1Relatório
B… interpôs para este Supremo Tribunal recurso de REVISTA, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul que julgou improcedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL por si intentada contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES.
Terminou as alegações com as seguintes conclusões:
1ª - a recorrente exerceu o ónus da prova ao apresentar três certidões constantes dos autos,
2ª - os referidos documentos fizeram prova plena,
3ª - havendo contradições entre os referidos documentos não compete ao tribunal, sob pena de usurpação de poder, fazer interpretação autêntica, antes cabendo às entidades oficiais angolanas fazer a interpretação autêntica ou clarificar qualquer contradição;
4ª - ao decidir como decidiu o Tribunal a quo incorreu em violação dos princípios da verdade material, do inquisitório e da tutela jurisdicional efectiva (art. 20º e 268º CRP; art. 2º do CPTA), ao decidir numa base meramente formal e ao não permitir a procura (ainda possível) da verdade material pela clarificação das aparentes contradições das certidões (provas decisivas), clarificação a fazer ou ainda no presente processo, devolvendo à ré a obrigação de reabrir e reapreciar o procedimento;
5ª – Ao decidir que não foi feita prova dos descontos, o tribunal “a quo” está a ser inconsciente com os seus próprios fundamentos, na medida em que considerou que não se deveria dar prevalência de uma certidão sobre as outras;
6ª - Mesmo que se admita que a prova não foi feita, ao decidir contra a pretensão do autor/recorrente, fazendo funcionar contra ela o ónus da prova, o tribunal a quo erra na medida em que os princípios da proporcionalidade, da globalidade da decisão (este conforme exposto no Parecer supra referido do MP, junto do TCA Sul), do direito a um processo equitativo e à tutela jurisdicional efectiva, por um lado; por outro lado, o facto de estarmos a tratar de uma matéria de prova dos factos ocorridos num tempo e num contexto de uma administração portuguesa colonial, num país que passou por uma longa e grave Guerra civil, e sendo certo que é razoável presumir-se os descontos com base na obrigação que a entidade patronal (pública) tinha de cativar a importância dos descontos, conforme acima se demonstrou, são todas essas razões para que se afirme que com tal decisão o tribunal a quo deveria ter feito funcionar o ónus da prova contra a recorrida, ao invés de aplicar a regra do art. 342º, 1 do C. Civil;
7ª – A exigência da prova dos descontos não se encontra feita na lei. Uma coisa é os descontos, outra a sua prova. A própria lei na qual se baseia a autora para pedir a pensão – Dec. Lei 362/78, de 28/11, na redacção do Dec. Lei 23/80, de 29/2 – nada diz sobre a exigibilidade de prova de descontos para a compensação da aposentação. O que se exige é que “contem cinco anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito” (art. 1º/1). Nada se exige sobre a prova respectiva, nem sobre a quem compete fazer a prova”. Antes, se pode inferir da lei, na sua interpretação sistemática, racional e teleológica, que bastará a prova de que se foi funcionário.
8ª – A aceitar-se a não exigência da prova dos descontos, isso é mais uma razão para caber à C… a prova de que os descontos não foram efectuados o que, também desse modo, importará sempre que razão seja dada à autora/recorrente e, logo, seja dado provimento ao presente recurso.
Nas contra alegações a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES pugnou pela manutenção do acórdão recorrido.
O MP teve intervenção nos autos sustentando a manutenção do acórdão.
O parecer do MP foi notificado às partes.
Foram colhidos vistos e o processo foi submetido à conferência para julgamento.
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
- a)Em 18/8/80, B…, 2º Oficial dos Serviços de Correios e Telecomunicações de Angola, requereu ao Consulado Geral de Portugal em Luanda a sua aposentação ao Secretário de Estado da Administração Pública, com fundamento no Dec. Lei 362/78, de 28/11, regulado pelo Dec. Lei 23/80, de 29/12 (fls. 14 e 15 do processo administrativo junto).
