0490/06.8BEBJA - Supremo Tribunal Administrativo

I- A responsabilidade do Estado-Administração por facto lícito – hoje entendida como uma possível componente da indemnização pelo sacrifício –, essencialmente fundada no princípio do Estado de direito democrático e no direito à reparação de danos (artigos 2.º e 22.º da CRP) e a expropriação de sacrifício, fundada naqueles princípios, assim como na tutela constitucional da propriedade (artigo 62.º da CRP), correspondem a duas perspetivas dogmáticas fundamentais quanto à natureza das pretensões compensatórias ou indemnizatórias de prejuízos patrimoniais sofridos em consequência de atuações legítimas – intencionais ou não – de autoridades públicas na prossecução do bem comum.

II- Para além de todas as diferenças quanto ao âmbito (pois a indemnização pelo sacrifício também compensa prejuízos não patrimoniais), ao fundamento, à natureza e ao critério da compensação, é comum a ambas as perspetivas, não só estar em causa a prossecução (lícita) de um fim de interesse público, como o pressuposto de que as mencionadas atuações sejam causa adequada da eliminação de um bem – ou da diminuição da sua utilidade e, consequentemente, do seu valor patrimonial – objeto de uma posição jurídica subjetiva de quem invoca tal prejuízo – um sacrifício patrimonial ou uma ablação económica da respetiva esfera jurídica (uma privação total ou parcial do direito de propriedade constitucionalmente tutelado).

III- Tal sacrifício inexiste num caso em que, tendo sido concedida uma licença de exploração de pedreira localizada num terreno com montado de sobro e que só por si não permite o abate de sobreiros, vem posteriormente a ser recusada a autorização paras abater os sobreiros considerados necessários à expansão da exploração da mesma pedreira.

IV- O primeiro ato constitutivo de direitos – a concessão da licença de exploração de pedreira –, pelo seu conteúdo, nunca integrou a possibilidade de abater sobreiros para desenvolver a exploração da pedreira ou expandi-la, pelo que também não precludiu a necessidade de um segundo ato constitutivo de direitos, agora reportado à dispensa da proibição de abate de sobreiros.

V- A recusa de um ato ampliativo da esfera jurídica do seu destinatário não se confunde com a prática de um ato ablativo da mesma esfera jurídica, sendo certo que sem ablação não há sacrifício, mas, quando muito, frustração de expectativas.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. Nos presentes autos de recurso de revista vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, vem A..., S.A., recorrer do acórdão daquele Tribunal datado de 16.01.2020, que, negando provimento ao recurso de apelação interposto pela mesma recorrente, manteve a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja pela qual foi julgada improcedente a ação que aquela intentara contra o ESTADO PORTUGUÊS, pedindo a condenação deste no pagamento de uma indemnização de € 2 290 889,00 por se considerar vítima de uma expropriação de sacrifício consubstanciada na impossibilidade de exercer os direitos de exploração de pedreira que detinha ao abrigo de licença emitida em 1984 devido ao indeferimento pela Direção-Geral das Florestas de um pedido de abate de 220 sobreiros.

2. A autora, ora recorrente, instaurou ação administrativa comum, tramitada sob a forma de processo ordinário, contra o ESTADO PORTUGUÊS, na qual apresentou pedido de condenação do réu no pagamento de uma indemnização no valor de € 2 290 889,00, alegando, em síntese, que tal indemnização lhe era devida por força de uma imposição / expropriação de sacrifício contida no ato administrativo proferido pelo Diretor-Geral das Florestas em 7.01.2004, que se abateu sobre o seu direito de exploração da pedreira denominada “...”, que se encontrava devidamente licenciada pela Direção-Geral de Geologia e Minas desde 1984.

Citado o réu, representado pelo Ministério Público, o mesmo apresentou contestação, defendendo, em síntese, que a autora correu um risco deliberada e conscientemente, bem sabendo da existência no local de sobreiros que poderiam conduzir à inviabilização da exploração e expansão da pedreira por falta de autorização da Administração face à legislação em vigor.

Por sentença de 14.06.2016, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou a ação totalmente improcedente.

3. Não conformada, a autora apelou para o Tribunal Central Administrativo Sul, defendendo, por um lado, o aditamento de uma nova alínea à matéria de facto dada como provada («A Direção Regional de Economia do Alentejo, quer na transmissão da licença de exploração da pedreira em causa, quer no processo da sua adequação ao DL 270/01, nunca pôs em causa o Plano de Pedreira, aceitando o mesmo na parte em que previa a exploração no local onde existiam sobreiros»); e, por outro, que: (i) sendo a recorrente detentora de uma licença de exploração de uma pedreira emitida em 1984 válida e eficaz; (ii) sendo necessário proceder ao derrube de sobreiros envolventes para que os direitos de exploração contidos em tal licença possam ser exercidos; e (iii) o indeferimento do abate dos sobreiros impede o exercício dos direitos de exploração em causa, impossibilitando desse modo a recorrente de recolher os benefícios que resultariam da exploração normal da pedreira, tal indeferimento do pedido de derrube dos sobreiros traduz-se «numa verdadeira expropriação de sacrifício de um direito válido e em vigor na ordem jurídica», o que implica, no atual quadro constitucional, «o pagamento de uma justa indemnização», nos termos do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição. Em seu entender, «a abolição do direito de exploração da Recorrente [ocorreu], não por via da sobreposição do DL 169/2001 ao DL 270/2001, mas sim por via do indeferimento do pedido de abate de sobreiros».

Nesse sentido, a recorrente sustentou também a errada interpretação do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 20 de maio (este preceito sobrepõe-se apenas ao disposto em regulamentos administrativos ou instrumentos de gestão territorial, nunca relativamente a atos legislativos, como a lei da exploração de pedreiras) e até a sua inconstitucionalidade («a sentença ora recorrida ao interpretar o artigo 7º do DL n° 169/2001, de 20 de maio, no sentido em que exclui o direito à indemnização por supressão de uma licença de exploração de uma pedreira, em virtude de a tal se opor a prevalência da lei de proteção dos sobreiros sobre a lei da exploração de pedreiras, viola os Princípios do Estado de Direito, da Igualdade perante os Encargos Públicos e da Justa Indemnização por expropriação, previstos nos artigos 2º, 9º, alínea b), 13° e 62°, nº 2, da Constituição da República»).

Por último, considerou a recorrente que falecia razão à sentença recorrida ao ter decidido que a licença da Recorrente tinha um ónus que decorria da existência de sobreiros plantados na área da pedreira e que, por via desse ónus, a ora recorrente não tinha direito a nenhuma indemnização por ter ficado impossibilitada de explorar a pedreira por recusa de autorização de derrube dos sobreiros necessária ao prosseguimento da exploração, uma vez que a licença de exploração emitida em 1984 e transferida em 2004 para a recorrente «não possuía o “ónus” mencionado […] face aos sucessivos regimes jurídicos de exploração de pedreiras – DL nº 227/82, DL nº 90/90 e DL nº 270/2001»; nem alguma vez o Estado, via Direcção-Geral de Geologia e Minas e, mais tarde, Direção Regional de Economia do Alentejo, condicionou a emissão da licença e a sua posterior transferência para a recorrente à manutenção dos sobreiros aí existentes. Acresce que a lei sobre proteção de sobreiros em vigor em 2004 não proibia em absoluto o arranque de sobreiros, antes previa a possibilidade de tal arranque quando estivessem em causa empreendimentos de imprescindível utilidade pública e a recorrente «até se disponibilizou junto da DGF a proceder à plantação de uma área de sobreiros superior a 25 000 m2». Mais: «[a]tento o seu objeto, o tipo de obras por si executadas – vias rodoviárias – e os destinatários das mesmas – entidades públicas –, a recorrente, após contactos com a DGF e a Direção Regional de Economia do Alentejo, confiou em que estas entidades não iriam levantar obstáculos à exploração da pedreira, reconhecendo a utilidade pública na exploração da mesma, até porque, como foi dito, esta possuía uma licença de exploração válida e encontrava-se em laboração desde 1984 – alínea FF) dos factos provados», tendo «tal confiança result[ado] exatamente dos contactos estabelecidos com aquelas entidades, conforme foi dado como provado na sentença recorrida – alíneas VV e XX)».

Daí a conclusão: «[n]ão pode assim a sentença recorrida eleger os sobreiros como um “ónus” que excluiria uma indemnização a atribuir à Recorrente por esta ter adquirido uma pedreira sobre a qual recaia a hipótese de a sua exploração ser impedida pela Administração para proteger os ditos sobreiros»: além disso, o «próprio regime jurídico das expropriações clássicas – Código das Expropriações, não prevê nenhuma disposição legal que penalize um proprietário expropriado por ter adquirido um bem sobre o qual recaía a hipótese de ser expropriado pela Administração».

O apelado Estado Português apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:

«1.ª A apelante impugna a sentença que julgou improcedente a ação em que pediu a condenação do ESTADO PORTUGUÊS a compensá-la com a indemnização de € 2.290.889,00, emergente de “expropriação de sacrifício” traduzida na “supressão da utilidade económica de um direito de exploração”, titulado por licença, emergente do ato administrativo do Diretor-Geral das Florestas de 4 de fevereiro de 2004, que indeferiu o seu pedido de abate de 220 sobreiros situados na zona de avanço de lavra, desse modo tornando “a continuação da exploração da pedreira (...) completamente inviabilizada”, visto que “sem o derrube dos sobreiros envolventes, a pedreira não tinha viabilidade económica”.

2.ª Sustenta que o entendimento acolhido na sentença, no sentido de que o art.° 7.° do DL n.° 169/2001 prevalece sobre o seu direito de exploração da pedreira, não se mostra compatível com a Constituição, especificamente com os princípios do estado de direito democrático, da igualdade perante a repartição dos encargos públicos e da justa indemnização por expropriação, para além de que não se harmoniza com a letra da norma.

3.ª Ao contrário do sustentado pela recorrente, a expropriação de sacrifício emerge de um ato legislativo e não do ato administrativo de indeferimento do pedido de abate de 220 sobreiros, que constitui ato inteiramente vinculado.

4.ª Uma interpretação enunciativa do referido art.º 7.° do DL n.º 169/2001 permite facilmente que nele se integrem, por um argumento de maioria de razão, aliás sugerido pela redação dos artigos 101.° a 103.° RJIGT, os atos administrativos

5.ª O caso decidido pelo acórdão do STA de 26 de abril de 2006 (proc.° n.° 0120/06) não é análogo ao presente, visto que o ato normativo limitativo da posição do particular, aí apreciado, não revestia natureza legislativa mas administrativa.

6.ª À data dos factos não existia no ordenamento português norma equivalente à do atual art.º 15.º da Lei n.º 67/2007, pelo que a eventual inconstitucionalidade da norma do art.º. 7.° do DL n.º 169/2001, por contemplar uma solução passível de conduzir a expropriações de sacrifício sem simultânea fixação do dever de pagamento de justa indemnização, não fazia recair sobre o legislador o cumprimento daquele dever, a menos que previamente o Tribunal Constitucional declarasse a desconformidade da norma com a Lei Fundamental, o que não sucedeu, sendo certo que “a norma do art. 22 da CRP (...) não compreende a função legislativa” (MARIA LÚCIA AMARAL).

7.ª A alegação de que a impossibilidade de abate de 220 sobreiros, numa área de 1.875 ha, impede completa e definitivamente a exploração de uma pedreira com a área total de 8 ha, é incompreensível e improcedente, sobretudo quando, cerca de um ano depois, se formula novo pedido de abate de sobreiros, agora para 1026 sobreiros, numa área de intervenção de 6.690 ha.

8.ª Por isso, um hipotético arbitramento de indemnização haveria de se cingir aos danos emergentes da impossibilidade de exploração de apenas 1.875 ha da pedreira e atender ao valor real da atividade aí desenvolvida pela recorrente em 2004, que gerou um rendimento de € 54.615,00, em vez de atender a estimativas sujeitas à maior incerteza.

9.ª A verdade, porém, é que ainda que se entendesse haver-se constituído um direito a uma justa indemnização por expropriação de sacrifício na esfera jurídica da recorrente, emergente do indeferimento do pedido de abate de 220 sobreiros, a conformação da lesada com esse ato sempre se configuraria como causa de exclusão ou, pelo menos, de séria redução do quantum indemnizatur (artigos 7.° do D.L. n.° 48051 e 570.° do Código Civil).

[…]».

Pelo acórdão ora recorrido, o Tribunal Central Administrativo Sul negou provimento ao recurso.

