II2.FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, através do acórdão recorrido foi anulado o despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 3/2/00 e de 18/02/00, respectivamente, que, no âmbito da Reforma Agrária e nos termos do art.° 8.º do DL n.º 38/95, de 14/02, fixaram a indemnização definitiva que era pretensamente devida aos recorrentes.
Apreciando os vícios que eram imputados àquele despacho conjunto, o acórdão recorrido conheceu do vicio traduzido na circunstância de os cálculos de indemnização do acto impugnado terem sido alegadamente efectuados tomando como referência a data de ocupação dos prédios quando a data que deveria ser tida em conta para tal efeito era a data da nacionalização ou da expropriação por ter ocorrido em primeiro lugar.
Por outro lado também o acórdão julgou que deveria conhecer o vício de forma por falta de fundamentação, o que fez, julgando-o procedente.
II.2.1. DO RECURSO DO RECORRENTE PARTICULAR.
II.2.1.1.Ora o recorrente particular alega que, tendo sido invocados vários vícios de violação de lei deveriam ter sido os mesmos apreciados em primeiro lugar, por tutelarem os interesses do Recorrente de forma mais eficaz, sem o que deve considera-se inconstitucional o artº 57º da LPTA, por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrada nos artºs 268º, nº 4, e 20º da CRP, afirmando ainda que ao proceder de tal modo, o acórdão recorrido incorreu em nulidade, por falta de pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 660°, nº 2 e 668°, nº 1, alínea d) do C.P.C.
Por se tratar de vício formal da sentença importa conhecê-lo prioritariamente.
E, deve dizer-se desde já, independentemente do que se aduziu no acórdão de fls. 722-724, que uma tal arguição se mostra imbricada com o mérito do presente recurso jurisdicional. Isto é, se o acórdão recorrido entendeu que as ilegalidades julgadas relevantes importam, por si só, a anulação do acto impugnado, assim ficando prejudicada a análise dos restantes vícios invocados, e se o recorrente reivindica no presente recurso que, em primeiro lugar, deveriam ter ser sido conhecidos os vários vícios de violação de lei invocados, sem o que seria afrontado o enunciado quadro normativo, então o que afinal emerge é um erro de julgamento e não o aludido vicio formal da sentença, traduzido em pretensa omissão de pronúncia.
Donde, o dever impor-se a improcedência da enunciada arguição.
II.2.1.2. Do mérito DO RECURSO DO RECORRENTE PARTICULAR.
Justificando a posição adoptada no acórdão recorrido, disse-se no aludido acórdão de fls. 723:
“No caso sub judicio o Recorrente, em extensíssimas e complexas conclusões, reputou de ilegal o acto impugnado por considerar que o mesmo (1) não contabilizara com acerto e precisão a área de que, efectivamente, foi desapossado e a duração desse desapossamento, bem como as áreas de certas plantações (olival, choupal, pinhal e eucaliptal) e a quantidade de árvores nelas existentes, dos efectivos pecuários, das máquinas e alfaias agrícolas, (2) não calculou com justiça e equidade o valor de tais bens, (3) não identificou correctamente o momento inicial para os fins previstos no art.° 7. ° do DL 198/88, (4) foram proferidos sem que, previamente, fosse cumprido o disposto no art.° 100.° do OPA, (5) não fundamentaram devidamente o valor indemnizatório fixado, (6) violaram os princípios constitucionais da igualdade e da justa indemnização, e (7) não contabilizaram determinados prejuízos decorrentes da nacionalização de tais prédios com efectiva tutela jurídica.
Todavia, não indicou de forma clara a ordem pela qual queria ver conhecidos os mencionados vícios e, muito menos, estabeleceu entre eles uma relação de subsidiariedade.
E daí que o Tribunal tivesse entendido conhecer prioritariamente a ilegalidade decorrente da errada identificação do termo a quo para efeitos de cálculo da indemnização - vicio de violação de lei - e da falta de fundamentação - vício de forma - e, concluindo pela procedência de qualquer deles, considerou que o conhecimento dos restantes vícios ficava prejudicado, uma vez que aquela procedência importava, por si só, a anulação do despacho recorrido.