- b)A esse requerimento juntou uma certidão passada pela Empresa Nacional de Correios e Telégrafos de Angola UEE em 14/6/80, atestando que a requerente fora abonada dos seus vencimentos, ininterruptamente, no período de 1/7/68 a 31/2/74, não tendo sofrido os descontos legais para a Compensação de Aposentação sobre os mesmos vencimentos; de 1/1/75 a 35/5/80 (ibidem, fls. 10 e 11).
- c)Por ofícios de 9/8/86 e 5/12/90 foi solicitada pela Direcção de Serviços da Caixa Nacional de Previdência da C… à B…, entre outros documentos, a remessa de certificado da nacionalidade portuguesa, passado pela Conservatória dos Registos Centrais (fls. 21 e 23);
- d)Por despacho de 17/6/91 do Chefe de Serviço, foi ordenado o arquivamento do processo de aposentação da autora, sem prejuízo de reabertura logo que a mesma fizesse prova da nacionalidade portuguesa (fls. 24);
- e)Em 7/7/95, B… requereu ao Presidente do Conselho de Administração da CGA a reabertura do seu processo de aposentação (fls. 43);
- f)Em resposta a CGA comunicou que não lhe poderia conceder a pensão solicitada, sem que provasse ser possuidora da nacionalidade portuguesa (fls. 52);
- g)Por certidão emitida em 15/8/2007 pela Secretaria - Geral do Ministério das Finanças de Angola, foi atestado que a requerente B… fora 2ª Oficial na ex- Empresa nacional de Correios e Telecomunicações de Angola, sendo abonada dos seus vencimentos no período de 1/7/68 a 31/12/77, tendo sofrido os descontos legais para a compensação de aposentação (fls. 72 dos autos);
- h)Por certidão emitida em 19/12/2007 pela mesma entidade, foi atestado que a autora foi abonada dos seus vencimentos no período de 1/7/68 a 10/11/75, tendo sofrido os descontos legais para a compensação de aposentação (fls. 93).
- 2.2.Matéria de Direito
O acórdão do TCA Sul julgou improcedente a pretensão da autora a uma pensão de aposentação por ter entendido que não foi feita prova de uma das condições de procedência: ter efectuado descontos para efeitos de aposentação. Para tanto o acórdão teceu as seguintes considerações:
“(…)
Perante o exame das certidões juntas aos autos pela autora, verifica-se que o teor da primeira (datada de 14-6-80) pode ser considerado contraditório com o das outras duas (de 15-8-2007 e 19-12-2007). Ora, como se afirma no aresto supra referido, seguindo jurisprudência da qual não se vê motivo para divergir, sendo todas as certidões documentos autênticos, cuja força probatória não foi ilidida com base na sua falsidade, fazendo por isso prova plena dos factos que nelas são atestados (cfr. art. 371º, n.º 1 e 372º, n.º 1 ambos do C. Civil) não se pode dar prevalência a uma sobre outra, nomeadamente às mais recentes sobre a mais antiga. A considerar-se contraditório e insusceptível de compatibilização, o conteúdo de ambas as certidões, teria de se entender que a autora não conseguiu provar – como lhe competia (cfr. n.º 1 do art. 342º do C. Civil) – o mencionado requisito, o que teria como consequência a improcedência da acção.
A entender-se que essa compatibilização é possível, tem de se concluir que os descontos a que alude a certidão de 14/6/80 só foram efectuados a partir de 1/1/75 (fls. 10 do processo administrativo).
Mas sendo assim, também a acção teria que improceder, pois resulta do preceituado no art. 1º, n.º 1 do Dec. Lei 362/78 que só pode requerer a aposentação quem tenha efectuado descontos para esse efeito, não podendo ela ser concedida a quem não os efectuou à data desse requerimento (cfr. acórdão deste TCAS de 29/6/2006, rec. 513/2005).