4. Ainda irresignada, veio a autora interpor o presente recurso de revista, formulando no final da sua alegação as seguintes conclusões:

«1ª O presente Recurso excecional de Revista deve ser admitido por este Supremo Tribunal Administrativo por estarem reunidas as condições previstas no nº 1, do artigo 150º do CPTA;

2ª Com efeito, o presente Recurso visa a reapreciação por parte da mais alta instância da nossa Jurisdição Administrativa de questões jurídicas e sociais que assumem cada vez mais uma enorme importância quer para o Estado quer para a comunidade jurídica quer para a sociedade em geral, no que diz respeito à necessidade de a defesa do meio ambiente se fazer de modo a compatibilizar-se com a defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, designadamente, o direito de propriedade privada e o direito de livre iniciativa económica;

3ª É que, a implementação de políticas públicas de defesa do meio ambiente e dos recursos naturais, políticas essas que assumem, cada vez mais, um elevado grau civilizacional e, que, por isso mesmo, reúnem um amplo consenso social e cultural em seu torno, no entanto, irão implicar inevitavelmente a limitação e até a extinção de direitos privados de natureza patrimonial em matéria de liberdade e de iniciativa económica;

4ª Por conseguinte, nos próximos tempos a Ordem Jurídica irá certamente ser chamada a pronunciar-se inúmeras vezes sobre o modo como deverá ser compatibilizada, em termos jurídico-públicos, a defesa do meio ambiente com a defesa do direito de propriedade privada e dos restantes direitos patrimoniais privados com incidência na atividade económica;

5ª Ora, o Acórdão ora Recorrido, o Acórdão do TCA Sul de 16/1/20, foi colocado perante tais questões, as quais convocam matérias tão importantes nos domínios do nosso Direito Constitucional e do nosso Direito Administrativo como sejam os Princípios do Estado de Direito, da garantia constitucional da propriedade privada e da Justa indemnização por expropriação por utilidade pública,

6ª Como igualmente convocam conceitos que ainda não estão suficientemente trabalhados pela nossa Jurisprudência Administrativa como sejam os conceitos de expropriação de sacrifício e indemnização pelo sacrifício e que por isso justificam inteiramente uma intervenção clarificadora por parte deste Supremo Tribunal;

7ª Porém, o Acórdão ora Recorrido, perante a extinção do conteúdo económico de uma licença de exploração de uma pedreira determinada por ato administrativo proferido pela Direção-Geral das Florestas, aderiu à sentença anteriormente proferida pelo TAF de Beja, entendendo que a legislação dos sobreiros, pela importância ecológica do chamado montado de sobro, tinha de se sobrepor à legislação das pedreiras, pelo que o titular da licença não teria direito a nenhuma indemnização pela extinção do conteúdo económico da mesma por via de um indeferimento de pedido de abate de sobreiros,

8ª Pedido este cujo deferimento era essencial à continuação da exploração da pedreira, visto que os sobreiros a abater se localizavam na zona de avanço de lavra;

9ª Deste modo, a relevância jurídica e social da chamada agenda ecológica, relevância essa que já ninguém põe em causa, coloca novos e estimulantes desafios ao Direito Público relativamente às compensações que deverão ser atribuídas aos particulares que detenham direitos de propriedade privada ou outros direitos de exploração económica privada e que vejam tais direitos serem extintos por via legislativa, regulamentar ou administrativa por motivos de interesse público,

[…]

13ª E considerando que o Acórdão Recorrido se terá deixado arrastar, tal como o TAF de Beja, numa visão do direito ao ambiente como um direito universal que obrigará a que todos os outros direitos se submetam a ele com a sua consequente destruição na esfera jurídica dos particulares e sem que seja garantida aos lesados uma justa compensação pela perda de tais direitos,

14ª Entende assim a Recorrente que estão reunidas as condições de admissão da presente Revista por parte deste STA, por forma a que V. Exas decidam que a aplicação do Direito ao Ambiente tem de ser feita no respeito pela Constituição;

15ª O que implica que nos casos de supressão de direitos patrimoniais privados por parte do Estado em ordem a defender o meio ambiente, tal supressão, nos termos dos Princípios do Estado de Direito, da garantia constitucional da propriedade privada e da justa indemnização por expropriação por utilidade pública, tem de ser acompanhada do pagamento de uma justa indemnização aos particulares lesados;

16ª Ora, o Acórdão Recorrido recusou que no caso dos Autos estivéssemos perante uma expropriação de sacrifício da licença de exploração da pedreira que a Recorrente detinha, licença essa emitida pelo Estado em 1984;

17ª Para tanto considerou o Acórdão Recorrido que os atos de indeferimento do pedido de abate de sobreiros apresentado pela Recorrente, abate esse que era necessário à continuação da exploração, não foram actos expropriativos, não havendo assim lugar ao pagamento de justa indemnização devida por expropriação;

18ª Mais considerando que, para além de a Recorrente se ter conformado com tais atos, a Recorrente sabia da existência dos sobreiros, pelo que se decidiu pela realização de um negócio – aquisição da pedreira –, que sabia arriscado;

19ª Porém, e sem prejuízo de não estar aqui em causa a censura a um comportamento económico de um agente empresarial mas sim a censura jurídica à atitude do R. Estado, o Acórdão recorrido falece de razão jurídica ao invocar a pretensa conformidade e a realização do negócio que apelidou de risco para justificar que não ocorreu nenhuma expropriação de sacrifício da licença de exploração da pedreira da Recorrente por parte da Direção-Geral das Florestas/Estado;

20ª Assim, conforme os factos que foram dados como provados no Acórdão recorrido temos que, a exploração económica da pedreira só seria viável se se abatessem os 2[2]0 sobreiros, precisamente por estes se situaram na zona de avanço de lavra planificado – LL);

21ª E sem que ocorresse o abate dos sobreiros que se encontram à superfície do terreno não seria possível retirar as terras de cobertura tendo em vista a posterior extração da rocha calcária em profundidade – KK);

22ª A Recorrente ficou impossibilitada de exercer os seus direitos de exploração pelo facto de a Direção-Geral das Florestas ter indeferido o pedido de abate dos 220 sobreiros, verificando-se assim a inviabilidade da exploração – MM);

23ª Ora, no que diz respeito à pretensa conformidade da Recorrente com os actos de indeferimento do pedido de abate de sobreiros, tal não corresponde à verdade pois, tendo a Recorrente considerado que tais atos, ao impossibilitarem-na, em definitivo, de exercer os seus direitos de exploração, eram atos materialmente expropriativos, não abdicou de reclamar perante o Estado aquele que é o meio de proteção mais importante do expropriado – o pagamento da justa indemnização;

24ª E daí que, em Dezembro de 2006, tenha intentado na Jurisdição administrativa uma ação administrativa de condenação do Estado ao pagamento da justa indemnização pela expropriação de sacrifício da sua licença de exploração;

25ª Por outro lado, como se disse, não está em causa nos Autos apreciar, sob o ponto de vista social e económico, se a conduta da Recorrente se traduziu num mau negócio ou num negócio arriscado, mas sim apreciar se, sob o ponto de vista jurídico, a conduta do Estado, via Direção-Geral das Florestas, foi ou não conforme à nossa Constituição;

26ª De qualquer forma, o facto de existirem sobreiros no terreno da pedreira não constituiu para a Recorrente um fator de inibição na sua aquisição, muito pelo contrário;

27ª É que para além de, sob o ponto de vista geológico e económico, as sondagens efetuadas pelo próprio Estado - alínea EE) dos factos assentes), indicarem qua a jazida de massas minerais era de boa qualidade e que a maior parte se encontrava intacta - alínea GG) dos factos assentes,

28ª A legislação em vigor que protegia os sobreiros – DL nº 169/2001, não estabelecia nenhuma proibição de abate de sobreiros e muito menos estabelecia uma proibição de abate de sobreiros na zona de avanço de lavra de pedreiras já licenciadas;

29ª Tal legislação apenas estabeleceu que o abate de sobreiros estava sujeito a autorização por parte da Direção-Geral das Florestas;

30ª Assim, considerando o exposto nas três conclusões anteriores, às quais acresceu o facto de, a Recorrente, realizar obras públicas em matéria rodoviária para o Estado, para os Municípios e para as concessionárias de autoestradas (alínea Z), dos factos assentes), esta, sabendo que poderiam existir dificuldades, no entanto confiou, através dos contactos estabelecidos com a Direção-Geral das Florestas, que a autorização para o derrube de sobreiros acabaria por lhe ser concedida – alíneas VV e XX dos factos assentes;

31ª A Recorrente não foi assim inconsciente ou negligente na realização do negócio de aquisição da pedreira, pois tudo apontava para que a exploração da mesma viesse a ser um bom negócio, até porque, a sua avaliação geológica já tinha sido feita anteriormente pelo Estado e, muito importante, tinha sido o próprio Estado a licenciar anteriormente a sua exploração;

32ª Não colhe por isso, porque ilegal, a tese do Acórdão Recorrido de que a ora Recorrente não tem direito a ser justamente indemnizada por expropriação de sacrifício da sua licença de exploração por não ter acautelado o negócio de aquisição da pedreira, pois,

33ª Se a pedreira tivesse sido alvo de expropriação clássica já depois de ter sido adquirida pela Recorrente, esta teria direito à mesma a ser indemnizada, independentemente de se saber se tinha ou não feito um negócio de risco, precisamente em virtude de a expropriação, toda a expropriação, obrigar ao pagamento de justa indemnização;

34ª Temos então que, conforme resultou da matéria de facto dada como provada - alínea MM), a ora Recorrente ficou impossibilitada de exercer os seus direitos de exploração pelo facto de a Direção-Geral das Florestas ter indeferido o pedido de abate de 220 sobreiros, verificando-se assim a inviabilização da exploração;

35ª Porém, contrariamente ao que foi entendido pelo Acórdão Recorrido, os actos de indeferimento do pedido de abate de sobreiros proferidos pela Direção-Geral das Florestas, foram verdadeiras expropriações de sacrifício da licença de exploração emitida pelo Estado em 1984;

36ª Com efeito, a expropriação de sacrifício é uma modalidade de expropriação embora com características diferente da expropriação clássica e uma figura autónoma, porque estruturalmente diversa, da indemnização pelo sacrifício, que é um dos quatro tipos de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidade públicas plasmado no art. 16º do RRCEE;

37ª A expropriação de sacrifício é uma modalidade de expropriação porque também abarca os atos que se caracterizam por uma destruição ou uma alteração essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela Constituição, ou seja,

38ª Os atos que produzem modificações especiais e graves na “utilitas” do direito de propriedade, embora lhes falte o momento translativo deste direito e a relação tripolar: entidade expropriante-expropriado-beneficiário da expropriação;

39ª Têm assim que ser considerados materialmente expropriativos os atos administrativos praticados fora de um procedimento expropriativo formal que diretamente inviabilizem a utilização que vinha sendo dada a um bem, impeçam qualquer utilização do bem, nos casos em que este não esteja a ser utilizado ou anulem o seu valor económico;

40ª Deste modo, os referidos atos administrativos, porque atingiram de forma intensa a substância do direito de exploração da Recorrente, provocando a sua perda de substância e, consequentemente, o conteúdo essencial do direito, anulando completamente o valor económico do bem sobre o qual incidia a licença de exploração – alínea MM, dos factos assentes,

41ª São, indiscutivelmente, atos expropriativos ou atos análogos ou de efeito equivalente a uma expropriação, pelo que, nos termos do artigo 62º, nº2, da Constituição da República, é garantido ao expropriado o pagamento de uma justa indemnização;

42ª E resulta dos nºs 1 e 2, do art. 62º da CRP que ninguém poderá ser privado da sua propriedade a não ser em casos de utilidade pública legalmente verificada e mediante o pagamento de justa indemnização;

43ª Como resulta dos mencionados atos de indeferimento que os mesmos foram proferidos com base num motivo de interesse público – a proteção do montado de sobro pela importante função que desempenha na conservação do solo, na regularização do ciclo hidrológico e na qualidade da água;

44ª Porém, se, face à lei, neste caso o DL nº 169/2001, está encontrada a base legal para a Administração, invocando uma causa de utilidade pública – a defesa do meio ambiente, extinguir uma licença de exploração de uma pedreira, já, face à Constituição, tal extinção tem de ser feita mediante o pagamento de justa indemnização;

45º Ninguém hoje põe em causa que é necessário, cada vez mais, garantir a defesa do meio ambiente e dos recursos naturais;

46ª Contudo, porque a garantia de tal defesa implicará em muitos casos a limitação e, como é o caso dos Autos, a extinção de direitos patrimoniais privados, tal extinção, porque feita em nome e por causa de utilidade pública, terá que ser executada no respeito por outros valores constitucionais como sejam o Princípio do Estado de Direito e a garantia constitucional da propriedade privada, com o pagamento da justa indemnização aos expropriados de tais direitos;

47ª Assim, o Acórdão recorrido, a pretexto de a Recorrente ter feito um negócio de risco ou de se ter conformado com os actos de indeferimento do abate de sobreiros (situações estas que, como se viu, não correspondem à vontade da Recorrente), acabou por não avaliar a intensidade ablatória de tais atos no conteúdo essencial do seu direito de exploração da pedreira e, com tal omissão, acabou por não avaliar juridicamente os ditos atos face aos Princípios do Estado de Direito, da garantia constitucional da propriedade privada e da Justa indemnização por expropriação;

48ª Por conseguinte, em face do exposto nas conclusões anteriores, o Acórdão Recorrido violou os artigos 2º e 62º, nºs 1 e 2 da Constituição da República, pelo que, sendo ilegal, terá de ser revogado por este Supremo Tribunal;

49ª Mas o Acórdão Recorrido incorreu em mais duas ilegalidades, a saber, a errada interpretação do artigo 7º do DL nº 169/2001 e a interpretação deste mesmo preceito legal com um sentido incompatível com os artigos 2º, 9º, b) e 62, nº2, da CRP;

50ª Defendeu o Acórdão recorrido que decorrerá do art. 7º do DL nº 169/2001 a prevalência da legislação de proteção aos sobreiros sobre a legislação das pedreiras, pelo que por via de tal prevalência o direito de propriedade privada terá de ceder perante o direito ao ambiente e, consequentemente, não haverá lugar ao pagamento de justa indemnização à ora Recorrente;

51ª No entanto, o art. 7º do DL nº 169/2001 apenas dispõe que as suas disposições prevalecem sobre regulamentos ou quaisquer normas constantes de instrumentos de gestão territorial;

