0727/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para apreciar o recurso contencioso do despacho que indefere um pedido de isenção de propinas são competentes os tribunais fiscais, e não os administrativos, por se tratar de uma questão fiscal.

II- Apresentado tal recurso contencioso a um tribunal administrativo, absolutamente incompetente, há lugar à absolvição da instância.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

O Presidente do Conselho Directivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1° Juízo Liquidatário), que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A…, identificada nos autos, anulou o seu despacho de 11-01-1996 que indeferiu o pedido de isenção de propinas por ela formulado.

O recorrente formula as seguintes conclusões:

1- O Tribunal a quo não é competente para julgar o presente pleito.

2- Estamos perante uma decisão do ora Recorrente que indeferiu um requerimento a solicitar a isenção de propinas, assumindo estas a natureza fiscal de uma taxa administrativa.

3- O contencioso fiscal inclui os recursos relativos aos impostos, taxas e demais tributos ou contribuições especiais (cfr. art. 62° no 1 alínea a) do ETAF).

4- Neste sentido, o conhecimento da ilegalidade de uma isenção tributária como é o caso da isenção de propinas está excluída da competência dos Tribunais Administrativos e nos termos do disposto no art. 51° n° 3 do ETAF está incluída na competência dos tribunais tributários.

5- Não assiste razão ao Tribunal a quo quando refere que ao caso concreto se aplica o disposto no n° 3 do art. 288° do CPC, aplicável ex vi do art. 1° da LPTA uma vez que, este preceito não permite a sanação de pressupostos processuais relativos à competência.

6- O Tribunal Administrativo é incompetente em razão da matéria para conhecer do presente pleito, excepção dilatória que conduz à absolvição da instância nas acções (cfr. 494° alínea a) e 288° n° 1 alínea a) do CPC) ou num recurso, à respectiva rejeição.

7- Nos termos da alínea j) do art. 25° da Lei n° 108/88 de 24.09, é da competência do Senado a fixação das propinas e, por outro lado, compete ao Senhor Reitor tutelar a gestão académica, por força do art. 44° alíneas a), g) e j) dos Estatutos da Universidade de Lisboa.

8- No âmbito das suas competências exarou o Senhor Reitor o despacho n° 71R/94 de 24 de Outubro, determinando a não aplicação do Dec.Lei n° 524/73 por o considerar revogado.

9- Em execução do mencionado despacho do Senhor Reitor, a Faculdade ora recorrida, por despacho de 11/1/1996, indeferiu o pedido de isenção objecto do presente recurso.

10- A Entidade Demandada entende que, ainda assim, não tem razão ora Recorrida, uma vez que o art. 2° do Decreto-Lei n° 524/73 de 13 de Outubro, preceito legal em que ora Recorrida fundamentou o seu direito à isenção de propinas no curso de Mestrado no ano de 1994/1995, estava revogado, à data da formulação do pedido da ora Recorrida.

11- O art. 2° do Decreto-Lei n° 524/73 de 13 de Outubro refere que “é concedida isenção de propinas aos agentes de ensino que se matriculem em cursos de ensino superior ou outros cursos de aperfeiçoamento de acordo com planos aprovados pelo Ministério da Educação Nacional”.

12- Este preceito legal visou “incentivar os agentes do ensino a completarem, aumentarem e aperfeiçoarem a sua formação”, tal como consta do preâmbulo do diploma, com o objectivo de criar condições que assegurassem o efectivo cumprimento da reforma do sistema educativo (Lei n° 5/73).

13- O aludido benefício da isenção de propinas deve ser considerado restrito à época do ano de 1973 e aos cursos de Licenciatura.

14- Na verdade, o curso de Mestrado introduzido no ensino superior no ano de 1980, constituiu “ab initio” uma nova realidade nas Universidades, sendo-lhe, por isso, conferido um regime especial e totalmente inovador, sem que lhe possa ser aplicado o Decreto-Lei n° 524/73 citado.