Não tendo, pois, a A. logrado provar que efectuou, durante pelo menos 5 anos, descontos para a compensação da aposentação (face à data da independência de Angola, em 1975), teria a acção que improceder.
(…) ”
O acórdão deste STA que admitiu a revista destacou a seguinte questão:
“(…)
No caso dos autos, estamos perante problemática que o STA não teve oportunidade de aprofundar, mas que tem carácter geral e se reconduz à interpretação dos limites das regras sobre o ónus da prova dos art.°s 342 e 344.° do C.C. em situação como a dos autos em que a A. reclama ter efectuado a prova possível (ter exercido funções que são pressuposto do benefício) e que é de dispensar, sem perda de segurança do direito, a prova do facto em relação ao qual a Administração deveria manter documentação, mas que perdeu por razões excepcionais e de algum modo justificadas como foi a descolonização. Sem perder de vista que ainda assim sempre a Administração dispõe de meios mais poderosos e eficazes de obter ainda prova (por via oficial e diplomática) do que o particular e que estão em confronto a segurança na aplicação do direito e por outro lado, a tutela judicial efectiva das posições subjectivas.
(…)”.
Do exposto decorre que a questão a decidir é a de saber se o TCAS interpretou correctamente as regras sobre a repartição do ónus da prova. Questão que, todavia, deve ser equacionada perante os poderes de cognição do Tribunal de Revista.
Diz-nos o art. 150º do CPTA que a revista “só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual” (n.º 1) e que “aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado”. Deve ainda ser tido em conta o disposto no art. 12º, n.º 4 do ETAF, segundo o qual “a Secção de Contencioso Administrativo apenas conhece de matéria de direito” e que, aos recursos previstos no CPTA é subsidiariamente aplicável o CPC (art. 140º).
A matéria de facto, contudo, pode ser excepcionalmente objecto do recurso de revista, como decorre do art. 150º, n.º 4 do CPTA: “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força probatória de determinado meio de prova”.
E, no âmbito do recorte da matéria de facto o Tribunal de Revista pode mandar baixar o processo à 2ª instância, quando entenda que (i) a decisão de facto deve ser ampliada, ou que (ii) ocorrem contradições na decisão sobre a matéria de facto que inviabilizam a decisão jurídica do litígio, nos termos dos artigos 729º.
A questão que se levanta – tendo em conta as alegações do recurso, a questão delimitada pelo STA no acórdão que admitiu a revista e os poderes de cognição do Tribunal é a seguinte: saber se houve erro na apreciação da prova decorrente da ofensa de disposição expressa sobre a prova admissível ou sobre a força probatória do meio utilizado, mais concretamente sobre o uso adequado das regras legais sobre a repartição do ónus da prova.
Esta questão, deverá ser abordada, tendo em consideração as conclusões da recorrente. Nas conclusões do recurso a recorrente insurge-se contra o acórdão por três razões fundamentais: (i) os documentos autênticos não poderiam ser interpretados pelo Tribunal, mas pedidos esclarecimentos às autoridades que os emitiram (conclusões 1ª a 5ª); (ii) as regras do ónus da prova impunham que a dúvida fosse resolvida a seu favor (conclusões 6ª e 7ª) (i) a lei não exige a prova dos descontos, mas apenas que se tenha sido funcionário (conclusão 8ª e 9ª);
2.2.2. Apreciação do mérito do recurso
Vamos, assim, apreciar as conclusões da recorrente dentro dos poderes de cognição do Tribunal de Revista, mas por outra ordem. Em primeiro lugar vamos ver se a lei exige ou não prova dos descontos; em segundo lugar qual o regime sobre o ónus da prova e, finalmente, se os documentos juntos foram bem interpretados.
(i) Prova dos descontos.
O art. 1º do Dec. Lei 362/78, de 28/11, com a redacção do Dec. Lei 23/80, de 29/2, tem a seguinte redacção:
“Os funcionários e agentes das ex-províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem cinco anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território em que estavam colocados”.