52ª Ora, porque a exploração das pedreiras é regida por ato legislativo e não por regulamento administrativo, a interpretação dada pelo Acórdão Recorrido ao citado preceito legal é contrária ao disposto no artigo 112º, nºs 1 e 2, da CRP, sendo por isso ilegal;

53ª Por outro lado, o Acórdão Recorrido, ao interpretar a prevalência da legislação dos sobreiros sobre a legislação das pedreiras no sentido em que tal prevalência não permite que seja atribuída uma indemnização aos exploradores de pedreiras por extinção das suas licenças de exploração nos casos em que seja indispensável à realização da exploração o abate de sobreiros, tem um sentido que, pelo exposto nas conclusões 16º a 47ª, não pode ser adotado por infringir os Princípios constitucionais do Estado de Direito, da garantia constitucional da propriedade privada e da Justa indemnização por expropriação;

54ª Daí que, pelo exposto nas cinco conclusões anteriores, o Acórdão Recorrido não se possa manter na Ordem Jurídica, devendo assim ser revogado por este Supremo Tribunal;

55ª Por último, a doutrina do Acórdão deste STA de 22/11/11 invocado pelo Acórdão Recorrido para fundamentar o que decidiu relativamente à pretensão indemnizatória da ora Recorrente, não tem aplicação ao caso dos Autos;

56ª Não tem aplicação porque enquanto no citado Acórdão deste STA se discutia uma ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito, nos presentes Autos discute-se algo diferente e que é uma ação de condenação do Estado ao pagamento de uma indemnização por expropriação de sacrifício;

57ª Não tem aplicação porque no citado Acórdão do STA estava efetivamente em causa um regulamento administrativo, o regulamento de um PDM, o qual, como regulamento administrativo que era tinha de ceder perante um ato legislativo, o DL então em vigor sobre proteção dos sobreiros, o que não se passava no caso dos Autos, pois aqui nunca esteve em causa a aplicação de um regulamento administrativo face à legislação de proteção dos sobreiros;

58ª Não tem aplicação porque no citado Acórdão deste STA estava em causa uma licença urbanística deferida pela Câmara Municipal de Palmela em que era a própria licença a condicionar a realização da operação urbanística à obtenção de autorização de abate de sobreiros, o que não se passava no caso dos Autos, visto que a licença de exploração da pedreira da Recorrente não continha quaisquer condicionalismos à realização da exploração em matéria de autorizações de abate de sobreiros;

59ª Aliás, foi precisamente por a licença de exploração da pedreira da Recorrente ser um verdadeiro ato administrativo constitutivo de direitos, atos estes que já na vigência do CPA de 91 eram atos tendencialmente irrevogáveis, que levou a que a ora Recorrente tivesse confiado na estabilidade de tal licença, confiando assim que o Estado não iria pôr em causa a validade da mesma;

60ª Contudo, o Acórdão Recorrido ignorou o disposto no artigo 140º, nº1, alínea b), do CPA de 91, assim como ignorou a doutrina que sustentava ser possível a revogação de atos administrativos constitutivos de direitos desde que a mesma fosse acompanhada do pagamento de justa indemnização aos titulares de tais direitos, pelo que incorreu o Acórdão Recorrido em mais uma ilegalidade, a violação do artigo 140º, nº1, alínea b), do CPA de 91, não podendo, também por aqui, ser mantido na Ordem jurídica por V. Exas.»

5. O réu ora recorrido não contra-alegou.

6. O presente recurso foi admitido por acórdão de 29.10.2020, proferido nos termos do artigo 150.º, n.º 6, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), tendo a formação de apreciação preliminar fundamentado a sua decisão com base nas seguintes considerações:

i. «[P]ese embora a convergência dos juízos firmados pelas instâncias, somos confrontados, no caso, atentos os contornos e pressupostos em que a pretensão indemnizatória se mostra deduzida pela A. (responsabilidade civil decorrente/emergente de situação de imposição de sacrifício por razões de interesse público gerada pela alegada extinção do conteúdo económico de uma licença de exploração de pedreira determinada por ato administrativo proferido pela Direção-Geral das Florestas), com quaestio juris que envolve alguma complexidade já que respeitante ao âmago do quadro normativo à época vigente do direito a indemnização, para tal apreciando e dilucidando os conceitos de expropriação de sacrifício e de indemnização pelo sacrifício, e de como compatibilizar implementação de políticas públicas de defesa/promoção e tutela do meio ambiente e dos recursos naturais com a limitação ou o sacrifício de outros direitos fundamentais, designadamente, o direito de propriedade privada e o direito de livre iniciativa económica, cientes de que, prima facie, a situação dos autos sub specie não se apresenta como inteiramente coincidente com aquela que foi objeto de apreciação no aludido acórdão deste Supremo [– acórdão de 22.11.2011 (Proc. n.º 0371/10) –] a ponto do juízo ali firmado poder ser clara e inequivocamente para aqui transposto.»

ii. «Recorta-se, assim, questão jurídica de âmbito geral que encerra controvérsia que está para além das fronteiras do caso individual, já que suscetível de poder vir a ser repetida e recolocada nos casos futuros que venham a ser julgados, e cuja aclaração e fixação de entendimento reveste de importância jurídica e social fundamental, sendo que a sua resolução pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em sentido objetivo.»

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A) De Facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«A) AA adquiriu por compra o prédio misto sito na freguesia ..., concelho ..., composto por montado e sobro, cultura arvense, oliveiras, sobreiros e pedreira, denominado por “...”, aquisição registada em 01/09/1982 – cfr. Doc. 1 junto com a Contestação;

B) Em 19/12/1983 AA, à data proprietário do prédio misto a seguir melhor identificado, apresentou, na então Direcção-Geral de Geologia e Minas, o pedido de licença de estabelecimento para a exploração da pedreira de calcário, também, denominada “...”, a qual tem o nº de cadastro ..., acompanhado de documentação - cfr. Docs. 1, 2, 3, 11 e 12 juntos com a Contestação;

C) Em 25/01/1984, por delegação do Diretor-Geral de Geologia e Minas foi proferido despacho que deferiu o licenciamento de estabelecimento para a exploração da pedreira de calcário nº ... - cfr. Docs. 2 e 3 juntos com a Contestação;

D) Em 30/09/2002, AA celebrou com a A. contrato promessa de compra e venda do prédio misto antes identificado e, nos termos da sua cláusula 5ª, esta adquiria o direito de iniciar a exploração e comercialização de produto retirado do mesmo - cfr. Doc. 4-A junto com a Contestação;

E) Em 02/04/2003 no seguimento de movimentações de terras por parte da A. foi levantado o auto de notícia nº ...03 pela Direcção Regional de Agricultura do Alentejo - cfr. Docs. 4 a 9 juntos com a Contestação;

F) Em 04/04/2003 a A. apresentou pedido de adequação à nova legislação de pedreiras respeitante à pedreira “...” nos serviços da Direção Regional de Economia de Alentejo - cfr. Doc. 19 junto com a Contestação;

G) Em 07/05/2003 foi, pela DRAAL, instaurado um processo de Contra-Ordenação a AA e à ora A., por ter sido verificado terem procedido ao aterro de uma área onde existem sobreiros e destruição do sistema radicular de arvoredo e haver ainda suspeitas de destruição de alguns sobreiros - cfr. Docs. 4 a 9 juntos com a Contestação;

H) Instaurado, e instruído, veio depois este processo a ser arquivado relativamente ao AA por já não explorar o prédio à data do levantamento do auto e ainda em relação à ora A. por não ter ficado provada a destruição de sobreiros - cfr. Docs. 4 a 9 juntos com a Contestação;

I) Em 27/06/2003, entre AA e mulher, BB, na qualidade de proprietários e a sociedade de locação financeira, B... SA, na qualidade de compradora, que aceita a venda, destinando-se o imóvel a ser dado em locação financeira, foi celebrado no 18º Cartório Notarial de Lisboa a escritura de compra e venda do prédio misto, com a área de 18.000 m2, composto de montado de sobro, cultura arvense, oliveiras, sobreiros e pedreira, denominada ..., descrito na Conservatória do Registo Predial ... ...15 - cfr. Doc. 7 junto com a PI e Doc. 1 junto com a Contestação;

J) Igualmente em 27/06/2003, foi celebrado entre a ora A., na qualidade de locatária, e a B... SA, na qualidade de locadora, o contrato de locação financeira relativo ao imóvel acima melhor identificado - cfr. Doc. 8 junto com a PI;

K) Em 28/07/2003, a A, solicitou junto da DREA que lhe fosse transmitida a licença de estabelecimento de pedreira, a pedreira nº ... – ...: cfr. Doc. 9 junto com a PI e Doc. 22 junto com a Contestação;

L) Em 26/11/2003, a A., na qualidade de explorador, requereu ao Diretor-Geral das Florestas autorização para proceder ao abate de 220 sobreiros (144 sobreiros adultos e 76 sobreiros jovens), numa área total do prédio de 9,550 ha, e numa área de intervenção de 1,875 ha, a fim de permitir a expansão da área de exploração da pedreira mediante lavra de pedreira - cfr. Doc. 12 junto com a PI e Doc. 23 junto com a Contestação;

M) Em 07/01/2004, o Diretor-Geral das Florestas comunicou à A. que o seu pedido de 26/11/2003 era indeferido, nos termos e com os fundamentos das informações dos respectivos serviços técnicos, datadas de 03/11/2003, e de 05/01/2004 - cfr. Doc. 13 junto com a PI e Doc. 24 junto com a Contestação;

N) Em 13/08/2004, foi celebrada a escritura pública de locação financeira - cfr. Doc. 21 junto com a Contestação;

O) Em 26/10/2004, o Director Regional de Economia do Alentejo, deferiu o pedido de transmissão da licença de estabelecimento da pedreira ora em causa, para uma área de 80.000 m2, informando que a transmissão só se considerava válida depois da A. acusar a recepção da mesma, devendo dar cumprimento às condições que se anexavam - cfr. Doc. 10 junto com a PI e Doc. 25 junto com a Contestação;

P) Em 02/11/2004, foi comunicada à Câmara Municipal de ..., à DGGM e à CCDRA a transmissão, para a A., da licença de exploração anteriormente atribuída a AA - cfr. Doc. 26 a 29 juntos com a Contestação;

Q) Em 22/11/2004, seguiu para a CCDRA o respetivo processo de adequação à nova legislação de pedreiras da citada exploração em nome da ora A. para análise do Plano Ambiental de Recuperação Paisagística - cfr. Doc. 30 junto com a Contestação;

R) Em 20/12/2004, a A. apresentou um segundo pedido para corte de sobreiros, desta vez para o abate de 1026 sobreiros (sendo 774 árvores adultas e 252 jovens), numa área total do prédio de 9,550 ha, e numa área de intervenção de 6,690 ha, com os mesmos fundamentos - cfr. Doc. 31 junto com a Contestação;

S) Em 09/02/2005, por despacho do Chefe do Núcleo Florestal do Alentejo Litoral, considerando tratar-se “…de um pedido superior ao anterior e ter sido emitido, em tempo, um parecer referente à “imprescindível utilidade pública”, com decisão superior…” foi também indeferido o pedido para o abate de 1026 sobreiros - cfr. Doc. 32 junto com a Contestação;

T) Em 12/04/2005, no âmbito do referido processo de adequação da pedreira ao Dec-Lei nº 270/2001 e tendo em vista a obtenção da aprovação do projecto e definição da caução por parte da CCDRA, foram solicitados ao explorador da mesma, ora A., elementos em falta no PARP apresentado - cfr. Doc. 33 junto com a Contestação;

U) Em 10/04/2006, a A. requereu à DREA autorização para suspender a lavra por um período de 360 dias, considerando “…a inviabilização da exploração por parte da D.G. Florestas pelo facto de não permitir o abate de sobreiros…” - cfr. Doc. 44 junto com a PI;

V) Em 19/05/2006, por despacho do Diretor Regional da Economia do Alentejo, foi concedida autorização para suspender a lavra por um período de 360 dias (até 19/05/2007) - cfr. Doc. 45 junto com a PI e Doc. 34 junto com a Contestação;

W) Pelo menos desde o ano de 1991 e até 2001 que AA remeteu à DREA os boletins estatísticos referentes àquela pedreira, sempre fazendo constar dos mesmos ser o respetivo explorador e que não existiram aí trabalhos de exploração - cfr. Doc.36 junto com a Contestação;

X) Foi já a ora A. quem entregou os boletins estatísticos referentes aos anos de 2004 e 2005, fazendo constar do primeiro que a pedreira esteve em atividade no ano de 2004 e em 2005 com lavra suspensa - cfr. Doc.36 junto com a Contestação;

Y) No ano de 2004 a A. fez contar do mapa estatístico estar “em atividade”, ter extraído 18.898.000 kg de calcário e marga para fins industriais, no valor de € 54.615,00, do qual 923.000 kg foi para consumo próprio e 81.790.000 kg a quantidade vendida, com 4 operários em laboração e o dispêndio de 2763 horas de trabalho efetuado - cfr. Doc.36 junto com a Contestação;

Z) A A. é uma sociedade comercial que se dedica maioritariamente à execução de empreitadas de obras públicas, com especial incidência na construção de vias rodoviárias, sendo os seus principais clientes o Instituto das Estradas de Portugal, os Municípios e ainda as empresas concessionárias das autoestradas – cfr. testemunhas CC, DD e EE;

AA) Para o prosseguimento do seu objeto social, a ora A. necessita de calcário - cfr. testemunhas CC, DD e EE;