Aliás, sintomaticamente, o Recorrente não indicou a razão porque entende que o não conhecimento dos restantes vícios determinou uma tutela menos eficaz dos seus interesses e, consequentemente, redundou em seu prejuízo, limitando-se a fazer uma afirmação genérica e infundamentada de que o Acórdão era nulo por não terem sido conhecidos todos os vícios imputados ao despacho recorrido.”
Importa então indagar se o acórdão recorrido deve ser censurado face à metodologia que utilizou para conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido, e já antes referida.
O regime atinente à ordem de conhecimento dos vícios imputados ao acto administrativo impugnado, do que decorre do regime da LPTA/85, e em particular do seu artigo 57.º Reza tal artigo, sob a epígrafe, “Ordem de conhecimento dos vícios”:
“1 - Se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o tribunal conhece, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste.
2Nos referidos grupos, a apreciação dos vícios é feita pela ordem seguinte:
- a)No primeiro grupo, o dos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses, ofendidos;
- b)No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público, ou, nos demais casos, a fixada na alínea anterior”.
, e como é afirmado no aludido acórdão de fls. 722-724 e no parecer do Ministério Público Que, com oportunidade, cita a propósito o Prof. José Carlos Vieira de Andrade, in “Justiça Administrativa (Lições)”, , Almedina, 3ªedição (reimpressão), 2002, págs 275/276., não impõe o conhecimento de todos os vícios mas visa tão-só obstar, em regra, ao conhecimento prioritário de vícios de forma, através do estabelecimento do princípio da prioridade de conhecimento dos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgados, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, precisamente na consecução dos princípios da tutela judicial efectiva e da economia processual. Ou seja, não pode vingar a ideia de que deverão ser conhecidos todos os vícios imputados ao acto, mesmo que de violação de lei, sendo pois a especificidade de cada caso, em aplicação do enunciado critério, que será relevante, podendo multiplicar-se os exemplos da manifesta desrazoabilidade a que solução contrária levaria.
Nem se diga que ao assim proceder se deve considera inconstitucional o artº 57º da LPTA, por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrada nos artºs 268º, nº 4, e 20º da CRP.
Com efeito, e para além do já referido, os aludidos princípio da tutela jurisdicional efectiva das posições subjectivas dos particulares e do acesso ao direito, em especial mediante a via do recurso contencioso, tal como acolhida no referido nº 4, do artigo 268°, não significa que o mesmo não possa ser submetido a determinadas regras de ordem processual, concretamente, que por uma elementar razão de economia e racionalidade processual, se estabeleça que nem todos os vícios do acto impugnado devam ser conhecidos quando, segundo o prudente critério do julgador, e tendo em vista a especialidade do caso concreto, se conclua, após o julgamento de procedência de alguns vícios, que tal representaria uma tarefa processual inútil A propósito, e por mais recentes, vejam-se os acórdãos deste Pleno de 21.02.2002 (Rec. 34.852) e de 17-06-2004 (Rec. 046924)..
Refira-se que, no que tange aos vícios de forma, e concretamente no que tange ao vício de forma por falta de fundamentação, é o próprio recorrente, aliás, a reconhecer que situações há (que não a dos autos, porém, segundo seu entendimento) em que vicio de falta de fundamentação, logicamente deve merecer conhecimento prioritário.
Vejamos então.
II.2.1.3.Começando pelo vício de violação de lei.
Refere o art. 7.º do citado DL 199/88:
“1 - As indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos.
2 - O valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar.”
Tendo o recorrente, de entre as diversas ilegalidades imputadas ao acto impugnado, que o mesmo se apresentava viciado na medida em que os cálculos de indemnização do acto impugnado foram efectuados tomando como data de ocupação o dia 13 de Janeiro de 1976, quando para efeitos de determinação do valor indemnizatório devido pela perda de uso e fruição de terras e plantações se deve apelar à data da nacionalização-expropriação face ao expresso nos artigos 7º nº 2 do DL nº 199/88 e 24º da Lei nº 80/77·, logicamente que se tornava imperioso e prioritário apurar qual a data relevante para determinar o cálculo da indemnização.
Por outro lado, apurando-se que o acto impugnado errara ao eleger tal data (termo a quo), o que consequenciava que o lapso de tempo em função do qual a Administração laborara para apurar o valor indemnizatório era afinal um outro (mais dilatado naturalmente), logicamente que um tal erro tinha directa implicância com o apuramento em concreto dos valores indemnizatórios, fosse o atinente ao desapossamento da terra, fosse o atinente aos seus produtos, etc.