Como se disse no acórdão do Tribunal Constitucional junto aos autos a fls. 257 (acórdão 15/2009, proferido no processo 586/08) “não estamos, pois, perante uma verdadeira pensão de aposentação, enquanto prestação pecuniária mensal vitalícia atribuível aos funcionários da Administração Pública, por motivo da cessação do exercício de funções, nos termos previstos na legislação sobre aposentação (EA), mas sim perante uma pensão especial equivalente à pensão de aposentação, mas cuja atribuição não resultou da cessação do exercício de funções por aposentação, mas sim de legislação específica, ditada por razões de justiça, que visou compensar quem havia trabalhado durante um período de tempo na Administração Pública ultramarina, igual aquela que havia permitido aos adidos aposentarem-se”
O regime especial da pensão de aposentação decorria desde logo do prazo limitado dentro do qual poderia e deveria ser requerida. Esse prazo foi sendo prorrogado pelos Dec. Lei 23/80, de 29/2, 118/81, de 18/5, 263/86, de 30/10, até que finalmente o Dec. Lei 210/90, de 27 de Julho, extinguiu esse direito, revogando o Dec. Lei 363/86, de 30/10 (art. 1º), salvaguardando todavia o direito às pensões que, até então, tivessem sido requeridas (art. 2º).
Os pressupostos da aquisição do direito à pensão especial, como decorre do art. 1º do Dec. Lei 362/78, acima transcrito, são os seguintes:
(a) requerimento do interessado até à entrada em vigor do Dec. Lei 210/90, de 27 de Julho;
(b) prestação de serviço por um período mínimo de cinco anos na qualidade de agente ou funcionário nas ex – províncias ultramarinas portuguesas; (d) que hajam efectuado descontos para efeitos de aposentação.
Destes pressupostos resulta a nosso ver com toda a certeza que deve ser feita a prova dos descontos. A lei não estabelece qualquer presunção legal, nem se basta com o exercício de funções na qualidade de agente ou funcionário. Exigindo a lei, expressa e literalmente, que tenham havido descontos para o efeito, isto é, para aposentação, não tem qualquer sentido alegar a desnecessidade de provar esse facto.
Podemos, assim, julgar improcedentes as conclusões 8ª e 9ª.
(ii) Ónus da prova
Segundo as regras gerais do ónus da prova “quem invoca um direito tem o ónus da prova dos respectivos factos constitutivos, cabendo à contra - parte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos – art. 342º do Código Civil.
No direito administrativo valem as regras gerais, embora com algumas especificidades.
VIEIRA DE ANDRADE (Justiça Administrativa, 8ª Edição, pág. 499 e seguintes) refere que não pode, por sistema, exigir-se ao autor a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação, de modo a caber à Administração apenas provar as excepções invocadas, pois tal equivaleria, na prática, à pura e simples invocação da presunção de legalidade dos actos administrativos. Contudo, para este autor, “quando o interesse do particular é puramente pretensivo, deve o particular suportar o risco da falta de prova dos requisitos de concessão do benefício” (pág. 501).
AROSO DE ALMEIDA (Cadernos de Justiça Administrativa, 20, pág. 50, chega a idêntica conclusão, após apreciar o ónus da prova no processo onde se discute “a validade de um acto de conteúdo negativo”, designadamente um acto que indefere uma pretensão do particular. Sustenta o autor (para os casos que agora nos interessam) que “… se a Administração respondeu ao requerente por impugnação, alegando que não se preenchiam os pressupostos da pretensão do interessado e é isso que ele vem contestar no recurso, sobre o recorrente deve recair o risco da falta de prova do preenchimento dos pressupostos…” (pág. 50).
Na situação em apreço, e segundo o regime exposto, o ónus da prova dos descontos cabe ao interessado pois o mesmo pretende que lhe seja reconhecido um direito a uma prestação. Os descontos são um elemento constitutivo do direito à pensão e, portanto, nos termos do art. 342º, 1 do C. Civil a prova desse facto deve ser feita por quem se arroga da titularidade desse direito.
