da CRP) ou à saúde (cf. art.º 64.º da CRP).

89. Permanecendo indocumentado, o Recorrente pode ver-se limitado na vida quotidiana, com receio de uma possível expulsão, de invocar um apoio policial, caso necessite, de se deslocar livremente, ou de se apresentar e celebrar de negócios civis básicos, ou de deslocar-se a um hospital, ou de tentar obter um melhor trabalho, ou, ainda, de reclamar as devidas condições para o trabalho que consiga angariar nessa situação ( recorde-se que as entidades empregadoras apenas podem contratar trabalhadores indocumentados a título ocasional, sob pena de incorrerem na prática de crime).

90. Em suma, a falta de tal título contende quer com um feixe alargado de direitos de índole pessoal, que serão reconduzíveis à tipologia de direitos, liberdades e garantias, quer com direitos económicos, sociais e culturais, como o direito ao trabalho ou à saúde, que são direitos fundamentais não integrados pela Constituição naquela primeira categoria, mas que quando coartados na sua dimensão mais essencial, ligada ao princípio da dignidade da pessoa humana e à própria liberdade individual, terão de ficar abrangidos pelo regime aplicável àqueles direitos, liberdades e garantias e logicamente pelo âmbito desta intimação.

91. Enquanto a autorização de residência não for concedida ao Recorrente o mesmo permanece vulnerável a abusos, designadamente, a nível laboral, sujeito a aproveitamentos indevidos da sua condição de clandestino, sendo inegável a verificação de uma necessidade imediata do Recorrente em deter um título ou uma autorização para se poder manter a residir legalmente em Portugal e aqui continuar a viver e a trabalhar na qualidade de estrangeiro com título legal de permanência e por um período que saiba qual é, para em função do mesmo, gizar o seu projeto de vida, como seja, o de requerer o reagrupamento familiar, sem o receio de a qualquer momento, ser surpreendido com uma decisão judicial ou administrativa desfavorável.

92. A autorização de residência é imprescindível para que o Recorrente possa efetivar o seu direito a uma legal integração no mercado de trabalho, e para que usufrua materialmente dos demais direitos, como seja a segurança, tranquilidade, liberdade de circulação e saúde.

93. Em suma, a urgência verificada na situação dos autos não é uma urgência cautelar, tratando-se antes de uma urgência na obtenção de decisão de mérito. Como tal, não deve considerar-se adequada ou bastante à defesa dos direitos fundamentais do Recorrente a mera obtenção de uma tutela cautelar, que é necessariamente instrumental, traduzida na atribuição de autorização de residência provisória, que a qualquer momento, pode cessar, não lhe conferindo um horizonte temporal mínimo de estabilidade e de previsibilidade em relação à duração da sua permanência regular em território português. Deste modo, repete-se, somente a autorização de residência temporária contribui para a consolidação do seu direito a residir sem termo incerto em território nacional (cfr. artigo 80.º, n.º1, al.a) da Lei 23/2007). Dispor de um tempo mínimo de residência regular em território nacional é condição necessária para que um cidadão estrangeiro possa delinear o seu projeto de vida com alguma segurança e estabilidade, a que acrescem ainda facilidades procedimentais, o que não é de somenos importância ( vide artigos 76.º, n.º3 e 82.º, n.º7 da Lei n.º 23/2007).

94. Estando em causa a intimação judicial da Recorrida a emitir uma decisão sobre o pedido de autorização de residência que lhe foi apresentado há mais de quatro anos, quando o prazo legal para proferir decisão sobre tal pretensão é de 90 dias (cfr. art.º 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho), só a tutela a tutela judicial de mérito é adequada, sendo que a urgência da situação não se compadece com o recurso à ação administrativa. Só a procedência do pedido de intimação lhe poderá proporcionar a plenitude do exercício dos direitos que diz estarem a ser afetados.

95. Em suma, decorre de o excurso antecedente impor-se concluir pela procedência do presente recurso de revista, revogando-se o acórdão recorrido, por a decisão nele incorporada enfermar de erro de julgamento no que concerne à apreciação da violação do disposto no art.º 109.º do CPTA, devendo o processo prosseguir como ação de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, de acordo com o prescrito no art.º 110.º e seguintes do CPTA […]».

9. Assim, e sem necessidade de mais considerações, é manifesto que o acórdão recorrido incorreu em erro de direito na interpretação do artigo 109.º do CPTA, nos termos expostos no citado acórdão, pelo que o presente recurso deve proceder.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa dos autos à primeira instância, devendo o processo prosseguir como ação de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias de acordo com o prescrito no artigo 110.º e seguintes do CPTA.

Sem custas, nos termos do número 2 do artigo 4º do RCP. Notifique-se

Lisboa, 20 de junho de 2024. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete – Pedro José Marchão Marques (com declaração anexa)

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Os acórdãos proferidos em sede de formação alargada no STA (art. 93.° do CPTA), à semelhança do que ocorre com os acórdãos de uniformização de jurisprudência previstos no art. 688.° do CPC, visam garantir a certeza do direito e o princípio da igualdade e, ainda que sem natureza vinculativa extraprocessual, assumem caráter orientador e persuasivo reforçado.

2. Nessa medida, o tribunal, perante situações de facto que reivindiquem a aplicação de igual quadro normativo, sendo a mesma a questão de direito controvertida, deve adotar a mesma solução jurídica, evitando instabilidade interpretativa.

3. Sem embargo de continuar a entender como válidas as razões que fundamentaram o meu voto de vencido exarado no acórdão de 6.06.2024, no processo n.° 741/23.4BELSB, votei o acórdão em conformidade com os valores prevalentes supra identificados.

20.06. 2024

PEDRO MARCHÃO MARQUES