Se se tiver em conta que um tal apuramento integrava afinal o conteúdo do acto impugnado, salta à vista que, anulado o mesmo acto por um tal motivo, mesmo a ser possível conhecer de outros vícios de violação de lei, tal poderia vir a revelar-se uma tarefa processual inútil, pois que nada garante que a Administração ao refazer a operação que se impunha levar a efeito em execução de julgado, voltasse a incorrer nestes outros possíveis vícios.
Assim, quando no acórdão recorrido se disse que, “e ainda que não existisse outro vício determinante da anulação daqueles actos, este era suficiente para determinar essa anulação”, tal asserção, que corporiza uma das pronúncias que lhe são censuradas pelo recorrente particular, revela-se isenta de reparo.
Vejamos agora quanto vício de falta de fundamentação.
No que mais interessa, disse-se a propósito no acórdão recorrido
“No caso sub judicio a fundamentação dos actos impugnados circunscreve-se fundamentalmente às fichas que suportam o cálculo da indemnização e estas como a sua leitura evidencia são parcas em esclarecimentos e, por isso, insuficientes na indicação da forma como se chegou ao montante proposto.
E daí não surpreende que o Recorrente se queixe de não compreender o critério que presidiu à actualização do valor indemnizatório de todos os prédios nem porque razão o valor atribuído ao sector florestal – eucaliptos – foi de 8628840$00.
Com efeito, a Administração ao indicar a forma de actualização das indemnizações daqueles prédios escreveu apenas “Actualiz. TTAL CALC. – taxa 2,5% ano - período de 0.000+0.668 = 0.668 anos. Período 1 desconto simples e período 2 actualização anual – (lei 80/77, art. ° 19.º”. (Esta referência exemplificativa respeita ao prédio “...” mas esta fórmula repete-se em todos os outros, diferindo apenas no tocante ao período, e, por isso, é válida para todos eles).
Ora, esta justificação não esclarece devidamente o destinatário dos actos e, consequentemente, não respeita os princípios atrás indicados.
Na verdade, e ainda que a fixação da taxa de juro decorra directamente da lei e, por isso, a justificação do seu valor quantitativo possa colher-se na leitura do mencionado artigo 19.º e no quadro anexo para que este remete e, portanto, possa considerar-se justificada a fixação da taxa de juro em 2,5%, certo é que nenhuma explicação é dada relativamente à divisão em dois períodos e porque num deles se fala em desconto simples e, assim sendo, não se fica a saber a razão de tais dizeres e a sua influência no cálculo indemnizatório.
Ora esta falha na fundamentação dos actos impugnados é, também, razão para a sua anulação e, por isso, neste ponto acompanhamos o Recorrente.
Por outro lado, na valorização do eucaliptal também não é dada qualquer explicação pelo que se fica sem saber porque motivo a Administração lhe atribuiu o valor de 8628840$00 e que critérios estiveram na sua base.
Ou seja, não foi facultada ao Recorrente a justificação para relevantes aspectos do cálculo da indemnização e, por isso, este litiga com razão quando considera que os actos impugnados estão feridos de vício de forma invalidante.”
Ora, importa referir a propósito que desde há muito que a jurisprudência deste S.T.A. vem defendendo que o conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação deve preceder o do conhecimento de vício de violação de lei quando o acto recorrido, alegadamente, não permite vislumbrar com segurança a motivação e, consequentemente, subsumi-la inequivocamente nos textos legais aplicáveis Podem ver-se a propósito, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos do STA: 30.OUT.90 - Rec. 24.248, 16.10.97-Rec. 37851, 30.09.98-Rec.34176, de 17.1199-Recc.40035, de 30.MAI.00-Rec. Rec. 45339, de 07/02/2002-Rec.47767, de 19-05-2004 (Rec. 0228/03).
. Afinal, e prioritariamente, torna-se necessário perscrutar o conteúdo do acto impugnado, concretamente os seus fundamentos de facto, pois só após a eventual superação da alegada carência (ou incongruência) da motivação de facto, impeditiva da apreensão dos pressupostos de facto e de direito do acto que determinaram a sua prolação, é que se poderá ajuizar da sua correcção, que é afinal o que a recorrente invoca.