Não há – por outro lado - que colocar a questão de saber se a impossibilidade da prova implica a inversão do ónus, nos termos do art. 344º, 2 do C. Civil, uma vez que essa situação de facto não foi dada como assente. Pelo contrário foram juntas certidões dos serviços competentes de Angola, o que mostra a possibilidade da prova do facto.
Daí que as conclusões 6ª e 7ª também sejam improcedentes.
(iii) interpretação dos documentos com violação dos princípios da verdade material, do inquisitório e da tutela jurisdicional efectiva.
A recorrente imputa à decisão recorrida a violação dos princípios da verdade material, do inquisitório e da tutela jurisdicional efectiva, por não terem sido esgotados os meios possíveis de descoberta da verdade e, portanto, decidir formalmente com recurso aos princípios do ónus da prova.
Vejamos, começando por recordar as ocorrências processuais mais relevantes.
No art. 50º da petição inicial a autora alegou que trabalhou para o Estado Português “e descontou tantos anos (com desconto de segurança social cuja entrega era feita oficiosamente, por força da lei, nos cofres do tesouro público)”.
Terminava pedindo lhe fosse reconhecido o “direito à pensão de aposentação”.
Impunha-se, assim, ao Tribunal averiguar a realidade do facto alegado, já que o mesmo é constitutivo do direito que se pretende fazer valer.
A ré contestou a acção alegando que não tinham sido feitos os descontos legais.
A autora juntou ao processo duas certidões emitidas pelas autoridades Angolanas e consta do processo instrutor uma fotocópia de uma outra certidão também emitida pelas entidades Angolanas.
Por despacho de fls. 102 foram as partes notificadas para alegações.
Nas alegações finais a autora – depois de defender que não lhe cabia a si fazer prova dos descontos, pois não era ela que os fazia mas a sua entidade patronal – disse o seguinte:
“Se, no entanto, se julgar necessário para a descoberta da verdade material clarificar a eventual contradição, então, sempre V. Exa. Meritíssimo Juiz, poderia diligenciar junto das entidades policiais angolanas competentes esclarecimentos sobre a questão” – art. 23º, a folhas 110 dos autos.
Nos termos do art. 87º, 1, al. c) do CPTA o juiz deveria ter determinado “a abertura de um período de produção de prova” pois fora alegada matéria de facto que estava controvertida e o processo ia prosseguir. Deveria ainda ser feita a descrição da matéria assente e da base instrutória, levando a esta o facto alegado, isto é, quesitando se foram feitos os descontos legais, tal como alegou a autora, se entendesse que o facto não estava provado. Ficaria então o juiz ou o relator com o poder de “ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade” - art. 90º, 1 do CPTA.
Nada disto foi feito e o julgador perante os três documentos juntos aos autos fez a sua interpretação concluiu que “não tendo sido arguida a falsidade de nenhuma das certidões, impõe-se interpretar as divergências nelas registadas”. Dessa interpretação concluiu que as mesmas só são compreensíveis “num quadro de efectivação de descontos posteriores pela autora”. Como, segundo jurisprudência que citou, apenas eram relevantes os descontos devem “estar verificados à data da apresentação do requerimento”, concluiu que “apenas se poderá valorar para efeito de atribuição de pensão de aposentação pela CGA os descontos certificados em 14-6-1980, ou seja, o período de 1-1-1975 a 10-11-1975, o qual é marcadamente insuficiente para o deferimento da pretensão da autora”.
O despacho que determinou que fossem proferidas alegações – omitindo o despacho saneador, a matéria assente e a base instrutória – não é recorrível autonomamente. Contudo, nos termos do art. 142º, 5 do CPTA, poderia a autora ter recorrido desse despacho quando recorreu da sentença do TAF para o TCA.
Mas também não o fez.