15- O art. 2° do citado Decreto-Lei n° 524/73 foi revogado tacitamente, antes da Lei n° 20/92, pelos diversos diplomas que disciplinaram o regime da formação contínua dos professores (Decreto Lei n° 139-A189 de 28 de Abril, Decreto-Lei n° 344/89 de 11 de Outubro), uma vez que estes diplomas dispuseram de forma global, diferente e incompatível com o supra referido art. 2°, sobre a matéria regulada nestoutro: o aperfeiçoamento da formação dos professores e as propinas no ensino superior (cfr. Art. 7° n° 2 do código Civil).

16- Por outro lado, a Lei n° 20/92 de 14 de Agosto — que estabeleceu o regime geral de propinas no ensino superior — no art. 2°, previu quem estava isento de propinas mas não se referiu ao regime especial da isenção dos professores previsto no Decreto-Lei 524/73 citado e

17- O art. 17° da Lei n° 20/92 citada estabelece que são revogadas todas as disposições que contrariem o disposto naquela.

18- Resulta, ainda, da Lei 20/92 — nomeadamente dos art°s 2°, 3°, 4° e 5º - que esta acolhe um critério baseado na carência de recursos económicos para a isenção de propinas.

19- Assim, a Lei 20/92 revogou tacitamente o art. 2° do Decreto-Lei 524/73, uma vez que aquele diploma dispõe, de forma nova, sobre o regime das propinas no ensino superior, elegendo como único critério de isenção a insuficiência económica (vide art. 2°) e dispondo que são revogados todas as disposições que a contrariem (vide art. 17°), o que constitui expressão da “intenção inequívoca do legislador” para os efeitos do n° 3 do art. 7º do Código Civil.

20- Finalmente, o Decreto-Lei n° 216/92 de 13 de Outubro — que veio estabelecer o regime jurídico relativo à atribuição dos graus de mestre e de doutor — no seu art. 4º, regulamenta o pagamento de propinas, estabelecendo a al. a) do n° 1 que “são devidas propinas pela matricula e inscrição no mestrado”; estabelecendo o n° 2 que o valor das propinas é fixado pelas universidades.

21- Quanto à isenção das propinas, refere o n° 3 daquele art. 4º que “podem ser isentos do pagamento de propinas, os docentes e os estudantes considerados economicamente carenciados, em termos a definir pela universidade ou estabelecimento de ensino universitário não integrado”. Mais ainda, o n° 4 daquele preceito legal refere que “estão isentos do pagamento de propinas os docentes do ensino superior que, nos termos do respectivo estatuto, estejam obrigados à obtenção dos graus de mestre e de doutor”.

22- Assim, o Decreto-Lei n° 216/92 citado que veio estabelecer a disciplina jurídica relativa à atribuição dos graus de mestre e doutor, definiu, expressamente, no seu art. 4º, o regime do financiamento dos referidos cursos, estabelecendo uma regra - a do pagamento das propinas, devidas pela matrícula e inscrição nesses cursos de mestrado e doutoramento - e uma excepção - a isenção de propinas, nos casos ali expressamente referidos.

23- Deste modo, e salvo melhor opinião, o regime de pagamento de propinas e sua isenção, nos cursos de mestrado e doutoramento, para os docentes que se matriculem naqueles cursos, rege-se, a partir da entrada em vigor do Decreto Lei n° 216/92, pelo seu art. 4º e só há isenção de propinas nos casos ali previstos.

24- Pelo exposto, coloca-se, também, entre o Decreto-Lei n° 216/92 citado e o art. 2° do Decreto-Lei 524/73 em análise o problema da aplicação das leis no tempo, pois enquanto este último diploma concedida sempre a isenção em certas circunstâncias, o art. 4º do primeiro diploma concede a isenção em certas e diferentes circunstâncias.

25- No caso concreto, apesar de não ter havido revogação expressa do art. 2° do Decreto Lei 524/73 citado, o art. 4° do Decreto-Lei 216/92 citado veio estabelecer um regime jurídico incompatível com aquela norma no que concerne aos cursos de mestrado e doutoramento, pelo que, havendo incompatibilidade de regimes jurídicos, vigora aquele que veio em último lugar a integrar a ordem jurídica (art. 70 no 2 e 3 do Código Civil).