BB) A aquisição e exploração de uma pedreira de calcário reveste-se de enorme importância para a atividade da A. - cfr. testemunhas CC, DD e EE;

CC) Em data não apurada, a A. tomou conhecimento da existência da pedreira antes identificada - cfr. testemunhas CC, DD e EE;

DD) Tal pedreira encontra-se localizada na formação conhecida como ..., sendo esta formação a única de rocha calcária existente na região - cfr. testemunhas FF, CC e EE e relatório pericial;

EE) De acordo com sondagens efetuadas pelo Ministério da Economia, e também pela ora A, a jazida de massas minerais é de boa qualidade e desenvolve-se em profundidade – cfr. testemunhas CC e EE e relatório pericial;

FF) A pedreira encontrava-se em laboração desde 1984, e identificada como tal no PDM ... - cfr. testemunhas FF, CC e EE e relatório pericial;

GG) A maior parte das reservas de jazida encontravam-se intactas – cfr. testemunha EE;

HH) As outras pedreiras em atividade em ... e ... eram (e são) de características familiares e com baixa capacidade de exploração – cfr. testemunhas CC e EE;

II) A A. adquiriu a pedreira em causa confiante na conformidade à lei e aos regulamentos em vigor para efeitos de exploração intensa, o que constituiria um importante factor de solidez na prossecução da sua atividade enquanto empreiteiro de obras públicas especializado na construção de vias rodoviárias – cfr. testemunhas DD e EE;

JJ) A região de ... é uma região em desenvolvimento por causa da proximidade do Porto ..., sendo a mesma deficitária de agregados – cfr. testemunha CC e relatório pericial;

II) A exploração económica da pedreira em causa só é viável se se abaterem os 220 sobreiros, precisamente por estes se situarem na zona de avanço de lavra planificado - cfr. testemunhas CC, DD e EE;

KK) Sem que ocorra tal abate dos sobreiros que se encontram à superfície do terreno, não é possível retirar as terras de cobertura tendo em vista a posterior extração da rocha calcária em profundidade - cfr. testemunhas CC e EE;

LL) A A. realizou na pedreira, nos anos de 2004 e 2005, alguns trabalhos preparatórios e abertura de frentes, os quais vieram confirmar que, sem o derrube dos sobreiros envolventes, a pedreira não tinha viabilidade económica - cfr. testemunhas CC e EE;

MM) A A. está impossibilitada de exercer os seus direitos de exploração, pelo facto de a Direcção-Geral das Florestas ter indeferido o pedido de abate dos 220 sobreiros, verificando-se assim a inviabilização da exploração – cfr. testemunhas DD e CC;

NN) A A. está, por conseguinte, impossibilitada de recolher os benefícios que resultariam da exploração normal da pedreira, computando a título de lucros cessantes, um prejuízo de 3.854.708.00 Euros – cfr. Doc. 46 junto com a PI;

OO) Prevendo que, sob o ponto de vista técnico, o período de vida estimado para a exploração da Pedreira da ... seja de 11 anos – cfr. relatório pericial;

PP) A A, calculou, em termos de demonstração de resultados na exploração da pedreira - cfr. Doc. 46 junto com a PI, que:

a) Em 2004 – o resultado líquido seria de 230.028 Euros;

b) Em 2005 – o resultado líquido seria de 240.386 Euros;

c) Em 2006 – o resultado líquido seria de 250.862 Euros;

d) Em 2007 – o resultado líquido seria de 261.457 Euros;

e) Em 2008 – o resultado líquido seria de 272.175 Euros;

f) Em 2009 – o resultado líquido seria de 283.490 Euros;

g) Em 2010 – o resultado líquido seria de 294.956 Euros;

h) Em 2011 – o resultado líquido seria de 306.574 Euros;

i) Em 2012 – o resultado líquido seria de 318.347 Euros;

j) Em 2013 – o resultado líquido seria de 330.280 Euros;

k) Em 2014 – o resultado líquido seria de 342.375 Euros;

QQ) Valores estes corrigidos pelo colégio de peritos designado pelo Tribunal, no seu relatório pericial, do seguinte modo:

a) Em 2004 – o resultado líquido seria de 187.339 Euros;

b) Em 2005 – o resultado líquido seria de 196.843 Euros;

c) Em 2006 – o resultado líquido seria de 206.447 Euros;

d) Em 2007 – o resultado líquido seria de 216.154 Euros;

e) Em 2008 – o resultado líquido seria de 225.966 Euros;

f) Em 2009 – o resultado líquido seria de 236.357 Euros;

g) Em 2010 – o resultado líquido seria de 246.880 Euros;

h) Em 2011 – o resultado líquido seria de 257.537 Euros;

i) Em 2012 – o resultado líquido seria de 268.330 Euros;

j) Em 2013 – o resultado líquido seria de 279.262 Euros;

k) Em 2014 – o resultado líquido seria de 290.336 Euros;

RR) A interdição do abate de sobreiros na zona do plano de lavra da pedreira em causa veio traduzir-se num prejuízo na esfera patrimonial da A. – cfr. testemunhas DD e EE;

SS) Foi por sua própria vontade e iniciativa que a A. suspendeu a exploração da pedreira por aquele período, agindo por sua conta e risco – cfr. testemunha CC;

TT) Em toda a extensão deste imóvel desde há muitos anos que existem sobreiros, designadamente muito antes da A. tomar posse da pedreira em inícios de 2003 – cfr. Doc. 1 junto com a Contestação;

UU) Facto que a A. conhece, nomeadamente, quer pelo teor dos contratos celebrados que envolvem este prédio, quer pelo menos desde que tomou posse da mesma no ano de 2003 e pôde aperceber-se concretamente no local do montado ali existente, quer ainda do conhecimento da própria instauração de processo de contraordenação por suspeitas de destruição de sobreiros no local – cfr. testemunhas CC e DD;

VV) E consta do processo de adequação à nova legislação de pedreiras, entregue pela A. na DREA em 04/04/2003 - tal como do extrato da Planta de Síntese do PDM de ... (DR nº 257, I -Série B de 3/11/1993) - uma “mancha” de sobreiro correspondente à área licenciada da pedreira, ou seja, de 80.000 m2;

UU) Esta pedreira, para além da área de salvaguarda para exploração de recursos minerais, está circundada por área com montado de sobro e azinho – cfr. Doc. 1 junto com a Contestação;

VV) A A. avançou com a aquisição da pedreira supra identificada mediante conhecimento das dificuldades no processo de abate de sobreiros bem como do mecanismo legal de substituição de sobreiros abatidos por outros mas confiante na utilidade pública da atividade económica que prossegue – cfr. testemunha DD;

XX) Confiança esta decorrente dos contactos encetados pela A. junto da Direcção Regional e Direção Geral de Florestas - cfr. depoimento da testemunha DD;

ZZ) Em 19/12/2006 a A. deu entrada à petição inicial que deu origem aos presentes autos.»

B) De Direito

§ 1. º – O quadro problemático de referência

8. As questões jurídicas suscitadas pela recorrente nas suas alegações de revista em função do que foi decidido pelo tribunal a quo remetem, em primeiro lugar, para o problema clássico da compensação daquele que, em ordem a viabilizar a prevalência do interesse público, tem de suportar uma desvantagem especial e grave na sua esfera jurídica imposta pela autoridade pública (cfr. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, Almedina, Coimbra, 1974, pp. 29-30; sobre a doutrina jusnaturalista da prevalência do ius eminens soberano face aos iura quaesita dos súbditos e a sua evolução em França e na Alemanha, v. Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra Editora, Coimbra, 1998, pp. 48-51).

Como princípio geral, e independentemente do instituto jurídico concreto que para o efeito seja mobilizado, vale nesses casos a ideia de um direito à reparação ou compensação, de resto, já reconhecido pelo Tribunal Constitucional em diversas ocasiões. Assim, por exemplo, no seu Acórdão n.º 329/99 (n.º 5.2), com apelo à ideia de uma “expropriação de sacrifício”:

«[A] proibição de construir decorrente da natureza intrínseca da propriedade ou da sua especial situação não dá, em princípio, direito a indemnização. Mas já assim não será sublinha Fernando Alves Correia, Estudos de Direito do Urbanismo citado, páginas 47 e notas 10 e 11, 68, 112 e 120 – quando essa proibição implicar um dano de gravidade e intensidade tais que torne injusta a sua não equiparação, à expropriação, para o efeito de dever ser paga uma indemnização.

É que, o Estado de Direito deve ser um Estado de Justiça. E, por isso, quando, por tal ser necessário para a realização de um interesse público urbanístico, ele "expropria" o particular de um direito que antes lhe concedera validamente, a justiça exige que esse particular seja indemnizado, como, de resto, impõe o artigo 22º da Constituição.

Pois bem: uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos que produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é, justamente, aquela em que as licenças ou autorizações de loteamento, urbanização ou construção já concedidas são postas em causa por um plano urbanístico posterior, designadamente, em virtude de, como é o caso, uma lei posterior vir retirar eficácia a licenças de loteamento, urbanização ou construção já concedidas, desde que se não prove que essas licenças já concedidas são compatíveis com as regras de uso, ocupação ou transformação dos solos, constantes desse plano. Esta perda de eficácia, importando a ablação de faculdades ou direitos antes reconhecidos aos particulares, não pode ter lugar senão mediante o pagamento de uma indemnização.

Mas, então, como o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não prevê o pagamento de indemnização no caso de as licenças já concedidas não serem confirmadas, a conclusão que parece impor-se é a de que, tal como pretende a recorrente, as normas aqui sub iudicio são, nesse ponto, inconstitucionais, por violação dos princípios da justa indemnização, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça - tudo conforme ao disposto nos artigos 62º, n.º 2, 13º e 266º, n.º 2, da Constituição.

Esta é, contudo, uma conclusão apressada.

É que, não é necessário que o dever de indemnizar seja imposto pelo diploma legal em que se inscrevem as normas sub iudicio para se salvar a sua compatibilidade com a Constituição. Basta que esse dever decorra de outras normas legais.

De facto - como escreve Marcelo Rebelo de Sousa (Direito do Ordenamento do Território e Constituição cit., página 57) -, "o juízo de inconstitucionalidade não pode recair sobre uma norma legal dissociando-se de todas as demais que vigoram no ordenamento jurídico e, designadamente, daquelas que lhe são mais próximas".

Pois bem: se, no momento em que foi editado o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não havia norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por "caducarem" as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado; o certo é que esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48.051, de 27 de Novembro de 1967.

Na verdade, este artigo 9º prescreve que o "Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais".

Ora, no caso, o que conduz à perda de eficácia das licenças anteriormente concedidas é um encadeamento de atos que se iniciou com a aprovação de um novo plano de ordenamento; prosseguiu com a edição de normas que, ao exigirem a prova da compatibilidade das licenças anteriormente concedidas, afetam situações jurídicas criadas pela outorga dessas licenças e, por isso, nessa parte, podem dizer-se "leis medida"; continua, nalguns casos, com o indeferimento do pedido de certificação daquela compatibilidade ou com a não aprovação de projetos de obras de urbanização de loteamentos anteriormente licenciados (e, assim, com a não emissão do respetivo alvará); e culmina, a final, com a perda de eficácia das licenças que antes foram validamente atribuídas.

Sendo isto assim, uma interpretação do mencionado artigo 9º à luz do artigo 22º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu "expropriado" de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.

[…]

Há, assim, que concluir que, como o regime instituído pelas normas sub iudicio deve ser integrado pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, interpretado por forma a impor ao Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam "caducar" as licenças que antes obtiveram validamente, o facto de não imporem, elas próprias, esse dever de indemnizar não as torna inconstitucionais.» (itálico acrescentado).

Outro exemplo consta do Acórdão do mesmo Tribunal n.º 16/2015 (n.º 7), com apelo à ideia de uma indemnização pelo sacrifício:

«[O] Tribunal Constitucional tem vindo a reconhecer um direito geral à reparação ou compensação dos danos provenientes de ações e omissões fundado no princípio estruturante do Estado de direito democrático acolhido no artigo 2.º da Constituição (cfr., em especial, o Acórdão n.º 444/2008 – que refere um “direito geral à reparação dos danos”; na doutrina, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, anot. IX ao art. 22.º, p. 432 – que referem o “princípio da compensação”; Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot. IX ao art. 22.º, pp. 476-477; e Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício: contributo para o esclarecimento do seu sentido e alcance” in Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 140 [2011], n.º 3966, p. 143 e ss., pp. 145-146). Tal «direito geral», ainda que concretizado noutros preceitos constitucionais – por exemplo, nos direitos de indemnização previstos nos artigos 22.º, 37.º, 4, 60.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2 –, constitui base normativa suficiente para exigir ao legislador que assegure a respetiva concretização. […]

E é nessa linha que o Acórdão n.º 525/2011 considera que o artigo 16.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas [“RRCEP”], aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, com a epígrafe «Indemnização pelo sacrifício», constitui “suporte normativo adequado de «pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados» que não caibam noutras previsões legais, de fundamento ou de recorte mais específico”, devendo excluir-se do regime da indemnização pelo sacrifício apenas as situações especialmente reguladas na lei. O citado artigo 16.º desempenharia, assim, e segundo o mesmo aresto, o papel de uma “«norma de receção» (Auffangsnorm) das situações merecedoras de indemnização não especialmente reguladas, ou [funcionaria], por outras palavras, como cláusula geral de «salvaguarda para cobrir aquele ‘resto’ de atuações causadoras de danos que, num Estado de direito, não podem deixar de dar lugar ao pagamento de indemnização» (Maria da Glória Garcia, <“A Responsabilidade Civil do Estado e das Regiões Autónomas pelo Exercício da Função Político-Legislativa e a Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas pelo Exercício da Função Administrativa” in Revista do CEJ, N.º 13 (2010), p. 305 e ss.,> p. 321)”.