Ao tribunal de recurso (TCA) cabia assim julgar o recurso de acordo com os factos dados como provados, modificar ou ampliar, se assim o entendesse, a matéria de facto – art. 712º, 3 do CPC.
Contudo, o Tribunal de recurso acabou por julgar o recurso sem ter observado uma metodologia clara demarcando os factos dados como provados e sem ter feito uma análise do valor probatório das certidões juntas e, portanto, sem ter previamente deixado claro qual a matéria de facto dada como assente. O TCA decidiu o recurso, nestes termos:
“A considerar-se contraditório e insusceptível de compatibilização,o conteúdo de ambas as certidões, teria de entender-se que a autora não conseguiu provar – como lhe competia (cfr. n.º 1 do art. 342º do C. Civil) – o mencionado requisito, o que teria como consequência a improcedência da acção. A entender-se que essa compatibilização é possível, tem de se concluir que os descontos a que alude a certidão de 14/6/80 só foram efectuados a partir de 1/1/75 (fls. 10 do processo administrativo). Mas sendo assim, também a acção teria que improceder, pois resulta do preceituado no art. 1º, n.º 1 do Dec. Lei 362/78 que só pode requerer a aposentação quem tenha efectuado descontos à data desse requerimento (cfr. acórdão do TCAS de 29/6/2006, recurso 513/2005)”.
Há no acórdão recorrido uma “alternativa” de opções, sobre a qual não sentiu necessidade de tomar posição – pois a seu ver em ambos os casos a acção deveria improceder.
Na verdade e como decorre da parte transcrita, não diz o acórdão se as certidões são compatíveis, ou se o não são.
O que diz é que se forem incompatíveis (por se destruírem reciprocamente) a acção improcede pelas regras do ónus da prova; a serem compatíveis, admite que essa compatibilidade pressupõe que os descontos não tenham sido feitos antes do requerimento pedindo a pensão, o que leva também à improcedência da acção.
Como vimos acima a juízo sobre o ónus da prova está correcto e, portanto – se for possível chegar a uma situação de “non liquet” - as regras do ónus da prova impunham a improcedência da acção.
Porém, o juízo sobre a incompatibilidade das certidões juntas e que está na base do “non liquet” não é verdadeiro.
Tal juízo assentou na igual força probatória de todos os documentos juntos, por entender que todos eram documentos autênticos.
Ora, o documento junto ao processo instrutor a fls 11 e 10 é uma mera fotocópia de uma certidão emitida pela “Empresa Nacional de Correios e Telégrafos de Angola”, que não pode por isso mesmo ser considerada um documento autêntico, pois é uma mera reprodução por fotocópia e não o próprio documento – cfr. art. 369º do C. Civil.
Assim, na apreciação da força probatória dos documentos juntos aos autos não podia o Tribunal atribuir a mesma força probatória à fotocópia junta ao processo instrutor e às certidões juntas à acção administrativa especial. Ao atribuir a uma mera fotocópia a força probatória de um documento autêntico o Tribunal recorrido violou o disposto no art. 371º do CPC.
Impõe-se, por isso, a revogação do acórdão para que a compatibilização dos documentos juntos seja feita tendo apenas em consideração os documentos autênticos, isto é as certidões referidas nas alíneas g) e h) da matéria de facto. Nessa interpretação de tais documentos – da competência do TCA pois destina-se a fixar a matéria de facto - o Tribunal pode, se o entender necessário, pedir esclarecimentos às autoridades que emitiram as certidões (art. 712º, 3 do CPC), dado que embora ambas certifiquem que os descontos foram feitos não coincidem no período durante o qual foram feitos descontos, nem qualquer delas refere em que momento o foram.
Deste modo, o recurso deve ser julgado procedente e revogado o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul para ser efectuada a apreciação da veracidade do facto alegado pela autora, sem atribuir à fotocópia junta ao processo instrutor a qualidade de documento autêntico.