26- A referência que resulta da alínea b) do n.° 1 do artigo 35° da Lei n.° 37/2003, invocada pelo Tribunal a quo, não releva para a discussão sub judice. Desde logo porque dela não se pode retirar qualquer efeito repristinatório em relação ao Decreto-Lei n.° 524/73. Com efeito, a repristinação apenas ocorre, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 282° da Constituição, por efeito da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.

Depois porque, a fazê-lo, a remissão para a disposição em concreto e a sua eventual recepção na lei - que não encontra amparo nem no espírito nem na letra - só se faria para o futuro, na ausência de norma de produção de efeitos retroactiva.

Por último, não basta a mencionada referência para se concluir no sentido da manutenção em vigor da lei revogada. A referência só pode atribuir-se a um lapso do legislador que não se terá apercebido da prévia revogação do diploma.

Não cumpre argumentar no sentido da presunção de adequada expressão do legislador porquanto a revogação foi tácita e não expressa caso em que não poderá falar-se em revogação de “revogação”.

Em suma, não está na disponibilidade do legislador pronunciar-se sobre os efeitos resultantes da superveniência de uma lei sobre outra. E tais efeitos foram já - no caso em análise - abundantemente explorados pela jurisprudência no sentido de considerar o 2° do D.L. n° 524/73 tacitamente revogado.

27- O art.° 4° do Decreto Lei n° 216/92 citado revogou, tacitamente, o art. 2° do Decreto-Lei 524/73, não se podendo, por isso, no caso concreto aplicar o regime da isenção previsto neste último diploma, regime em que a ora Recorrida fundamentou o seu pedido de isenção das propinas do curso de mestrado que frequentou na Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, no ano de 1994/1995.

28- Deste modo, mostram-se violados, por erro de interpretação, na douta sentença recorrida o art° 62, n° 1 al. a) do ETAF, o art° 51°, n° 3 do ETAF, 288° n° 3 do C.P.C., os art°s 2°, 3°, 4° e 5°, e 17º da Lei n° 20/92, de 14.08, o art° 4° do D.L. n° 216/92, de 13.10, e o art°7° n°s 2 e 3 do C.C

Nestes termos:

A) Deve ser revogada a douta decisão do Tribunal a quo e deve ser substituída por outra que julgue incompetente em razão da matéria o Tribunal Administrativo, julgando procedente a excepção dilatória que deverá conduzir à rejeição do recurso contencioso de anulação;

Caso assim, se não entenda,

B) Deve ser revogada a douta decisão do Tribunal a quo e deve ser substituída por outra que mantenha o acto administrativo em análise e, consequentemente, negue provimento ao recurso contencioso de anulação.

Não houve contra alegações.

A Exm.a Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“Somos de parecer que assiste razão ao Recorrente.

Conforme pode ler-se no sumário do Ac. de 14.5.98, Proc. n°43675, «III — O art. 2° do D.L 524/73, de 13/7/73 é uma norma de isenção de natureza tributária.

IV- É de qualificar como acto administrativo respeitante a questão fiscal o despacho do Presidente do Conselho Directivo da faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa que indeferiu o pedido de isenção de pagamento de propinas, por considerar (como) revogado o art. 2° do D.L nº 524/73.

V- Com efeito, trata-se de uma controvérsia sobre interpretação e aplicação de uma norma de direito fiscal, não sendo da competência dos tribunais administrativos conhecer do recurso contencioso de tal acto por a isso obstar o preceituado n°3, do art. 51º, do E.T.A.F.» (sublinhado nosso).

Cfr. no mesmo sentido, os Acórdãos de 11.3.97, Proc. n° 041144, de 26.6.97, Proc. n°04 1930 e de 26.12.97, Proc. n°042009.

Na linha da orientação da jurisprudência citada, da qual não vislumbramos fundamentos para discordar, somos de parecer que deverá ser revogada a sentença e declarado o Tribunal recorrido incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto do recurso contencioso.

Merecendo, assim, provimento o recurso jurisdicional.”