Existindo um conflito entre o interesse público – que deve prevalecer – e um interesse particular – que, para viabilizar a realização do primeiro, deve ser ou é efetivamente sacrificado –, e sendo a imposição do sacrifício legítima – porque, em caso de ilegitimidade, operaria desde logo a responsabilidade por facto ilícito –, a solução juridicamente aceitável no quadro de um Estado de Direito é a de compensar o titular o interesse sacrificado, repondo a igualdade com os demais titulares de interesses particulares semelhantes: se para o benefício comum alguém tem de contribuir com mais do que todos os outros, é esse contributo acrescido que tem de ser compensado, sob pena do resultado de uma intervenção originariamente legítima se revelar, afinal, ilegítimo, por contrário à justiça distributiva. Com efeito, esta exige a compensação dos sacrifícios impostos pelos poderes públicos com fundamento em razões de interesse público.

O dever de agir do legislador em vista da garantia da compensação dos sacrifícios legitimamente impostos em benefício do interesse público não prejudica que o mesmo goze de uma ampla liberdade de conformação. Por isso, não podem excluir-se soluções legais diferenciadas. Mas, por outro lado, cada uma das soluções estabelecidas pelo legislador não pode contrariar o sentido teleológico fundamental da compensação, ou seja, a satisfação de exigências de justiça distributiva. Em especial, a compensação tem de ser proporcional ao sacrifício.»

Deste modo, e conforme resulta claro dos exemplos jurisprudenciais citados, desenvolveram-se a partir dos dados constitucionais duas perspetivas dogmáticas fundamentais e diferentes quanto à natureza das pretensões compensatórias ou indemnizatórias de prejuízos patrimoniais causados – intencionalmente ou não – por atuações legítimas de autoridades públicas: a responsabilidade por facto lícito, que posteriormente evoluiu para a indemnização pelo sacrifício prevista no artigo 16.º do RRCEP, e que, no essencial, se funda no princípio do Estado de direito democrático (artigos 2.º e 22.º da Constituição da República Portuguesa); e a expropriação em sentido amplo – abarcando, portanto, a expropriação em sentido clássico e a expropriação material ou de sacrifício –, a qual encontra o seu fundamento no artigo 62.º, n.º 2, da Constituição.

Seguir uma ou outra destas perspetivas poderá não ser indiferente – ainda que a razão de ser de ambas assente num princípio comum: «a regra da igual repartição, entre todos, dos encargos públicos [– subjacente à responsabilidade por facto lícito de origem francesa –] e a da necessária compensação indemnizatória dos sacrifícios graves e especiais [– subjacente ao desenvolvimento do instituto da expropriação na doutrina alemã –] não são mais do que expressões diferentes de um mesmo e único princípio, verso e reverso da mesma medalha. Se os encargos coletivos devem recair igualmente sobre todos, a imposição a algum ou alguns de encargos ‘graves e especiais’ – isto é, excessivos e exorbitantes em relação ao que é comum, ao que é igual – deve ser acompanhada de compensação indemnizatória: caso o não for, ocorrerá uma rutura da regra da igualdade. A única diferença existente entre os dois princípios é de índole semântica – o termo ‘sacrifício especial’ (Sonderopfer) instalou-se na tradição alemã devido à terminologia empregue pelo Código Geral da Prússia; a expressão ‘igualdade perante os encargos públicos’ [égalité devant les charges publiques] instalou-se na tradição francesa devido à terminologia usada na Declaração de Direitos de 1789. Mas é evidente que as duas expressões querem dizer a mesma coisa. E é por isso evidente, também, que a ideia segundo a qual o princípio da igualdade na repartição dos encargos constitui fundamento da responsabilidade do Estado não é uma ‘conceção exclusivamente francesa’» (v. Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado … cit, p. 55, nota 39)». Sendo certo, por outro lado, que qualquer uma daquelas perspetivas suscita problemas e não deixa de contar com os seus críticos (v. infra).

9. Como resulta da exposição anterior – e esse aspeto é considerado tanto na decisão recorrida, como nas alegações da recorrente –, a aplicação de qualquer uma daquelas perspetivas pressupõe que a atuação pública considerada visando um bem público maior seja causa adequada da afetação negativa de uma posição jurídica subjetiva patrimonial preexistente – o sacrifício – de alguém, que desse modo se singulariza dos demais súbditos ou cidadãos.

Comparando com a situação própria da responsabilidade civil por facto ilícito, nas situações em análise, a «equação relevante é aquela que contrapõe bem público/bem privado. Daí que o resultado da atuação seja configurado como um dano no campo da responsabilidade civil e um sacrifício no plano da compensação por factos lícitos: na verdade, a diferença não é (apenas) de perspetiva, mas de natureza, porquanto uma coisa é violar um direito por razões egoístas e outra afetar um direito por razões altruístas. Na responsabilidade civil [por facto ilícito], um dano é exclusivamente um dano; na compensação pelo sacrifício, um dano é simultaneamente um dano e um benefício» (assim, v. Carla Amado Gomes, “A Compensação Administrativa pelo Sacrifício: Reflexões Breves e Notas de Jurisprudência” in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Vol. IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, p. 151 e ss., p. 174). E é por isso que, não obstante a variedade de situações possíveis, tem sentido comparar a situação de quem é “sacrificado” com os demais e compensá-lo apenas pelos danos especiais e anormais que lhe tenham sido infligidos. A este propósito, refere Pedro Machete:

«A própria ideia de sacrifício especial induz a deslocar o foco da atenção da intervenção enquanto conduta para a sua incidência na esfera jurídica atingida. […N]ão releva a censurabilidade da atuação lesiva própria da responsabilidade por facto ilícito, nem tão pouco o perigo por ela criado – como sucede nos casos de responsabilidade pelo risco […]; o que importa é atentar no […] contributo acrescido [para o bem comum] exigido, direta ou indiretamente, por ato intencional ou por efeito colateral de atuação pública, ao lesado-sacrificado. Esse contributo traduz-se necessariamente – e tanto no caso de “sacrifícios intencionais”, como no caso de “sacrifícios colaterais” – numa afetação de direitos, que pode ser máxima ou total e definitiva, como no caso da expropriação ou da destruição de coisas, meramente parcial ou ainda, mesmo que total, apenas temporária (como, por exemplo, na requisição). A variedade das situações possíveis não apaga a matriz comum em que se inscreve o instituto da indemnização pelo sacrifício [– mas que vale igualmente no caso da expropriação –]: o princípio de justiça distributiva que impõe a indemnização de todos os sacrifícios graves e individualizados exigidos pelo Estado aos particulares por razões de interesse público» (v. Autor cit. in Rui Medeiros (org.), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2013, anot. ao art. 16.º, pp. 438-439).

§ 2. º – A contraposição entre responsabilidade de sacrifício e

expropriação de sacrifício

10. A questão fundamental que a recorrente pretende ver discutida no âmbito do presente recurso de revista é o seu direito a uma indemnização pela expropriação de sacrifício da licença de exploração de pedreira de que é titular. Logo no início da sua alegação refere o seguinte:

«[A] ora Recorrente, sendo detentora de uma licença de exploração de uma pedreira emitida pelo Estado Português, licença essa que nunca foi expressamente revogada, anulada ou declarada caduca pelo Estado, viu-se impossibilitada por esse mesmo Estado de explorar a pedreira em virtude de o Estado não ter autorizado o derrube de sobreiros que envolviam a pedreira, derrube esse que era essencial para garantir a continuidade da exploração.

Em face desta situação, a ora Recorrente, entendeu que o indeferimento do seu pedido de derrube de sobreiros por parte do Estado-Direção-Geral de Florestas, configurava uma verdadeira expropriação de sacrifício da licença de exploração de que era titular, pois, apesar de continuar a deter tal licença, ficou impossibilitada de explorar a pedreira para a qual a licença tinha sido emitida, pelo que, o indeferimento do pedido de derrube de sobreiros, atingiu o conteúdo essencial do direito de exploração contido na licença, retirando-lhe assim toda e qualquer utilidade económica.

Perante a expropriação de sacrifício do seu direito de exploração, expropriação essa ditada, sem sombra de dúvidas, por relevantes razões de ordem pública que se prendem com a necessidade de proteção dos recursos naturais, neste caso, a proteção dos povoamentos de sobreiros, a ora Recorrente entendeu que, tal como na clássica expropriação por utilidade pública, a qual implica o pagamento de uma justa indemnização ao expropriado – artigo 62º, nº 2, da Constituição da República –, também a expropriação de sacrifício de um direito de exploração económica por razões de utilidade pública, implica igualmente, nos mesmos termos constitucionais, o pagamento de uma justa indemnização ao particular expropriado.

Daí que tenha intentado contra o Estado Português na jurisdição administrativa uma ação administrativa (comum) pedindo a sua condenação ao pagamento de uma indemnização pela expropriação de sacrifício da licença de exploração de pedreira de que era titular» (v. fls. 1 e 2; cfr. também as respetivas conclusões 7.ª a 9.ª e 16.ª e 17.ª).

O acórdão recorrido, pelo seu lado, começa por não negar frontalmente a viabilidade de uma pretensão indemnizatória da recorrente, ainda que com diferente fundamentação:

«A pretendida indemnização pelo sacrifício, pretendida pela recorrente, tem merecido amplo amparo doutrinal e jurisprudencial, ainda antes da sua consagração legislativa.

Na mais ampla questão da responsabilidade do Estado por atos lícitos, assinala Gomes Canotilho que tais atos podem igualmente afetar a esfera jurídica e patrimonial do lesado, caracterizando-se a expropriação como o principal ato lícito impositivo de sacrifício por parte do Estado, mas sem abarcar todos os atos lícitos em que se estará perante a violação de um direito subjetivo (O problema da responsabilidade do Estado por atos lícitos, 1974, p. 79 ss.).

A indemnização pelo sacrifício tem sido vista como uma modalidade de responsabilidade civil, “um instituto congregador de todos os casos de indemnização de danos e encargos especiais e anormais, resultantes de atos de poder público lícitos, praticados por razões de interesse público” (Fernando Alves Correia, A indemnização pelo sacrifício, in Revista de Direito Público e Regulação n° 1, Maio de 2009, p. 65)

Nas palavras de Menezes Cordeiro, “o Direito, de acordo com critérios nominalmente enformados pelo interesse público exige, em certos casos, sacrifícios seletivos que envolvem a supressão ou a compressão de direitos privados ou o postergar de interesses seus legitimamente protegidos. Quando tal suceda, impõe-se compensar o atingido”, e “independentemente de expropriação, pode o interesse coletivo requerer a supressão ou a compressão de determinadas vantagens tuteladas. Desde que feita nos termos legalmente previstos e com cobertura constitucional, a lesão é lícita; mas o mesmo princípio da igualdade obrigará a compensar o lesado” (A Responsabilidade Civil do Estado, in Em Homenagem ao Professor Freitas do Amaral, 2010, p. 915).

Fala-se “em indemnização pelo sacrifício para cobrir situações não previstas em lei especial mas em que o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público devem indemnizar os particulares a quem, por razões de interesse público, impõem encargos” (Maria da Glória Garcia, A responsabilidade civil do Estado e das regiões autónomas pelo exercício da função político-legislativa e a responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa, Revista do CEJ, n.° 13, 2010, p. 321).

Como observa Carla Amado Gomes, “apesar de a inspiração primeira do instituto da compensação pelo sacrifício ser, na tradição liberal a garantia da propriedade, a Constituição apenas se reportou aos casos-regra, deixando ao legislador a opção de alargar a hipótese normativa a casos paralelos de privação de bens que se não reconduzam ao padrão constitucionalmente identificado – ou seja, aquelas em que o prejuízo opera independentemente de um procedimento expropriatório ou requisitório, podendo redundar na deterioração ou na perda de um bem ou direito” (A compensação administrativa pelo sacrifício: reflexões breves e notas de jurisprudência – Revista do Ministério Público n.º 129: Janeiro-Março 2012, p. 17/18).

A Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas, veio prever no respetivo artigo 16.º, sob a epígrafe ‘indemnização pelo sacrifício’, que “[o] Estado e as demais pessoas coletivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado.”

Tal normativo não tem aplicação aos presentes autos, assim como os atuais normativos invocados pelo autor, que igualmente preveem uma indemnização pelo sacrifício, nos artigos 17.º, n.º 3, da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, aprovada pela Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, e 167.º, n.º 5, do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.

Mas já então se previa no artigo 22.º da CRP que “[o] Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.”

Sendo aplicável o Decreto-Lei n.º 48.051, de 21 de novembro de 1967, que regulava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, posteriormente revogado pela Lei n.º 67/ 2007, de 31 de dezembro.

A obrigação de indemnizar constava do artigo 2.º, n.º 1, daquele Decreto-Lei n.º 48051, com os seguintes termos:

“O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.”

Prevendo o respetivo artigo 9.º, n.º 1, que “[o] Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.”

Excluíam-se, pois, os atos normativos.

Entende a recorrente que o fundamento do seu direito à indemnização não radica no artigo 9.º do D-L 48.051, como se entendeu na sentença, mas antes nos Princípios Constitucionais do Estado de Direito e da Justa Indemnização por expropriação, nas disposições do Código das Expropriações sobre cálculo de indemnização e no artigo 37.º, n.º 2, al. f), do CPTA.