No caso, segundo o que foi arguido pelo recorrente em sede contenciosa (cf., entre outras, as conclusões 25ª e 26ª), o acto impugnado não permitia compreender o critério que presidiu à actualização do valor indemnizatório.
Mas, assim sendo, e dando resposta a tal arguição, e em aplicação da enunciada doutrina, conheceu também o acórdão recorrido do aludido vicio.
Efectivamente, constituindo escopo fundamental do dever de fundamentação, que a externação dos fundamentos do acto, pelo seu próprio teor ou (e) dos elementos para que remete permita apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo do acto, que permita em suma saber quais as razões, de facto e de direito, que levaram a Administração à sua prática e porque motivo esta se decidiu num sentido e não noutro (e bem assim o permitir, à Administração a ponderação das respectivas decisões, e ao administrado o conformar-se, ou não, com elas), o apuramento do (s) preciso (s) critério (s) que presidiram à actualização do valor indemnizatório era, pois, essencial para a pesquisa do conteúdo acto impugnado.
Em resumo, o erro de direito que interferia com o apuramento do termo a quo do lapso temporal em que era devida a indemnização, com incidência directa na determinação do seu quantum, e a insuficiente externação dos motivos que permitissem ao interessado apreender aspectos relevantes do cálculo da indemnização de molde a ser revelado o critério que presidiu à actualização do seu valor, constituíam, tal como se decidiu, ilegalidades que importavam, por si só, a sua anulação, com prejuízo do conhecimento dos restantes vícios invocados.
Deve assim improceder o recurso do recorrente particular.
II.2.2. DO RECURSO DA ER.
Por seu lado, a ER não se conformou com a decretada anulação, cumprindo agora apreciar se lhe assiste razão.
II.2.2.1.Deve começar por dizer-se que o aresto recorrido enuncia preambularmente, com bastante detalhe, o quadro normativo (e sua evolução) que enforma o direito à atribuição de uma indemnização aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados no âmbito da Reforma Agrária, com apelo a jurisprudência deste STA.
Como se viu, o primeiro vicio que se julgou inquinar o ACI radicou na circunstância de o mesmo haver errado na determinação da data relevante para se proceder à fixação da indemnização, o que a ER impugna, afirmando, em síntese, que como o recorrente apenas perdeu a fruição do património nacionalizado quando o mesmo foi ocupado (o que, como se viu, aconteceu em 13/1/76), o que deve relevar para o efeito é esta data e não a da nacionalização (30/7/75) ao abrigo do DL 407-A/75, acrescentando que assim se daria cumprimento ao princípio “de que só há indemnização quando existe prejuízo e na medida da sua quantificação”.
Vejamos:
Uma tal arguição da ER menospreza, desde logo, a ideia de que, e de harmonia com o que a doutrina e jurisprudência deste STA e do TC Cf., v.g., os acds. do TC: de 9-2-88, publicado na I série do DR de 3-3-88, n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818, e o n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94). vêm afirmando, a chamada Reforma Agrária assentou em razões político/económicas específicas que em nada se assemelham com outros regimes jurídicos, nomeadamente ao da expropriação por utilidade pública, pelo que diferenciados serão os tratamentos a conferir às indemnizações em causa, não sendo lícito recorrer pois aqui em primeira linha a algum desses regimes, concretamente não lhe sendo aplicável o artigo 62.º, nº 2, da CRP, preceito este, aliás, não aplicável ao regime decorrente das situações da Reforma Agrária, a que é aplicável o artº 94º da CRP, visto que em tais indemnizações não é imposta “uma reconstituição integral”, mas a atribuição de compensação pecuniária que cumpra as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de Direito e que não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.
Assim, a referida Lei 80/77 prevê, em matéria de fixação de indemnizações definitivas (cf. artº13º e seguintes, e ainda o Decreto-Lei nº213/79, de 14 Julho, que a regulamentou, e o Decreto-Lei n.º 199/88 de 31 de Maio, sucessivamente alterado pelos DL 199/91, de 29/5, e DL 38/95, de 14/2), um regime especial e exaustivo, a que deve obedecer o pagamento das respectivas indemnizações, pelo que não há lugar à aplicação subsidiária ou analógica de qualquer outro.