II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

a) A recorrente é professora e encontrava-se a frequentar (à data da entrada da p.i. em juízo) o Mestrado em Educação na Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa

b) Em 27.07.95, requereu ao Presidente do Conselho Directivo Recorrido a isenção do pagamento de propinas;

c) O pedido foi indeferido por despacho de 11.01.96, do Presidente do Conselho Directivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, do seguinte teor:

“Em execução do Despacho do Senhor Reitor de 21/6/95, que se junta e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido, o pedido deverá ser considerado indeferido.”

d) No despacho reitoral n.° 71R/94, de 24 de Outubro, refere-se que “o Decreto-Lei n° 524/73, respeitante aos agentes de ensino, está revogado, pelo que não haverá lugar à aplicação deste regime”.

e) Num parecer elaborado pelo Director dos Serviços Académicos da Reitoria da Universidade de Lisboa, concluindo que os docentes não beneficiavam de isenção de propinas nos termos do art.° 2° do Dec.-Lei n.° 524/73, o Reitor exarou o seguinte despacho: “Concordo com as conclusões. Só me referi à possibilidade de isenção relativa a 1993/94 e nunca em relação ao ano que decorre. Já confirmei essa minha afirmação. Proceda-se, por isso em conformidade”.

III. O primeiro ponto a decidir é o da competência do tribunal administrativo de círculo para conhecimento de uma questão objecto do recurso contencioso que, como a própria decisão recorrida reconhece, reveste a natureza de questão fiscal.

Na verdade, a sentença recorrida equacionou oficiosamente a questão escrevendo:

“Está em causa uma questão relativa a propinas, que têm natureza de taxa, visto que são a contrapartida específica devida pela prestação do serviço público de ensino.

Consequentemente, o presente litígio emerge de uma relação jurídica fiscal, sem embargo do acto sindicado poder ser qualificado como acto administrativo, mas respeitante a questão fiscal.

Assim o tribunal competente para apreciar esta questão deveria ser o tribunal fiscal.” Porém, apesar desta constatação, o Sr. Juiz a quo, considerando que dado o dilatado lapso de tempo que o processo pendia em juízo e o facto de para a solução da questão não se convocarem “quaisquer normas privativas de direito fiscal, mas meros princípios gerais de direito”, não se justificando a apreciação por parte do Tribunal Tributário, podendo a questão ser solucionada pelo Tribunal Administrativo de Círculo”, invocando o disposto no n.° 3, do artigo 288, do CPCivil, adiantando, logo, “que a decisão é inteiramente favorável à parte”, declarou o “tribunal absolutamente competente”, passando a conhecer do recurso contencioso.

O recorrente discorda do decidido, sustentando ter sido erradamente decidida a questão da competência uma vez que, estando em causa uma questão fiscal, foram desrespeitadas as regras de dos artigos 62, al. a), e 51, n.° 3, do ETAF, devendo o Tribunal ter-se declarado incompetente e rejeitado o recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição.

Assiste-lhe a razão.

Na verdade, não havendo dúvidas que a questão objecto do recurso contencioso - decisão administrativa que indeferiu o pedido de isenção de propinas formulado pelo recorrente — é uma questão fiscal, a competência para o conhecimento do recurso, por força do disposto nos artigos 62, al. a), e 51, n.° 3, do ETAF/84, cabe aos tribunais tributários, aliás como a própria decisão recorrida expressamente reconhece e é Jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo — cfr. jurisprudência citada pelo recorrente e pela Exm.ª Procuradora Geral Adjunta.

A invocação que a decisão recorrida faz do artigo 288, n.° 3, do CPCivil (- Art. 288.° — Casos de absolvição da instância

1. O juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da

a) Quando julgue procedente a excepção de incompetência absoluta do tribunal;

b) Quando anule todo o processo;

c) Quando entenda que alguma das partes é destituída de personalidade judiciária ou que, sendo incapaz, não está devidamente representada ou autorizada;

d) Quando considere ilegítima alguma das partes;

e) Quando julgue procedente alguma outra excepção dilatória.

2. Cessa o disposto no número anterior quando o processo haja de ser remetido para outro tribunal e quando a falta ou a irregularidade tenha sido sanada.

3. As excepções dilatórias só subsistem enquanto a respectiva falta ou irregularidade não for sanada, nos termos do n.° 2 do artigo 265.°; ainda que subsistam, não terá lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obste, no momento da apreciação da excepção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte.), é incorrecta na situação em análise.