Ora, um fundamento não exclui o outro, sendo que, não estando em causa um processo expropriativo, tinha de assentar a pretendida indemnização no referido artigo do diploma que então regulava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, sem olvidar os ditos princípios e normativos.

Já o Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 329/1999, datado de 02/06/1999, dera suporte jurisprudencial a essa tese, considerando que na falta de norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por caducarem as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado, esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48.051, de 27 de Novembro de 1967 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt/). Aí se notando que “uma interpretação do mencionado artigo 9º à luz do artigo 22º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu "expropriado" de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.”

E assim efetivamente se entendeu no aresto do STA que invoca nesta sede recursiva, datado de 26/04/2006 (proc. n.º 0120/06, disponível em www.dgsi.pt). ao apreciar caso com algumas semelhanças ao presente, no qual o autor alegava que, por força da publicação do Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22 de outubro, ficara privado do gozo económico fundamental de prédio rústico e que consistia na exploração, devidamente autorizada, de uma pedreira para extração de calcário, que era a sua única fonte de rendimento, pedindo uma indemnização pelo sacrifício. Ali se entendeu que “a situação de facto alegada, a provar-se, pode colocar o Autor numa posição jurídica que pela gravidade e intensidade do dano seja injusto não equiparar à expropriação para efeitos indemnizatórios, em honra aos princípios da justa indemnização, igualdade e proporcionalidade (artigos 13º. 18º, 22º, e 62º da Constituição). Sendo assim e de acordo com a Jurisprudência do Tribunal Constitucional tirada em Plenário (acórdão nº 329/99, publicado no DR, II Série, de 20/7/99) uma vez que não há outra norma legal a prever expressamente o dever de indemnizar o particular que se viu “expropriado” de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente constituídos, o artigo 9º do DL n° 48 051, à luz daqueles preceitos constitucionais, haverá de interpretar-se por forma que imponha ao Estado tal dever, nos termos nele previstos.”» (pp. 26-29; itálicos acrescentados).

Daí ter-se sumariado esta premissa do acórdão recorrido nos termos da seguinte interpretação conforme à Constituição: na vigência do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, que regulava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, era de interpretar o respetivo artigo 9.º como impondo ao Estado o dever de indemnizar nos referidos casos, atento o estatuído no artigo 22.º da Constituição (cfr. o texto acessível a partir da hiperligação http://www.dgsi.pt/jsta.nsf?OpenDatabase).

Todavia, o tribunal a quo acabou por chegar a uma conclusão diferente, atentos os «contornos bem distintos» do caso sub iudicio (v. infra, o § 3.º)

11. Prima facie as duas abordagens são pertinentes em face do “objeto ou bem sacrificado”: a licença de exploração da pedreira.

É sabido que o conceito constitucional de propriedade não se identifica com o conceito civil de propriedade previsto e regulado no artigo 1305.º do Código Civil. Como refere Cláudio Monteiro, «a garantia constitucional da propriedade não abrange apenas a propriedade enquanto direito real de gozo máximo, ou maior, nem tão pouco apenas o conjunto dos direitos de gozo previstos e regulados no Código Civil, mas todas as posições jurídicas patrimoniais dos cidadãos[, indo] inclusive ao ponto de incluir no âmbito da sua proteção posições jurídicas patrimoniais constituídas pelo direito público, sempre que estas sejam afetadas por leis expropriatórias» (cfr. Autor cit., “A garantia constitucional do direito de propriedade privada e o sacrifício de faculdades urbanísticas” in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 91 [2012], p. 3 e ss., p. 4; no mesmo sentido, de o conceito constitucional de propriedade abranger, para além da proprietas rerum, também a propriedade científica, literária ou artística e outros direitos com valor patrimonial, como sejam os direitos de crédito, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 800; Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Coimbra, 2010, pp. 1246-1247; e Miguel Nogueira de Brito, A Justificação da Propriedade Privada numa Democracia Constitucional, Almedina, Coimbra, 2007, p. 972 e ss.; neste mesmo sentido tem-se pronunciado o Tribunal Constitucional, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 68/97, 491/2002, 273/2004, 421/2009 e 612/2019). Com efeito, a «garantia constitucional da propriedade, alia-se, assim, ao princípio da proteção da confiança, protegendo o cidadão de todas as imposições legislativas ou administrativas que atinjam injustificadamente a sua esfera patrimonial e exijam uma compensação, convertendo-se, na expressão de Rey Martinez, numa “garantia integral do património frente aos poderes públicos”» (v. Cláudio Monteiro, ibidem).

Por outro lado, e prescindindo por ora de desenvolvimentos quanto à dimensão institucional do direito de propriedade, assim como da discussão sobre a extensão das faculdades ou poderes que integram o conteúdo básico da garantia constitucional daquele direito, importa recordar com Cláudio Monteiro que, relativamente à liberdade de usar e fruir dos bens de que se é proprietário, esta, embora protegida no seu núcleo essencial, é «legalmente conformada “nos termos da Constituição”, de acordo com a função social concretamente prosseguida pelo bem que constitui o objeto do direito, não existindo aprioristicamente como uma individualidade própria» (cfr. Autor cit., ibidem, p. 8). Mais: «usar e fruir os bens existentes não é mais do que isso mesmo, ou seja, retirar deles as utilidades que, por si próprios, eles podem proporcionar aos seus titulares, não podendo aquela liberdade ser invocada para justificar a aquisição de novos bens ou faculdades que ainda não existem na esfera jurídica do proprietário e que só no âmbito do direito de acesso à propriedade podem merecer proteção» (cfr. idem, ibidem). E, neste particular, a emergência de novos interesses, nomeadamente no âmbito da tutela do ambiente, do ordenamento do território, do urbanismo e da saúde, justificam formas mais ou menos intensas de intervenção do Estado tendentes a prevenir ou harmonizar eventuais conflitos (cfr. idem, ibidem, p. 7).

12. Ora, é em relação ao direito de não ser privado arbitrariamente da sua propriedade, incluindo as faculdades de utilização e fruição dos bens realmente existentes no quadro do seu regime legal – o direito de defesa correspondente ao direito de cada um a não ser privado da sua propriedade senão por intermédio de um procedimento adequado e mediante justa compensação, tal como assegurado no artigo 62.º, n.º 2, da Constituição – que, segundo o entendimento de muitos autores, se estrutura o direito fundamental de propriedade privada enquanto direito subjetivo:

«Não porque a função primária do direito de propriedade privada não seja a de assegurar ao seu titular a manutenção dos bens adquiridos, em termos que ele possa realizar o seu aproveitamento, ou a sua utilização privada e possa deles dispor em vida ou por morte, mas porque essa garantia de permanência da propriedade verdadeiramente só existe na estrita medida em que ela não possa ser sacrificada sem o pagamento de uma justa indemnização.

[…]

O n.º 1 do artigo 62.º assegura, de facto, na manutenção da propriedade existente nas mãos do proprietário, mas ao admitir a sua expropriação por causa de utilidade pública contra o pagamento de uma justa indemnização, é o n.º 2 daquele artigo que acaba por determinar o que é que realmente cabe no âmbito da proteção constitucional do direito de propriedade privada e o que está sujeito à livre conformação pelo legislador.

[… Assim,] a intervenção do legislador está balizada pelo conceito constitucional de expropriação. Ou a conformação legal se faz “nos termos da constituição”, não existindo nesse caso um dever público de indemnizar, ou se trata de uma lei expropriatória.

De acordo com esta leitura do art. 62.º da Constituição, expropriar não implica necessariamente extinguir as posições jurídicas patrimoniais dos particulares ou transferir a titularidade dos respetivos bens para o estado ou para qualquer outro ente público, mas pura e simplesmente impor sacrifícios indemnizáveis ao seu património. E todo o sacrifício grave e especial que afete aquele património constitui uma expropriação que exige o pagamento de uma justa indemnização» (assim, v. Cláudio Monteiro, “A garantia constitucional do direito de propriedade privada…” cit, pp. 8 e 9, com referência à doutrina defendida por Maria Lúcia Amaral relativamente à compreensão dos n.ºs 1 e 2 do artigo 62.º da Constituição como uma unidade normativa consagradora da garantia constitucional da propriedade privada; cfr. também o Acórdão TC n.º 421/2009, n.º 12).

13. A expropriação clássica configura-se como um modo de aquisição de bens por razões de interesse público que implica, relativamente a determinado bem, uma simultânea desapropriação e apropriação, assim como um conjunto de relações destinadas a assegurar o pagamento de uma justa indemnização: uma entidade pública, considerando a conveniência de utilizar determinados bens em um fim específico de utilidade pública legalmente reconhecido, extingue posições jurídicas subjetivas de direito privado constituídas sobre tais bens e determina a transferência definitiva destes para o património da pessoa a cargo da qual esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta última pagar aos titulares dos direitos extintos uma indemnização. Trata-se, pois, de um «ato de privação ou de subtração de um direito de conteúdo patrimonial e na sua transferência para um sujeito diferente, para a realização de um fim público[; verifica-se, assim,] simultaneamente um momento privativo e um momento apropriativo do direito de propriedade[, sendo a c]aracterística essencial do conceito clássico de expropriação […] a mudança de titular do direito» (assim, v. Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício” in Revista de Direito Público e Regulação, n.º 1 [2009], p. 63 e ss., p. 70; v. também Miguel Nogueira de Brito, A Justificação da Propriedade Privada…, cit., p. 997, restringindo o objeto do conceito aos bens imóveis).

A expropriação de sacrifício, resulta de uma ampliação do conceito constitucional de expropriação nos termos anteriormente expostos e «caracteriza-se por uma destruição ou uma afetação essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela Constituição, à qual falta, porém, o momento translativo do direito, bem como a relação tripolar: expropriante – expropriado – beneficiário da expropriação. Estamos perante atos do poder público cujo escopo não é o da aquisição de um bem para a realização de um interesse público, mas que produzem modificações especiais e graves na utilitas do direito de propriedade e que devem ser qualificados como “expropriativos” e, consequentemente, ser acompanhados da obrigação de indemnização» (v. Alves Correia, ibidem, pp. 70-71; v. também Miguel Nogueira de Brito, A Justificação da Propriedade Privada…, cit., p. 1002, alargando a expropriação i) quanto ao seu objeto [todos os direitos privados de valor patrimonial e não apenas bens imóveis]; ii) quanto à sua forma [também por lei e não apenas por ato administrativo]; e iii) quanto à sua compreensão [basta a privação do direito, não sendo necessária a sua apropriação por outrem]; v. ainda José Miguel Sardinha, “Em torno da expropriação de sacrifício” in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 99 [2013], p. 3 e ss.).

Como explica Miguel Nogueira de Brito, «enquanto o conceito clássico de expropriação não abrangia a diminuição da aproveitabilidade de um objeto da propriedade, para o conceito amplo de expropriação todas as possibilidades de uso ou aproveitamento desse mesmo objeto integram o direito de propriedade e, por essa razão, a sua restrição ou proibição é suscetível de configurar uma expropriação, sujeita a indemnização» (v. ibidem; itálico acrescentado). No mesmo sentido, José Miguel Sardinha, “Em torno da expropriação de sacrifício” cit., p. 7, afirma: a garantia constitucional da propriedade privada «quer dizer que, nos casos de atos ablativos do conteúdo económico do direito de propriedade privada, atos ablativos esses ditados pelo interesse público, ao proprietário atingido por tais atos estará sempre garantido o pagamento de uma justa indemnização pelo sacrifício do conteúdo económico do direito, independentemente da forma que revista tal sacrifício: lei regulamento ou ato administrativo» (itálico acrescentado).

14. O enquadramento do “sacrifício” infligido ao particular por uma atuação pública lícita no âmbito da responsabilidade de sacrifício ou da expropriação de sacrifício tende a não ser considerado indiferente, entendendo os defensores da autonomização do conceito de expropriação de sacrifício que a primeira, nomeadamente a previsão normativa do artigo 16.º do RRCEP, não abrange a segunda. Como refere, por exemplo, Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício” cit., pp. 73-74, a diferença de perspetivas revela-se importante a vários níveis:

- «Em primeiro lugar, o fundamento da indemnização. Na indemnização pelo sacrifício, o fundamento encontra−se nos princípios do Estado de Direito e da igualdade perante os encargos públicos. Na expropriação de sacrifício, o fundamento vai buscar-se não só a estes dois princípios constitucionais, mas também ao princípio da “justa indemnização por expropriação”, condensado no artigo 62.º, n.º 2, da Lei Fundamental»;

- «Em segundo lugar, a natureza da indemnização. Na indemnização pelo sacrifício, a indemnização é uma consequência do ato impositivo de encargos ou causador de danos especiais e anormais, enquanto na expropriação de sacrifício a indemnização é um pressuposto de validade do ato expropriativo, como resulta claramente do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição»;

- «Em terceiro lugar, o critério da indemnização. Na indemnização pelo sacrifício a indemnização é calculada com base nos critérios definidos nos artigos 16.º e 3.º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas. Na expropriação de sacrifício, a indemnização é apurada com base no critério definido no [Código das Expropriações], devendo corresponder ao valor de mercado (Verkehrswert) do bem expropriado, entendido não em sentido estrito ou rigoroso, mas em sentido normativo (valor de mercado normativamente entendido)».