À luz do exposto, e seguramente tendo o legislador presente as situações fácticas que se criaram, e a que procurou dar resposta, não surpreende que o citado art. 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 imponha, relativamente a todas as indemnizações, que a data relevante para se proceder à fixação da indemnização era a da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar.
Sendo que no caso, à excepção do prédio ..., todos os prédios foram nacionalizados em 30/7/75 e ocupados em 13/1/76, e que o referido ... foi expropriado em 29/1/76 e ocupado em 11/7/75 – cf. pontos 2 e 3 da Mª de Fº – o valor indemnizatório que lhes corresponde devia ser calculado tendo em conta o mais antigo daqueles factos o qual, como se vê, e à excepção do aludido ..., era o da data da sua nacionalização, acto esse que, naturalmente, logo criou para o interessado uma situação de indisponibilidade relativamente aos bens abrangidos por tal medida.
Assim, de harmonia com o disposto no citado art.° 7 do DL 199/88, «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos», mas o valor «deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar», como aliás a jurisprudência deste STA o vem afirmando. Por mais recentes, e por todos, poderão ver-se os acórdãos de 13-10-2004 (Rec. 01109/02-PLENO), de 07-07-2004 (Rec. 056/03), de 29-06-2004 (Rec. 048099-PLENO) e de 02-06-2004 (Rec. 0339/02-PLENO).
Tendo decidido de tal modo não merece censura o acórdão recorrido.
II.2.2.2.
No que tange ao outro vicio também julgado relevante (falta ou insuficiência de fundamentação), a inconformação da ER é feita radicar, basicamente, na circunstância de, o recorrente haver participado abundantemente na instrução do processo, como o demonstram as várias reclamações apresentadas e as inúmeras reuniões havidas, como alegadamente o processo instrutor demonstrará, pelo que terá percebido perfeitamente a fundamentação do acto.
Vejamos então:
Já acima se viram os fins que o cumprimento do dever de fundamentação visa prosseguir e que foi a carência de elementos que evidenciassem o (s) preciso (s) critério (s) que presidiram à actualização do valor indemnizatório, isto é, do cálculo da indemnização que levaram o acórdão recorrido a concluir daquele modo.
Ora, atentando nos elementos de ordem factual seleccionados no acórdão recorrido, como ressalta dos seus pontos 13 a 21, não se descortinam na Mª de Fº, em contrário do que intenta a ER, motivos bastantes que permitam extrair conclusão contrária à ali contida, sendo certo ainda que, o recurso para o Pleno constitui um mero recurso de revista, encontra-se fora do seu âmbito o eventual erro na apreciação dos factos provados e sua interpretação salvo nos casos do nº2 do art.º 722º do CPC e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida., tal como foram realizados pela Secção, cingindo-se pois os seus poderes de cognição à matéria de direito nos casos em que decide em segundo grau de jurisdição, como no presente caso, e como decorre do art.º 21º, nº3, do ETAF e como a jurisprudência deste STA o vem reafirmando Por mais recentes, vejam-se os segs. acórdão de 17/10/2001 (rec. STA 37869 P.º), de 20 de Novembro de 2001 (Rec. 46. 234-P.º), de 06/06/2002 (rec. 45074 Pº), de 23-01-2003 (Rec. 046299 Pº), de 04-02-2003 (rec. 037649/02 Pº), de 12/NOV/03 (rec. 41291 Pº) e de 25/JAN/05 (Rec. nº. 1.288.02-20)..
Por outro lado, e ainda neste âmbito, afirma a ER que, sempre o STA, nos inúmeros acórdãos já proferidos sobre as indemnizações no âmbito da reforma agrária, entendeu ser suficiente a remissão para as fichas informáticas, como ocorreu nos presentes autos.
Naturalmente que nada há a opor à bondade de uma tal invocação. Ponto é que uma tal remissão, em si mesma, ou (e) em conjugação com outros elementos procedimentais permita reconstituir o falado iter cognoscitivo e valorativo que presidiu à decisão contida no ACI. Mas, isso não o demonstra a ER.
Donde, o também não merecer censura o acórdão recorrido quando decidiu pela verificação da (in) suficiência da falta de fundamentação.