Na verdade, no caso em apreço em que está em causa é a incompetência absoluta do tribunal, o que, como excepção dilatória leva à absolvição da instância — artigos 493, 494, 101 e 288, n.° 1, do CPCivil.

As excepções dilatórias só conduzem à absolvição da instância enquanto subsistirem, isto é enquanto não tenham sido sanadas, quer pelas partes quer pelo juiz do processo (artigos 288, n.°s 2 e 3, e 265, n.° 2, do CPCivil).

É certo que o n.° 3 do artigo 263, do CPCivil, permite que não ocorra a absolvição da instância no caso de as excepções dilatórias não terem sido sanadas, e, por isso, subsistirem, desde que, cumulativamente, as não sanadas sejam destinadas “a tutelar o interesse de uma das partes” - vg. quando se verifique a falta de personalidade judiciária, a parte seja incapaz, não esteja devidamente representada ou autorizada —, no momento da apreciação da excepção, nenhum outro motivo obste a que se conheça do mérito da causa — vg. outra excepção de outro tipo -, e, ainda, que a decisão deva ser integralmente favorável.

O que bem se compreende porque neste caso a inércia da parte ou a omissão do poder dever do juiz não deve funcionar contra a parte a favor de quem a exigência do pressuposto processual, que consubstancia a excepção dilatória em causa, foi estabelecido, quando esta viu os seus interesses integralmente satisfeitos.

Razões de economia processual e por aplicação do princípio da prevalência da do fundo sobre a forma, apontam nesse sentido, evitando-se assim que, apenas pela inobservância de regras formais que visam garantir os seus direitos processuais de parte, o interessado veja a situação jurídica colocada ao tribunal resolvida de mérito quando a decisão proferida lhe foi totalmente favorável.

Sucede que no caso da competência dos tribunais em razão da matéria, a sua distribuição legal por diversos tribunais consoante as questões em causa, “tem na sua base, em grande medida, como resulta das leis estatutárias e de processo, um princípio de especialização da função jurisdicional, pelo reconhecimento da vantagem de reservar a tribunais diferenciados que, pela sua organização e composição, tendencialmente, assegurem a melhor determinação da justiça em determinados domínios” - acórdão de 17 de Março de 1987, Proc.° n.° 23 993, in Apêndice ao Diário da República, de 7 de Maio de 1993, pág. 1509, e Boletim, do Ministério da Justiça, n.° 365, pág. 469)

São pois, apenas razões de interesse público — boa administração da justiça — que subjazem às regras que estabelecem as regras da competência material dos tribunais, o que exclui a aplicação do n.° 3, do artigo 288, do CPCivil, desde logo porque não se destinam a tutelar o interesse apenas de uma das partes, mas de ambas, como é o caso dos autos.

Acresce que, em relação à incompetência absoluta existe norma especial que prevê, expressamente para esse caso, as consequências e efeitos da sua verificação: o artigo 105, do CPCivil, que estatui:

“1. A verificação da incompetência absoluta implica a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comportar.

2. Se a incompetência só for decretada depois de findos os articulados, podem estes aproveitar-se desde que, estando as partes de acordo sobre o aproveitamento, o autor requeira a remessa do processo ao tribunal em que a acção deveria ter sido proposta”. Daqui resulta que esta excepção dilatória é insanável tendo a incompetência material de ser sempre decretada pelo tribunal dela carenciado, conduzindo à absolvição da instância caso não seja possível a eventual remessa, a pedido e por acordo das partes, ao tribunal competente, podendo, então, única e eventualmente aproveitar-se os articulados.

Conclui-se assim, que a decisão recorrida, ao julgar o Tribunal Administrativo de Círculo competente para conhecer da questão fiscal em causa, fez incorrecta interpretação das disposições legais contidas nos artigos 288, 493, 494, 101 e 105, do CPCivil) violando ainda os artigos 62, al. a), e 51, n.° 3, do ETAF/84, pelo que não pode manter-se.

Procedem, assim, as conclusões 1 a 6, das alegações do recorrente, ficando prejudicado o conhecimento das restantes.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, declarando-se os tribunais administrativos incompetentes em razão da matéria, decretando-se a absolvição da instância.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Pais Borges – Adérito Santos.