E o mesmo Autor propõe, com base nos casos especialmente regulados pelo legislador, como critério tendencial de delimitação do âmbito de aplicação das diferentes modalidades de compensação dos sacrifícios impostos pelos poderes públicos, o seguinte: a «indemnização de acordo com os cânones da expropriação de sacrifício [deve ser paga] naquelas situações em que o ato do poder público revelar uma intencionalidade ablativa de um direito de conteúdo patrimonial ou de alguma ou algumas “faculdades” ou “irradiações” desse direito» (v. ibidem, pp. 75-76; itálico acrescentado).

15. Certo é, porém, que, contrariamente à assertividade da alegação da recorrente, e apesar da equiparação por disposição legal especial de certas medidas a expropriação (v.g. as servidões administrativas referidas no artigo 8.º, n.ºs 2 e 3, do Código das Expropriações; os sacrifícios previstos no artigo 17.º da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos [Lei n.º 31/2014, de 30 de maio]; ou as medidas que dão lugar ao dever de indemnização previsto no artigo 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio), a aceitação do instituto da expropriação de sacrifício não é totalmente consensual na doutrina e admite diferentes matizes na jurisprudência.

Quanto à primeira, refira-se a defesa da recuperação de um conceito formal de expropriação e a superação do conceito amplo de expropriação mediante a consideração, na esteira da doutrina alemã mais recente, do conceito de determinação do conteúdo do direito de propriedade envolvendo um dever de compensação (ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung; cfr. Miguel Nogueira de Brito, A Justificação da Propriedade Privada…, cit., p. 1006-1016; igualmente crítico é Vieira de Andrade, “A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos em 3D: Estado de direito, Estado fiscal, Estado social” in Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 140 (2011), N.º 3969, p. 345 e ss., p. 353).

Na jurisprudência, sirva de exemplo o Acórdão do Tribunal Constitucional (Plenário) n.º 83/2022, n.º 2.8.1:

«A figura da “expropriação de sacrifício” é objeto de debate. A admitir-se, configuraria uma segunda modalidade de expropriação, distinta da expropriação em sentido clássico: [… Na expropriação de sacrifício e]stamos perante atos do poder público cujo escopo não é o da aquisição de um bem para a realização de um interesse público, mas que produzem modificações especiais e graves na utilitas do direito de propriedade e que devem ser qualificados como ‘expropriativos’ e, consequentemente, ser acompanhados da obrigação de indemnização” (Fernando Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício: contributo para o esclarecimento do seu sentido e alcance”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho, Vol. I, Coimbra, 2012, p. 229).

A expropriação de sacrifício distinguir-se-ia da indemnização pelo sacrifício – esta última figura consagrada expressamente, sob tal designação, no artigo 16.º do RRCEE, e, ela sim, generalizada e pacificamente aceite pela doutrina e jurisprudência nacionais – quanto ao seu fundamento constitucional e regime respetivo. Ambas as figuras se retirariam em última instância do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, extraível das disposições conjugadas do artigo 2.º e do artigo 13.º, n.º 1, da CRP, mas a expropriação de sacrifício, precisamente enquanto expropriação, sujeitar-se-ia ao regime especial previsto no artigo 62.º, n.º 2, tanto no que respeita à determinação do montante da indemnização como à sua qualificação como pressuposto de licitude da medida expropriativa (Fernando Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício…”, cit., p. 235).

Colocar-se-iam dificuldades de monta, porém, quanto à determinação do critério de distinção entre os casos abrangidos por uma ou a outra figura. Fernando Alves Correia (ibidem, p. 224) afirma que se deverão considerar abrangidos pela indemnização pelo sacrifício aqueles casos “(…) que não resultam de qualquer intencionalidade ablativa da Administração, antes são uma consequência indesejada, incidental e não intencional da atividade lícita da Administração”. Porém, “(…) se estivermos perante danos especiais e anormais de natureza patrimonial provocados pela Administração de modo intencional e consciente, por motivos de interesse público, (já) estaremos perante atos ablativos de direitos patrimoniais privados, que estão sujeitos, por força da Constituição e da lei, a um regime jurídico próprio e estão submetidos a princípios específicos”, incluindo, nos últimos, a expropriação de sacrifício. No entanto, o autor reconhece que a este respeito “(…) nem sempre o legislador se tem mostrado coerente”, tendo vindo a optar pelo critério em questão possivelmente de modo apenas tendencial (ibidem, p. 238). Tal constatação não torna o critério imprestável, desde logo por obrigar à distinção entre as figuras da indemnização pelo sacrifício e da expropriação de sacrifício no plano constitucional, no qual se centrará a análise subsequente.

A jurisprudência constitucional, reconhecendo que o artigo 62.º, n.º 2, da CRP se refere apenas, expressamente, às figuras da requisição e da expropriação por utilidade pública, e não abdicando, por princípio, de um conceito restrito de expropriação, tem vindo a admitir, embora limitadamente, a extensão do regime estabelecido naquele preceito – o direito a uma justa indemnização, com o sentido preciso que a jurisprudência constitucional lhe tem vindo a dar – a situações análogas à expropriação quanto à magnitude dos efeitos na posição jurídica dos particulares. Assim se entendeu, por exemplo, nos Acórdãos n.ºs 525/2011 e 608/2017. A propósito de um caso de servidão non aedificandi, podendo ler-se no primeiro desses arestos:

“(…)

Qualquer das três situações identificadas no n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações, como as únicas que dão lugar a indemnização, está muito próxima de configurar um esvaziamento do núcleo essencial do direito de propriedade, na medida em que estão em causa servidões que, ou anulam o valor económico do bem, ou inviabilizam a sua utilidade global.

Independentemente da aceitação da figura jurídica da ‘expropriação de sacrifício’ ou ‘expropriação material’ e da integração dessas três situações no seu perímetro conceptual, justifica-se inteiramente a equiparação de regimes indemnizatórios, com aplicação das regras constantes do Código das Expropriações (ainda que com as necessárias adaptações), dada a similitude de efeitos danosos produzidos. Na verdade, embora não seja privado da titularidade, o sujeito afetado pela servidão vê o seu direito de propriedade praticamente despojado da sua substância económica.

(…)” (ponto 14.).

Já em diversos acórdãos anteriores, versando precisamente o ius aedificandi, se havia aplicado a casos não subsumíveis ao conceito clássico de expropriação o regime constante do artigo 62.º, n.º 2 – v.g., nos Acórdãos n.ºs 262/93 e 173/95, julgou-se inconstitucional certa norma do Código das Expropriações, “(…) na medida em que não consente a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre parcela sobrante de terreno expropriado, por violação dos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da Constituição”; no Acórdão n.º 262/93 reconheceu-se expressamente que, “(n)o caso de constituição de servidão non aedificandi (…) não se configura uma expropriação em sentido clássico, isto é, uma ‘expropriação translativa do direito de propriedade do solo do particular para a Administração’. Está antes em causa uma expropriação que ‘sacrifica o jus aedificandi do proprietário do solo por motivos de interesse geral’ ”; no Acórdão n.º 480/2014, conclui-se mesmo que, se determinada lei “(…) se mostrar, pelos seus efeitos agressivos, geradora de um sacrifício grave e especial para o particular e, portanto, valorativamente idêntica ao ato dos poderes públicos que, nos termos do n.º 2 do artigo 62.º da CRP impõe, por razões de utilidade pública, a expropriação, então, a simples exclusão por parte dessa lei da indemnização devida (indemnização essa que, nos termos constitucionais, é condição de licitude do ato expropriatório) será fundamento do juízo de inconstitucionalidade”.

De todo o modo, o Tribunal tem vindo a recusar as conceções mais amplas de expropriação que uma parte da doutrina procura afirmar (cfr., sobre a matéria, pugnando pelo sentido mais amplo, Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra, 1998, p. 576; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª ed., Lisboa, 2009, pp. 521 s.; Rui Medeiros, in Rui Medeiros, Jorge Miranda (org.), Constituição Portuguesa Anotada, Vol. I, 2.ª ed., Lisboa, 2017, pp. 913 ss.; e em sentidos mais restritos, ainda que com diferentes posições entre si, J. J. Gomes Canotilho, “O caso da Quinta do Taipal (Proteção do ambiente e direito de propriedade)”, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 128, 1995-6, n.ºs 3850 e 3851, p. 52; Miguel Nogueira de Brito, A Justificação da Propriedade Privada numa Democracia Constitucional, Coimbra, 2007, pp. 994 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, “A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos em 3D: estado de direito, estado fiscal, estado social”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho, Vol. I, Coimbra, 2012, pp. 73 ss.; e Carla Amado Gomes, “A compensação administrativa pelo sacrifício: reflexões breves e notas de jurisprudência”, in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Vol. IV, Coimbra, 2012, pp. 169 ss.; para uma descrição das posições de diferentes autores relativamente a esta matéria, cfr. Pedro Machete, in Rui Medeiros (org.), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, 2013, pp. 451 ss.].

Como sintetiza Joaquim de Sousa Ribeiro, “(é) vasta a jurisprudência do TC sobre expropriação. Não poderemos aqui entrar na análise detalhada desse conjunto de decisões. Diremos apenas, como nota mais saliente, que o Tribunal – e ainda que, ocasionalmente, tenha deixado expressamente em aberto o exato alcance do conceito de expropriação, neste âmbito (Acórdãos n.ºs 109/88 e 52/90), ou admitido, mesmo, um conceito ‘constitucional’ de expropriação, como ‘conceito relativo, dependente também, na sua extensão, do tipo de direito que estiver em causa’ (Acórdão n.º 491/2000) e, pelo menos num caso, não tenha posto de lado, à partida, a ideia de “caber na moldura do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição um entendimento menos restrito do conceito de expropriação’ (Acórdão n.º 148/2005) – manteve-se sempre fiel, na prática aplicativa, à conceção clássica e restrita da figura (extensamente caracterizada no Acórdão n.º 205/2000), sem concessões a uma noção alargada, por critérios materiais” (“O direito de propriedade na jurisprudência do Tribunal Constitucional”, relatório apresentado à Conferência Trilateral Espanha/Itália/Portugal, em outubro de 2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), p. 37).

Pode, assim, concluir-se que nem todos os danos especiais e anormais se podem considerar abrangidos pelo artigo 62.º, n.º 2, da CRP, e isto independentemente da verificação dos demais requisitos estabelecidos, explícita ou implicitamente, nesta disposição. Danos anormais, na aceção do artigo 2.º do RRCEE, são aqueles que, “(…) ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito”. É patente, então, que não se trata de uma situação sobreponível àquela que vimos supra justificar a aplicação do artigo 62.º, n.º 2, a situações não qualificáveis rigorosamente como expropriações: nas palavras do Acórdão n.º 525/2011, situações muito próximas de configurar um “esvaziamento do núcleo essencial do direito de propriedade” e, por isso, de efeito lesivo análogo ao da expropriação. A circunstância de um prejuízo ultrapassar os custos próprios da vida em sociedade poderá eventualmente ser suficientemente grave para merecer a tutela do direito, mas não necessariamente do regime mais exigente do artigo 62.º, n.º 2. Este último abrangerá em exclusivo os danos de lesividade equiparável à expropriação, ou seja, aqueles que praticamente impliquem o esvaziamento do direito de propriedade ou anulem a sua substância económica.

Isto sem prejuízo da necessidade de se verificarem as demais condições de aplicação do artigo 62.º, n.º 2, nomeadamente o nexo de causalidade/imputação. Neste âmbito, haveria em primeira linha que discutir se é ou não de exigir em todos os casos a intencionalidade ablativa da medida lícita, sendo certo que tal intencionalidade configura o paradigma da expropriação e permite qualificar com um grau particular de intensidade a conexão entre o dano e a conduta do Estado. De todo o modo, o dano deverá constituir uma consequência imediata e plenamente antecipável da medida e não uma mera eventualidade indireta ou reflexa, cuja causa direta não possa ser apontada à atuação do Estado. A indemnização calculada nos termos do artigo 62.º, n.º 2, é particularmente vantajosa para os afetados precisamente por as medidas restritivas a que se aplica serem também elas particularmente gravosas, sobretudo nos seus efeitos, mas também no que respeita à relação entre a atuação do Estado e os danos indemnizáveis, que deverá ser próxima e incontestável, tanto num plano ex ante como ex post. Se, por hipótese, em geral a distinção entre regimes houvesse que assentar unicamente na amplitude dos danos, não poderia sequer haver distinções entre os regimes aplicáveis à responsabilidade por ato ilícito e à assim chamada responsabilidade por ato lícito.»

16. No caso vertente, este Supremo Tribunal não tem de aprofundar mais a contraposição entre responsabilidade de sacrifício e expropriação de sacrifício devido aos «contornos bem distintos» da situação jurídica da recorrente já mencionados pelo tribunal a quo(cfr. supra o n.º 10, in fine). Na verdade, e antecipando razões, inexiste qualquer sacrifício que tenha sido infligido à recorrente, razão por que falta o pressuposto comum à indemnização pelo sacrifício e à justa indemnização por uma eventual expropriação de sacrifício.

Em todo o caso, o excurso antecedente, além de corresponder ao solicitado no acórdão que admitiu a revista (cfr. supra o n.º 6), permite explicar a plausibilidade da abordagem seguida no acórdão recorrido e a legitimidade da sua contestação por parte da recorrente (cfr. supra o n.º 10), assim como clarifica as exigências em matéria de pressupostos de facto relativamente à aplicabilidade dos dois institutos em causa (cfr. supra os n.ºs 11 e 13).

§ 3. º – A projeção da não autorização de abate dos sobreiros como

recusa de ato ampliativo e não como imposição de ato ablativo

17. A argumentação essencial da recorrente em defesa da tese de ter sido vítima de uma expropriação de sacrifício não reconhecida pelas instâncias reconduz-se às seguintes premissas.

Em primeiro lugar, à importância do abate dos sobreiros tal como afirmada nas conclusões 20.ª a 22.ª da sua alegação apresentada no presente recurso de revista:

- «[20ª… A] exploração económica da pedreira só seria viável se se abatessem os 2[2]0 sobreiros, precisamente por estes se situaram na zona de avanço de lavra planificado – LL) [dos factos provados]»;

- «21.ª E sem que ocorresse o abate dos sobreiros que se encontram à superfície do terreno não seria possível retirar as terras de cobertura tendo em vista a posterior extração da rocha calcária em profundidade – KK) [dos factos provados]»;

- «22ª A Recorrente ficou impossibilitada de exercer os seus direitos de exploração pelo facto de a Direção-Geral das Florestas ter indeferido o pedido de abate dos 220 sobreiros, verificando-se assim a inviabilidade da exploração – MM) [dos factos provados]».

Entende por isso a recorrente, em segundo lugar, que «os atos de indeferimento do pedido de abate de sobreiros proferidos pela Direção-Geral das Florestas, foram verdadeiras expropriações de sacrifício da licença de exploração emitida pelo Estado em 1984» (cfr. ibidem, a conclusão 35.ª), já que a «expropriação de sacrifício é uma modalidade de expropriação porque também abarca os atos que se caracterizam por uma destruição ou uma alteração essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela Constituição» (cfr. ibidem, a conclusão 37.ª; itálico acrescentado).

Ou seja, e em síntese, «o Acórdão recorrido […] acabou por não avaliar a intensidade ablatória de tais atos no conteúdo essencial do seu direito de exploração da pedreira e, com tal omissão, acabou por não avaliar juridicamente os ditos atos face aos Princípios do Estado de Direito, da garantia constitucional da propriedade privada e da Justa indemnização por expropriação», tendo por isso violado « os artigos 2º e 62º, nºs 1 e 2 da Constituição da República » (cfr. ibidem, as conclusões 47.ª e 48.ª; itálico acrescentado).

18. O pressuposto desta linha argumentativa é o de que o conteúdo da licença de exploração da pedreira, desde a sua constituição e atribuição em 1984 ao Senhor AA (facto provado C)), e mesmo após a sua transmissão para a recorrente em 2004 (facto provado O)), contemplava já uma livre disponibilidade dos sobreiros existentes no terreno abrangido pela pedreira licenciada, de modo a viabilizar qualquer tipo de exploração da pedreira.

Contudo, e independentemente da licença de 1984 – porque requerida ao abrigo do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), do Decreto-Lei n.º 227/82, de 14 de junho (cfr. o facto B) e o documento n.º 11 junto à contestação) – contemplar apenas a exploração a céu aberto e não a exploração subterrânea pretendida pela ora recorrente (cfr. o facto provado KK)), a verdade é que o condicionamento ou limitação do abate de sobreiros é anterior à mencionada licença, sendo inclusivamente já aplicável ao terreno adquirido em 1982 pelo titular inicial da licença – um prédio misto composto, além do mais, por montado de sobro (cfr. os factos provados A) e TT)). Ou seja, o conteúdo daquela licença nunca integrou a possibilidade de abater sobreiros para desenvolver a exploração licenciada ou expandi-la. Aliás, desde antes da sua emissão que coexistiram como objeto de obrigações gerais e procedimentos autónomos o licenciamento de exploração de pedreiras e a limitação do abate de sobreiros. Mais: a competência para instruir e decidir tais procedimentos e fiscalizar as obrigações gerais que os mesmos acautelavam também se encontrava atribuída a entidades administrativas distintas.

Com efeito, em 1984 vigorava o Decreto-Lei n.º 221/78, de 3 de agosto, que tinha por objeto a regulamentação da proteção do montado de sobro. Este decreto-lei, que revogou «todas as disposições legais que contrari[ass]em os [seus] preceitos» (cfr. o respetivo artigo 13.º), não foi posto em causa pela nova disciplina legal da exploração de massas minerais constante do Decreto-Lei n.º 227/82.

O artigo 1.º, n.º 1, daquele diploma estatuía que «[c]om a exceção do n.º 1 do artigo 2.º, é proibido o corte ou arranque de sobreiros, em criação ou adultos, isolados ou em povoamento, que não se encontrem secos, doentes, decrépitos ou dominados, salvo os que devam sair em desbastes» (itálico acrescentado). O artigo 2.º em causa estabelecia:

«1- Os cortes rasos de montados de sobro só podem efetuar-se quando visem a posterior ocupação do solo com obras imprescindíveis de utilidade pública ou uma conversão de cultura de comprovada vantagem para a economia nacional, necessitando, porém, de prévia autorização da Direcção-Geral de Ordenamento e Gestão Florestal, que decidirá após ponderação das implicações de natureza ecológica e sócio-económica.

2- Quando um corte raso deva ter lugar para permitir a realização de obras de utilidade pública, a entidade responsável pelo empreendimento terá de apresentar à Direcção-Geral de Ordenamento e Gestão Florestal prova fundamentada da imprescindibilidade dessas obras e da inexistência de alternativas válidas quanto à respetiva localização» (itálicos acrescentados).

Este regime foi mantido, nos seus traços essenciais, por todos os diplomas que sucederam ao Decreto-Lei n.º 221/78 até à transmissão da licença de exploração da pedreira para a ora recorrente, designadamente pelos Decretos-Leis n.ºs 172/88, de 16 de maio (artigos 1.º e 2.º) – inclusivamente na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 266/95, de 18 de outubro –, 11/97, de 14 de janeiro (artigos 2.º, n.º 1, 3.º e 4.º) e 169/2001, de 25 de maio. Neste último diploma pode ler-se nos respetivos artigos 2.º e 3.º:

«Artigo 2.º – Conversões

1- Em povoamentos de sobreiro ou azinheira não são permitidas conversões.

2- Constituem exceção ao estabelecido no n.º 1 as conversões que visem a realização de:

a) Empreendimentos de imprescindível utilidade pública;

b) Empreendimentos agrícolas com relevante e sustentável interesse para a economia local, com as condicionantes constantes no n.º 6 do artigo 3.º e no artigo 6.º;

c) Alteração do regime referido no artigo 10.º do presente diploma.

Artigo 3.º – Corte ou arranque

1- O corte ou arranque de sobreiros e azinheiras, em povoamento ou isolados, carece de autorização, nos termos do presente artigo.

2- Excetuam-se do disposto no n.º 1 os cortes em desbaste de acordo com o previsto no plano de gestão florestal aprovado pela Direcção-Geral das Florestas, […].

3- O corte ou arranque de sobreiros e azinheiras em povoamentos pode ser autorizado nos seguintes casos:

a) Em desbaste, sempre com vista à melhoria produtiva dos povoamentos e caso não exista um plano de gestão florestal aprovado pela Direcção-Geral das Florestas;

b) Em cortes de conversão nas condições admitidas no n.º 2 do artigo 2.º;

c) Por razões fitossanitárias, nos casos em que as características de uma praga ou doença o justifiquem.

4- As autorizações de corte ou arranque previstas no número anterior competem:

a) À Direcção-Geral das Florestas, nos casos previstos nas alíneas b) e c), após parecer da direção regional de agricultura competente, sem prejuízo da apresentação das declarações de imprescindível utilidade pública ou de relevante e sustentável interesse para a economia local, quando a natureza das conversões as exija;

[…]».

[segundo as definições legais estatuídas no artigo 1.º, Conversão é a alteração que implica a modificação do regime, da composição ou a redução de densidade do povoamento abaixo [de certos valores mínimos – alínea b); Corte de conversão é a intervenção em que, através de arranque ou corte de árvores, se reduz a densidade do povoamento abaixo [daqueles] valores mínimos [alínea c)].

Tal continuidade normativa significa que, como mencionado, o conteúdo da licença de exploração da pedreira de que é titular a ora recorrente nunca integrou a faculdade de abater os sobreiros existentes no terreno abrangido por aquele licenciamento. Aliás, no que se refere ao abate daquela espécie de árvores, seja para efeitos de viabilizar a continuidade da exploração da pedreira, seja para permitir a sua expansão, o mesmo sempre esteve condicionado a uma autorização em que o desenvolvimento intencionado da pedreira fosse considerado de imprescindível utilidade pública.

Ou seja, a licença de exploração de pedreira concedida pelo Estado em 1984 ao Senhor AA, sendo um ato constitutivo de direitos (ato que visa constituir uma posição jurídica subjetiva favorável na esfera jurídica do seu destinatário, ampliando-a), apenas constituiu na esfera jurídica deste último o direito de explorar a pedreira; mas não autorizou o abate de qualquer um dos sobreiros existentes no prédio onde tal pedreira se localiza. Com efeito, a faculdade de abater os sobreiros encontra-se, desde antes da atribuição originária da licença de exploração da pedreira e até, pelo menos, à data da propositura da presente ação, dependente de um outro ato constitutivo de direitos, a saber, de uma dispensa, a conceder nos termos da legislação aplicável (este tipo de ato remove, a título excecional, e no caso concreto, um dever especial relativo a uma atividade em regra proibida, à qual não corresponde um direito da Administração – cfr., por exemplo, Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5.ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017, p. 178).

Refira-se que este circunstancialismo não constituiu um impedimento à exploração da pedreira. Como resulta da matéria de facto dada como assente pelas instâncias, não existiram trabalhos de exploração de 1991 a 2001 e em 2005 (factos W) e X)); mas, ainda em 2004, foram extraídas 18 898 toneladas de calcário e marga para fins industriais (facto Y)). A questão do abate dos sobreiros só se colocou, depois da transmissão da licença, e com os novos planos de exploração concebidos pela ora recorrente (cfr. os factos EE), II), II)-bis, KK) e LL)).

19. No entanto, as mesmas circunstâncias já obrigam a perspetivar a incidência do indeferimento do pedido de abate dos sobreiros por parte da Direção-Geral das Florestas, em 7.01.2004 (cfr. o facto M)), em termos diferentes dos alegados pela recorrente na conclusão 35.ª das suas alegações: a recusa da requerida dispensa não destruiu ou eliminou qualquer posição jurídica garantida como propriedade que integrasse a sua esfera jurídica. Antes de tal indeferimento, a recorrente podia explorar a pedreira e não podia abater qualquer sobreiro, mesmo que considerasse necessário ou conveniente fazê-lo. Esta situação não se alterou na sequência do indeferimento, ou seja, a esfera jurídica da recorrente manteve igual consistência antes e depois da recusa da dispensa. Mais: a situação jurídica da recorrente manteve-se em 2004 idêntica à situação jurídica do titular originário da licença de exploração da pedreira em 1984. Consequentemente, o indeferimento em apreço não produziu «modificações especiais e graves na “utilitas”» do direito de exploração da pedreira de que a recorrente é titular (cfr. a conclusão 38.ª da alegação de revista).

E a explicação é simples: não integrando a faculdade de abater sobreiros o conteúdo da licença de exploração da pedreira nem tão-pouco a esfera jurídica da recorrente, a recusa de concessão de tal faculdade por via da dispensa/autorização nos termos legais não configura um ato que suprima, comprima ou retire direitos ou faculdades da esfera jurídica do destinatário de tal recusa, o mesmo é dizer que a mesma não configura um ato ablativo. Ora, sem imposição pelos poderes públicos da supressão, compressão ou eliminação de direitos ou faculdades com valor patrimonial da esfera jurídica de alguém, inexiste qualquer sacrifício que possa relevar como pressuposto da responsabilidade por facto lícito (ou da indemnização pelo sacrifício) ou de uma expropriação de sacrifício (cfr. supra os n.ºs 11, in fine, e 13, também in fine).

20. Esta conclusão torna dispensável analisar os demais erros de julgamento imputados pela recorrente ao acórdão recorrido, mormente as questões relacionadas com o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 169/2001 (conclusões 49.ª a 54.ª da alegação de revista) ou com a imputação à recorrente de alguma imprudência na celebração do negócio de aquisição da pedreira (v.g. ibidem, conclusões 18.ª, 19.ª, 25.ª, 31.ª a 33.ª ou 47.ª).

Em todo o caso, cumpre fazer duas observações:

- A primeira, para recordar que a recorrente apresentou os dois pedidos de abate de sobreiros, respetivamente em 26.11.2003 e em 20.12.2004 – ambos indeferidos –, sem nunca invocar nem fundamentar a imprescindível utilidade pública da sua pedreira; além disso, fê-lo ainda antes de ter visto aprovado o Plano Ambiental de Recuperação Paisagística (“PARP”) apresentado no âmbito do procedimento de adequação das pedreiras já licenciadas previsto no artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 270/2001, de 6 de outubro (cfr. os factos L), M), Q), R), S), T), U) e V));

- A segunda, salientando que os contactos junto da Direção Regional e Direção-Geral das Florestas mencionados nos factos provados VV) e XX) não se encontram suficientemente substanciados para poderem ser considerados como comportamentos dos poderes públicos – designadamente daqueles que detêm competências decisórias – capazes de gerar na recorrente expectativas quanto à autorização do abate dos sobreiros e que tais expectativas, a terem existido, tenham sido legítimas, justificadas e fundadas em boas razões – sendo estes dois requisitos absolutamente indispensáveis para que se possa criar uma situação de confiança suscetível de, em determinadas condições de frustração da mesma, justificar uma responsabilização da Administração com base na violação do princípio da boa-fé (cfr. o artigo 10.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo).

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 14 de dezembro de 2023. – Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves - Cláudio Ramos Monteiro.